O orçamento programa e o orçamento baseado em desempenho 55

O sucesso na implementação do orçamento orientado a resultados de Fortis (2009) ou o orçamento de desempenho de Burkhead (1971) está atado a uma mudança no modo de pensar e envolvimento por parte dos gestores e servidores públicos. Trata-se de processo complexo e lento que exige reformulação dos espaços para discussão do orçamento além da adoção de ferramentas para acompanhamento e controle pela gestão e pela sociedade dos padrões de desempenho perseguidos. (FORTIS, 2009).

Burkhead (1971) ensina que orçamento de desempenho é o resultado de um processo evolutivo histórico das finanças públicas. Orçamentos que eram antes elaborados com base em elementos que evidenciavam as coisas adquiridas, passaram por diversas fases de aperfeiçoamentos e nos anos pós segunda guerra mundial o governo norte-americano promoveu uma nova forma de classificação orçamentária. Tratava-se do orçamento de desempenho, o qual já vinha sendo apresentado por algumas agências públicas e municípios, na qual as apropriações de recursos dava-se por atividade ou funções. Essa era uma forma de evidenciar o tipo de trabalho executado.

De acordo com Burkhead (1971) o nome “orçamento de desempenho” foi cunhado pela Comissão Hoover, uma comissão de organização do setor executivo dos Estados Unidos. Esta comissão

recomendou a reforma orçamentária na qual o orçamento evidenciasse funções, atividades e projetos. Em 1949, a mesma comissão recomendou à agência de defesa nacional a separação entre os programa e atividades com a apresentação de justificativa dos valores orçados, de modo que fosse possível aferir o custo do desempenho. No mesmo ano, a lei de orçamento e contabilidade para aquele país foi aprovada nos moldes do orçamento de desempenho.

Burkhead (1971, p. 183) coloca que houve uma série de experiências de classificação orçamentária que se assemelhavam nas características mas que ora eram denominadas orçamento-programa, ora orçamento de desempenho. Essa confusão é esclarecida pelo autor a partir de algumas distinções, dentre elas que os programas podem ter várias unidades de desempenho, e que o “orçamento-programa pode limitar-se a custos em termos gerais; não há necessidade de estendê-lo à unidade de desempenho”.

Quanto ao orçamento de desempenho, Burkhead (1971, p. 183) define-o como uma forma de “medir o custo e a realização das atividades discriminadas e, assim fazendo, melhorar a implementação dos programas”. Duas características ganham destaque: o fato de que o desempenho está associado à noção de passado, ou seja, à quantidade de unidades realizadas no passado, ao número de atendimentos no passado, aos custos por unidade ou serviço incorridos no passado; e a questão de que, na classificação por desempenho, dos elementos de despesas serem associados por atividade de modo a demonstrar quais despesas convergiram para realização de determinada atividade.

Fortis (2009) defende que não há uma fórmula para implementar um sistema de gestão orçamentária baseado em resultados. Afirma, contudo, que deve haver uma avaliação sobre a maturidade das condições culturais, estruturais e das práticas de gestão para adotar o orçamento orientado a resultados. O autor ressalta o cumprimento de determinados estágios na preparação do ambiente organizacional para implementação do orçamento orientado a resultados destacando algumas dimensões de mudança:

a) criação de valores, normas e padrões que sejam compatíveis com a cultura de resultados; b) instrumentalização de novo modelo administrativo que promova modificações nos critérios tradicionais de utilização de recursos; c) alteração no modo de funcionamento das instituições, substituindo o incrementalismo pelo

gerencialismo; d) aperfeiçoamento de regras, procedimentos, sistemas e processos orçamentários; e) fixação de incentivos ao desempenho da burocracia. (FORTIS, 2009, p. 132).

Schick (2007) defende a classificação orçamentária por programa como regra de decisão sobre alocação de recursos superior as demais formas, pela capacidade de auxiliar os governos quanto aos investimentos a serem feitos em uma política para solução de determinado problema. Além disso, na visão do autor, esta classificação fornecer mais dados para avaliação dos resultados, sem contudo impedir a emissão de relatórios orçamentários que apresentem classificações por elementos de despesa, pela estrutura organizacional, por função econômica ou social.

Todavia, Schick (2007) identifica uma subutilização dos dados gerados pelos orçamentos programa, em decorrência de problemas causados pelo limitado calendário para conclusão dos orçamentos e pelo despreparo por parte das organizações públicas para o trabalho analítico sobre a apuração da performance. Em uma crítica ao governos que implementam reformas de orçamento sem adotar medidas para garantir estrutura organizacional capaz de fornecer dados confiáveis para elaboração da peça orçamental, Schick (2007, p. 119) sugere [...] primeiro preparar o caminho desenvolvendo os recursos informacionais necessários para depois estabelecer regras.

O orçamento baseado no desempenho é apontado por Schick (2007) como instrumento tecnicamente viável, mas difícil de ser posto em prática, considerando que exige um robusto sistema de levantamento das informações e conhecimento das atividades governamentais para classificá-las em unidades padrão, atribuir os custos a essas unidades e medir os resultados alcançados por cada uma delas, além de uma cultura gerencial de desempenho.

Sem diminuir a importância do desempenho, Schick (2002, p. 123) evidencia que ele é só uma das preocupações do governo e que por esta razão tornar este tipo de orçamento uma regra obrigaria que as alocações orçamentárias estivessem atreladas a [...] um maior volume de produção ou melhoria adicional das condições sociais. Além disso, o maior volume de recursos já teriam destino prévio determinado, restando para alocação conforme desempenho apenas recursos marginais.

2.3.4 Peculiaridades e cuidados no estabelecimento das unidades