Os embates na Constituinte de 1987/1988

O grande movimento pelas Diretas para as eleições de 1984 impulsionou o início da abertura política, compromisso assumido pela Aliança Democrática100, com a proposta de Convocação de Constituinte em 1986 (SILVA, 1989: 27-28).

A Assembleia Constituinte, instalada em 1987, incluiu em sua composição os chamados “senadores biônicos” (ou seja, senadores que não foram eleitos por sufrágio universal) e teve caráter congressual, o que significa que o congresso eleito para a legislatura iniciada em 1987 acumulou a função constituinte, conforme haviam defendido os setores conservadores101 (SILVA, 1989: 28; PILLATI, 2008: 21).

O empresariado, nessa conjuntura, se organizou de diversas formas para interferir na Constituinte, o que envolveu, em um primeiro momento, a busca por garantir a eleição do maior número possível de deputados e senadores constituintes que pudessem defender os interesses abrangidos pela “livre iniciativa” e a negociação entre os diversos setores empresariais para a formação de uma “frente de operações”, como a União Brasileira Empresarial (UB), fundada em março de 1986, com o endosso dos presidentes de várias Confederações patronais, dentre as quais, o da CNA, Flávio da Costa Britto (DREIFUSS, 1989). A inclusão da CNA significava que a reforma agrária “certamente não seria bandeira de luta do setor industrial, comercial ou financeiro” (DREIFUSS, 1989: 62), o que se reforçava pela articulação com o Cedes, através do ingresso de Renato Ticoulat Filho, dirigente da SRB, na posição de Conselheiro da entidade.

O “antiestatalismo”, isto é, a defesa da desestatização, especialmente, da economia, configurou-se, nessa conjuntura, como a posição ideológica comum e aglutinadora da ação da classe empresarial, com setores que buscavam, conforme síntese de Delfim Neto102, a superação do atrelamento da representação patronal e de trabalhadores ao Estado, o que restou evidenciado com a “ascendência da UB sobre a CNI e da UDR sobre a CNA” (DREIFUSS, 1989: 183).

Nas eleições para o Congresso Nacional que acumularia a função Constituinte, os setores empresariais103 lograram eleger um bom número de congressistas afinados com suas teses, mas “não havia qualquer garantia de resultado favorável dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte” (DREIFUSS, 1989: 109), em virtude “da falta de programa partidário

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Pacto político firmado em 07 de agosto de 1984 pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e pelo Partido da Frente Liberal (PFL) que elegera Tancredo Neves como presidente do Brasil (SILVA, 1989: 27-28).

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Os setores progressistas defendiam que a Assembleia Constituinte fosse Exclusiva, ou seja, composta na sua totalidade por pessoas eleitas direta e exclusivamente para elaborar a Constituição.

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Foi Ministro da Fazenda do governo militar do ditador Costa e Silva, além de sucessivamente ter sido Ministro da Agricultura e Ministro do Planejamento do governo do ditador João Figueiredo. No período da abertura, foi um dos articuladores do já citado Cedes.

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Dreifuss (1989: 117) também verifica e existência de diferenças, cujo “potencial desagregador em termos políticos” buscava-se “congelar”, que eram relacionadas à competitividade e à diferenciação entre o empresariado brasileiro “em relação ao acesso e à capacidade de influência na determinação de diretrizes governamentais, de interesses políticos e sociais divergentes (não só no corte campo-cidade) e de necessidades econômicas e administrativo-estatais conflitivas (estímulos, incentivos, subsídios, etc)”.

efetivo e da carência de lealdades ou identidades ideológicas” (DREIFUSS, 1989: 110). Esse quadro, de acordo com Dreifuss (1989: 112), levou os chamados “pivôs”, como a União Brasileira Empresarial (UB) e a União Democrática Ruralista (UDR), a constituir “facções temáticas”. Nas questões ligadas à terra, o autor cita o lançamento, em agosto de 1987, do “Grupo dos Cowboys”104_{, para “impedir que a nova Constituição normatizasse a reforma}

agrária, assunto que deveria ser ‘objeto de lei ordinária’” (DREIFUSS, 1989: 112).

A CNA, embora presente nas articulações da Constituinte, em conjunto com outras entidades de representação sindical, além da Organização de Cooperativas do Brasil (OCB), Sociedade Rural Brasileira (SRB) e mesmo a UDR, em contraponto à Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag) e ao Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST)105 e seus aliados (SILVA, 1989: 35), parecia estar em uma posição secundária e desgastada pela nova dinâmica patronal para enfrentar as possibilidades de inserção de conteúdos progressistas (ou identificados como de “esquerda”) na Constituição de 1988.

