Ao tratar de planejamento e de gestão, na prática, teremos de associá-los a algum território para que possamos analisar como o Estado utiliza-se desses dois mecanismos para promover políticas eficientes. Logo, iremos relacioná-los ao Brasil, mais especificamente nas suas cidades. Assim, poderemos ver exemplos tanto sobre as culturas de planejamento governamental e urbano brasileiro, como também acerca dos planos de gestão que são implantados em nosso país.
Com efeito, devemos ter a clareza de que gerir e planejar, principalmente em cidades, é um desafio conflituoso. Pois estas, sendo lugares de grandes contrastes, precisam de gestores que adotem a essência administrativa em suas tomadas de decisões, fazendo com que o planejamento que irá ser elaborado e implementado possa imaginar os espaços de um modo processual, como “um lugar que num determinado momento, [se constitui] como resultante de ações de diversos elementos em diferentes níveis” (BORGES, 2000, p. 2).
Então, o gestor que atuará na cidade não deve ser visto como burocrata ou tecnicista, e sim, ao planejar, conhecer os diferentes fatores que impactam no ambiente urbano, observar seus desafios administrativos internos e, mais ainda, reconhecer os desafios externos; como, por exemplo, a realidade legal e ilegal da cidade; com a finalidade de estender suas ações políticas e sociais, oferecendo os serviços urbanos ao qual lhe são de competência. Logo,
[...] o planejamento em políticas públicas tem que ser visto como um processo, e não como um produto técnico somente. A importância do processo se dá principalmente na implementação, pois esta é que vai levar aos resultados finais das políticas, programas ou projetos. (OLIVEIRA, 2006, p. 274).
Portanto, para Bucci (2006), além de técnico, o gestor terá de elaborar seu planejamento atuando com determinantes políticos, econômicos e sociais para efetuar suas tomadas de decisões, pois o “planejamento, embora tenha conteúdo técnico, é um processo político, especialmente nas sociedades que buscam a
transformação das estruturas econômicas e sociais” (BUCCI, 2006, p. 146), uma vez que as cidades assumem características bastante dinâmicas, e necessitam de políticas públicas intersetoriais, multi e interdisciplinares. Desta forma, o processo para gerir e planejar as cidades implicam em ações que precisam ser entendidas a partir de seus modelos de desenvolvimento e dos pontos que os limitam.
Com efeito, Matias-Pereira (2009) fala que Max Weber descobriu em seus estudos que as limitações do poder público, na hora de planejar e de gerir, se caracterizavam, principalmente, por dificuldades administrativas, ausência de democracia dos partidos e dos Estados, corporativismo, e prevalência de incapacidade técnica. Logo, em relação aos efeitos limitantes, Oliveira (2006) segue a mesma lógica, entretanto, sendo mais sucinto, ele nos fala que existem apenas três pontos essenciais para explicar as possíveis falhas de gestão na implementação do processo de planejamento, são eles: O político-institucional, o financeiro e o técnico.
O primeiro efeito limitante, segundo Oliveira (2006), trata da falta de articulação entre o Estado, sistema político e sociedade civil; uma vez que Estados fracos e com baixa capacidade operacional não conseguem articular boas políticas públicas, consequentemente, planejar.
A segunda falha, para Oliveira (2006), acontece quando o planejamento está intrinsecamente atrelado à inoperância por incapacidade financeira; sendo que um Estado com déficit de arrecadação e que depende de empréstimos internacionais, por exemplo, ou de auxílio de instituições financeiras estará fadado a ter uma eficácia limitada de recursos e, consequentemente, de planejamento.
Já a última falha detalhada por Oliveira (2006), que é a mais comum no Brasil15, é a chamada incapacidade técnica; que se resume nas dificuldades de
gestão para estruturar e implementar um planejamento, devido à ausência de recursos humanos capacitados e motivados, de equipamentos, de experiências e de competências técnicas dos órgãos responsáveis para planejar as políticas públicas.
De fato, as dificuldades dos gestores se concretizam quando os mecanismos de planejamento impactam nos instrumentos de gestão. O gestor – que, como visto anteriormente, assume também a função de administrador e planejador – muitas vezes atua basicamente como um profissional de múltiplas funções, que junto a toda
a sua equipe administrativa, assume a responsabilidade prioritária com o orçamento, com a máquina pública e com a lei, para depois colocar em prática o planejamento em médio e longo prazo. Logo, para um gestor pode ser necessário – e prioritário – organizar os instrumentos fiscais, as formas de tributação e os pagamentos da folha dos recursos humanos, além de outros procedimentos imediatos, do que estruturar toda uma equipe para fazer um planejamento de médio e longo prazo para as cidades.
Desta forma, Oliveira (2006) nos fala que no caso brasileiro, devido à democratização provocada pós-constituição, alguns aspectos sobre o planejamento vêm se adaptando para diminuir esses conflitos que o limitam, e aos poucos vai tentando conseguir melhores resultados na efetividade das políticas públicas, buscando por melhores accountability16 e primando pela necessidade de formação
técnica, profissional e política de quem faz a gestão pública.
Entretanto, em relação ao desenvolvimento do planejamento e da gestão, é interessante notar que, “independentemente do partido político que esteja a gerir, a gestão pública brasileira tende a orientar-se por parâmetros teóricos de qualidade, produtividade e controle de resultados” (OSÓRIO, 2005, p. 10). Não obstante, os quase 30 anos de democracia brasileira não parecem suficientes para consolidar todos esses parâmetros, e muito menos um sistema político-institucional-financeiro efetivo, tanto no planejamento federal como em nível local.
No Brasil, principalmente no Governo Federal, conforme Oliveira (2006), o planejamento ainda é determinado como algo quase que estritamente tecnicista. Presume-se que ao planejar
uma vez tendo o plano certo, a implementação sairá automaticamente. Porém, a realidade tem sido diferente: muitos projetos, programas e políticas [brasileiras, sejam locais ou federais] falham na implementação como planejado ou têm impactos negativos inesperados. Temos longas décadas de experiências fracassadas de planejamento, com planos mirabolantes ou megalômanos, que no papel funcionam, mas não na prática, onde alcançam resultados decepcionantes ou desastrosos. (OLIVEIRA, 2006, p. 274).
Assim, a gestão e o planejamento brasileiro estão ligados à ausência de congruência entre os termos e verdadeiras distorções administrativas e de
16Em se tratando da esfera pública, o termo Accountability pode ser traduzido literalmente como prestação de contas ou, então, como fiscalização, avaliação e ética no trato da coisa pública.
implementação das ações. Além disso, o caso brasileiro é marcado, significantemente, por verdadeiros conflitos quanto à jurisdição e distribuição de responsabilidades entre os diferentes entes federativos. Essas distorções nas competências fragilizam o pacto federativo17, aclamado pela Carta Magna de 1988.
No ponto de vista de Spósito (1999, p. 61) é necessário, ainda, que o gestor utilize o planejamento para montar equipes preparadas, com a capacidade de construir ações processuais visando não apenas um ciclo de mandato administrativo, mas sim em longo prazo, estabelecendo continuidade das decisões tomadas e publicidade entre as diretrizes e experiências que já estão em voga.
Entretanto, tratando-se da realidade brasileira vemos que o planejamento fica muitas vezes aquém da gestão. Por exemplo, os planos diretores, que são aqueles que dão as diretrizes do planejamento urbano de uma cidade, têm as suas funções executadas efetivamente; devido, principalmente, a ausência de planejamento e critérios na hora da escolha e na manutenção da equipe que coordenará a implementação da política pública, que é de longo prazo.
Logo, além de todos os fatores que limitam o planejamento, a vontade política do gestor é outro motivo que o prejudica e o faz distanciar da gestão. O gestor eleito tem discricionariedade para montar sua equipe e definir o que será colocado no plano de seu governo. Desta forma, políticas públicas iniciadas em gestões anteriores, geralmente não são colocadas em prática por gestões posteriores, prejudicando a continuidade da gestão.
