Políticas Educativas e Políticas Sociais

As políticas públicas do Estado, nos anos 70, nomeadamente de uma massificação do ensino baseado na igualdade de oportunidades têm apresentado várias mudanças. A conjuntura económica europeia, nomeadamente com choques petrolíferos desencadeou uma certa crise do Estado Providência com reflexos na educação. Pode-se considerar uma relação entre a conceção do Estado, ao longo dos últimos três séculos e a conceção da educação (Canário 2005 cit in Lopes n/d). Deste modo consideram-se quatro conceções do Estado: Estado Educador “escola das certezas” (período entre a Revolução Francesa e a primeira grande guerra) nesta época existe uma harmonia entre a escola e o seu contexto externo. As escolas básicas têm um papel de ajudar as crianças a terem sucesso escolar facilitando a inserção profissional (Oliveiva 2000:57 cit in Lopes s/d); Estado Desenvolvimentista “escola elitista” (primeira metade do século XX); Estado Providência “escola das promessas” (período entre a segunda guerra mundial e os anos 60), caracterizada por um crescente aumento da oferta educativa, aumento da oferta das políticas públicas e da procura correspondendo a uma democratização do acesso à escola – passagem de uma escola elitista à escola de massas. A partir dos anos 70, o crescimento económico promovido pelas sociedades industriais de tipo “fordista” corresponde a um investimento na educação, tendo o Estado um papel regulador “escola das incertezas”. Neste período onde vigorou uma ideologia meritocrática do ensino não se verificou uma correspondência entre o sucesso escolar e a mobilidade social que teve como consequência um certo desencantamento da população perante a escola (Lopes s/d: 686).

No que respeita às políticas públicas, o Estado redefine o seu papel delegando, alguns dos seus poderes aos municípios. Neste contexto político, económico e social surgiu a sociologia crítica da reprodução social problematizando o papel da escola, como reprodutor e amplificador das desigualdades sociais (Bourdieu 1966). A partir dos anos 80 através desta teorização, a perceção sobre a escola é de promotora de injustiça social. As transformações

evidenciaram um aumento dos problemas sociais. Consequentemente, a escola não garante a mobilidade social, no sentido de que ter habilitações académicas não é um sinónimo de ter emprego. Nesta época surge uma crise do Estado Providência.

Segundo esta evolução histórica recente da educação, nomeadamente uma contradição entre a ideologia da escola como um instrumento de promoção da igualdade de oportunidades dos cidadãos plasmada nas Constituições de muitos dos países democráticos, nos anos 50, vários países, nomeadamente os Estados Unidos da América, Reino Unido, Israel, Austrália, Nova Zelândia, Canadá, França desenvolveram um conjunto de programas de educação compensatória. Os principais destinatários eram as crianças provenientes de meios socioeconómicos desfavorecidos tendo como objetivo combater o insucesso escolar. Neste âmbito considera-se que a escola deve “compensar” os alunos que se encontram em inferioridade de condições perante os demais. A educação compensatória baseia-se no pressuposto de que a desigualdade educativa se deve, fundamentalmente a carências do meio familiar ou social, tendo origem num contexto exterior à escola. Os primeiros programas foram dirigidos ao ensino pré-escolar e visavam melhorar os conhecimentos e habilidades dos alunos desfavorecidos. Posteriormente alterou-se esta conceção dos programas passando a serem definidos, em função da interação existente entre os membros da comunidade educativa, tendo em conta uma influência sobre a personalidade do aluno. A cultura de parceria é uma forma inovadora de socialização dos jovens, em articulação com a comunidade, sendo uma forma complementar de socialização escolar que permite aos jovens mais carenciados experiências de natureza cultural enriquecedoras, ao mesmo tempo que possibilita uma aprendizagem social de cidadania.

O Estado Português tem, atualmente um papel preponderante na educação, nomeadamente porque a maior parte do ensino, desde o pré-escolar, até ao ensino superior é ministrado em estabelecimentos públicos, bem como o número de estudantes que frequentam o ensino público é, em todos os níveis superior, ao ensino privado, quer seja subsidiado pelo Estado, quer seja independente do Estado (Pordata 2012)3. Nos últimos quatro anos, de crise económica (2011- 2015), a educação teve uma política de austeridade que afetou as condições de vida dos funcionários públicos, nomeadamente dos professores, o menor acesso aos benefícios sociais das famílias, como o abono de família, os currículos nos vários níveis de ensino e os conteúdos disciplinares. A título de exemplo refere-se o desinvestimento na área da formação dos valores

humanos e da cidadania, nas escolas públicas do ensino básico, com a supressão da disciplina não curricular de Formação Cívica, no ano letivo 2011/2012, deixando de ser obrigatória, no ensino básico. Esta é uma matéria considerada importante, na prevenção dos comportamentos de indisciplina e violência escolar (Gonzalez-Pérez & Bozo 2007).

