No caso aqui considerado e levando em conta essas diversas ver- tentes que se tangenciam mas guardam regras de participação e formas de filiação e legitimação diversas, o quadro institucional que subjazia ao momento do processo de assentamento tomado em consideração deve então ser subdividido em três planos de articulação. Num deles, de definição puramente técnica, estavam agregados o MIRAD/INCRA, Ministério da Reforma Agrária e Desenvolvimento/Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária,6 o Ministério da Agricultura através da EMBRAPA (Em-
presa Brasileira de Pesquisa Agropecuária), CTAA/RJ (Centro Nacional de Pesquisa de Tecnologia Agroindustrial de Alimentos), com interveniência da DFA/RJ (Delegacia Federal da Agricultura no Rio de Janeiro), o Ministério da Indústria e Comércio, outrora através do IAA (Instituto do Açúcar e do Álcool) PLANALSU- CAR (Programa Nacional de Melhoramento da Cana-de-Açúcar), hoje Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, e a PESAGRO- -Rio, (Empresa Estadual de Pesquisa Agropecuária do Estado do Rio de Janeiro).
Noutro, de reivindicação da politização da técnica e de modela- gem do ator político, estavam o Ministério do Interior, através
6 A composição institucional do Estado tem-se alterado sobremaneira nos
últimos anos. Instituições desaparecem ou são substituídas. É o caso do MIRAD, INCRA, EMBRAPA, EMBRATER. Estas alterações de nomenclatura dificultam a análise, porque não se submetem a uma perspectiva linear. Por isso, no caso do MIRAD e do INCRA, preferi adotar a articulação dos nomes nos contextos em que as ações institucionais derivavam de medidas advindas de cada uma delas.
da SERSE/PRODENOR (Secretaria Especial da Região Sudeste/ Programa de Desenvolvimento do Norte-Fluminense), articula- dos a instituições particulares ou privadas como a FUNDENOR (Fundação de Desenvolvimento do Norte Fluminense), o STRC (Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Campos), a FETAG-RJ (Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado do Rio de Janeiro) e as Secretarias de Agricultura e de Promoção Social da Prefeitura Municipal de Campos dos Goitacazes.
E num terceiro plano, por associar de modo específico as duas outras propostas, a EMBRATER (Empresa Brasileira de Assistên- cia e Extensão Rural), como mentora intelectual, a EMATER-Rio (Empresa Estadual de Assistência e Extensão Rural), aglutinando inúmeras outras instituições públicas e privadas conforme oferta de serviços e recursos (neste caso, especialmente a Legião Brasileira de Assistência e o SENAR – Serviço Nacional de Aprendizagem Profissional).
Quadro institucional de implantação do Projeto de Assentamento Novo Horizonte
MIRAD/INCRA... ..EMBRATER...MINTER/SERSE/PRODENOR MIN.AGRICULTURA EMBRAPA/CTAA/DFA-RJ PESAGRO...EMATER-Rio...FUNENOR-FETAG-STRC-PMCG SENAR LBA Assistência:
técnica técnico-educacional educacional
Para melhor entendimento das relações inscritas nesse quadro institu- cional de objetivação da política de reforma agrária, é bom destacar que o período analisado neste capítulo e no seguinte recobre aproximada- mente os anos de 1987 (em 23 de março é decretada a desapropriação e logo após são assinados os convênios entre as instituições) a 1989, quando os recursos financeiros do PRODENOR são exauridos e as disputas entre os titulares das instituições se acirram, muitas delas daí se ausentando. Neste período considerado, todas as instituições ante- riormente citadas estiveram, de modo direto ou indireto, presentes no campo. Após este período, o quadro institucional muda radicalmente, a
liderança do processo passando às mãos dos intermediários e do titular da Prefeitura Municipal de Campos (a ser posteriormente apresentado). O ano de 1988, de apogeu da redistribuição dos parcos recursos institucionais, demarca o período de início do cultivo agrícola pelos trabalhadores, após a suspensão do arrendamento da terra para pasto por parte do síndico administrador da massa falida. Os trabalhadores iniciam o plantio de beirada de casa (área em torno da casa cuja utilização produtiva visa ao autoconsumo), e alguns deles recebem recursos financeiros e serviços de preparo do solo para início das lavouras comerciais.
