B- Descentralização e Desconcentração Administrativa em

5 UMA OUTRA ABORDAGEM DO PLANEJAMENTO E O DIAGNÓSTICO SOBRE SUA

5.1 Planejamento não é plano, mas processo

Em linhas gerais, pode-se ressaltar que, até o momento, o conceito de planejamento foi influenciado por três formas de abordagem a fim de resolver os problemas urbanos e sociais presentes ao longo do processo de urbanização das cidades brasileiras. Foi associado à figura do plano diretor, a uma abordagem compreensiva por meio do entendimento integrado da realidade municipal, e a um plano de desenvolvimento com a participação popular. Nesses três casos, o planejamento esteve intrínseco à questão urbana, pois se entende que através do crescimento das cidades e de sua população, e de sua forma de produção e reprodução é que vieram os problemas incidentes nesses espaços.

O planejamento urbano foi abordado na Carta Constitucional como um plano (plano diretor) que deveria ser implementado em âmbito municipal com a elaboração de um diagnóstico sobre a realidade social, econômica e físico-territorial, a formulação de prognósticos, com a produção de cenários futuros de uma nova realidade

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municipal alcançada, a curto, médio e longo prazo, e com a implementação das diretrizes que foram priorizadas durante suas discussões em caráter participativo. Vale ressaltar que o plano diretor é o único instrumento urbanístico, conforme estabelecido pela Carta Constitucional, que incorpora as legislações urbanísticas, ambientais, culturais, sociais, enfim, todos os planos, programas e projetos setoriais presentes na realidade dos municípios.

Em meio a essa abordagem e ao fato de inúmeros planos diretores não saírem do discurso ou das gavetas, conforme se verificou nas análises de Ermínia Maricato, Adauto Lúcio Cardoso, Flávio Villaça, dentre outros teóricos urbanistas, ainda persiste a pergunta: por que esse quadro é reincidente, até hoje, no estudo do planejamento urbano municipal? Foi verificado também que existem entraves políticos, econômicos, administrativos, tributários e da própria capacidade institucional das prefeituras municipais de implementarem o planejamento no que se refere à capacitação de seus funcionários e à adequação e modernização da administração municipal. Neste contexto, será que o conceito de planejamento está sendo de fato abordado? Ou seja, ao ser associado ao plano diretor, que inclui os diversos problemas e potencialidades, como ficam as questões cotidianas que se relacionam à execução de tarefas e à locação de recursos financeiros e humanos? Em síntese, a forma de se elaborar esse planejamento está condizente com a receita municipal e com a capacidade de gestão das várias secretarias?

A fim de esclarecer essas questões e tendo em vista que a preocupação primordial é em promover a melhoria dos serviços públicos e o bem-estar da população – e não em elaborar planos “sofisticados e volumosos” que não saem do papel –, faz-se necessário aprofundar na conceituação de planejamento público, para a qual nos utilizamos das análises do Instituto Brasileiro de Administração Municipal129 (IBAM).

Primeiramente, o planejamento público deve englobar as dimensões técnica e política de forma que possam ser abordados de forma participativa, ou seja, deve existir um equilíbrio entre essas duas dimensões em que uma não se sobressaia em detrimento da outra. A dimensão técnica quando predomina tende a se distanciar da população e se restringir à visão dos técnicos e, pela ausência do engajamento popular,

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Mais especificamente de OLIVEIRA, Dauraci de Senna. Planejamento Municipal. 3 ed. Rio de Janeiro, IBAM, 1991.

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pode ceder aos interesses da minoria dominante na política pública, conforme verificado na época de atuação do SERFHAU. Em contrapartida, a dimensão política pode ser entendida como um processo de negociação entre diversos agentes que busca conciliar necessidades, interesses, valores diversos e administrar conflitos entre os vários segmentos da sociedade que, por sua vez, disputam por benefícios da ação governamental, em qualquer instância, desde que, obviamente, haja um contexto de democracia. A dimensão política deve priorizar a vontade social e não se restringir a uma parte da sociedade através de práticas clientelistas e assistencialistas. Vale recordar que o planejamento muito voltado para o âmbito político, pode transformar-se em puro discurso ideológico, desvinculado da realidade e anseios da população.