As conquistas conservadoras incluíram a desconsideração do Anteprojeto de Constituição preparado por uma comissão que havia sido criada para esse fim - a Comissão Provisória de Estudos Constitucionais (CPEC)106, que ficou conhecida como Comissão Afonso Arinos (SILVA, 1989: 40) - em razão de conteúdos progressistas (PILLATI, 2008: 21). Isto provocou o início e prosseguimento dos trabalhos constituintes “sem qualquer roteiro prévio” (SILVA, 1989: 43) ou sem “prévia elaboração, endógena ou exógena, de um projeto global inicial” (PILLATI, 2008: 2).

Entretanto, o regimento definitivo da ANC107 estabeleceu “um processo complexo e descentralizado para a elaboração constitucional”, com oito comissões temáticas, cada uma dividida em três subcomissões, totalizando 24 e previu participação ampliada na Comissão de Sistematização, composta pelos presidentes e relatores das comissões, relatores das subcomissões e outros 49 constituintes (PILATTI, 2008: 42-55). Previu ainda a possibilidade de emendas ao Projeto de Constituição por iniciativa popular e “audiências da sociedade civil” entre outras medidas (PILATTI, 2008: 41).

Entre as Comissões criadas, destacamos a Comissão da Ordem Econômica (art. 15, VII, RIANC), dividida nas Subcomissões de Princípios Gerais, Intervenção do Estado, Regime de Propriedade do Subsolo e da Atividade Econômica; da Questão Urbana e Transporte; e da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária.

Os debates mais acirrados da primeira etapa da Constituinte ocorreram na Subcomissão da Reforma Agrária. Por um lado, a direita radical realizou expressiva manifestação pública contra a reforma agrária em Brasília, com número estimado de manifestantes pela imprensa entre 15 e 30 mil pessoas. Por outro, os setores favoráveis à reforma agrária encaminharam uma emenda popular à Constituinte108 “assinada por mais de um milhão de eleitores, a mais representativa entre todas as que foram encaminhadas àquela Assembleia” (PALMEIRA, 1989b: 68).

A tramitação na Subcomissão de Reforma Agrária foi permeada por disputas, e as propostas de anteprojeto ora atendiam às demandas das entidades patronais, ora se

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Formada, dentre outros, por Roberto Cardoso Alves (PMDB-SP), Guilherme Afif Domingos (PL-SP), Amaral Neto (PDS-RJ), Siqueira Campos (PDC-GO) e Paula Zarzar (PMDB-SP). (DREIFUSS, 1989: 112).

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Vale ressaltar que o MST não teve o mesmo peso e participação na Constituinte do que a Contag.

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Foi criada através do Decreto 91.450 de 18 de julho de 1985, instalada em 03 de setembro de 1985 no Ministério da Justiça e concluiu seus trabalhos em 13 de setembro de 1986.

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Em 24 de março foi promulgada a Resolução no. 2/87, que estabeleceu o Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte (RIANC). Sobre as disputas em torno dos regimentos provisório e definitivo da ANC ver Pilatti (2008: 32-55).

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aproximavam das reivindicações dos setores favoráveis à reforma agrária109. Mesmo propostas consideradas moderadas para agradar o patronato foram rejeitadas pelos conservadores (PALMEIRA, 1989b: 72), que lograram aprovar o texto do Anteprojeto da Comissão da Ordem Econômica incorporado pela Comissão de Sistematização com garantias de um direito de propriedade absoluto, quase intocável110, num recuo em relação à própria Constituição autoritária de 1967 e ao Estatuto da Terra de 1964.

A disputa sobre o conteúdo do direito de propriedade, da função social da propriedade e da reforma agrária prosseguiu na Comissão de Sistematização, que deveria apresentar o Projeto de Constituição. E outros acordos levaram a formulações que, por um lado, resgatavam conteúdos defendidos pelos setores pró-reforma agrária, como a cumulatividade de requisitos para o cumprimento da função social da propriedade111 e, por outro, transferiam a regulamentação do procedimento contraditório e do rito sumário do processo judicial de desapropriação à lei complementar, retirando da esfera constitucional tanto previsões favoráveis à reforma agrária, como a fixação de prazo constitucional para imissão da União na posse do imóvel, quanto contrárias, como “a garantia da conversão do pagamento de indenização em dinheiro caso a sentença judicial reconhecesse que o imóvel cumpria sua função social” (PILATTI, 2008: 182-183; grifos do autor).

