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CAPÍTULO II ELEIÇÕES E PARTICIPAÇÃO POPULAR

2.3 O papel dos partidos políticos no processo eleitoral

2.3.1. Origem e evolução dos partidos políticos

Desde os clássicos trabalhos de Ostrogorski286 e Michels,287 os partidos políticos têm sido objeto de estudo recorrente das ciências políticas e jurídicas. Tantas obras postas à disposição do analista não facilitam um olhar percuciente sobre esse instituto político que é indispensável para as democracias ocidentais288 e, ao mesmo tempo, passa por um longo processo de colapso por não conseguir atender plenamente ao seu objetivo principal de promover a intermediação entre eleitores e políticos.289

Moisei Ostrogorski apresenta obra seminal sobre os primórdios desse instituto e examina como o processo de burocratização e profissionalização dos partidos, na

Inglaterra e nos Estados Unidos, faz com que os partidos se convertam em oligarquias.

Ostrogorski é um defensor do sistema de governo democrático, cuja maior virtude é ver seus líderes eleitos pelo povo. A tarefa da educação política e da percepção da importância de uma escolha consciente seria feita pelos partidos políticos,

286 OSTROGORSKI, Moisei. La démocratie et les partis politiques. Paris: Calmann-Lévy, 1912. 287 MICHELS, Robert. Sociologia dos partidos políticos. Brasília: Universidade de Brasília, 1982. 288 Duverger, mestre inconteste sobre o tema, assim declara: “Sans partis politiques, le fonctionnement

de la répresentation politique, c’es-à-dire de la base même des institutions libérales , est impossible.” DUVERGER, Maurice. Institutions politiques et droit constitutionnel. Vol. 1 – Les grands systèmes politques. 13. ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1973, p. 91.

289 Uma situação, aliás, que vem sendo absorvida pelos meios de comunicação de massa, como

organizações que, por terem esse fim, apenas contribuiriam positivamente para o processo democrático.

Só que, ao construir o corpo teórico de sua obra, o autor se depara com vários problemas que se tornam obstáculos para a confirmação dessa perspectiva.

A fim de localizar o surgimento dos partidos, Ostrogorski observa a relevância da organização política extraparlamentar,290 comum no regime inglês, a qual remonta ao século XVIII, quando surgem os primeiros movimentos que se rebelam contra os casos de corrupção existentes no Parlamento, à época. E, quando Wilkes, deputado londrino regularmente eleito, é expulso do Parlamento, funda-se a primeira associação política, chamada de “Société pour soutenir le bill des droits”,291

Desde essa época, as constantes demandas pela reforma da representação parlamentar dão origem aos “comités de correspondance”, criados para derrubar a oligarquia parlamentar.

no ano de 1769.

A Revolução Francesa propicia o surgimento de várias sociedades que conclamam pelo sufrágio universal. A burguesia firmada no cenário francês, apesar de ter obtido êxito na ordem econômica do país, fica excluída do poder político e decide se unir às massas, para formar as “unions politiques”.

A massa operária, que não obtinha a franquia eleitoral, mantém o espírito agitado em busca dessa conquista e forma o movimento denominado “Chartism”, o qual estimula a formação de outras sociedades reformistas.292

290 No mesmo sentido: “Los partidos nacieron como asociaciones espontáneas, incluso cuando en

muchos países no estaba regulado el derecho de asociácion. El reconocimiento de este derecho y del derecho de libre expresión del pensamento fueron el cuadro jurídico mínimo bajo el que se constituyeron. In: SÁNCHEZ AGESTA, Luis. Principios de teoria política. 6. ed. Madrid: Nacional, 1976, p. 257.

291 OSTROGORSKI, Moisei. Op. cit., p. 43.

292 Ostrogorski menciona a expansão da formação de associações na Inglaterra, destacando os

movimentos e grupos contrários às tendências democráticas e aos grupos religiosos, o que provoca uma reação dos católicos ingleses e irlandeses, levando à formação da “Association catolique”, que se erige como poder rival do governo e consegue seu ato de emancipação votado pelo Parlamento, em 1929, o que representa uma conquista histórica, por ser “[...] la première fois qu’une mesure législative fut imposée par la pression d’une organisation politique.” OSTROGORSKI, Moisei. Op. cit., p. 44.

Assim, de modo breve, percebe-se que a pressão provocada pelas organizações localizadas fora do Parlamento derrubaram barreiras e abriram novos caminhos para as demandas sociais, ampliando a base da representação popular.

Até esse tempo não havia partidos organizados que reunissem eleitores em torno de uma ideologia. Os eleitores se reuniam por serem da mesma família ou por terem um rival comum. Os pequenos proprietários gravitavam em torno do grande senhor de terras da região, enquanto os burgos ainda dependiam diretamente dos magnatas territoriais, caracterizados como aqueles que tinham muitas posses ou que eram provenientes de uma família importante. Como se vê, não havia atuação partidária sobre os eleitores.

Na verdade, até havia partidos dentro do Parlamento, mas eles não mostravam suas plataformas ao povo; a atuação era literalmente feita pela compra de deputados ou de burgos parlamentares, isto é, se as cotas parlamentares não obtinham o apoio necessário para fortalecer o governo ou a oposição, entravam em cena os chamados whips, designados pelo líder partidário para conhecer os membros de cada partido, seus pontos fracos e fortes, mostrando a eles quais eram os planos e objetivos do líder político e quais seriam as funções de cada um para atingi-los. Ressalta Ostrogorski que a autoridade dos whips era puramente moral, “[...] il ne tient que du prestigie et de son tact”293

Esse posto havia sido criado para deter a corrupção que tomava conta do Parlamento – já naquela época – com o dinheiro sendo distribuído de mão em mão. O trabalho era tão grande que foi até mesmo instituído um cargo especial de secretário político da tesouraria para ajudar na tarefa.

e, com isso, conseguiam garantir união e coesão de cada partido.

294

É somente após o Ato de 1832 que ocorre uma mudança nesse cenário parlamentar, com a instituição das listas eleitorais. Antes disso, elas não existiam: o funcionário que presidia as eleições conferia os títulos eleitorais daqueles que se

293 OSTROGORSKI, Moisei. Op. cit., p. 48. Eles possuíam apenas prestígio e trato político, sabiam

lidar com todos, impondo sua força moral.

294 “Les ministres achetaient les membres de leur majorité, leur remettaient de l’argent de la main à la

main; ils avaient à la Chambre même un guichet où les députés venaient toucher le prix de leur vote après le scrutin. Le premier lord de la trésorerie, ayant trop à faire, établit, em 1714, le poste de secrétaire politique de la trésorerie, pour l’aider dans ces opérations financières.” (Op. cit., p. 48).

apresentavam para votar, de sorte que uma eleição para um deputado do Parlamento tinha a duração de meses, tornando-se inviável à medida que se multiplicava o número de eleitores.

O registro, todavia, não era assim tão simples; a admissão de alguns eleitores era alvo de protestos, caso não estivessem presentes as qualificações necessárias para tanto e, da mesma maneira, o eleitor que não tivesse seu nome incluído poderia contestar o fato na justiça, com possibilidade de apelação, o que prolongava o processo de registro por um longo período.

No fundo, os eleitores não estavam muito preocupados com esse registro, o que gerou um problema a ser enfrentado pelos candidatos. Sem eleitores, não haveria eleição, obviamente. Assim, os candidatos começaram a ajudar os eleitores a passar por todos os processos formais que lhes fornecessem o registro eleitoral, tendo sido esse o motivo que despertou o espírito partidário, à época.295

A abordagem do autor sobre o que se exigia para que o candidato conquistasse a preferência do eleitor é impressionante pela atualidade do texto, escrito no começo do século XX. Muito pouco mudou.

Primeiramente, o bom candidato precisava ter boa renda, pois o dinheiro atrai

correligionários políticos e ajuda a subvencionar o próprio partido, durante a campanha. Além disso, ele deveria ter um comportamento conciliador, a fim de conquistar os mais

diversos eleitores, que, às vezes, faziam sua escolha em função de uma tendência valorativa qualquer ou apenas seguiam uma tradição familiar, além daqueles que obedeciam a seus sentimentos de devoção. 296

295 Interessante notar que alguns comerciantes se opunham à obtenção do registro eleitoral, já que eles

indicavam a preferência política do eleitor, e isso poderia afastar a clientela. Assim, “[...] la menace de retirer la clièntele aux boutiquiers s’il votaient pour l’autre parti était à cette époque un des moyens de propagande politique, et des plus efficaces.” (Op. cit., p. 51).

Como a atuação política acontecia apenas

296 “La religion du parti politique réunit également au jour solennel du scrutin tous ses fidèles pour les

faire communier et affirmer leur foi en la personne du candidat”. OSTROGORSKI, Moisei. Op. cit., p.202.

de tempos em tempos, nos anos eleitorais, era importante que Estados e partidos atuassem para afastar a apatia política.297

Esse falta de interesse pela “coisa pública”, problema constatado até hoje como um dos grandes males para o fortalecimento democrático, decorre da falta de responsabilidade do indivíduo com a sociedade. O que importa é aumentar a fortuna pessoal. Ao partido caberia se preocupar com as questões de interesse público. Porém, se os cidadãos não se envolviam com as mudanças e projetos sociais, por que esperar isso dos partidos? A consequência desse alheamento foi a de os partidos desrespeitarem e leiloarem a “coisa pública”, mantendo os casos de corrupção e clientelismo que outrora eram combatidos e deixando de promover a educação política, o que gerava uma espiral de ignorância da população e desonestidade daqueles que deveriam fazer a intermediação junto ao Parlamento.

Ostrogorski percebeu ainda, com suas pesquisas e coleta de depoimentos, que as pessoas que trabalhavam para a máquina partidária eram, geralmente, pouco conceituadas para assumir essa posição. Muitos deles tinham problemas com a justiça, não revelavam nenhuma instrução básica, eram ignorantes, ou careciam mesmo de princípios e valores morais. Por terem conseguido certo status social, eram gratos ao partido, fazendo tudo o que lhes era solicitado. Afinal, se eles se voltassem contra a máquina que faziam funcionar, além de serem expulsos dessa estrutura, poderiam ver seus nomes e seus desvios expostos para toda a sociedade.

Destaca-se o uso da imprensa escrita pelos dois partidos observados – os Caucus e os Rings. Como poucos possuíam educação básica e os partidos não cumpriam sua função de educador político, as informações que chegavam ao povo eram veiculadas pelas próprias organizações partidárias, as quais escreviam e divulgavam aquilo que lhes parecesse mais significativo, nos jornais, panfletos e anúncios. Fácil de constatar a grande manipulação da opinião pública por essas “verdades” dos partidos.

Assim, ocorria uma nítida oligarquização dos partidos, que mantinham suas lideranças no poder por muito tempo, com a transferência do poder de decisão,

297 “Ces sentiments ne se manifestent , peut-être,que par intervales; cachés sous l’apathie politique qui

envahit la majorité des électeurs pendant les années qui séparent les élections générales l’une de l’autre, ils subsistente néanmoins à l’état latent.”297. OSTROGORSKI, Moisei. Op. cit., p.201.

passando da base para a cúpula. Os representados perdiam o controle do que acontecia dentro dos partidos, os quais iam mantendo seus benefícios. A principal conclusão é que a organização do partido em si é perniciosa.

Robert Michels também apresenta estudo célebre sobre a oligarquia política dos partidos, no livro Sociologia dos partidos políticos, de 1910. Sua famosa “lei de ferro” sofreu influência dos escritos de Ostrogorski e pode ser explicada pela passagem abaixo:

Em qualquer organização, trate-se de um partido político, de uma união profissional, ou de qualquer outra associação do tipo, a tendência aristocrática manifesta-se muito claramente. O mecanismo da organização, ao mesmo tempo em que confere solidez estrutural, conduz a sérias mudanças na massa organizada, invertendo completamente a posição respectiva de líderes e liderados. Como resultado da organização, todo partido ou associação profissional divide-se em uma minoria dirigente e uma maioria dirigida. [...] É a organização que dá origem à dominação dos eleitos sobre os eleitores, dos mandatários sobre os mandantes, dos delegados sobre os delegantes. Quem diz organização diz oligarquia.298

Portanto, para o autor, era impossível haver democracia em organizações e sociedades complexas, e a comprovação de sua tese recai sobre o estudo do Partido Social-Democrata Alemão (SPD), um partido de massa moderno, que tinha em sua gênese o aprimoramento da democracia política.

Michels traça uma análise sociológica dos organismos políticos e constata que um partido precisa ter uma organização estável, com divisão e especialização de funções, e uma classe dirigente, que consiga manter essa organização atuando de forma eficaz, exatamente porque possui conhecimento técnico e é capaz de elaborar as estratégias de atuação dos partidos políticos.

Essa situação leva, inexoravelmente, a um afastamento da liderança política em relação aos demais membros do partido, causando uma perda de legitimidade nesse processo.

Segundo Michels, uma estrutura pequena, com poucos membros, poderia até se valer da democracia direta para a tomada de decisões, mas ela não conseguiria se sustentar, havendo uma necessidade de reformulação que resultaria no modelo de representação. Com isso, alguns militantes passariam a formar uma elite dirigente, que tentaria a todo custo manter o poder, impedindo a renovação dos quadros partidários. A manutenção do poder provoca o abandono de causas em prol da coletividade, o que não se coaduna com a construção do termo democracia.

Partido político, para o estudioso alemão, não é uma unidade social nem econômica, é uma estrutura de organização das massas eleitorais que objetiva ganhar mais adesões e mais votos, dando continuidade à sua estrutura oligárquica, a qual fornece vantagens financeiras e privilégios para seus líderes. Assim expôs Michels:

A constituição de oligarquias no seio das múltiplas formas de democracia é um fenômeno orgânico e por consequência uma tendência à qual sucumbe fatalmente toda organização, seja socialista ou mesmo anarquista. [...]

A massa nunca será soberana a não ser de uma forma abstrata. Por isso a pergunta que se faz não é a de saber de que maneira é possível realizar uma democracia ideal. Deve-se, sobretudo, perguntar até que ponto e em que medida a democracia é desejável num momento determinado.299

Depreende-se que, a despeito de os partidos terem surgido e se estabelecido indissociáveis da democracia, em função da conquista do sufrágio popular e do aumento das prerrogativas parlamentares,300

De acordo com Duverger, os partidos políticos nasceram e foram desenvolvidos simultaneamente ao surgimento dos processos eleitorais, sendo a construção da teoria elitista para explicá-los mostrou-se acertada e coerente. Esse diagnóstico permanece por algum tempo, até que, no início da década de 1950, os partidos políticos ganham uma releitura pelas mãos de Maurice Duverger, que, em obra clássica, elabora uma teoria geral dos partidos políticos, exercendo forte influência nos estudos acadêmicos elaborados na segunda metade do século XX.

299 MICHELS, Robert. Sociologia dos partidos políticos. Trad. Arthur Chaudon. Brasília: Universidade

de Brasília, 1982, p. 226.

caracterizados por um conjunto de indivíduos reunidos por apresentar afinidade de interesses e buscar conquistar o poder político.301

Sua análise recai sobre dois tipos de partidos: os partidos de quadros, que haviam se formado em meados do século XIX e tinham, dentre seus membros, intelectuais, autoridades civis e militares, e que conquistaram seu espaço “de cima para baixo”. Os partidos de massa se firmaram a partir de meados do século XX, nas sociedades capitalistas, originando-se da mobilização das classes trabalhadoras, com programas consistentes, unidade ideológica, e vínculo com as bases.

São esses partidos que prosperam nas sociedades democráticas, exatamente por conseguirem atender de forma mais eficaz às condições impostas pela democracia ocidental. A substituição dos partidos de quadro pelos partidos de massa aconteceria progressivamente e de forma natural.

Em relação aos partidos de massa, mais importantes para a presente argumentação, lista o autor seus elementos constitutivos, elencando-os da forma descrita a seguir.