O planejamento público deve priorizar o interesse da coletividade, procurando incorporar o entendimento do processo de produção do espaço urbano de forma abrangente e não setorizada. Tem, assim, caráter abrangente como o plano diretor, mas está associado a um processo contínuo de avaliação, revisão, adequação e desenvolvimento no próprio processo de implementação e gestão. A esse respeito, Oliveira (1991, p.12) ressalta que, para uma organização de qualquer natureza, seja pública ou privada, ter um bom desempenho exige a prática de três tipos de planejamento:

- estratégico130, que se realiza para a tomada de decisões a longo prazo, com vistas à evolução e ao futuro da organização;

- tático ou intermediário, relacionado com as decisões a médio prazo e voltado para a previsão de metas e a alocação de recursos para concretizá-las; - operacional, de curto prazo e voltado para a execução de tarefas (OLIVEIRA, 1991, p.12, grifo nosso).

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A fim de apontar algumas reflexões sobre um outro sentido a respeito do planejamento estratégico, vale ressaltar as análises de Compans (2004) ao se referir aos planos diretores das cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo como planos diretores estratégicos. A autora remete a esse dois planos para explicar como alguns instrumentos urbanísticos vêm sendo apropriados pela parceria público-privada - pertencente ao discurso do empresariamento do planejamento estratégico -, como uma concepção totalmente flexível quanto à sua implantação e que perdeu seu verdadeiro sentido. Neste contexto, Rose Compans aponta alguns instrumentos urbanísticos - Outorga Onerosa do Direito de Construir, Transferência do Direito de Construir, Operações Urbanas Consorciadas, Conselho Municipal de Política Urbana e Estudo de Impacto de Vizinhança -, que são estabelecidos pelo plano diretor municipal de cada localidade. No discurso, a estratégia estabelecida pelo plano diretor deveria alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental, em consonância com os objetivos gerais. Porém, na prática territorial, a aplicação desses instrumentos vem sofrendo flexibilização no discurso da política urbana, e beneficiando interesses políticos e econômicos de parte restrita da população e do órgão público, e não os interesses sociais da população menos favorecida. Dessa forma, quando se fala em plano diretor estratégico, será que essa é a nova tendência da matriz teórica do planejamento urbano nos dias de hoje?

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Esses três tipos de planejamento devem ser trabalhados como um processo e de maneira democrática, envolvendo os diversos segmentos da sociedade e os servidores municipais. Por meio do planejamento estratégico, a administração municipal, a população e os técnicos envolvidos em sua formulação, obtêm uma visão ampla sobre a realidade local, os problemas públicos e as potencialidades para o desenvolvimento sócio-econômico e cultural do município, num horizonte mais longo. Indica, portanto, as estratégias condizentes com a realidade de cada município para se alcançar os caminhos desejados, no futuro, a fim de resolver os problemas incidentes no presente. A longo prazo é preciso estabelecer metas e, concomitantemente, programar e executar as ações para alcançá-lo. Portanto, é necessário haver, no presente e nas futuras gestões, pessoal qualificado. O problema maior é a ruptura na gestão a cada nova administração.

Dessa forma, o planejamento estratégico é importante para a atuação do governo local ao apontar os melhores caminhos para o desenvolvimento municipal. Porém, esse planejamento não está diretamente relacionado com a prática, no dia a dia, de uma prefeitura municipal, com os recursos financeiros que devem ser disponibilizados para efetivação dos inúmeros planos, projetos e programas que incorpora e com a capacitação de funcionários públicos relacionados com a execução de cada uma das medidas apontadas como prioritárias para a efetivação da “cidade que queremos”. Através desses conhecimentos, será que o plano diretor não faz parte de um planejamento estratégico? Afinal, está diretamente relacionado com esses conceitos e tem importância fundamental para a formulação de políticas públicas a longo prazo.

