Obstáculos à Transparência Pública

Ao analisar mais detalhadamente as respostas obtidas com os pedidos, no- ta-se que ainda há desafios a serem superados para o cumprimento do direito de acesso à informação por parte do Ministério Público brasileiro.

Na avaliação de transparência do Poder Judiciário – que analisou as práticas de transparência de 40 tribunais brasileiros – realizada em 2014 pelo Programa de Transparência Pública coordenado pela EBAPE e pelo Centro de Tecnologia e So- ciedade da FGV DIREITO RIO, os obstáculos identificados foram agrupados em três categorias de análise:

Obstáculos de ordem burocrática - referentes ao processo de acesso à informação, como a forma de encaminhamento do pedido (por plataforma específica, por e-mail, por correio, presencial, etc.), aos requisitos (e.g.. dados necessários) para envio ou à identificação do órgão/departamento responsável pelo recebimento dos pedidos, entre outros; e

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BOAS RESPOSTAS A PEDIDOS DE ACESSO à INFORMAÇÃO E OBSTÁCULOS à TRANSPARÊNCIA

Obstáculos de ordem jurídica ou de interpretação - relativos aos fundamentos legais para o indeferimento dos pedidos, ou à ampla interpretação das exceções ao direito de Acesso à Informação contidas na LAI; e

Obstáculos técnicos ou de processamento da informação - relativos aos formatos ou padrões de agregação das informações solicitadas, que eventualmente podem prejudicar a visualização ou o processamento da informação requerida. Estas categorias serão utilizadas para explicar os principais obstáculos identifi- cados também na avaliação de transparência passiva do Ministério Público.

3.1 - Obstáculos burocráticos

A Resolução 89/2012 CNMP, ao regular a aplicação da Lei de Acesso à Informa- ção no âmbito do Ministério Público, estabelece que cada MP “deverá regulamentar em sua estrutura administrativa a unidade responsável pelo Serviço de Informações ao Cidadão”, bem como este trabalho poderá ficar a cargo da Ouvidoria.

Conforme se poderá observar no capítulo 5, em que se promove uma análise aprofundada das plataformas para envio dos pedidos de acesso à informação, existe uma diversidade de meios pelos quais um cidadão pode submeter seus pedidos a um Ministério Público. Em alguns casos, mais de um meio eletrônico (e-mail, Canal da Ouvidoria e Fale Conosco) pode ser utilizado para este fim.

Conforme exposto em maiores detalhes no capítulo seguinte, a existência de uma plataforma especificamente dedicada ao recebimento e processamento de pe- didos de acesso à informação é imprescindível para facilitar o caminho a ser percor- rido pelo cidadão e simplificar a gestão interna do próprio órgão público. Conse- quentemente, a inexistência de uma plataforma específica para este fim representa um sério obstáculo à transparência.

A prática mais comum identificada em relação ao MP é a de conjugar a pla- taforma de transparência passiva com o canal de contato com as ouvidorias dos respectivos órgãos. Esta prática, apesar de longe do ideal, está de acordo com a Re- solução 89/2012 do CNMP, a qual define que o Ministério Público pode operacionali- zar o Sistema de Informação ao Cidadão por meio de estruturas já existentes, como por exemplo a Ouvidoria. Por outro lado, esta flexibilização pode otimizar o uso dos recursos e estruturas de atendimento ao cidadão que já estão em funcionamento.

ma interface para processar os pedidos de acesso à informação e outras solicitações típicas de ouvidorias pode criar dificuldades ao cidadão que deseja enviar um pedi- do de acesso à informação.

As plataformas compartilhadas apresentam características que servem a ou- tras demandas dos cidadãos perante o órgão, como denúncias, solicitação de pro- vidência, sugestões ou pedidos de informação sobre processos judiciais e proce- dimentos investigatórios. Estas solicitações obedecem a regras e procedimentos distintos daqueles que regem os pedidos de acesso à informação.

O atendimento via Ouvidoria, por exemplo, oferece ao usuário a possibilidade de solicitar que seus dados sejam mantidos em sigilo e, no caso da plataforma do MPF, por exemplo, até mesmo a justificativa para requerer sigilo é solicitada. Alguns dos sistemas de ouvidoria utilizados nesta avaliação também exigem que o reque- rente sinalize se deseja ou não receber uma resposta, disposição incompatível com a própria ideia de realizar um pedido de acesso à informação. Além disso, algumas plataformas de ouvidoria estão preparadas para o recebimento de denúncias e, para tanto, exigem dos cidadãos dados pessoais que não precisariam ser informados ou que não se aplicam em um pedido de acesso à informação, como por exemplo: “nome da empresa”, “endereço da empresa” e “quantidade de trabalhadores afe- tados” (Ministério Público do Trabalho); “cidade de ocorrência” ou “município do fato”, “pessoas envolvidas” e “testemunhas ou pessoas que possam ajudar no escla- recimento dos fatos” (ex: MP-AC e MP-MG).