A matéria sistematizada no Projeto de Constituição incorporou a função social, com requisitos cumulativos, atribuiu à União a competência para desapropriar por interesse social para fins de reforma agrária o imóvel rural que descumprisse sua função social “em áreas prioritárias, fixadas em Decreto do Poder Executivo, mediante indenização em títulos da dívida agrária”, indenizando-se em dinheiro as benfeitorias úteis e necessárias e remetendo à lei a regulação do valor da indenização; autorizou a União a propor a ação de desapropriação; remeteu “à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação” e declarou “insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária os pequenos e médios imóveis rurais, definidos em lei, desde que seus proprietários não possuam outro imóvel rural” (PILATTI, 2008: 184).

A movimentação para reforma do regimento da ANC iniciara-se dentro e fora do Parlamento durante o período de votação na Comissão de Sistematização do segundo substitutivo do Projeto de Constituição, que ficou conhecido como Cabral 2, e visava permitir ao Plenário da ANC a aprovação de substitutivos integrais ao Projeto de Constituição que seria apresentado pela Comissão de Sistematização (PILLATI, 2008: 175-178). Conforme Pillati (2008: 175-178):

Nos ambientes empresariais, o patronato brasileiro reunia esforços para dar suporte à ação parlamentar, através da formação de uma “Frente Nacional da Livre Iniciativa”, integrada pela UDR, pela Sociedade Rural Brasileira (SRB), pela Federação Brasileira dos Bancos (FEBRABAN), e pelas Confederações Nacionais: da Indústria (CNI), do Comércio (CNC), das Associações Comerciais do Brasil (CNACB). Nos currais, a UDR organizava aquilo que pretendia viesse a ser o maior leilão de gado do mundo: marcado para os dias 13 a 15 de novembro, em Brasília, com data e

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Para informações mais detalhadas sobre a tramitação e conteúdo dos substitutivos sobre a reforma agrária nas comissões, conferir Palmeira (1989b).

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Trata-se do Substitutivo ao Anteprojeto de Jorge Viana que retirava a simultaneidade dos itens da função social; criava a figura da “propriedade que é ou está em vias de ser racionalmente explorada”; limitava a desapropriação à “propriedade territorial improdutiva”, a ser definida por lei ordinária; transformava a desapropriação em títulos em uma opção; reintroduzia o conceito de “prévia e justa indenização” e eliminava “a imissão imediata na posse, introduzindo ainda a exigência de uma prévia vistoria judicial ao imóvel a ser desapropriado” (PALMEIRA, 1989: 72).

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Eram eles: “aproveitamento racional, conservação dos recursos naturais e do meio ambiente, observância da

legislação trabalhista e promoção do bem-estar de proprietários e trabalhadores” (PILLATI, 2008: 182; grifos

local escolhidos para coincidir com as votações sobre a reforma agrária na ANC, e discurso que pregava a desobediência civil no caso de aprovação das propostas progressistas. Na Constituinte, o Centro Democrático, que adotaria em breve, ao ampliar-se, o codinome Centrão, já reunia as assinaturas necessárias para votar as alterações pretendidas (PILLATI, 2008: 175- 178).

A articulação dos setores conservadores exposta por Pilatti (2008), liderada pela UDR para obstaculizar a aprovação do texto da Comissão de Sistematização e alterar o regimento interno da ANC, contava com as Confederações Sindicais da Indústria e do Comércio, porém não incluia a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA). Embora isso não signifique a ausência da entidade do debate, indica as divisões naquele momento. Conforme vimos no capítulo anterior, a crise de representação da entidade foi concomitante aos debates constituintes, mas a argumentação das diversas entidades patronais na defesa da propriedade absoluta da terra não se distancia.

Ferreira, Alves e Filho (2009: 19), seguindo as argumentações dos então representantes da CNA (Flávio Britto, presidente da entidade, Fábio Meirelles, primeiro vice- presidente, além de presidente da Federação da Agricultura de São Paulo - Faesp e Guilherme Pimentel, outro vice-presidente da CNA), identificam a defesa “de uma política agrícola que contemple o estabelecimento de um zoneamento agrícola para o país, capaz de promover o produtor e a produção”; do uso de terras públicas ociosas antes de considerações sobre desapropriação; da inadequação de permitir o livre acesso dos sem-terra “a terras que não serão capazes de tornar produtivas”, além da ênfase às “críticas sobre a desapropriação, sobretudo das terras produtivas”.