O planejamento tático ou intermediário se preocupa em detalhar os objetivos estratégicos como uma forma de implementá-los. Envolve a definição de prioridades, dimensiona metas compatíveis com os recursos disponíveis, elabora projetos e organiza as atividades de execução. Esse planejamento está diretamente associado à elaboração dos planos plurianuais, das diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais. Assim, o planejamento tático incorpora os conceitos de planejamento municipal, introduzidos pela CF de 88, ampliados ao inciso III do artigo 4° do Estatuto da Cidade, que condizem exatamente com esses instrumentos apontados. Uma das maneiras de diagnosticar sobre a efetividade do planejamento nos municípios pode ser através da análise desses instrumentos nas secretarias

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municipais131, sua forma de elaboração (se sua discussão envolveu a participação popular) e os conceitos abordados nas diretrizes priorizadas. Segundo Oliveira (1991, p.13), “nas prefeituras, em geral, as tarefas de planejamento tático podem, em grande parte, ser delegadas aos auxiliares do chefe do executivo”, por exemplo, aos secretários e diretores. Nesse sentido, os profissionais envolvidos em sua elaboração devem saber que rumo deve seguir a administração local e a verdadeira importância desses documentos132 para o desenvolvimento do município e para a alocação de recursos. Contudo, será que esses profissionais estão cientes da importância destes documentos? Pelo menos no discurso constitucional, pode-se ressaltar que o planejamento tático ou intermediário deve:

[...] produzir decisões realistas, demonstrar a exeqüibilidade das ações previstas, cuidar da alocação de recursos, estimar os custos da Administração, apresentar previsão sobre o tempo necessário para execução de projetos e atividades e indicar os órgãos responsáveis, a fim de que as autoridades governamentais e o público em geral saiba de quem devem cobrar a execução das tarefas. O planejamento tático também demanda participação, envolvimento dos níveis de execução da prefeitura e dos beneficiários dos projetos e atividades governamentais (OLIVEIRA, 1991, p.13).

Precipitando um pouco essa questão, que será discutida no próximo capítulo a partir dos estudos de caso, pode-se questionar se estaria, de todo, a sociedade civil organizada envolvida na elaboração desses instrumentos, conforme estabelece a Carta Constitucional.

Em relação à terceira abordagem, Oliveira (1991, p.13), apresenta o “planejamento operacional como um conjunto de tomada de decisões envolvendo empreendimentos mais limitados, prazos mais curtos, áreas menos amplas” e diretamente voltado para o “como fazer”. Esse planejamento busca garantir a execução das tarefas a tempo e a hora e costuma ficar sob a responsabilidade direta dos servidores

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O presente trabalho procurou analisar alguns desses instrumentos do planejamento nos municípios de Diamantina e Tiradentes. Contudo, vale ressaltar, que as análises foram feitas a partir de materiais que as respectivas prefeituras municipais se disponibilizaram a emprestar. No município de Tiradentes, alguns desses materiais não foram encontrados ou, simplesmente, o secretário envolvido em sua formulação negou a emprestá-los para uma análise consistente e aprofundada da atual administração municipal. Nota- se que a dificuldade já se encontra na “boa vontade” de pessoas diretamente envolvidas em assuntos públicos de âmbito municipal.

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Esses documentos podem ser classificados como: de informação e análise (diagnóstico, relatórios, mapas); de orientação (definição de políticas, diretrizes, estratégias); operacionais (planos de ação, programas, projetos, orçamentos anuais e plurianuais) e normativos (projetos de leis, normas).

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públicos, que devem melhorar a qualidade das decisões e formas eficientes e rápidas de produzir o serviço. Ou seja, os servidores públicos devem ser capacitados para exercer sua função, ter a preocupação em atender bem ao público externo e, ao mesmo tempo, ter acesso à ferramenta de trabalho apropriada para a realização das tarefas no cotidiano. Esse planejamento envolve uma gama considerável de conhecimento técnico, experiência prática e capacidade de transmissão de informações públicas à população.

Percebe-se que no âmbito do planejamento operacional está presente uma abordagem relacionada com a gestão municipal, pois trata da parte administrativa e executora das ações públicas133. Seu embasamento é mais voltado para a realização das medidas a fim de se alcançar os objetivos estabelecidos nos planejamentos tático e estratégico visto, assim, como “ponto de partida” para todas as discussões referentes ao diagnóstico da realidade sócio-territorial no âmbito municipal.

A partir de todas as análises apresentadas até aqui, pode-se concluir que, na verdade, o plano diretor é uma parte do “processo de planejamento” com importância relevante, porém, não pode ser entendido como a única e mais importante parte de um conceito tão abrangente e complexo como o de planejamento que, também, inclui a gestão. O que parece, na atualidade, é que os governantes locais, funcionários públicos, técnicos e outros agentes envolvidos na elaboração do plano diretor têm-lhe dado muito mais ênfase, deixando “um pouco de lado” outros ramos que conformam o processo de planejamento. Na verdade, planejamento (de qualquer natureza) deve ser concebido como um processo, envolvendo e interagindo os três tipos de planejamento, e não se esgota na elaboração de “modelos”, a que alguns críticos teóricos se referem134.

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Uma parte desse planejamento operacional, focada na formação profissional dos funcionários envolvidos com a administração municipal, será analisada nos estudos de caso dos municípios de Diamantina e Tiradentes. Pode-se perceber que o trabalho se propõe a analisar, na prática territorial, alguns instrumentos de planejamento municipal, assim como aspectos inerentes à estrutura operacional inerente a gestão desses municípios. O objetivo final do trabalho é diagnosticar sobre a institucionalização do planejamento, nos municípios históricos, através da análise de instrumentos de planejamento e gestão existentes ou não nas prefeituras municipais.

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FERRARI (1979, apud SOUZA, 2006, p.47), faz uma breve reflexão sobre a elaboração de modelos urbanos como elemento inerente à abordagem de planejamento. “É importante notar que a cidade é um sistema dinâmico que trabalha como uma máquina. Assim como a Engenharia Mecânica elabora ‘modelos’ de suas máquinas, os planejadores, dotados desse conceito dinâmico de cidade, passaram a construir ‘modelos’ urbanos para simular situações hipotéticas e, principalmente, para, a partir dos ‘modelos’, fazer previsões a respeito do seu futuro desenvolvimento”. (FERRARI, 1979, p.117). Como uma forma de reforçar o entendimento de cidade como um sistema dinâmico, Souza (2006, p.52) enfatiza que “a cidade é produto dos processos sócio-espaciais que refletem a interação entre várias escalas geográficas, deve aparecer não como uma massa passivamente modelável ou como uma máquina perfeitamente controlável pelo Estado (tecnicamente instruído por planejadores racionalistas e

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Como forma de compreender melhor a abordagem do planejamento como um processo, é importante ressaltar algumas análises de Souza (2006, p.45-46) que explicam os conceitos de planejamento e gestão. O conceito de gestão, originado no âmbito ligado à administração de empresas (gestão empresarial), ganhou ênfase no contexto de crise do planejamento urbano brasileiro, nos anos 80, como uma forma de substituir essa prática que foi associada a um plano ideológico e tecnocrata. Esse termo remete-se ao presente e significa “administrar uma situação dentro dos marcos dos recursos presentemente disponíveis e tendo em vista as necessidades imediatas”.

Já o planejamento remete-se ao futuro: “planejar significa tentar prever a evolução de um fenômeno ou, para dizê-lo de modo menos comprometido com o pensamento convencional, tentar simular os desdobramentos de um processo”. Assim, planejamento, no âmbito urbano, pressupõe o entendimento da cidade como um processo amplo, não como um plano setorial, e deve “precaver-se contra prováveis problemas ou, inversamente com o fito de melhor tirar partido de prováveis benefícios” (SOUZA, 2006, p.46).

Esses dois processos, planejamento e gestão, devem ser trabalhados de forma complementar pelos governantes, funcionários públicos, enfim, por todos os integrantes da administração Pública.

Gestão se insere na abordagem do planejamento, que, por sua vez, deve ser concebido como um processo, cuja atividade é contínua, permanente e aborda os três conceitos de planejamento (estratégico, tático e operacional). Segundo Oliveira (1991, p.23), “o processo de planejamento se inicia com o levantamento dos problemas e das situações que afetam a população”. Em seguida, a partir de análises dos municípios, elaboram-se os objetivos e metas a alcançar, a programação das ações e sua viabilidade econômica, assim como o acompanhamento cotidiano da execução dessas ações. Deve existir um esforço para buscar aperfeiçoar esse processo.

No nível municipal, essa atividade deve resultar em bens, serviços e mudanças sociais de caráter político, econômico e urbanístico, propostos pelo governo em nome da comunidade e, sempre que possível, com sua participação (OLIVEIRA, 1991, p. 23, grifo nosso).

tecnocráticos) [...]”. Então, a cidade é um fenômeno marcado pela interação complexa entre diversos agentes e interesses, sendo jamais previsível ou manipulável plenamente e, portanto, dever ser trabalhada e analisada por um processo mais flexível e que interaja os três conceitos (estratégico, tático e operacional) inseridos na abordagem de planejamento público apresentada por Oliveira (1991).

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Planejamento quando entendido como um processo não se esgota na concepção de um plano, de um programa ou de um projeto que, por sua vez, são mecanismos instituídos para o alcance de metas. A esse respeito, conforme ressalta Oliveira (1991, p.24), “qualquer Município, não importa seu tamanho e recursos econômicos, pode implantar um processo de planejamento coerente com seu estágio tecnológico, econômico-social e cultural”. Esse processo não está diretamente relacionado com a criação de um órgão de planejamento, mas se refere à integração das secretarias e de suas medidas, do envolvimento dos diversos setores da sociedade e a mitigação das antigas práticas clientelistas existentes.

O processo de planejamento não é isento de conflito, pois envolve mudanças estruturais – no âmbito sócio-econômico, urbanístico, político, dentre outros –, que podem, algumas vezes, apresentar “caráter destrutivo” ou “construtivo”, ao delinear novas situações consideradas desejáveis. Por isso, certas medidas podem ser aceitas ou rejeitadas por diversos grupos da sociedade que apresentam interesses divergentes. Daí, seu aspecto conflituoso. Acrescenta-se a isso o caráter de transparência, que a Carta Constitucional estabelece, o que pode não ser de interesse de todos.

Como forma de compreender a situação dos municípios brasileiros frente à institucionalização do planejamento recorremos à dissertação de mestrado de Luís Carlos Araújo Menezes, orientado pelo Professor Doutor Paulo Januzzi, defendida em 2004. O objetivo dessa dissertação foi apresentar uma análise do grau de institucionalização e da efetividade do planejamento público no Brasil, com base nas informações levantadas pelas Pesquisas de Informações Básicas Municipais de 2001 e pelo Censo Demográfico de 2000.

Buscando ampliar as discussões em torno dos termos “planejamento” e “gestão” cujos conceitos são complementares e interagem no âmbito de formulação das políticas públicas, introduzimos a abordagem e reflexão sobre a “institucionalização”. Com o auxílio do material desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal, conceitua-se institucionalização como um processo através do qual se utilizam instrumentos para a implementação de elementos que conduzem às mudanças sociais necessárias ao desenvolvimento. Na presente abordagem, institucionalização

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está associada à efetivação, nos municípios brasileiros, dos instrumentos de planejamento regulamentados pelo Estatuto da Cidade.

A última parte deste capítulo é fundamentada no segundo capítulo da dissertação de mestrado desenvolvido por Luís Carlos Araújo Menezes (2004), em que estuda a institucionalização e o grau de efetividade do planejamento público municipal. Alguns resultados dessa pesquisa foram discutidos e apresentados como forma de enriquecer e compreender a importância do tema de abrangência do trabalho na atualidade das prefeituras municipais.

Deve-se ressaltar que os resultados apontados por Menezes (2004) são inovadores, instigantes e conduzem para reflexões sobre possíveis soluções de planejamento mais condizentes com a realidade municipal135.

5.2 Breve reflexão sobre o termo institucionalização e a abrangência de seus

No documento Diagnóstico sobre a institucionalização e o grau de efetividade do planejamento em municípios históricos: Diamantina e Tiradentes (páginas 150-158)