3.2 - Obstáculos jurídicos ou de interpretação

No caso da Avaliação de Transparência do Poder Judiciário, destacou-se o elevado número de respostas embasando as decisões denegatórias a partir do que foi considerado como uma interpretação ampliativa das exceções aos direitos de Acesso à Informação contidas na LAI e, especialmente, contidas na regulamentação existente para o Poder Executivo,1 _{como por exemplo, pedidos genéricos, despro-} porcionais ou desarrazoados ou que exijam trabalhos adicionais de análise.2

Esta situação não se repetiu na Avaliação do Ministério Público. Foram poucas

1 O Decreto 7.724/2012 regulamenta a LAI no âmbito do Poder Executivo Federal, mas suas regras foram utilizadas em justificativas (em alguns casos citando o Decreto) para não atender aos pedidos de acesso à informação submetidos na avaliação do Poder Judiciário.

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recusas ao fornecimento da informação com base na cláusula de trabalhos adicio- nais. Similarmente, também foi pequeno o número de casos de respostas que re- cusaram o acesso com base no argumento de que o pedido recebido era genérico. Apenas um pedido enviado ao MP-RS recusou o fornecimento da informação com base no argumento de trabalho excessivo, recusando o fornecimento de tabela so- bre remuneração em formato igual ao solicitado. Em outro caso, o MP-AC respon- deu ao pedido solicitando maiores detalhes. Esta mesma resposta do MP-AC reque- reu também a motivação do pedido, contrariando o Art. 10, § 3º da Lei 12.527/2011 que é explícita no que diz respeito à “vedação de quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público”.

Entretanto, foi identificado um padrão de interpretação ampliativa do Art. 11, § 6º da Lei de Acesso à Informação que desonera o órgão ou entidade pública da obrigação do fornecimento direto da informação caso esta esteja disponível ao público em formato impresso, eletrônico ou em qualquer outro meio de acesso universal. Esse tipo de resposta foi mais recorrente nos pedidos relacionados às perguntas 1, 2 e 5 da presente avaliação.

As perguntas 1, 2 e 5 solicitavam informações em formatos processáveis por máquina ou com detalhamentos diferentes daqueles estabelecidos pelas resoluções do CNMP. A pergunta 1 demandava as planilhas de remuneração em formato proces- sável por máquina, já a pergunta 2 solicitava um detalhamento adicional das planilhas de remuneração, assim como a pergunta 5, que pedia um detalhamento do orçamen- to do órgão (montantes destinados à compra de bens e à contratação de serviços e os montantes destinados ao pagamento de custos com recursos humanos).

Embora as informações solicitadas estejam disponíveis nos Portais de Trans- parência dos órgãos, elas não se apresentam no formato solicitado por esta ava- liação ou não dispõem de filtros e mecanismos de agregação e desagregação que facilitem sua visualização e processamento. Nesse sentido, as perguntas 1, 2 e 5 demandavam um grau superior de profundidade das informações já disponibiliza- das pelos órgãos.

Todas (100%) das respostas aos pedidos de acesso à informação que versa- vam sobre remuneração (perguntas 1 e 2) indicavam para o Portal da Transparên- cia, mencionando o link (genérico ou específico) para a seção do Portal onde as remunerações dos servidores poderiam ser consultadas. Em apenas quatro casos as respostas foram consideradas precisas por atenderem às especificações solici-

tadas: MP-CE, MP-GO, MP-MT e MP-SP.

No caso da pergunta 1, as respostas obtidas dividiram-se entre aquelas que: (a) enviaram o link específico do sítio eletrônico onde constavam os dados solicitados (MP-RS, MPT, MP-MT, MP-PR, MP-PA); (b) enviaram link genérico do Portal de Trans- parência (MP-BA, MP-RJ, MPF, MP-SC, MP-GO); e (c) apenas mencionaram o Portal da Transparência desacompanhado de seu endereço na internet (MP-PI, MP-AL). Nenhuma foi considerada precisa por não atenderem às especificações solicitadas.