Os autores destacam ainda que o discurso da CNA sobre a Campanha Nacional pela Reforma Agrária (CNRA)112 como “obra de agitadores – com e sem batina – que aliciam trabalhadores rurais sem-terra, ignorantes de seus deveres e possibilidades. É só agitação” (FERREIRA et all, 2009: 19). A imagem pejorativa do trabalhador rural ignorante e, portanto, incapaz, é novamente trazida ao centro da argumentação patronal, de forma a desqualificá-lo até para a ação política em prol da reforma agrária e torná-lo objeto de manipulações de “agitadores”.

A CNA refutava a divulgação da CNRA que situava os empresários rurais como setor contra a reforma agrária, alegando que sua posição favorável restaria provada

pela ativa participação que tiveram, em 1964, na elaboração do Estatuto da Terra. A destinação de terras públicas, ponderam, deveria ser feita para a criação de projetos de colonização, sobretudo na modalidade privada, mais eficiente que a oficial e que requer menos recursos e investimentos públicos em infraestrutura (FERREIRA et all, 2009: 19).

As decisões da Comissão de Sistematização foram deslegitimadas pelas lideranças conservadoras apoiadas pela maioria dos constituintes113, que aprovaram alteração regimental que permitiu a apresentação de substitutivos de títulos do Projeto de Constituição; “a

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Fórum político da sociedade civil articulado e composto por organizações que defendiam a implementação de políticas de reforma agrária no Brasil, como a Comissão Pastoral da Terra (CPT), Associação Brasileira de Reforma Agrária (ABRA) e Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag) etc.

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Para Pilatti (2008: 197), os procedimentos adotados na Comissão de Sistematização, sua composição e os resultados das votações que ali tiveram lugar, somados às dificuldades de modificação em Plenário do texto aprovado na referida Comissão, em razão de impossibilidade de apresentação de novas emendas e da necessidade de quórum de 280 votos para alteração do texto e de apenas 47 para a manutenção, motivaram o inconformismo do que nomeia de “baixo clero em geral” e “do alto e do baixo clero conservadores” da Constituinte (PILATTI, 2008: 197).

preferência automática para votação de suas emendas” que seria feita por capítulos (previsão que não se encontrava na proposta original do grupo conservador e “que impedia o Centrão114 de aprovar todo um substitutivo de título com uma única votação”); o “direito de nova votação caso suas propostas não obtivessem maioria absoluta”; a apresentação de “nova proposta em caso de buraco negro, ou seja, de rejeição tanto da proposta do Centrão como do Projeto” de Constituição; e “a criação do destaque para votação em separado (DVS), que transferia o ônus da maioria absoluta dos que pretendessem eliminar para os que desejassem manter a parte destacada” (PILATTI, 2008: 195-224).

De acordo com Pilatti (2008: 225), a maioria conservadora que “redefinira as regras regimentais” não significava necessariamente a maioria para garantir suas propostas de emendas substitutivas do Projeto de Constituição. O Centrão sofreu algumas derrotas no processo de votação do Projeto de Constituição em Plenário: a primeira sobre o preâmbulo, que forçou a negociação do Centrão com os progressistas em torno do texto constitucional para aprovação na votação seguinte e a segunda sobre “a definição geral do direito de propriedade que provocou o primeiro buraco negro do novo procedimento; confirmou o poder de veto dos progressistas” (PILATTI, 2008: 238)115

.

O segundo buraco negro do processo constituinte e “o primeiro relativo a um capítulo inteiro” referiu-se ao Capítulo II (Política Agrícola, Fundiária e Reforma Agrária) do Título VII (Ordem Econômica), de acordo com Pillati (2008: 268). O texto apresentado pelo relator havia sido objeto de tentativa de acordo (entre líderes parlamentares) frustrada diante da pressão de Ronaldo Caiado, presidente da UDR. A proposta dispunha que: “a lei dará tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos à sua função social, cuja inobservância permitirá a sua desapropriação” (PILATTI: 2008: 268; grifos do autor).

