O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado

Uma vez abordados os aspectos relacionados com o Princípio da Legalidade na Administração Pública, conforme previsto no artigo 37, Capítulo VII, Titulo III da Constituição, passa-se agora à abordagem de mais um assunto normatizado nesse mesmo Titulo III da CF/88, porém, agora o considerando como um todo, visto que se trata da organização do Estado. O assunto a ser examinado, no caso, é o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE).

Preliminarmente, cabe lembrar que, desde 1988, a Constituição já havia tratado das garantias aos direitos ligados à cidadania e às liberdades individuais, e que já se havia conseguido conter a inflação crônica desde 1994 com o Plano Real.

Entretanto, restava ainda cuidar da organização do novo estado brasileiro.

Para tanto, a partir de 1995, foi implantado o Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE), com o objetivo principal de implantar no Brasil um novo modelo de administração pública, o modelo gerencial.

Pode-se entender por aparelho do Estado a administração pública tomada em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, considerada em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar.

O Estado, por sua vez, é mais abrangente do que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um território determinado (BRASIL, 1995).

Conforme exposto no mencionado Plano (BRASIL, 1995), a administração pública, no decorrer da história, registra a existência de três tipos de administração:

a patrimonialista, a burocrática e a gerencial.

Para permitir um melhor entendimento dessa questão, apresenta-se a seguir a conceituação e o modo de funcionamento de cada um dos tipos de administração, conforme previsto no PDRAE:

Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis.

Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista se torna uma excrescência inaceitável.

Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem-se em princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia

funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal.

Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.

Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser predominantemente orientada pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.

Assim, dessas três formas de administração, o PDRAE prevê a manutenção apenas dos modelos de administração burocrática e gerencial, eliminando-se então a forma patrimonialista, considerada como um símbolo de atraso. Além disso, trata o PDRAE também da questão das propriedades estatais, considerando a existência de três tipos de propriedade: a estatal, a pública não estatal, e a privada. Quanto aos setores do Estado, o PDRAE considera a existência de quatro setores estatais, conforme especificação apresentada a seguir:

 NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas.

 ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.

 SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado.

 PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infraestrutura.

Como resultado tem-se então que, da junção daquelas duas formas de administração pública aos três tipos de formas de propriedade e aos quatro setores do Estado, surge um esquema integrado desse Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, conforme demonstrado a seguir, na Figura 1.

Figura 1 – Formas de administração pública, de propriedade e de setores do Estado.

Fonte: Presidência da República (Governo Fernando Henrique Cardoso)

A propósito dessa implantação da reforma do aparelho de Estado por meio do PDRAE, Matias-Pereira (2008, p. 108), considera que a partir da decisão do governo de promover a reforma do Estado brasileiro, procurou-se criar novas instituições legais e organizacionais que permitissem a uma burocracia profissional e moderna ter condições de gerir o Estado. Inicialmente, sob a responsabilidade do MARE, foram estabelecidas condições para que o governo federal pudesse aumentar sua governança. Com esse propósito, foi elaborado o PDRAE como um instrumento balizador da reforma e modernização do Estado. Constata-se, contudo, que mesmo tendo como foco de sua atenção a Administração Pública Federal, muitas de suas diretrizes foram aplicadas no âmbito estadual ou municipal.

A administração pública moderna, conforme assinalado por Kettl (2005, apud MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 88-89), de cujo enfoque se vale a administração gerencial para priorizar o atendimento às necessidades do cidadão, deve levar em consideração a avaliação do desempenho do aparelho do Estado, pois ao se criar incentivos à eficiência, o resultado necessita obrigatoriamente ser aferido, como forma de servir de orientação às decisões político-administrativas e de se criarem alternativas para o “cidadão-consumidor”. Para tanto, deve o gestor público, na

elaboração de um programa dirigido ao atendimento das necessidades do cidadão, adotar uma série de passos, quais sejam:

a) definir a missão, que se constitui na razão de ser do órgão, conforme dispõe a lei;

b) estabelecer metas, que se originam no que determina a missão e no modo pelo qual os formuladores de políticas a interpretam;

c) traçar objetivos, que orientam a ação dos administradores dos escalões intermediários, até o usuário ou consumidor final do serviço;

d) aferir a produção, que é realizada através da definição de indicadores específicos, claros e facilmente mensurados, suficientes para que o gestor possa medir o progresso positivo na direção dos objetivos listados; e

e) aferir os resultados, que responde à pergunta: o programa soluciona o problema para o qual ele foi criado? Em outras palavras, o administrador compara os resultados e metas, a fim de constatar a eficácia do programa.

Assim, conforme exposto por Kettl (2005, apud MATIAS-PEREIRA, 2010, p.

89) o modelo gerencial de administração pública, em geral, pode ser representado por dois pilares fundamentais: a fixação de objetivos e a realização de avaliação.

Cabe ressaltar que decorre da fixação de objetivos a realização do planejamento estratégico, a descentralização administrativa e a delegação de autoridade. Quanto ao fundamento avaliação, há necessidade de levar em consideração os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade, conforme ilustra a Figura 2.

Figura 2 - Bases do modelo gerencial de administração pública.

Fonte: Kettl (2005)