Período de 1808 a 1822: a instituição do controle estatal patrimonialista

O primeiro normativo brasileiro a criar instituições de coordenação centralizada para cuidar das contas públicas foi o Alvará Real, publicado em 28/6/1808,29 constituindo o Erario

Regio e o Conselho da Fazenda.

Trata-se do início do processo de estruturação administrativa no País. Costa (2010) afirma que, antes da chegada da família portuguesa, a Colônia se caracterizava por ausência de diferenciação entre funções, por normas em excesso importadas de Portugal e por ausência de autoridade para fazer cumprir as regras oficiais.

Na ausência de autoridade centralizada, o poder estatal era exercido pelos governadores (capitães-mores), representantes locais de autoridade militar e administrativa, inclusive presidindo as Juntas da Fazenda. Esse fato possibilitava a eles exercerem papel decisório na arrecadação de tributos e na realização de despesa. Assim, dos agentes que ocupavam posições no campo de poder do Reino Unido de Portugal, com interesses nas

29 _{A Colônia havia sido elevada à condição de Reino Unido de Portugal, após a transferência da Coroa}

definições institucionais sobre controle das receitas e despesas públicas, sobressaem os representantes da Coroa, os mandatários locais, com poder econômico e político sobre as províncias e os ocupantes dos cargos burocráticos recém-criados.

Eram condições sociais avessas à obediência às definições oficiais de um governo central, prevalecendo resistência generalizada ao monopólio estatal de arrecadação de impostos, autoritarismo de mandatários locais e corrupção generalizada nas relações institucionais (COSTA, 2010). O Alvará se contrapôs a essa resistência e às relações de poder locais.

Conforme o preâmbulo do normativo, o objetivo declarado foi constituir novas

estruturas e novos mecanismos administrativos e de controle “[...] para a mais exacta Administração, Arrecadação, Distribuição, Assentamento e Expediente [...]”. Segundo a

norma, essas condições seriam centrais para garantir provisões de recursos adequadas à “[...] manutenção do Throno, e o bem commum dos [...] fieis vassalos [...], de forma a prevenir [...]

gravissimas consequencias [...]” (REINO UNIDO DE PORTUGAL, 1808).

A despeito da linguagem simbólica, reverenciando o bem comum, a estrutura definida era patrimonialista, com forte centralização de mando e de controle na figura do rei. O Alvará definiu que a estrutura do Erario Regio seria composta de presidente, tesoureiro-mor, escrivão e três contadorias gerais e a do Conselho da Fazenda, por dois conselheiros nomeados pelo Rei e pelo presidente do Erario, que o presidia. Além disso, o normativo estabeleceu regras objetivas para os processos de arrecadação de tributos e de realização de despesas, procedimentos para fechamento dos balanços contábeis e financeiros e para prestação de contas ao Rei e mecanismos de combate à sonegação e à corrupção.

Ao Conselho cabia decidir sobre temas de impactos sobre os negócios da Fazenda Real, tais como habilitações de pessoas (nomeações), definição de ordenados, padrões de juros, autorização de empréstimos, amortização, folha de pagamento, além da relação com as administrações locais e da administração de todos os contratos da coroa, nos seguintes termos

[...] hei por bem ordenar que todas as folhas de ordenados, pensões, juros, tenças ou outras quaesquer que se hajam de pagar pela minha Real Fazenda, à excepção das da despeza miuda do expediente dos tribunaes, armazens e Secretarias de Estado, sejam processadas no Conselho, sob pena de nulidade e de não serem abonadas aos Thesoureiros as despezas que satisfizerem por quaesquer outros titulos, ou folhas, que não sejam lavradas no referido Conselho, a quem fica pertencendo o assentamento geral de todos os titulos das despezas de continuação, ou annuaes da minha Real Fazenda. (REINO UNIDO DE PORTUGAL, 1808, item VII).

Verifica-se que a previsão era de que todas as despesas da coroa, exceção para despesas irrelevantes, seriam processadas a partir de decisões do Conselho. Ao Erario competia a operacionalização dos negócios da Fazenda. Este se compunha de estruturas contábeis de controle de despesa e de receita, com definição de regras operacionais de prestação de contas e de mecanismos de responsabilização dos agentes.

Em termos de controle, estava previsto que duas vezes por ano, o presidente do

Conselho/Erario deveria apurar os saldos dos livros de escrituração dos vários entes da

administração, na forma de mapa geral, e comparar esses saldos com os livros dos três contadores-gerais. Ao fim de cada ano, o Presidente deveria comprovar o estado geral da Fazenda ao próprio Rei, incluindo receitas e despesas, dívida a receber e a pagar e apresentar o orçamento anual para o ano seguinte. Além disso, deveria apresentar observações sobre como melhorar a receita e diminuir despesas inúteis (REINO UNIDO DE PORTUGAL, 1808).

Em relação à prevenção e ao combate à fraude e corrupção, as regras eram bastante severas: para cada agente encarregado de processo de conferência relevante, como no caso dos cofres reais, ficava definida a nomeação de outro agente para fiscalizar. No caso de arrecadação de tributos nas províncias, processo de elevadíssimo risco de resistência e de corrupção, a decisão foi antecipar a arrecadação, vendendo por leilão o direito de arrecadar os dízimos nas províncias. Segundo consta do Alvará, a decisão advinha do elevado risco de

recolhimento dos tributos sem desvio de “ [...] grande parte do seu producto nas mãos dos

propostos, dado o nível de corrupção local [...]” (REINO UNIDO DE PORTUGAL, 1808, item. XIII).

O normativo também previa responsabilizações e penalizações para o não cumprimento das regras. Estava definido que, tão logo se verificasse a falta de algum dos balanços e ou de relações de pagamento, o presidente do Erario Regio suspenderia do cargo o oficial culpado de omissão e, posteriormente, o infrator responderia à justiça real.

O normativo busca organizar o funcionamento da Fazenda Real e inibir comportamentos oportunistas de súditos/vassalos/prepostos/empregados. Praticamente não há previsão de delegação de competências. A prestação de contas foi prevista para ser apresentada diretamente ao Rei, pelo presidente do Erario Regio (e do Conselho), a quem pessoalmente competia fechar os balanços.

À exceção da indicação de que as instituições têm como objetivo tanto a preservação do tesouro real, quanto o bem comum dos vassalos, a dimensão simbólica relativa à

construção de legitimidade do Estado ou à virtude da ação desinteressada do agente público não aparece no texto. Trata-se de controle patrimonialista, cuja definição de regras visa fornecer segurança para a administração financeira dos negócios do trono e para prevenção de possíveis fraudes por parte dos encarregados. Nesse sentido, havia até previsão de pena de prisão, inclusive pela demora de cumprimento de obrigações (REINO UNIDO DE PORTUGAL, 1808).

Com o retorno da família real a Portugal, ocorre a proclamação da independência do Brasil, com transformação das estruturas de administração e controle das finanças. O Poder Legislativo assume a responsabilidade de aprovação das contas públicas e o controle da administração e controle das finanças são absorvidos por estruturas internas ao Poder Executivo.

4.1.2 Período de 1822 a 1891: instituição do controle político e do controle financeiro e