Entretanto, a partir desses elementos, é necessário fazer uma reflexão de como os gestores, principalmente dos municípios brasileiros, poderão enfrentar os fatores limitantes, e assim, colocar em prática a gestão e o planejamento, pensando no interesse público e realizando a análise e o desenvolvimento dos fenômenos sociais e/ou naturais das cidades, orientando, desta forma, seus ordenamentos.
Uma possibilidade é que o planejamento poderá ser elaborado por um corpo técnico que pense as suas diretrizes, auxiliando o planejamento urbano a articular as variadas ações para que os gestores possam coordenar, racionalizar e dar finalidades às ações do Estado nas cidades, sempre em “busca da transformação do
status quo econômico e social (BUCCI, 2006, p. 145). Logo, o planejamento de
17O pacto federativo nada mais é acordo firmado entre os Estados federados e a União. No caso, sendo mais preciso, é o conjunto de dispositivos, contidos na Constituição, que configuram a moldura jurídica, as obrigações financeiras, a arrecadação de recurso e os campos de atuação dos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
políticas públicas no urbano deverá ser uma oportunidade em que o gestor irá utilizar para antever e prover insumos com o objetivo de coordenar ações integradas nas cidades, focando nos interesses comuns.
Um exemplo de como um gestor poderá colocar em prática essa solução é atuando nas resoluções de conflitos urbanos por terra ou moradia, entre os acumuladores de capitais e classes sociais menos abastadas. Aqui, a utilização do planejamento serviria para elaborar planos que regulem, definam a natureza do objeto em conflito, analisem os motivos e, em seguida, previna e busque soluções para o aparecimento de tais embates, concomitantemente ou em ação posterior. Assim, a gestão atuaria na divergência de forma estruturada e direta, seguindo as diretrizes do planejamento.
Desta forma, sendo eficiente e articulado, o gestor terá a possibilidade de se organizar e negociar para ser incisivo na resolução dos problemas urbanos numa escala de tempo presente, imediata e instantânea, pensando no futuro. Conquanto, primando pela necessidade de eficiência das ações e ao mesmo tempo, utilizando- se do planejamento para que as tomadas de decisões e as ações sejam feitas de acordo com as diretrizes, princípios ou estudos já preestabelecidos por sua equipe técnica.
Então, o planejamento deverá ser tratado como o principal artifício para as atividades da Gestão, principalmente no urbano. Ademais, ele deverá ser o elo dos processos organizacionais que envolvem a dinâmica da gestão e das operações de uma cidade. Então, a gestão deverá estar preparada estruturalmente, para que ela tenha a capacidade de construir e de implementar instrumentos de planejamento e políticas públicas urbana que levem justiça social e que enfrentem as problemáticas recorrentes.
3 O PLANO DIRETOR NO PLANEJAMENTO E NA GESTÃO
Uma das formas em que o Estado se utilizou para enfrentar desafios no planejamento e gestão foi com o uso do Plano Diretor, baseado em quase todo século XX no planejamento regulador, para estruturar as cidades. Segundo Villaça (1999, p. 214), embora os Planos Diretores tenham se dispersado pelo Brasil, a partir da década de 1940, como uma espécie de solução, com o tempo foram tratados como complexos e abrangentes, além de ineficazes18 devido a um
problema de viabilidade na implementação. Entretanto, mesmo questionado o plano diretor foi vinculado como principal instrumento de planejamento com o objetivo de solucionar os conflitos e problemas do desenvolvimento urbano. (BRASIL, 1988, art. 181 e 182)
Portanto, o capítulo tratará do plano diretor, de modo que possamos compreender como aconteceu o seu surgimento na política urbana brasileira, como os seus aspectos primordiais impactam no cotidiano, além de detalhar seu desafio maior: O seu auxílio na gestão e no planejamento de cidades, em busca de reais propostas que atendam às necessidades da maioria das populações que convivem no contexto urbano brasileiro.
3.1 O PLANEJAMENTO, GESTÃO E O PLANO DIRETOR NO BRASIL ATÉ O