2.3.1. Caracterização do Setor Público
A função principal do setor público é a prestação de serviços e alguns aspectos deste tipo de produto dificultam o seu monitoramento, a medição dos seus resultados e, consequentemente, a melhoria de sua qualidade (PYON, WOO e PARK, 2011).
Considerando o que já foi mencionado nesta pesquisa acerca da relação entre os usuários e o desenvolvimento dos serviços (item 2.1.1), cabe destacar três modos distintos de coprodução (usuários e serviços) elencados por Osborne e Strokosch (2013) e que integram as perspectivas da gestão de serviços e da administração pública:
Coprodução em Nível do Usuário - Foca no envolvimento do usuário em um estágio operacional do processo de produção do serviço, com o objetivo de balancear suas expectativas e experiências sobre o mesmo.
Coprodução Participativa - Resulta da intenção de melhorar a qualidade dos serviços públicos existentes, através de mecanismos de participação no nível de planejamento estratégico e estruturação do processo de produção do serviço, incluindo a consulta ao usuário.
Coprodução Aprimorada - Provem da combinação dos modos operacional e estratégico de coprodução, desafiando os paradigmas de prestação de serviços existentes e conduzindo o usuário à proposição de inovações no serviço público.
Assim, os autores procuraram oferecer um entendimento sobre os desafios que as diferentes formas de coprodução de serviços representam, assim como suas implicações para a estruturação e a implantação de políticas públicas (OSBORNE e STROKOSCH, 2013).
Além disso, os estudos de Boyne (2002) identificam quatro grupos de análise teórica da administração pública, contemplando algumas de suas características (Quadro 1).
Quadro 1. Característivas da administração pública GRUPOS DE ANÁLISE TEÓRICA CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA AMBIENTES ORGANIZACIONAIS
Maior complexidade - os órgãos públicos enfrentam uma variedade maior de partes interessadas.
Maior permeabilidade - as organizações públicas são sistemas abertos, facilmente influenciados por eventos externos.
Maior instabilidade - decorrente de restrições políticas, resultando em mudanças que impõem horizontes de curto prazo aos gestores públicos.
Ausência de pressões competitivas.
OBJETIVOS ORGANIZACIONAIS
São tidos como objetivos distintos, múltiplos e mais vagos que na gestão privada.
ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS
São mais burocráticas, tendo mais procedimentos formais para a tomada de decisão.
Possuem uma desnecessária e contraproducente obsessão a regras e processos, mais do que aos resultados.
Os gestores públicos têm baixa autonomia gerencial, com menor liberdade para reagir às circunstâncias que enfrentam.
VALORES GERENCIAIS
Os gestores públicos são menos materialistas que os de iniciativa privada.
Os gestores públicos têm um maior desejo de servir ao público. Os gestores públicos possuem um nível menor de
comprometimento com a organização. Fonte: Adaptado de Boyne (2002).
2.3.2. Desempenho das Organizações Públicas
A introdução de novos programas e políticas, bem como a implementação de processos, práticas e técnicas inovadoras têm sido remetidos ao termo Nova Gestão Pública (HOOD, 1995), que se baseia em reformas destinadas a melhorar a qualidade dos serviços públicos prestados, reduzir as despesas e aumentar a eficiência das operações governamentais (BARRETTA e BUSCO, 2011). Muitos
autores afirmam que a Nova Gestão Pública enfatiza a necessidade de modernizar o setor, promovendo conceitos como responsabilidade, desempenho de rede, eficiência e eficácia.
Um dos maiores obstáculos que se apresenta para a Nova Gestão Pública é o desafio de como transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e com tendência ao isolamento em organizações flexíveis e empreendedoras. Essa transformação implicaria na adoção, pelas instituições públicas, de padrões de gestão desenvolvidos para o ambiente das empresas privadas, com as adequações necessárias às especificidades do setor. Para tanto, seriam necessários o rompimento com os modelos tradicionais de administrar os recursos e a introdução de uma nova cultura de gestão.
Algumas iniciativas de integração podem ser percebidas, como a cooperação interorganizacional que tem sido retratada, pelas novas políticas de governo, como uma forma de melhorar a eficiência nos serviços públicos prestados. Porém, geralmente, a administração e o controle destas iniciativas são mais resultado de uma imposição do que de uma ação voluntária das organizações (BARRETTA e BUSCO, 2011).
Além disso, Andrews e Boyne (2010), ao fazerem uma análise da gestão pública, verificaram que existe uma relação positiva entre a capacidade (investimento de capital, finanças, recursos humanos e informação) e o desempenho organizacional. Observaram, ainda, que as estruturas internas e os processos organizacionais fazem a diferença para a melhoria dos serviços prestados.
De qualquer forma, as práticas de medição de desempenho e de melhoria da eficiência têm voltado a receber a atenção dos governos, uma vez que são vistas como formas de reduzir a pressão sobre os orçamentos públicos (TORRES, PINA e MATÍ, 2012).
Com os avanços da tecnologia da informação e da comunicação, os cidadãos estão cada vez mais exigentes e ansiosos por serviços de qualidade. Contudo, o setor público apresenta, se comparado ao setor privado e em geral, um desempenho inferior na qualidade dos serviços prestados. A falta de pressão exercida pelas forças do mercado pode ser considerada uma das razões para essa situação.
Além disso, a dificuldade de visualizar os serviços de uma organização pública como um processo produtivo é uma das principais barreiras para a melhoria da qualidade de suas atividades, contribuindo assim para a manutenção de uma imagem nem sempre positiva destas instituições, no que tange a eficiência e eficácia dos seus serviços.
Todos os integrantes da administração pública, servidores e gestores, precisam compreender a instituição em sua totalidade, conhecer seus propósitos, seus princípios e suas metas, além de reconhecer a importância do trabalho de todos os envolvidos. Somente deste modo, torna-se possível estabelecer uma gestão eficiente, eficaz e efetiva.
Além disso, os envolvidos devem ter consciência de todo o ambiente externo que envolve a instituição, com atenção especial para as constantes mudanças e inovações, principalmente aos avanços tecnológicos e culturais. Desta maneira, a organização não fica desconectada do mundo ao seu redor, sendo possível manter- se atual e coerente com seu tempo, resguardando o interesse público (ARMANDO, 2014).
Os gestores públicos, principalmente, não devem esquecer que a estrutura deve adequar-se à estratégia, e não o contrário (SCHEFFEL, CUNHA e LIMA, 2012). Entretanto, é possível constatar que o inverso é bastante comum no setor.
2.3.3. O BPM nas Organizações Públicas
Nas instituições públicas, devido às suas características específicas, existe uma maior dificuldade na implementação do gerenciamento de processos, particularmente em atividades como medição de desempenho, implementação de mudanças organizacionais, informatização, treinamento e empoderamento dos envolvidos (TRKMAN, 2010).
Apesar de uma alteração radical ser possível com a implantação do BPM no setor público, a disponibilidade para este tipo de mudança é relativamente baixa, pois as estruturas organizacionais das instituições são, frequentemente, rígidas; os recursos para o projeto são, geralmente, escassos; o compromisso da média gerência é, constantemente, difícil de conseguir; e os processos são,
predominantemente, intrafuncionais (STEMBERGER e JAKLIC, 2007). Os autores complementam que, no setor público, as alterações significariam a unificação de processos, a automação de algumas atividades e a eliminação de procedimentos desnecessários.
Gulledge e Sommer (2002) concluem que o principal benefício da implantação do BPM, com foco no setor público, é o incremento na eficácia e na eficiência, alcançado pela reestruturação da organização e de seus processos.