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2.4 A Teoria Institucional

2.4.3 O Institucionalismo Histórico

O Institucionalismo Histórico, primeira versão do Neo-Institucionalismo a ser aplicada nas Ciência Política (PETERS, 1999), não é uma teoria nem mesmo um método específico, mas uma abordagem para o estudo das políticas públicas (STEINMO, 2008) podendo ser considerada também uma resposta simultaneamente às tradições behaviorista e estrutural-funcionalista, embora em ambos também tenha se fundamentado (THELEN; STEINMO, 1992; IMMERGUT, 1998).

Nessa vertente, a instituição é compreendida como o conjunto de “[...] procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política [..]” (HALL; TAYLOR, 2003, p. 196). As principais diferenças em relação às demais abordagens de estudo em Ciências Políticas estão em responder questões práticas do mundo real e a relevância atribuída ao processo histórico por meio do qual as instituições são construídas e, em última instância, como se produzem resultados sociais e políticos a partir dessa dinâmica (STEINMO, 2008). Hall e Taylor (2003), também no esforço de diferenciar o Institucionalismo Histórico das demais vertentes neo-institucionalistas, elencam quatro características básicas nesse sentido, a saber: a) uma maior abrangência e flexibilidade no estabelecimento da relação entre as instituições e o comportamento individual; b) as divergências e assimetrias de Poder que podem ser atribuídas ou decorrentes do funcionamento e/ou do desenvolvimento das instituições; c) "[...] tendem a formar uma concepção de desenvolvimento institucional que privilegia as trajetórias, as situações críticas e as consequências imprevistas" (HALL; TAYLOR, 2003, p. 196); d) maior flexibilidade no apontamento de causas do comportamento humano.

Howlett e Rayner (2006) afirmam que a análise Histórica é um assunto difícil para os estudiosos em políticas públicas e, em face disso, sua aplicação é incipiente e tímida.

A visão a partir do Institucionalismo Histórico admite que os indivíduos não são meros seguidores de regras, embora, ao mesmo tempo, não se constituam atores estratégicos tão dominantes a ponto de colocarem as instituições a seu serviço. A importância da História no processo de análise das instituições parte de pressupostos como: a) os eventos ocorrem em um contexto histórico o qual apresenta consequências diretas sobre eles; b) os atores ou agentes utilizam-se do processo histórico para aprenderem com a experiência, sendo que o aprendizado e o entendimento do comportamento, atitudes e posicionamentos estratégicos são

resultados de diversos contextos (social, político, econômico e cultural) circunscritos a um pano de fundo histórico; c) as expectativas futuras relacionam-se às ações e aos eventos passados (STEINMO, 2008).

Os institucionalistas históricos trabalham com uma visão de instituição a qual abrange, tanto organizações formais, quanto normas e processos informais em que ambos definem e conduzem à estrutura (THELEN; STEINMO, 1992), embora nem todos os pesquisadores que utilizam tal abordagem possam ser considerados, de fato, institucionalistas. Steinmo (2008, p. 159) reforça que os institucionalistas "[...] são estudiosos que atribuem ênfase especial ao papel que as instituições desempenham na construção do comportamento".

Howlett e Rayner (2006) apresentam os principais modelos de avaliação do processo de formulação de políticas públicas ao longo do tempo comumente utilizados pelos institucionalistas, dentre os quais, com vistas ao objetivo deste trabalho, destacam-se: a Narrativa Histórica, que busca descrever profunda e apropriadamente todo o processo de desenvolvimento do objetivo, seja a instituição, seja a política pública desde os momentos iniciais até o seu encerramento tendo como plano de fundo a construção da resposta de pesquisa, sendo bastante prevalente nas áreas de História, Sociologia e Estudos de Políticas Públicas; e a Dependência de Trajetória a qual representa a tentativa teórica de se explicar por que decisões de caráter estocástico, muitas vezes, não se estabelecem em função da forma, da estrutura temporal e da sequência em que os eventos ocorreram.

Os adeptos do Institucionalismo Histórico também vinculam-se estreitamente a uma concepção particular de desenvolvimento histórico. Tornaram-se ardentes defensores de uma causalidade social dependente de trajetória percorrida, path dependent, ao rejeitarem o postulado tradicional de que as mesmas forças ativas produzem em todo lugar os mesmos resultados em favor de uma concepção segundo a qual essas forças são modificadas pelas propriedades de cada contexto local, propriedades essas herdadas do passado. Como seria de esperar-se, as mais importantes dessas propriedades são como de natureza institucional. As instituições aparecem como integrantes relativamente permanentes da paisagem da história, ao mesmo tempo que um dos principais fatores que mantêm o desenvolvimento histórico sobre o conjunto de 'trajetos' (HALL; TAYLOR, 2003, p. 200).

