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Os princípios da eficiência e da eficácia da Administração Pública

CAPÍTULO II INOVAÇÕES E ESPECIFICIDADES DO “NOVO” SISTEMA

3. Âmbito de aplicação e especificidades

4.1 Os princípios da eficiência e da eficácia da Administração Pública

As exigências das sociedades modernas e a afirmação de novos valores sociais têm conduzido, um pouco por todo o mundo, ao aprofundamento da complexidade das funções do Estado e à correspondente preocupação de defesa dos direitos dos cidadãos e da satisfação das suas necessidades pela Administração Pública157.

A resposta pronta, correta e com qualidade, que efetive direitos e viabilize necessidades, não se compadece com processos e métodos de trabalho anacrónicos e burocráticos, pouco próprios das modernas sociedades democráticas, que devem superar conflitos de valores da tradicional cultura administrativa, face às imposições dos atuais ritmos de vida e às aspirações cada vez mais exigentes do cidadão, enquanto “cliente” do serviço público158.

Nesta ótica, tem vindo a desenvolver-se um reforço das relações entre a Administração e a sociedade, aprofundando a cultura do serviço público, orientada para os cidadãos e para uma eficaz gestão pública que se paute pela eficácia, eficiência e qualidade da Administração159.

156 Não obstante, e em sede de avaliação, quando estes trabalhadores tenham uma responsabilidade efetiva de coordenação e

orientação sobre o trabalho desenvolvido pelos avaliados, deve o superior hierárquico obter destes trabalhadores os contributos que reputar adequados e necessários a uma efetiva e justa avaliação, nos termos do art. 56.º, n.º 2 da Lei n.º 66-B/2007.

157 Cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 135/99 de 22 de abril, que estabelece as medidas de modernização da Administração

Pública.

Aliás, convém sublinhar que decorre da própria CRP que a Administração, por intermédio dos seus órgãos e agentes, está integralmente ao serviço do interesse público que lhe incumbe prosseguir.

Segundo Marcello Caetano, «a Administração Pública, tomada a expressão no sentido orgânico, é um conjunto de entidades públicas territoriais e de outras entidades formadas por lei para exercer atribuições das entidades territoriais ou que destas recebem concessão ou delegação para esse exercício, e que prossegue interesses coletivos ligados à Segurança e ao Bem-Estar»160.

Por outro lado, e não obstante não encontramos na Constituição referência autónoma aos princípios da eficiência e da eficácia, não temos dúvida que é, precisamente, em sede de procedimentos administrativos que, hoje, os princípios da eficiência e eficácia se tornam mais notórios. O atual contexto exige uma atuação de gestão orientada para a integração fins/meios, ou seja, eficácia e eficiência.

Como sabemos existem diversos princípios constitucionais da atividade administrativa material. O primeiro princípio referido no artigo 266.º da CRP é o princípio de prossecução do interesse público. Diz o seguinte o n.º 1 do art.266.º: “a Administração pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”

Significa, assim, que a Administração orienta a sua ação, a sua estrutura com um único propósito que é prosseguir o interesse público.

Utilizando as palavras de Freitas do Amaral, «numa primeira aproximação, pode definir-se o interesse público como o interesse coletivo, o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem comum»161.

Contudo, acrescenta o mesmo autor que «num sentido mais restrito, pode caracterizar- se o interesse público como sendo o que representa a esfera das necessidades a que a iniciativa provada não pode responder e que são vitais para a comunidade na sua totalidade e para cada um dos seus membros»162.

O princípio da prossecução do interesse público tem vários corolários. Desde logo

160 Ver Marcello CAETANO, Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 2.ª Reimpressão

Portuguesa, 2003, p. 92.

161 Ver Diogo Freitas do AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, Coimbra, 2006, p. 35. 162 IDEM, Ibidem.

exige, e utilizando as palavras de Freitas do Amaral, que a Administração Pública «adote em relação a cada caso concreto as melhores soluções possíveis, do ponto de vista administrativo (técnico e financeiro): é o chamado dever de boa administração»163.

A relevância jurídica deste dever de boa administração tem sido alvo de discussão no seio da doutrina. Freitas do Amaral classifica-o como um dever jurídico «imperfeito, porque não comporta uma sanção jurisdicional»164.

Efetivamente, segundo Feitas do Amaral «não é possível ir a tribunal obter a declaração de que determinada solução não era a mais eficiente ou racional do ponto de vista técnico, administrativo ou financeiro, e portanto deve ser anulada: os tribunais só podem pronunciar-se sobre a legalidade das decisões administrativas, e não sobre o mérito dessas decisões»165.

Contudo, e como assinala Freitas do Amaral, o dever de boa administração existe como dever jurídico e «há vários aspetos em que esse dever assume uma certa expressão jurídica: 1) Existem recursos graciosos, que são garantias dos particulares, os quais podem ter por fundamento vícios de mérito do ato administrativo; 2) A violação, por qualquer funcionário público, dos chamados deveres de zelo e aplicação constitui infração disciplinar, e leva à imposição de sanções disciplinares ao funcionário responsável; 3) No caso de um órgão ou agente administrativo praticar um facto ilícito e culposo de que resultem prejuízos para terreiros, o grau de diligência e de zelo empregados pelo órgão ou agente contribuem para definir a medida da sua culpa, e, consequentemente os termos e limites da sua responsabilidade»166.

Como nota, Cláudia Viana, no contexto da eficiente eficácia da administração pública no quadro do Estado Social de Direito «se os conceitos de eficiência e eficácia estão inevitavelmente relacionados com os fins, importa então sublinhar que falar de eficiência e eficácia implica falar, desde logo, e antes de mais, da prossecução dos interesses públicos e da concretização do bem-estar»167.

Na verdade, sublinha Cláudia Viana, «a Constituição incumbe a Administração de

163Ver Diogo Freitas do AMARAl, Curso de Direito Administrativo, Volume II… cit,p. 38. 164 IDEM, Ibidem.

165 IDEM, Ibidem.

prosseguir os interesses públicos, escolhendo as soluções mais adequadas à concretização do bem-estar. Ora, a concretização do bem-estar exige uma eficiente eficácia da Administração Pública, traduzida na otimização dos meios ou recursos a utilizar para a realização dos fins que lhe cabe promover»168.

Por isso, segundo Cláudia Viana, «o que aqui está em causa é, no essencial, a concretização do modelo do Estado Social de Direito»169.

E conclui, «estando a Administração incumbida da tarefa fundamental de promover o bem-estar, é evidente que uma atividade administrativa ineficiente e ineficaz põe em crise a realização dessa tarefa, e, em especial, a efetivação dos direitos económicos, sociais e culturais»170.

Aliás, cumpre, ainda, referir que, no plano do direito europeu, encontramos já o reconhecimento do «direito à boa administração» no art. 41.º da Carta Europeia dos Direitos Fundamentais171.

168 IDEM, Ibidem.

169

IDEM, Ibidem.

170 Ver Cláudia VIANA, «O Princípio da Eficiência: a eficiente eficácia da Administração Pública» ..cit., p. 303.

171 Os Presidentes do Parlamento Europeu e do Conselho e da Comissão assinaram e proclamaram a Carta dos Direitos

Fundamentais da União Europeia em 7 de dezembro de 2000, em nice, cfrhttp://www.europarl.europa.eu/charter/default_pt.htm. O art. 41.º, sob a epígrafe “direito a uma boa administração”, determina o seguinte:

1. todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições e órgãos da união de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável.

2. este direito compreende, nomeadamente

– o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente;

– o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito dos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial;

– a obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões.

3. todas as pessoas têm direito à reparação, por parte da comunidade, dos danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das respetivas funções, de acordo com os princípios gerais comuns às legislações dos estados-membros. 4. todas as pessoas têm a possibilidade de se dirigir às instituições da união numa das línguas oficiais dos tratados, devendo obter

4.2 O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO COMO