Se as instituições que se agregaram foram múltiplas, apenas algumas delas detiveram a possibilidade de definir objetivos e desdobramentos, porque melhor atendiam a interesses específicos dos assentados e do processo de assentamento. Apenas algumas delas foram capazes de auxiliar na construção de identidade ou dos atributos sociais dos assentados. Poucas delas influenciaram nos modos de desdobramento inerente ao processo de assentamento, isto é, na constituição deste campo de exercício de mobilização e de ação política que articula diferenciadamente os mediadores institucionais e os assentados que se mobilizam e querem ser integrados.
No caso do Projeto de Assentamento de Novo Horizonte, a articu- lação institucional envolveu a coordenação de duas instituições que ocupavam posições de comando e de moldagem de objetivos: uma, o MIRAD/INCRA, detinha algumas das possibilidades de decisão sobre o planejamento; a outra, a SERSE (Secretaria Estadual da Região Su- deste) do Ministério do Interior, através de recursos do PRODENOR (Programa de Desenvolvimento do Norte Fluminense), detinha os meios financeiros fundamentais à distribuição institucional das pro- postas a serem objetivadas. As primeiras execuções no Assentamento derivaram de convênios que as diretorias do INCRA e da SERSE firmaram com outras instituições – entidades em co-participação no quadro de ações complementares –, assinados durante o ano de 1987.7
7 Orientando-se por tais propostas formais, os recursos incialmente dirigidos à
constituição do Assentamento se dispersaram pelas instituições e se diluíram em termos de efeitos concretos para os supostos beneficiários. Dos Cr$ 11.200.000,00 primeiramente liberados pela SERSE, a maior parte foi repassada para elaboração de projetos e diagnósticos. Apenas Cr$ 2.400.000,00 foram destinados à aquisição de recursos de infra-estrutura básica, e Cr$ 750.000,00 para organização comunitária, aí compreendendo o pagamento de salário da assistente social, de gasolina para seu deslocamento em viatura do STRC e o pagamento de horas de trator para tombo de terra.
O tangenciamento (provisório) de objetivos que orientavam a ação política das duas instituições decorria de alternativas de acesso a cargos públicos por titulares interessados na mudança de critérios de redistribuição de recursos. O acesso se tornou possível num contexto específico de construção do pacto de negociação que de- finia a transição do regime político autoritário para a reelaboração de princípios democráticos de organização política.
Tais articulações formais nem sempre levam em conta a especifi- cidade de objetivos, composição, visões ideológicas, estratégias de concorrência, inserção em campos de disputa e de legitimidade diferenciados que cada uma dessas instituições pressupõe e realiza. O exemplo a seguir é demonstrativo.
O PRODENOR foi criado em 16 de dezembro de 1974 (Expo- sição de Motivos nº 396-B), para vigorar no período 1975/1979. Através de exposições de motivos, foi sucessivamente prorrogado nos quadriênios subseqüentes.
Constituía-se de um fundo financeiro destinado a oferecer recur- sos de infra-estrutura que viabilizassem a acumulação capitalista no norte do Estado do Rio de Janeiro. Essa proposição fora justificada pela “necessidade de oferecer apoio ao novo Estado do Rio de Janeiro”, isto é, ao processo de fusão desse estado com o da Guanabara, e a resolução de problemas sociais na Região Norte-Fluminense. O apoio era traduzido em oferta de obras que viabilizassem a “vocação agroindustrial, estimulando a implantação de novas unidades produtivas”.
O programa especial, como era caracterizado o PRODENOR, estava vinculado à SEPLAN/ Presidência da República, da qual recebia os recursos financeiros através do FDPI (Fundo de De- senvolvimento de Programas Integrados), do FDAE (Fundo de Desenvolvimento de Áreas Estratégicas), mais tarde denominado Fundo Nacional de Desenvolvimento. A partir de maio de 1979, o programa foi vinculado ao Ministério do Interior, que transferia recursos de seu orçamento (Decreto nº 83.439).
A despeito dos objetivos traçados, os recursos foram utilizados para recuperação de bacias hidrográficas dos rios São João, Macaé e Paraíba do Sul e, posteriormente, também a bacia dos rios Sarapuí e Meriti, na região metropolitana do Rio de Janeiro. Foi ainda agregado ao PRODENOR o projeto de construção do Distrito Industrial de Campos, não previsto na exposição de motivos que o instituiu (PRODENOR, 1988, p. 4).