Os partidos de massa possuem uma origem extraparlamentar, oriunda das organizações da sociedade civil. Sua organização interna é rígida, com funções divididas entre seus membros. Assim, enquanto alguns ficam responsáveis pela arregimentação política, outros praticam o ensino da doutrina ideológica, e as lideranças estabelecem as diretrizes principais a serem seguidas à risca, já que a subordinação dos parlamentares ao partido é igualmente uma de suas características fundamentais. A distribuição de poder é centralizada e em âmbito nacional. Como as funções são rigorosamente estabelecidas, a filiação exige compromisso entre membros e partido, o que inclui um sistema de financiamento compartilhado entre o corpo partidário.

O exemplo óbvio de partido de massa, no Brasil, seria o PT, que pode ter sua formação inicial enquadrada na tipologia de Duverger, mas que, progressivamente, reafirma a tese de Michels, transformando-se em uma oligarquia. Houve um afastamento dos grupos de base e um fortalecimento do núcleo central, cujas ideias não

poderiam ser mais contrariadas, sob pena de expulsão do partido. Os filiados ou simpatizantes passaram a ser mobilizados somente durante os períodos eleitorais, valendo até mesmo receber ajuda financeira por esse trabalho “militante”. A mudança para um partido “profissional-eleitoral” leva à constatação feita por Panebianco: ocorreu a desideologização dos partidos, que se abriram aos grupos de interesse, atendendo a suas demandas e não ao programa ideológico do partido. Esse aburguesamento da elite partidária e o fortalecimento do poder organizativo dos líderes levam ao declínio acentuado da militância política e de base, de modo que a relação entre partido e eleitorado se vê debilitada.302

Panebianco foi influenciado pelo trabalho de Sigmund Neumann, o qual relacionou o estudo dos partidos com seus aspectos organizacionais. Os chamados “partidos de representação individual” corresponderiam aos partidos de quadros de Duverger, tendo como foco o atendimento das demandas de grupos sociais específicos e sendo caracterizados por um ambiente de inexpressiva participação política e precária estrutura organizacional.

De outro lado, situavam-se os “partidos de integração social”, que buscavam, como o próprio nome diz, integrar os mais diversos grupos sociais, fazendo valer a voz e os interesses dos representados, por meio de uma estrutura balanceada e bem definida.

Malgrado terem sido tão influentes na década de 1950, essas teorias começam a perder força na década seguinte, e vários questionamentos são feitos a esses modelos partidários.

Nesse sentido, surge o conceito do catch-all-parties, desenvolvido por Kirchheimer.303

302 PANEBIANCO, Ângelo. Modelos de partido. Organização e poder nos partidos políticos. São Paulo:

Martins Fontes, 2005, p. 510-511.

O intelectual alemão vai de encontro às hipóteses de Duverger, afirmando que as democracias verão o êxito dos partidos catch-all, no qual ocorre a predominância dos interesses corporativos e cuja profissionalização resulta na dominação política dos membros da cúpula partidária. O apelo feito a grupos diversos

303 KIRCHHEIMER, Otto. The catch-all party. In: MAIR, Peter (Org.). The western European party

por apoio financeiro e eleitoral apenas causa uma diluição das ideologias, que se misturam e perdem suas características originais, ficando sem personalidade.

O que prevalece não é mais formar uma militância ou estruturar um grupo político conscientemente organizado que segue um programa com um plano de governo sólido. Na verdade, isso pode até mesmo representar um grande obstáculo. Afinal, se as atenções se voltam apenas para as urnas e o triunfo eleitoral, é preciso haver flexibilidade operacional e uma militância fácil de ser manipulada. Ganham espaço nesse cenário de competição pelo voto os meios de comunicação de massa.

Mainwaring executa uma análise percuciente sobre os partidos brasileiros, afirmando que eles são “[...] singularmente subdesenvolvidos”304

A fórmula que o partido encontra para influenciar a escolha de seus candidatos depende do sistema eleitoral adotado e da própria estrutura do partido. No caso de um sistema eleitoral com lista fechada, os partidos tanto escolhem os candidatos como ordenam previamente a lista dos nomes que assumirão as cadeiras parlamentares.

para um país com o nível de modernização como o que o Brasil possui e que conta com quase duas décadas de democracia liberal, estabelecida entre 1946-1964.

Observando as regras do sistema eleitoral brasileiro – proporcional e com lista aberta –, o autor infere que ele impulsiona uma atuação individual do candidato.