Segundo Carmo (2011:40), a Política Social é “um sistema de políticas públicas que procura concretizar as funções económicas e sociais do Estado, com o objetivo de promover a coesão social e a condução coletiva para melhores patamares de qualidade de vida”. No âmbito da metodologia da intervenção social, em política social salientam-se algumas das principais etapas: Observatório Social; Laboratório Social; Políticas Públicas e Cuidados de

Proximidade.

A intervenção social refere-se, a um processo social em que intervêm dois sistemas sociais: o

sistema interventor que tem um conjunto de recursos que coloca à disposição do denominado sistema cliente, no sentido de ajudar a suprir um conjunto de necessidades sociais,

procurando-se promover uma mudança qualitativa, na qualidade de vida do sistema cliente. Estes dois sistemas relacionam-se através de um processo de comunicação que implica a utilização de uma metodologia específica e um conjunto de funções diferenciadas. Podem assumir várias formas, no que respeita à sua constituição, nomeadamente ao serem constituídos por apenas uma pessoa, um grupo, uma organização, uma comunidade ou rede social. O contexto em que decorre o processo de intervenção social, também pode ser de uma relação interpessoal, um grupo, uma organização, uma comunidade ou ter uma dimensão mais ampla considerando-se três níveis: Micro, no âmbito interpessoal ou de um grupo; Meso, no âmbito de uma organização; Macro, quando se considera a dimensão comunitária, metropolitana, regional e global (op. cit.). No que respeita à interação que se estabelece no processo de intervenção social, esta pode ocorrer no âmbito de uma prestação de cuidados personalizada, em serviços de proximidade, pretender atingir uma determinada população alvo ou mesmo a população em geral.

A intervenção social, da forma como a encaramos atualmente surgiu depois da segunda guerra mundial, em virtude da necessidade de se resolverem os problemas sociais que surgiram no pós-guerra (Rossi & Freeman 1985). No período imediatamente a seguir, à segunda guerra mundial houve um incremento de programas, com o desígnio de encontrar as necessidades do

atividades relacionadas com a prevenção da saúde dos cidadãos. Por volta de 1950, os cientistas sociais desenvolveram diversos estudos na área da prevenção da delinquência, psicoterapia, tratamentos com psicofármacos, habitação social e atividades comunitárias. Nessa época, os estudos desenvolveram-se, quer nos países industrializados, quer nos países em vias de desenvolvimento. Em 1960, o número de livros e pesquisas nos Estados Unidos aumentou, de tal forma que se considera que acompanhou o crescimento industrial. Nas décadas seguintes, os programas de intervenção social e avaliação desenvolveram novos métodos, apoiados em técnicas estatísticas que foram aplicados em programas de larga-escala. A intervenção social é mais do que uma aplicação de métodos é, também uma atividade política, um input no complexo mosaico, segundo o qual se tomam as decisões políticas, a planificação e implementação de programas que têm como finalidade uma melhoria das condições de vida dos cidadãos (op. cit.). Os métodos de intervenção social, em política social ajudam o investigador a pensar e a delinear os objetivos da investigação e as ações a desenvolver, tendo em conta uma metodologia de projeto.

Apesar de ser, relativamente fácil reconhecer as condições deficientes numa determinada área social, considera-se necessário um conhecimento prévio, empírico da situação que será objeto de um programa de intervenção social, de forma a se estabelecerem metas e objetivos realistas. Neste âmbito, a organização dos programas de ação social contempla procedimentos de diagnóstico social que constitui um primeiro passo de identificação dos problemas; por vezes seguem-se aspetos baseados nas impressões e julgamentos que se têm sobre as necessidades sociais.

No âmbito da metodologia de intervenção em política social defende-se a caracterização da estrutura organizacional, nomeadamente das escolas e o seu funcionamento ao longo do tempo. Para além destes aspetos será, ainda relevante identificar o modelo subjacente à organização escolar, nomeadamente o modelo burocrático formal ou em parcerias. No caso de o modelo ser de parcerias, defende-se a identificação das atividades envolvidas nas parcerias, bem como as finalidades que as escolas têm, no processo que envolve as redes e parcerias com outras instituições. Poderá haver escolas que tenham, apenas um dos modelos ou os dois. No âmbito da intervenção social, a escola é um contexto Meso de análise, no entanto, não se pode deixar, também de considerar o contexto de análise Macro, nomeadamente comunitário, uma vez que no caso da intervenção em rede ou em parcerias, as comunidades onde as escolas se encontram inseridas, também poderão ter um papel a

desempenhar. O estabelecimento de parcerias ou o trabalho em rede nas escolas contempla aspetos pessoais e aspetos coletivos introduzindo experiências novas. Uma parceria é um trabalho de um conjunto de grupos, equipas, organizações, dotadas de uma identidade própria e que desenvolvem uma ação com objetivos comuns. Muitas escolas estabelecem parcerias com instituições e associações existentes na comunidade envolvente, nomeadamente Câmaras Municipais, entidades de saúde, de assistência social, instituições recreativas, musicais, museus, entre outras. As parcerias podem ter vários objetivos, nomeadamente de complementaridade dos currículos e projetos desenvolvidos nas escolas e na resolução de problemas dos alunos, nomeadamente de carências socioeconómicas e/ou problemas comportamentais.