Os efeitos práticos do programa se expressaram na construção de obras que permitiram a incorporação de áreas de terra cul- tiváveis, através do DNOS – Departamento Nacional de Obras e Saneamento (a quem foram alocados praticamente 70% do valor total transferido ao programa), e na aplicação de recursos para estimular a produção e melhor viabilizar o abastecimento, através da implantação de infra-estruturas físicas e contratação de técnicos para o funcionamento de órgãos voltados para a realização de pesquisas agropecuárias: PESAGRO-RIO, Centro de Treinamento de Italva, Centrais Regionais de Abastecimento e Comercialização em Campos e Macaé.
No primeiro quadriênio, 1975 a 1978, o volume de recursos transferido foi mais significativo. A partir de 1980, eles foram drasticamente minimizados, reduzindo-se praticamente a um terço do período anterior. A partir de 1985, essa redução alcan- çava 9/10, isto é, a transferência oscilava entre 10 a 20% do valor inicialmente conferido a esse repasse.
Entre 1979/1984, o PRODENOR financiou a implantação de projetos de pequena irrigação em plantações de cana e em culturas a elas consorciadas, de assistência técnica e extensão rural; trans- feriu recursos para pesquisas agropecuárias, para treinamentos de técnicos; e iniciou o apoio ao desenvolvimento do associativismo entre produtores agrícolas. A partir de 1985, estabeleceu como prioridade o apoio à pequena produção agrícola “através de me- todologia que estimulava a participação e o desenvolvimento da organização comunitária entre os pequenos produtores da Região Norte Fluminense”, iniciando então o “apoio ao desenvolvimento dos assentamentos rurais” vinculados ao programa de reforma agrária (PRODENOR, 1988).
A mudança política da distribuição de recursos ocorria num mo- mento em que os grandes proprietários de terra se defrontavam com a diminuição da oferta de crédito, sendo a escassez de verbas para o PRODENOR uma dessas expressões. Os parcos recursos restantes foram então destinados a pequenos projetos de irrigação desenvolvidos com fornecedores de cana detentores de reduzidas áreas de terra, residentes nos povoados de Retiro e Pitangueiras, no distrito de Santo Amaro, no Município de Campos; foram apli- cados no estímulo à produção de maracujá no povoado de Imburi Grande, no Município de São João da Barra (VIANA, 1990), e no apoio técnico e creditício ao aproveitamento de várzeas em pequenas propriedades localizadas no Município de Natividade.
Com recursos restritos, advogava-se uma outra forma de participação dos produtores, eles mesmos criando meios com- plementares, associando-se para tornar as apropriações mais públicas ou “comunitárias”. Se essa estratégia possibilitava a multiplicação dos recursos, ela se fazia a partir de imposições de formas de sociabilidade e convivência entre produtores. Estes deviam se submeter à negação de valores qualificados pelos técnicos como mais individualistas, em nome da reificação da referência ao comunitário, do bem comum ou de outras formas de sociabilidade, impostas como instrumentos de acesso aos recursos e justificadas por um processo educacional para o exer- cício da cidadania. Ou seja, a imposição de valores e de formas de aglutinação estranhas ao produtor agrícola se dava pela sua exclusão desse mesmo processo, dependendo sua inclusão de transformações no seu comportamento, na visão de mundo e da administração dos bens.