Na Dependência de Trajetória (Path Dependence), parte-se de uma visão de causa e efeito sob a perspectiva Histórica para a qual o presente é decorrente de uma certa organização e sequenciamento de eventos, ou seja, o resultado da política pública (ou seu momento em estudo) é dependente de uma trajetória Histórica (HALL; TAYLOR, 2003). A Dependência de Trajetória é especialmente interessante na busca pela compreensão do processo de desenvolvimento das políticas públicas e de como, uma vez estabelecidas, podem ser de difícil alteração ou revogação (KAY, 2005).

A Dependência de Trajetória fundamenta-se no pressuposto de que os fatos, sua sequência dos fatos e o tempo a eles relacionado constituem fatores contribuintes para os resultados históricos e que, embora a trajetória possa ser alterada a posteriori, isto somente ocorre por meio do emprego de considerável esforço, dada a sedimentação da trajetória, ou seja, do percurso escolhido quando da formulação da política pública o qual se torna fator que constrange a própria trajetória (PIERSON, 2004).

No processo de análise das políticas públicas, sob a égide da dependência de trajetória, além da compreensão das instituições e dos atores envolvidos, fatores como a tecnologia, seus impactos e processos de adoção e aplicação, as alterações na constituição dos atores (entradas, saídas e/ou substituições) e o tempo necessário para que os eventos se tornem perceptíveis são também relevantes (PIERSON, 2004).

Os mecanismos analíticos que permitem explicar as decisões tomadas em termos de manutenção da trajetória ou de seu abandono são o feedback positivo (autorreforço), compreendido como a vantagem norteadora do processo de institucionalização da política pública em estudo quando de sua formulação e implementação e os (increasing returns) retornos crescentes, definidos como os ganhos efetivos na manutenção da trajetória em relação àqueles previamente estabelecidos (PIERSON, 2004).

De acordo com Thelen e Steinmo (1992, p. 387), por resultado da Dependência de Trajetória, no contexto do Institucionalismo Histórico, "[...] as instituições continuam a evoluir em resposta às mudanças nas condições ambientais e às manobras políticas em curso, mas em formas que são restritas por trajetórias passadas".

A aplicação da Dependência de Trajetória, como base analítica da avaliação de políticas públicas, permite transformar a avaliação em si em processo de identificação do curso das Escolhas realizadas pelos atores em suas mais variadas formas e processos. Escolhas estas que envolvem a) tomar ou não uma determinada decisão; b) escolher utilizar ou não um ou vários instrumentos de gestão de políticas públicas; c) definir como e por que formular uma determinada política pública e, ainda, d) como responder aos resultados das políticas públicas (KAY, 2005).

Ressalte-se que essa corrente busca construir interpretações e teorias de médio alcance, sejam teorias baseadas no Estado ou na Sociedade (THELEN; STEINMO, 1992).A capacidade dos atores em imporem-se ou formarem coalizões definem, em última instância, seu poder para formar regras (FLIGSTEIN, 1991).

Para Peters, Pierre e King (2005), o Institucionalismo Histórico apresenta dificuldade em explicar os processos de tomada de decisões o que decorre das limitações no

processo de identificação do impacto político. Contudo pode ser considerado bastante eficaz em apontar e discutir seu estabelecimento ao longo do tempo ou atuação e impactos no espaço, assim como em determinar a importância e o nível de contribuição, tanto dos responsáveis pelo aparato burocrático (street level bureaucrats) quanto dos agentes políticos.

Outro ponto a ser considerado é a limitação na compreensão da mudança e da evolução institucionais, as quais devem ser entendidas como integrantes do processo de análise institucional histórica, caso tal análise esteja fundamentada em rigidez metodológica, ou seja, em uma situação de baixa flexibilidade quanto ao uso de métodos, técnicas ou ferramentas analíticas. Ainda, outro problema refere-se ao fato de que, após a formatação da estrutura e consequente definição das políticas públicas, o quadro se torna fixo, e as mudanças ocorrem apenas por meio do conflito político entre os interessados. Há, então, que se falar em um processo não-fluido ou que se manifesta somente sob certas circunstâncias. Em decorrência do problema anterior, pode-se argumentar que o Institucionalismo Histórico carece de um conceito mais efetivo de agência, o que se pode resumir em "[...] para ser eficaz, uma teoria deve ser capaz de ligar os resultados com os atores e com o processo de produziu os resultados".

Finalmente, a incapacidade de se explicar a mudança, o que se depreende do fato de que as instituições são rígidas e de difícil reformatação (PETERS; PIERRE; KING, 2005, p. 1284). Greener (2005) corrobora tal opinião ao referenciar a existência de muitos trabalhos teóricos acerca do desenvolvimento do conceito e da forma teórica dos estudos relacionados à dependência de trajetória, mas não de um modelo ou framework, em última instância, aplicável.

3 CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS