Os Procedimentos para o Licenciamento Ambiental

O licenciamento ambiental é um procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso (Resolução CONAMA nº 237/1997). Para que um empreendedor obtenha as licenças ambientais necessárias para a instalação de seu empreendimento, é necessário que dê início, junto ao órgão ambiental, a um processo de licenciamento do empreendimento. Nestes processos, na maioria das vezes, quando em análise os problemas relacionados a emissões líquidas e gasosas, a localização pretendida e suas características ambientais não são fatores preponderantes na tomada de decisão, e sim o atendimento a determinados limites de emissão ou a adoção de equipamentos padrão. A localização é analisada apenas quanto aos aspectos de uso do solo e não quanto à qualidade do ar na região. Cabe lembrar que este tipo de abordagem tem levado a que as questões relacionadas à qualidade ambiental sejam deslocadas para segundo plano, redundando muitas vezes em

controle rígido de efluentes mas com comprometimento da qualidade ambiental, aí considerando-se todos os aspectos que o termo encerra. Deve considerando-ser ressaltado que na Resolução CONAMA nº20/86 que trata da elaboração dos Estudos de Impacto Ambiental, a preservação da qualidade ambiental constitui-se em seu cerne, embora constantemente negligenciada.

Ao decidir-se por um empreendimento em um certo local ou em um local de uma série de locais e se tratando de um empreendimento que, segundo a legislação ambiental vigente (Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981) necessite de licenciamento ambiental para sua implantação, o empreendedor procurará o órgão ambiental competente de sua unidade federativa ou o órgão federal, quando for o caso, do qual receberá informações pertinentes ao processo que está a se iniciar. Objetivamente, as etapas a serem cumpridas em um processo típico de licenciamento ambiental são três (Resolução CONAMA nº237\1997) www.semads.rj.gov.br em 23/7/2003):

Na primeira delas, o empreendedor procura o órgão ambiental competente de sua unidade federativa ou o órgão federal, quando for o caso, do qual receberá informações pertinentes ao processo que está a iniciar. Deve preencher formulário próprio para solicitação de licenciamento ambiental, no qual fornecerá informações tais do empreendimento que possibilitem ao órgão ambiental a análise do pedido de Licença Ambiental. Por se tratar de fase preliminar do planejamento do empreendimento, a licença solicitada será a Licença Prévia - LP, concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua localização e concepção, atestando sua viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implantação. Conforme as características do empreendimento ou atividade e das informações complementares que venham a se fazer necessárias para uma análise do Pedido de Licença Prévia, pode ser exigida ou não a realização de estudos ambientais complementares ou até mesmo de um estudo mais aprofundado como o Estudo de Impacto Ambiental – EIA. Na elaboração dos EIA´s, a Resolução CONAMA nº 01/1986 deve ser observada. Concluída esta etapa de esclarecimentos técnicos, um melhor conhecimento do projeto proposto é obtido, inclusive por parte da população interessada, visto ser obrigatória sua participação nas audiências públicas nas quais o projeto em licenciamento é debatido sob o aspecto de seus impactos ambientais. Passando com sucesso por estes crivos, o projeto tem condições de ser aprovado na localização pretendida e sua Licença Prévia – LP é expedida. Desta licença constam a localização aprovada e para qual é válida a LP, as condicionantes que devem ser

atendidas no desenvolvimento do projeto para implantação do empreendimento e seu prazo de validade. Dentre estas condicionantes, são citadas a qualidade dos efluentes gasosos e líquidos e orientações sobre tratamento, condicionamento e disposição final dos resíduos sólidos. A Resolução CONAMA nº 237 de 19 de dezembro de 1997, abordada em 2.3.2, fixa em 12 meses o prazo máximo para a concessão uma licença ambiental quando não há necessidade da elaboração de Estudo de Impacto Ambiental. Entretanto, sendo o licenciamento ambiental de competência estadual, este prazo serve apenas como referencial.

Na segunda, com a LP emitida, inicia-se o processo de desenvolvimento do projeto em si, considerando-se neste trabalho as condicionantes constantes da LP. Terminada a fase de projeto, o empreendedor informará ao órgão ambiental sua conclusão, apresentará o projeto para análise e solicitará a Licença de Instalação. O órgão ambiental licenciador analisará o projeto quanto ao atendimento das condicionantes e restrições constantes da LP, solicitará a correção de possíveis falhas e, sanadas todas as pendências, emitirá a Licença de Instalação – LI, com as restrições e condicionantes cabíveis e seu prazo de validade definido. É importante frisar que as restrições e condicionantes que venham a constar da LI não podem levar a situação de inviabilidade do projeto, pois restrições com tais características deveriam ter constado das restrições e condicionantes da LP. Tal observação é importante pois, como já visto, a concessão da LP garante a viabilidade ambiental do empreendimento naquela localização específica. Aqui também é valida a observação feita no parágrafo anterior quanto a prazo para a concessão de licenças ambientais.

Nesta etapa do licenciamento, os técnicos do órgão ambiental verificam, de forma detalhada, os tratamentos propostos no projeto de forma a verificar se são os mais adequados para que a qualidade dos efluentes seja, no mínimo, aquela exigida nas condicionantes da LP. Desta forma, novos esclarecimentos podem vir a ser requeridos e, ao serem satisfeitos, a LI é expedida. Desta Licença podem constar novas exigências, desde que não se constituam em impedimento para a localização do empreendimento constante da LP.

Durante esta verificação técnica, podem ocorrer discussões técnicas que, nos casos de maior complexidade, exigem dos técnicos dos órgãos ambientais conhecimentos que somente um programa estruturado de atualização técnico-profissional propiciaria. Para contornar estas situações, o empreendedor, muitas vezes, proporciona ao técnico ou aos técnicos envolvidos

na análise do pedido de licença, cursos de atualização ou viagens de estudos, eventualmente ao exterior.

Na terceira fase, de posse da LI, o empreendedor inicia a construção das instalações constantes do projeto aprovado pelo órgão ambiental e para o qual a LI se aplica. Terminada a construção, o empreendedor comunica o término das obras ao órgão ambiental, ao tempo em que solicita que seja expedida a Licença de Operação – LO. Neste momento, as instalações construídas são vistoriadas pelo órgão ambiental com vistas a verificar sua adequabilidade frente a LI. Após ajustes que venham a se fazer necessários, a LO é emitida. Nesta Licença aparecem condicionantes e restrições à sua validade, merecendo destaque o seu prazo de validade.

O licenciamento ambiental corrente no país pode ser apresentado de forma resumida como no quadro 7.

Quadro 7 – O Sistema de Licenciamento Atual

❧ Baseado em Instrumentos de “Comando e Controle” Comando e Controle Processo de Licenciamento Ambiental Efluente qualidade q Meio Ambiente Q’

Monitoramento _{Meio Ambiente} ^{Qualidade do} Q’’ Efluente qualidade q

Q Qualidade desejada do Meio Ambiente Q’ igual ou melhor

que Q Q’’ pior que Q

Aceito

Em instalações industriais mais complexas, como unidades de processamento contínuo, a cobertura da LI estende-se até a pré-operação da planta. Tal situação prende-se ao fato de que a concessão da LO significa que, em operação normal, aquela atividade tem seus impactos ambientais dentro dos limites aceitáveis. Como esta verificação exige a operação da atividade a plena carga, não há como realizá-la sem a operação normal da planta, daí resultando a necessidade da LI cobrir também a fase de pré-operação nos casos de instalações mais complexas.

A Resolução CONAMA nº237/97, analisada em 2.3.2, dispõe sobre o licenciamento ambiental e fixa prazos de validade para as licenças, bem como para as diversas etapas do licenciamento ambiental. A LP tem seu prazo máximo de validade fixado em cinco anos, a LI em seis anos e a LO em, no mínimo quatro e, no máximo, dez anos. Estes prazos são função das mudanças que podem ocorrer nas condições ambientais na região do empreendimento que venham a forçar uma mudança nas condicionantes das diversas licenças ambientais. Esta temporalidade da LO leva o processo de licenciamento a não se extinguir com a emissão da LO, mas que seja feito um monitoramento das condições ambientais para que, na próxima renovação de uma licença, seja uma LP, uma LI ou uma LO, existam bases para alicerçar a manutenção das condicionantes vigentes ou que sejam efetuadas as mudanças que se mostrem necessárias.

Diversas iniciativas tem sido tomadas para que ocorram aperfeiçoamentos no Sistema de Licenciamento Ambiental. No nível federal, adaptações têm sido feitas através de Resoluções do CONAMA que estabelecem procedimentos administrativos especiais para o licenciamento de atividades ligadas à exploração de petróleo (sísmica, perfuração, produção), à geração de hidroeletricidade e outras. Tal prática é amparada pelo Artigo 9º da Resolução CONAMA nº 237 de 19 de dezembro de 1997, já abordada em 2.3.2. No nível estadual, em 2002, o Centro de Recursos Ambientais do Estado da Bahia – CRA, através da Série Cadernos de Referência Ambiental v.10 (Souza, 2002), informa sobre os novos procedimentos para o licenciamento ambiental no Estado da Bahia, sendo a mais nova aplicação do Artigo 9º da Resolução CONAMA 237. Ao se analisar o trabalho, verifica-se que as condicionantes técnicas do processo de licenciamento ambiental permanecem intocadas, ou melhor, não se faz menção a possíveis modificações no processo no que se refere à considerações sobre a qualidade ambiental, sobre o uso de instrumentos econômicos nem sobre a influência que possa exercer no processo de licenciamento a falta de

conhecimento da realidade ambiental da região. Quanto ao licenciamento ambiental na Bahía, (Souza, 2002), merecem destaque as inovações verificadas no processo de licenciamento, tornando-o mais adequado às especificidades vividas pelos diferentes tipos de empreendimentos e localizações, fazendo-se presente todo o tempo a idéia de agilização do processo. Neste sentido são criados diversos instrumentos inovadores e simplificadores como a Auto Monitoragem, a Autorização Ambiental e a Anuência Prévia.

A Auto-monitoragem, adotada também em outros Estados com o nome de Auto Controle, credencia o empreendedor a monitorar seus efluentes e informar os resultados ao órgão de controle, caracterizando, desta forma, a situação de seus efluentes. Permanece o poder do Estado de verificar, a qualquer momento a veracidade das informações prestadas e, caso venha a ser constatada má fé por parte da empresa, as medidas previstas na legislação vigente serão adotadas.

A Autorização Ambiental é concedida para a realização ou operação de empreendimentos, atividades, pesquisas e serviços de caráter temporário ou para a execução de obras que não impliquem em instalações permanentes.

A Anuência Prévia é requerida para as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras a serem desenvolvidas em Unidades de Conservação do Estado.

Coroando todo este processo de avanços no campo do controle de atividades, desde 1990, dentro do Auto Controle Ambiental na Bahia, tornou-se obrigatória, a criação, por parte das empresas, da Comissão Técnica de Garantia Ambiental - CTGA, constituída em cada empresa por membros permanentes da própria empresa com a finalidade básica de avaliar, acompanhar e promover o autocontrole ambiental da atividade.

Numa avaliação de todo este avanço vivido pelo Estado da Bahia no campo do controle ambiental, pode-se notar que, em nenhum momento, o uso de instrumentos econômicos é suscitado ou sequer mencionado, permanecendo intocado o uso do “comando e controle” como instrumento de ação. O que se observa é a passagem para o próprio empreendedor da obrigação de monitorar seus efluentes, permanecendo com o órgão ambiental o poder de verificação da situação a qualquer momento.

No demais Estados Brasileiros diversas adaptações vem sendo feitas de forma a agilizar os processos de licenciamento ambiental. No Estado do Rio de Janeiro, o Auto Controle de

efluentes líquidos é bastante difundido e, se bem conduzido, constitui-se em importante agilizador do processo quando da renovação da Licença de Operação - LO. Este mecanismo de controle, o Auto Controle, constitui-se no estabelecimento, em conjunto pela FEEMA-RJ e pelo empreendedor, de uma grade de análises a serem feitas nos efluentes da atividade em questão cujos resultados serão enviados à FEEMA com uma determinada freqüência. Desta forma, o órgão ambiental passa a acompanhar a qualidade dos efluentes lançados no ambiente por aquela fonte. A qualquer momento a FEEMA pode amostrar a fonte potencial de poluição para checar o trabalho de monitoramento que vem sendo desenvolvido pela atividade. Este procedimento é adotado para acompanhamento da qualidade de efluentes líquidos e gasosos No entanto, no Estado do Rio de Janeiro, o processo tem sua eficiência comprometida pelas dificuldades estruturais por que vem passando a FEEMA (MMA,2001).

Os problemas enfrentados pelos órgãos ambientais, quer federal quer estaduais, incluem os reclamos da sociedade como um todo no que se refere ao licenciamento ambiental. Um exemplo bastante marcante desta situação pode ser constatado pelo artigo publicado no Jornal do Brasil de 11 de setembro de 2003 de autoria de Alessandra Magrini (material em poder do autor da dissertação). Nesta oportunidade, é chamada atenção para a situação do licenciamento ambiental no Brasil, constituindo-se em “pesadelo“ para os empresários e pesado “passivo” que clama por urgência na sua eliminação. Por se tratar de um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, previsto na Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981, conclama a autora a que, “num processo negociado, participativo e cooperativo” se enfrente a revisão desta Política que, segundo a autora, já apresenta princípios e instrumentos norteadores esgotados.

Em 1995, a Diretoria da FEEMA, em função da precariedade das estruturas encontradas e da estratégia tradicional de atuação que vinha sendo adotada pela FEEMA, buscou apoio na FIRJAN para que a bacia hidrográfica da Baía de Guanabara fosse dividida em sub bacias, inclusive com uma bacia especial, que abrangia as atividades industriais com drenagem direta para as águas Baía (incluía as atividades desenvolvidas na própria Ilha do Governador). Com esta estratégia, pretendia a FEEMA deixar de negociar com cada empresa de per si e passar a entender-se com um consórcio ou assemelhado que viesse a se constituir. Com esta estratégia, seria multiplicada a capacidade de ação da Fundação e aberto caminho para a negociação de cargas poluidoras entre os componentes de uma mesma sub bacia, respeitada a capacidade de assimilação de cargas poluentes do corpo receptor. Após diversas reuniões e da obtenção de linha de crédito especial do BNDES para financiar a execução dos projetos que viessem a ser

aprovados, o trabalho de constituição dos diversos consórcios ou assemelhados foi iniciado. Esta estratégia estava toda baseada no conhecimento da qualidade ambiental do corpo receptor e, através de modelagem, da taxa de decaimento dos diversos poluentes lançados naquela sub bacia pelas atividades que nela se desenvolviam. Os estudos para determinação da qualidade ambiental e a modelagem do corpo receptor, constituiriam o início dos trabalhos do consórcio ou assemelhado que viesse a se constituir. Estes projetos foram posteriormente descontinuados em função da substituição de parte da direção da Fundação.

3.3 A Insuficiência dos procedimentos atuais no que se refere ao trato dos impactos