Entretanto, os conservadores conseguiram aprovar a supressão da parte do texto que permitia a desapropriação em caso de inobservância da função social da propriedade (PILATTI, 2008: 268-271). Conforme Pilatti (2008: 171), com essa vitória conservadora: “A luta pela garantia constitucional da reforma agrária encontrou seu termidor. O texto aprovado era um retrocesso mesmo em face da Emenda no. 1, imposta pela Junta Militar em 1969”. Com a supressão, o texto aprovado pela Constituinte foi transformado nos artigos 184 a 186 vigentes até hoje, apesar de tentativa frustrada, no segundo turno, dos setores progressistas suprimirem o texto que impedia a desapropriação de propriedades produtivas.

Diferente da votação em outros temas, em que os partidos de direita se fragmentaram, isolando o PFL, que também não conseguiu unificar sua base em torno das orientações da liderança partidária, e da coesão do PMDB em seguir as recomendações de seu líder, de acordo com Pilatti (2008: 301):

Em defesa da propriedade, os partidos de direita reconstituíram sua coesão e o PMDB voltou a se dividir ao meio, com ligeira vantagem conservadora. A decisão [de rejeitar a emenda supressiva] sacramentava o retrocesso na questão agrária que marcava o primeiro turno. A mobilização do patronato rural, capitaneada pela UDR e ativa até o último minuto das deliberações

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Conforme Dreifuss (1989: 114): “O centro é apenas uma posição a ocupar, que serve de referencial político e aglutinador ideológico dos setores de direita nos acontecimentos. É um ‘encruzilhada de ‘espaço social’ e ‘tempo político’, a ser preenchida para a manobra da projeção de forças, já que a ocupação do centro político é precondição para o movimento partidário que pretenda envolver a sociedade, isto é, para uma ação política de inclusão multiclassista”, mas o Centrão limitava-se a um “recurso congressual, sem mostrar nenhuma qualidade para o apelo à população” e ainda sem possibilidades de atingir uma posição uniforme, tendo em vista as múltiplas funções que lhe foram atribuídas: além da defesa empresarial, base de sustentação governamental e “aglutinador de políticos profissionais e partidários” (DREIFUSS, 1989: 115).

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sobre seus interesses, confirmava-se como a melhor sucedida do partido da ordem em todo o Processo Constituinte (PILATTI, 2008: 301).

Pillati (2008: 301) revela que, após consumado esse resultado,

dois dos parlamentares cuja sintonia com a UDR era mais notória não perderam a ocasião de tripudiar, ao retirarem seus destaques: ...considerando suficiente o que já aprovamos, retiro minha emenda, declarou Alysson Paulinelli (PFL); ...devido à euforia que sinto após essa vitória (...), retiro a minha emenda, afirmou José Egreja (PTB) – Ata da 333a. Sessão..., pp. 13717 e 13719.

Vale destacar que Alysson Paulinelli, considerado sintonizado com a UDR, protagonizou a disputa pela presidência da CNA, no período da crise de representação que já foi tratada e, após disputas judiciais e anulação de um pleito eleitoral, tornou-se presidente da CNA em 1988, ao que parece, a partir de uma composição que renovou parcialmente a direção da entidade patronal, já que na segunda eleição encabeçou uma chapa única.

O texto constitucional aprovado em outubro de 1988, em relação às Constituições anteriores, conferiu tratamento diferenciado à reforma agrária, que passou a ser regulada em um capítulo próprio (Capítulo III do Título VII), o que pode ser compreendido como aspecto favorável, em conjunto com a explicitação da função social, a previsão de expropriação (sumária e sem indenização) de áreas com cultivos de psicotrópicos e a obrigatoriedade de revisão de incentivos fiscais e da concessão de terras públicas com áreas superiores a três mil hectares (SILVA, 1997: 73-76).

Os recuos se deram com relação à abrangência (art. 185) e à exigência do pagamento prévio (art. 184) concernentes à desapropriação por interesse social; ao não resgatar o critério do decreto de Costa e Silva de limitar o pagamento das indenizações ao valor declarado para fins de pagamento de ITR, entre outros (SILVA, 1997: 73-76). O setor patronal agrário, em relação ao capítulo relativo à desapropriação para fins de reforma agrária, garantiu a impossibilidade de desapropriação de áreas produtivas e de pequenas e médias propriedades. Restava, agora, à lei ordinária delimitar o que seriam áreas produtivas e improdutivas e qual critério delimitaria as grandes propriedades.

Vejamos, a seguir, algumas disputas em torno da regulamentação dos referidos dispositivos constitucionais, bem como os discursos e atuação da CNA no período pós- Constituição de 1988 sobre as questões agrárias.

2.1.2. Disputas sobre a Lei Agrária e a Lei Complementar de 1993: do