A despeito de os recursos financeiros serem bastante escassos, po- lítica e ideologicamente essa aplicação representava a expressão de concepções diferentes de técnicos, antes secundarizadas diante das possibilidades de influência na redistribuição dos serviços institucionais. Os técnicos vinculados a essas instituições consi- deravam que a tecnologia que difundiam era incompatível com as possibilidades de utilização por pequenos produtores porque os retornos econômicos eram irrisórios. Por isso, faziam incidir suas ações sobre os grandes proprietários de terra (Neves, 1988, capítulo 8). A crítica aos efeitos excludentes dessa postura e a proposição de tecnologias adequadas às condições de produção dos proprietários de pequenas parcelas de terra eram formuladas por técnicos que também se encontravam excluídos da partici- pação institucional. Com a mudança política ocorrida pela troca de titulares de cargos de direção do aparato político-burocrático do governo federal, alguns dos dirigentes institucionais foram substituídos pelos elaboradores daquelas proposições críticas. Os efeitos se deram não só no direcionamento dos recursos, como também, dependendo do peso da instituição no quadro de inter-relação entre elas, na imposição de posturas diferentes das anteriormente adotadas, especialmente se ela detivesse o mono- pólio dos recursos financeiros. Este era o caso da SERSE, através da administração dos recursos financeiros do PRODENOR, que pressionou a mudança de prática de outras tantas, principalmente a FUNDENOR (posteriormente analisada).
Se a diretoria da SERSE, dispondo de parcos mas exclusivos re- cursos do PRODENOR, pôde participar impondo determinadas
condições, isto não significou o pleno controle no direcionamento das ações frente ao processo de assentamento. Também ela teve que se adequar aos interesses já expressos na definição dessa política. Se, por um lado, esta proposta valoriza a participação de múltiplas instituições como forma de agregar e ampliar o leque de recursos oferecidos, por outro se submete a interesses derivados da repro- dução das instituições, decorrentes das formas como os técnicos estão definindo posições, identidades e formas de concorrência, muitas vezes legitimadas pelo fetiche da própria técnica.
Com posições diferenciadas, formas e tempos diversos de parti- cipação, aquelas duas instituições coordenadoras inseriram então, através de convênios, as outras instituições co-participantes: EMBRAPA (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária), PESAGRO-Rio (Empresa de Pesquisa Agropecuária do Estado do Rio de Janeiro), STRC (Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Campos), FUNDENOR (Fundação de Desenvolvimento do Norte- -Fluminense), EMBRATER/EMATER-Rio (Empresa Brasileira de Assistência Técnica e de Extensão Rural/Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado do Rio de Janeiro) e PMCG (Prefeitura Municipal de Campos dos Goitacazes), através prin- cipalmente das Secretarias de Agricultura e de Promoção Social. Embora nem todos os serviços prestados por essas instituições se traduzissem em resultados práticos e algumas vezes, pelos efeitos desastrosos, estimulassem o desânimo e a descrença dos assen- tados, as marcas simbólicas de suas presenças e a demonstração pública dos investimentos do Estado por elas realizados operaram como garantias da legalização e oficialização do processo. Ajuda- ram a intimidar alguns dos concorrentes – fazendeiros vizinhos, por exemplo – que, desconsiderando as possibilidades de apoio aos trabalhadores em assentamento, imaginavam formas de apropria- ção de parte da terra. Outrossim, na medida em que as instituições de produção de conhecimento tecnológico se inseriam no processo, as formas de pressão por parte dos trabalhadores e dos mediadores em campo eram minimizadas. O tempo ritual de obediência aos parâmetros tecnológicos e às competências institucionais especia- lizadas foi sendo ultrapassado. As exigências técnicas definidas como pré-condição ou imposição pelos órgãos do governo federal que participam da política de assentamento foram sendo atendidas e desqualificadas. Nesse interim, as opções adotadas pelos assen- tados foram concretizadas e relativamente acatadas, como se verá. Por fim, a concorrência entre os titulares das instituições que se
voltam para o diagnóstico e a prescrição e entre estes e aqueles vinculados aos órgãos destinados ao trabalho prático, à mediação imediata e menos formal, foi-se tornando mais restrita, limitada apenas aos técnicos do INCRA, que permaneceram reivindicando o papel de supervisão e de definição de normas.
Apesar dos resultados restritos advindos dessa ampliada forma de participação de múltiplas instituições, o padrão de inter-relação entre elas consubstancia a criação de princípios de referência da produção do saber escrito e das proposições de encaminhamen- to de resoluções no processo de assentamento. Os técnicos em campo, diante da necessidade de obterem legitimidade para suas posturas e visões do processo e diante das pressões dos candidatos ao assentamento, tomam o exercício explícito de crítica como atividade cotidiana e recurso para mobilização e organização po- líticas. Outrossim, a crítica aos demais técnicos constitui-se um instrumento importante de elaboração da própria visão, de reflexão e estranhamento, difícil pelo envolvimento imediato e cotidiano. Por contraposição ou irreconhecimento, a desqualificação das práticas daquelas instituições propicia a explicitação do ponto de vista dos assentados. Entretanto, a interdependência institucional e a necessidade de reprodução da parceria de cada uma delas si- tuam essa crítica no plano informal. Nos relatórios institucionais, todas as experiências são legitimadas e positivas, as divergências se apagando e a laureação se destacando.
