Mostramos anteriormente como se tentou avaliar os recursos do Brasil na década de 1930 e durante a Segunda Guerra Mundial a fim de planejar sua utilização efici- ente. Tais tentativas prosseguiram durante o período pós-guerra e, ocasionalmente, resultaram na criação de programas públicos de investimentos que agiram como com- plementos aos vários estímulos oferecidos ao setor privado.
A primeira tentativa do período posterior à guerra ocorreu com a introdução do Plano Salte (o nome é um acrônimo contendo as iniciais de saúde, alimentação, trans- porte e energia). Não se tratava de um plano econômico completo, mas de um pro- grama de gastos públicos nesses quatro campos, de cinco anos de duração,23 que deveria ser colocado em ação de 1950 a 1954. Esperava-se gastar Cr$ 19,9 bilhões durante esse período, dos quais Cr$ 2,6 bilhões foram destinados à melhoria dos serviços de saúde, Cr$ 2,7 bilhões para a modernização de produção e fornecimento de alimentos, Cr$ 11,4 bilhões para a modernização do sistema de transportes e Cr$ 3,2 bilhões para aumentar o potencial energético do país.
O plano não durou mais que um ano devido a problemas de implementação e prin- cipalmente devido a dificuldades financeiras. Gomo se tratava não apenas de projetos especiais de desenvolvimento, mas também de outros existentes no orçamento gover- namental regular, ele “exerceu o efeito de retirar do orçamento regular uma parte das despesas consideradas desenvolvimentistas, sendo, portanto, um passo na direção do orçamento ‘funcional’”.24 Dessa forma, o plano não precisou de gastos adicionais equi- valentes ao valor de todos os programas ali contidos, visto que 30% já estavam cober- tos por atividades incluídas no orçamento normal. Houve dificuldades na obtenção de financiamento dos 70% não-incluídos. Esperava-se obter alguns dos novos recursos necessários através da tributação da receita adicional resultante do plano em si, outros por meio da venda de moedas estrangeiras retidas pelo Banco do Brasil e outras quan- tias por meio de um reajuste dos impostos aduaneiros a uma base
ad valorem
mais realista, o que deixou uma soma de cerca de Cr$ 7 bilhões sem cobertura. Decidiu-se que essa quantia teria de vir de operações de empréstimos.A interrupção do plano depois de um ano deve-se a estimativas de receita e possi- bilidades de empréstimos excessivamente otimistas, pois os planejadores não conta- ram com possíveis dificuldades no balanço de pagamentos que reduziriam as probabilidades de financiar o plano com a venda de reservas, com o aumento da infla- ção e com os déficits orçamentários que dificultaram a concessão de empréstimos. Com o encerramento do plano em 1951, alguns dos projetos de obras públicas foram trans- feridos a vários departamentos do governo, a fim de serem reiniciados quando hou- vesse recursos disponíveis.
A natureza do Plano Salte não era realmente global, pois não dispunha de metas para o setor privado ou de programas que o influenciassem. Tratava-se, basica- mente, de um programa de gastos públicos que cobria um período de cinco anos. Ele conseguiu, entretanto, chamar atenção para outros setores da economia defasa- dos em relação à indústria e que poderiam, conseqüentemente, im pedir um futuro desenvolvimento.
O trabalho da Comissão Econômica Conjunta Brasil-Estados Unidos no período de 1951 a 1953 constituiu uma tentativa de planejamento muito mais ambiciosa e com- pleta. Seu grande
staff
técnico brasileiro e americano conduziu um dos mais completos levantamentos da economia brasileira já realizados até aquela época e formulou uma série de projetos de infra-estrutura. Os gastos propostos totalizaram US$ 387,3 milhões em moeda estrangeira e Cr$ 14 bilhões, que deveriam ser divididos entre os seguintes projetos:Investimento em
moeda estrangeira (%) moeda nacional (%)
Ferrovias 38 55 Construção de estradas
2
- Construção de portos 9 5 Navegação costeira 7 3 Energia elétrica 34 33 Outros10
4 Total100
100
Fonte: X I Exposição sobre o Programa do BNDE Reaparelhamento Econômico. Rio de Janeiro, 1962.
Mais concretamente, essas categorias incluíram projetos para modernizar várias linhas férreas, portos e a navegação costeira, além da expansão da capacidade de produção de energia instalada; a categoria “outros” incluía a importação de equipa- mentos agrícolas, a construção de silos e a construção ou expansão de algumas uni- dades fabris. A comissão também fez recomendações nos campos de treinamento técnico, de diversificação de exportações, de medidas para superar as perceptíveis disparidades regionais de renda (ver Capítulo 14) e de formas de atingir a estabilidade monetária.
Esperava-se que os recursos em moeda estrangeira viessem de organismos inter- nacionais e dos empréstimos diretos de governos estrangeiros, enquanto os recursos domésticos deveriam vir de um “empréstimo compulsório”, arrecadado como um adicional ao imposto de renda e também de empréstimos de empresas de seguro, institutos de previdência social, e assim por diante.
Embora nunca tenha sido formalmente adotado, o plano da comissão conjunta exerceu vários efeitos benéficos. Ele conduziu à criação do Banco Nacional de Desen- volvimento Econômico (BNDE), cujo propósito era ajudar a planejar, analisar e a financiar a infra-estrutura e vários projetos industriais. Muitos dos estudos realizados pela comissão foram subseqüentemente usados no preparo de projetos financiados pelo BNDE e por agências internacionais de crédito. O trabalho da comissão foi mais bem-sucedido do que o Plano Salte no que se refere ao impulso dado a projetos em setores defasados da economia e que em breve poderiam transformar-se em áreas de estrangulamento.
Entre 1953 e 1955, técnicos do BNDE e da Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina fizeram um esforço conjunto na tentativa de realizar um planejamento sistemático global,2:> trabalho que consistiu principalmente da observa- ção de relacionamentos agregados na economia entre 1939 e 1953 e de projeções d e acordo com hipóteses alternativas sobre mudanças na taxa de poupança, nas relações de troca, etc., para um período de sete anos. Parece que a principal função do grupo era chamar a atenção dos formuladores de política econômica brasileiros para as prin- cipais variáveis (como o índice de poupança, a razão capital/produto ou o aporte d e capital estrangeiro) que determinam a taxa de crescimento da economia e que pode- riam ser influenciadas por vários tipos de políticas econômicas. Aumentar a taxa d e crescimento da economia havia se tornado fator de extrema importância para o gover- no devido à elevada taxa de crescimento populacional na década de 1950 (que era superior a 3% ao ano).26
Esses vários planos de desenvolvimento do pós-guerra e as intensas discussões que os cercaram “disseminaram uma espécie de mística política de desenvolvimento — o que veio a se chamar de ‘desenvolvimentismo’ — entre os líderes brasileiros d e opinião pública e política”.27 Essa preocupação com o desenvolvimento - isto é, a obtenção de altos índices de crescimento em um período de tempo relativamente curto - e o papel do governo em influenciá-lo firmemente tornaram-se características de destaque da administração do presidente Juscelino Kubitschek (1956-61). No dia posterior à sua posse foi criado o Conselho de Desenvolvimento Nacional que form u- lou o Programa de Metas.
Não se tratava de um programa de desenvolvimento global, pois não abrangia todas as áreas de investimento público ou as indústrias básicas e, durante um período de cinco anos, não tentou conciliar as necessidades de recursos de trinta setores básicos atingidos pelo plano com as dos setores não-incluídos. As metas deveriam te r sido estabelecidas tanto para o governo quanto para o setor privado. Foram cobertas cinco áreas gerais: energia, transporte, fornecimento de alimentos, indústrias de base e educação (principalmente o treinamento de pessoal técnico). O investimento d e infra-estrutura preocupava-se essencialmente com a eliminação de gargalos, tarefa para a qual a comissão conjunta já havia lançado as bases. Em muitos casos, foram redigidas metas detalhadas, incluindo muitos projetos individuais, enquanto outras metas foram formuladas somente em termos gerais.
As metas para as indústrias de base referiam-se ao desenvolvimento do aço, d o alumínio, do cimento, da celulose, da indústria automotiva, da maquinaria pesada e dos produtos químicos. Essas eram consideradas indústrias de “pontos de desenvol- vimento” que imporiam o ritmo à rápida industrialização futura. A construção da nova capital, Brasília, no interior, era um projeto especial do programa de Kubitschek, e como ele não contribuiu de imediato para o aumento da capacidade produtiva d a economia, seus méritos geraram muita controvérsia, considerando-se os recursos lim i- tados disponíveis para os outros programas. Muitos argumentariam, mais tarde, que os benefícios de longo prazo compensaram os custos iniciais da capital, visto que su a construção conduziu à criação de vastas e novas áreas agrícolas que contribuíram para a capacidade cambial do país na década de 1970.
Os investimentos programados para o período entre 1957-61 montavam a Cr$ 236,7 bilhões (US$ 2,3 bilhões), a serem distribuídos entre os principais setores da seguinte maneira:28
Bens e serviços B ens e serviços produzidos no Brasil importados
Energia 46% 37% Transporte 32 25 Produção de alimentos
2
6
Indústrias de base 15 32 Educação 5 - Total100
%100
%O financiamento em moeda nacional deveria vir dos orçamentos dos governos (39,7% federal, 10,4% estadual), de empresas privadas ou mistas (35,4%) e de enti- dades públicas (14,5%). O financiamento em moeda estrangeira originou-se de em - préstimos de órgãos internacionais (muitos dos quais eram administrados pelo Banco de Desenvolvimento) e da entrada de capital estrangeiro atraído pelos numerosos incentivos já discutidos.
Durante a administração Kubitschek, realizou-se progresso considerável no cum- primento de muitas das metas, especialmente na indústria e parte da infra-estrutura planejada.