Constata-se, portanto, que os órgãos do Ministério Público avaliados por esta pesquisa que responderam às perguntas 1 e 2 entenderam que as informações já disponibilizadas sobre remuneração em seus Portais de Transparência os isentavam de uma atenção maior quanto ao formato e ao detalhamento solicitados por esta avaliação. Alguns órgãos chegaram a mencionar explicitamente o Art. 11, § 6º da Lei 12.527/2011 (este foi o caso do MP-AL para as perguntas 1, 2 e 5).

A mesma prática pôde ser observada nas respostas à pergunta 5, que solicitou um detalhamento do orçamento do órgão (montantes destinados à compra de bens e à contratação de serviços e os montantes destinados ao pagamento de custos com recursos humanos). Nesse caso se observou diferentes níveis de precisão no atendimento ao requerente: na maior parte dos casos foi enviado um link genéri- co para o Portal da Transparência do órgão e em alguns poucos casos, como por exemplo o MP-SP, MP-DFT e MP-GO, foram enviadas planilhas com a informação detalhada para os períodos solicitados.

3.3 - Obstáculos técnicos ou de processamento da informação

Conforme observado anteriormente na Tabela 5, os Portais de Transparência oferecem diferentes formas de visualização das remunerações. Essencialmente, to- das separam os dados por mês, sem a possibilidade de uma consulta anual dos va- lores recebidos pelos membros do Ministério Público. O download das informações em formato processável por máquina só foi possível em cinco casos, e em Portable

Document Format (PDF) em outros oito casos. Nos demais, não foi possível realizar

o download das informações.

É importante destacar que, no que diz respeito aos formatos processáveis por máquina, tanto a Lei de Acesso à Informação quanto a Resolução 89/2012 do CNMP já abordam o tema, afirmando que os sítios eletrônicos dos órgãos públicos devem

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possibilitar a gravação de informações, notadamente as de caráter financeiro, em diversos formatos, de modo a facilitar sua análise (Art. 8º, § 3º, inciso II da LAI e Art. 8º, III da Res. 89/2012), bem como possibilitar o acesso automatizado e em formatos legíveis por máquina (Art. 8º, § 3º, inciso III da LAI e Art. 8º, III da Res. 89/2012). No caso específico do Ministério Público, as informações sobre remuneração e orçamen- to constam entre aquelas de divulgação obrigatória nos sítios eletrônicos dos MPs.

Este capítulo apresenta os resultados da análise das plataformas digitais dis- ponibilizadas para envio de pedidos de acesso à informação. A análise contempla os órgãos do Ministério Público avaliados pelo presente estudo.

1 – Contextualização

Para que uma lei de acesso à informação funcione e seja utilizada, é necessário que o processo para o envio de pedidos e o recebimento de respostas seja o mais sim- ples possível. É de fundamental importância, portanto, que as plataformas digitais ado- tadas tornem esse processo descomplicado e eficiente. A existência de uma plataforma para facilitar o acesso à informação simplifica um processo que pode ser considerado complicado para o cidadão e, como os pedidos ficam registrados, diminui a possibilida- de de o pedido ser ignorado.

No Brasil, o Sistema de Acesso à Informação (e-SIC) utilizado pelo Poder Execu- tivo Federal possui uma série de atributos que facilitam o processo de solicitação da informação. Vale ressaltar que o e-SIC é disponibilizado gratuitamente pela Contro- ladoria Geral da União (CGU) para qualquer órgão público brasileiro interessado em adotar suas funcionalidades, as quais em muito simplificam o processo de recebimento e gestão de pedidos de acesso à informação. Vale ressaltar que o e-SIC facilita o pro- cesso de envio de pedidos de acesso à informação tanto para o cidadão – por possuir interface gráfica intuitiva, organizada e permitir a concretização de direitos previstos na LAI, como, por exemplo, a interposição de recursos – quanto para o órgão público, pois permite a geração automática dos relatórios estipulados pelo Art. 30, inciso III.

No âmbito do Ministério Público, a Resolução 89/2012 do CNMP prevê em seu Art. 6º o uso do Serviço de Informações ao Cidadão (SIC),1 _{mas permite que o envio dos}

1 O uso da expressão SIC não significa que o Ministério Público esteja utilizando o sistema e-SIC, desenvolvido pela Controladoria Geral da União e utilizado pelo Poder Executivo Federal, para atender às solicitações de acesso à informação.

pedidos de acesso à informação também seja realizado pela Ouvidoria ou outra unida- de existente na estrutura do respectivo órgão. Portanto, a regulamentação do CNMP não define parâmetros específicos aplicáveis às plataformas de transparência passiva.