Se em termos formais o projeto de assentamento via reforma agrária se fundamenta na definição (redistribuição) anteriormente apresentada, na prática ele se dá a partir de um processo de luta e concorrência entre os parceleiros e os mediadores que agregam instrumentos ou viabilizam a competição em torno do acesso aos recursos institucionais. Ele resulta de ações em que esses agentes fazem crer que aqueles princípios já apontados e os recursos por eles delimitados devem ser objetivados ou transferidos. Uma luta que visa fazer o INCRA funcionar, pelo menos nos termos em que este mesmo funcionamento foi definido no campo das relações interinstitucionais. Por isso, o projeto de assentamento deve ser pensado como produto de estratégias dos agentes que integram o campo de disputas em torno de recursos alocados e de regras institucionalizadas. A análise deve então incorporar não só a ação dos assentados diante das transformações de suas condições de reprodução e da redistribuição desigual de bens materiais e sim- bólicos (como será visto em capítulos seguintes); mas também o
processo de definição das regras e dos recursos, postos em cir- culação mediante outros planos de concorrência e consagração. Implica, portanto, a compreensão de novos diálogos construídos entre os assentados e os mediadores, ressaltando os valores e as regras que vão sendo reelaborados e incorporados no plano local, mas em parte referenciados àqueles campos sociais. Implica o entendimento da articulação hierarquizada, das referências e da contraposição das instituições diversas que aí diferenciadamente se inserem, conforme contextos específicos; dos modos de obtenção de hegemonia na definição dos agentes e do processo.
A política e as relações de poder, portanto, mantêm-se como do- mínios sociais referenciais, pois que o Assentamento é produto de modelo idealizado pelo Estado, mas reordenado ou reformulado pelas instituições que são chamadas ou têm a atribuição de obje- tivá-lo, diferenciadas conforme tenham por função definir laudos técnicos ou construir as condições concretas de produção e de comercialização, de reprodução dos assentados, em grande parte decorrentes e referenciadas a um jogo de forças mais circunscrito. Assim compreendido, o estudo do processo de transformação de trabalhadores em produtores agrícolas supõe que os aspectos antes levantados na definição das relações institucionais mantenham-se em grande medida situados no nível formal, dos planos ou das intenções de uma parte dos quadros técnicos; um discurso para fora. Contudo, também definidores de parâmetros a partir dos quais as ações institucionais podem ser cobradas, impulsionadas, importantes, portanto, para a elaboração de pautas de condutas dos mediadores locais e dos supostos beneficiários.
3
PROJETOS DE
ASSENTAMENTO EM
CONCORRÊNCIA
O sistema de representações consideradas no capítulo anterior permite a comunicação entre os titulares das diversas instituições incorporadas ao processo. Contudo, passíveis de múltiplas inter- pretações e reinvenções, elas mesmas propiciam a construção de projetos concorrentes. O programa estatal de assentamento é assim posto em prática a partir da existência e da disputa de diversas concepções de reforma agrária e de projetos de construção política do assentado. Estas variações decorrem do posicionamento das instituições em relação aos modos de participação do Estado e de redistribuição dos recursos materiais ou simbólicos qualificados como primordiais.
Uma de suas variações, o projeto puramente técnico-burocrático é elaborado por titulares de instituições do aparato estatal hie- rarquicamente colocados em plano superior, porque são restritos à participação performativa. A eles cabem os diagnósticos e as prescrições. Realizam o trabalho intelectual (pesquisas, relatórios, diagnósticos, propostas, viagens de inspeção) ou o trabalho de gabinete. A prestação desses serviços confere à instituição que eles representam um certo dinamismo. Por este modelo se reivindica uma “reforma agrária” que traga fartura (dotações financeiras, projetos, relatórios, convênios) para as escrivaninhas, planilhas e