Origem e peculiaridades do modelo de PPP brasileiro

Como exemplo emblemático da circulação dessas idéias que culminaram na lei das PPPs, foi promovido pelo BNDES, Ministério de Relações Exteriores (MRE) e pelo Banco Mundial o Seminário Internacional “Parceria Público-Privada na prestação de Serviços de Infra-Estrutura" em novembro de 2003. Como principal convidado, esteve presente o Ministro do Tesouro e Indústria do Governo Britânico, Nigel Griffiths, que informou que os projetos de PFI/PPP britânicos permitiram uma maior eficiência em relação aos serviços estatais. Ainda no mesmo seminário, o ministro britânico elencou o que seriam

73 características-chave dos contratos de PPP34: a transferência para o setor privado dos riscos que ele está mais apto a administrar (riscos operacionais, obsolescência tecnológica e outros); remuneração do setor privado apenas contra a prestação de serviço claramente especificado (nenhum pagamento é feito durante a fase de construção); o longo prazo de vigência dos contratos (tempo suficiente para a recuperação do investimento) e a concorrência na licitação.

Em 2002, foi iniciada uma discussão para adoção das PPPs com a elaboração do projeto de lei n 2.546 de 2003 que permitiria adaptar o marco legal da lei de licitações e concessões de serviços públicos.

As PPPs foram criadas através da lei No 11.079, de 30 dezembro de 2004, a qual institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública. Esta lei se aplica a órgãos que estejam direta e indiretamente relacionados com a União, Estados e Municípios, como fundos, autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas.

A SPE deve assumir a forma de companhia aberta, com valores mobiliários admitidos a negociação no mercado e, em adição, ela deve obedecer aos padrões estabelecidos pela governança corporativa. É interessante notar aqui como o Estado tem mediado e colocado em lei como condições iniciais a utilização de ferramentas oriundas do mercado financeiro, mostrando como o Estado tem papel relevante na financeirização da economia. Outro ponto interessante é que, segundo a lei das PPPs, é vedada à administração pública ser titular da maioria do capital votante das SPEs.

Serão apresentadas a distribuição acionária das cinco maiores hidroelétricas planejadas no PAC, e poderemos observar que esse tópico da lei deve ser observado com cuidado, pois o Estado tem participações majoritárias em uma série de empresas e fundos que compõe essas sociedades e, provavelmente, isso se tornou possível porque as subsidiárias da holding Eletrobrás constituem empresas diferentes.

Muitas das idéias das PPPs foram propagadas em sucessivos seminários promovidos por alguns atores em congressos, palestras, workshops e outros eventos que reúnem atores

34 _{Há dois tipos de contratos de concessão com o poder público, a concessão patrocinada em que tarifas geram} contraprestação pecuniária e a concessão administrativa, que é um contrato de prestação à administração pública sem colocar tarifas diretas aos usuários.Dessa maneira, de acordo com a referida lei, não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Além disso, não se caracteriza como PPP contratos inferiores a R$ 20.000.000,00 milhões de reais, com período inferior a 5 anos ou que tenha como objeto único fornecimento de mão-de-obra, fornecimentos em geral ou instalações de equipamentos ou execução.

74 públicos e privados. No caso do Ministério do Planejamento, o chefe do Departamento de Assessoria Econômica, Demian Fiocca (que já foi presidente interino do BNDES), em entrevista à Folha de São Paulo em 06/08/2004, falou da importância da PPP para assegurar um crescimento harmonioso e afastar riscos de gargalos, e que embora o governo estivesse fazendo esforços para conter gastos, ele não conseguiria investir sozinho. No mesmo seminário em que participou o Ministro do Tesouro Britânico, Demian expôs essas visões (BNDES, 2003).

Esses seminários têm sido realizados nas três esferas de Governo, com o intuito de disseminar as PPPs, seminários esses que, em geral, já têm carregado parceiros jurídicos e empresas que estão se especializando em oferecer serviços ao setor público, através de SPEs, como é o caso Albino Advogados Associados, de Fernando Albino e da Estruturadora Brasileira de Projetos35 (EBP).

O direito, segundo Dezalay e Garth (2000) fornece uma linguagem-chave de legitimação, desempenhando um papel central na reprodução e na legitimação do Estado, implicado na reprodução das hierarquias sociais e hierarquias profissionais internas, que hoje são muito desempenhadas por economistas.

Foram e continuam sendo realizados uma série eventos36 com o objetivo de propagar a idéia das parcerias público privadas nas esferas federal, estadual e municipal. Um dos principais porta-vozes mencionados, Fernando Albino37, tem uma equipe de PPP, com escritórios em vários Estados com um número significativo de profissionais.

Torna-se interessante observar que esses seminários colocam em contato operadores do direito, acadêmicos, empresários, servidores e políticos, abrindo um imenso campo à atuação de advogados sob o apoio do direito administrativo e constitucional. Portanto, a própria disseminação da idéia das parcerias público privadas como solução para o problema de investimentos perpassa por argumentos de grupos que atuam e têm interesse direto na confecção dessas parcerias.

35 _{A EBP tem por missão desenvolver projetos de infraestrutura que contribuam para o desenvolvimento} econômico e social brasileiro criando oportunidades de investimento para o setor privado.A EBP se coloca como parceiro de governos e do setor privado na estruturação imparcial e transparente de projetos de infraestrutura fundamentais ao desenvolvimento econômico e social do Brasil (EBP)

36 _{Detalhes no anexo}

37 _{Formado em direito pela USP, 1969; mestre em Direito Comparado – New York University, 1975; doutor em} Direito Econômico, USP, 1988; professor PUC/SP – pós-graduação; autor de obras em sua especialidade; ex- Diretor CVM, membro Conselhos de Administração de empresas e entidades financeiras.

75 Não se trata, contudo, de falar apenas de interesses pura e simplesmente, e sim explicitar de que forma a crença nas PPPs como solução dos problemas de infra-estrutura é multifacetada e tem agentes relevantes na construção desse cenário no Brasil.

Albino (2005), advogado e ex-diretor da CVM, afirma que o Estado brasileiro, em seus três níveis, não dispõe de recursos suficientes para prestar garantias para os projetos de PPP. Esse argumento, compartilhado na origem das PPPs, de que o Estado não teria condições de assumir sozinho, é relativo no setor elétrico, uma vez que o BNDES tem financiado cerca de 80% das hidroelétricas, as quais têm, em grande parte, empresas públicas com participações relevantes.

O relatório setorial do BNDES publicado em 2013 apresenta a evolução dos financiamentos a parcerias público privada, de 2004 à 2011:

Figura 3: Investimentos do BNDES nas PPP em 2004 e 2011 Fonte: BNDES (2013)

Pode-se perceber que aumentou consideravelmente os investimentos em parcerias público privadas, sendo que, até 2004, grande parte dos financiamentos foram para o setor privado, reflexo das políticas implementadas no Governo Cardoso que privilegiava os financiamentos ao setor privado. Esse cenário muda significativamente com a implementação das PPP e do PAC, com destaque para o fato de que o setor público tem participações relevantes no setor de energia nessas SPE. Seria, portanto, um aumento de participação pública em larga medida, com legitimidade internacional pelo modelo da PPP.

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