A intervenção social em parceria ou em rede pode constituir uma forma de prevenção de problemas sociais que pode ser de três tipos: primária, secundária e terciária. A primeira consiste em evitar a situação problema; a segunda visa apoiar a solução de situações- problema; a terceira pretende evitar o agravamento da situação problema (Carmo 2011). O estabelecimento de parcerias tem algumas vantagens, nomeadamente flexibilidade, aproveitamento de recursos, capacitação organizacional e dos agentes, desenvolvimento de competências individuais e organizacionais, empoderamento individual e organizacional, potencial de inovação, criatividade e envolvimento cívico. No entanto, estas vantagens devem ser sujeitas a uma análise crítica e concreta, porque nem sempre o trabalho em parceria é melhor ou tem mais eficácia do que o trabalho burocrático. Para se desenvolver uma ação em parceria é necessário traçar um plano de atividades coerente e realista com objetivos e estratégias a desenvolver, salientando-se as seguintes fases: planeamento, execução e

monitorização da intervenção.

O conceito de comunidade educativa pressupõe um compromisso comum e uma mobilização coordenada dos membros desta comunidade, para se cuidar dos processos no âmbito escolar. Para se ter resultados bem-sucedidos, tanto no que respeita à aprendizagem dos alunos, como ao bem-estar psicológico de todos, incluindo alunos, professores, funcionários são necessárias algumas habilidades e técnicas, nomeadamente aprender a pensar de forma reflexiva, crítica e criativa. Por outro lado, as relações entre os membros da comunidade devem ser de consideração e respeito mútuo. Neste âmbito, um bom clima relacional em contexto escolar, em particular na sala de aula é um aspeto importante para o bem-estar da comunidade

educativa (White 1977:90). O clima escolar é um processo em construção pelos membros da comunidade educativa e engloba diversos aspetos, podendo ser analisado em vários níveis de ensino.

A integração de Portugal na Comunidade Económica Europeia (CEE) como membro de facto, em 1 de Janeiro de 1986 promoveu uma nova dinâmica económica, social, educacional e política. Doravante muitas das políticas nacionais foram definidas por regras e normas europeias, numa articulação nem sempre fácil de gerir, pelos sucessivos governos, nos últimos trinta anos. No período inicial houve um desenvolvimento económico e social que se traduziu numa melhoria das condições de vida dos cidadãos, de infraestruturas e equipamentos sociais, melhoria das qualificações escolares dos portugueses, entre outros aspetos. No entanto houve, também uma restruturação de vários setores da economia, nomeadamente do setor primário com uma consequente reconfiguração da estrutura do emprego. A sociedade portuguesa tem alguns indicadores de desenvolvimento económico e social positivos, não só no contexto nacional, mas também no contexto europeu. Na área da saúde, por exemplo a taxa de mortalidade infantil tem vindo a decrescer, significativamente nas últimas seis décadas, desde 1960 (77,5%), sendo em 2013 (2,9%), uma das mais baixas percentagens, relativamente ao conjunto dos vinte e oito países da União Europeia 4. No entanto, na área da educação tem alguns indicadores negativos, nomeadamente a taxa de abandono precoce de educação e formação dos portugueses, com uma das maiores percentagens (17,4%), no grupo de vinte e oito países da União Europeia, tendo como referência uma percentagem (11,1%). Salienta-se, no entanto que nos últimos vinte e um anos a evolução desta taxa foi positiva, na medida em que se situava nos 50% em 1992. No que respeita à escolaridade da população ativa, em Portugal verificou-se que entre 1992 e 2014 houve um aumento do nível de escolaridade dos portugueses, nomeadamente um decréscimo do número de indivíduos sem nível de ensino ou com o ensino básico (ISCED 0-2) 3.499,3 para 2.527,9 (milhares) e um aumento de pessoas com o ensino secundário e pós-secundário não superior (ISCED 3-4) de 515,2 para 1.267,0 (milhares) no mesmo período (op.cit.). O nível de educação dos cidadãos é um dos principais fatores de empregabilidade, conforme revelam as estatísticas da EU 28 em 2014. Neste âmbito, no grupo etário 25-64 anos a taxa de emprego é bastante superior nos cidadãos ativos que completaram um nível superior ((nível terciário curto, licenciatura, mestrado,

4 _{Pordata Estatísticas (2016) referente ao período (1960-2013). Disponível em:}

doutoramento (ou equivalentes)) (83.7%) (ISCED 5-8), do que os que não tinham mais do que o ensino primário ou básico (52.6%) (ISCED 0-2), sendo a taxa de emprego (73.4%) nos que tinham pelo menos um nível secundário ou pós-secundário (ISCED 3-4). Esta tendência verifica-se, também em Portugal variando entre (63.0%) (ISCED 0-2), (77.6%) (ISCED 3-4) e (82.7%) (ISCED 5-8).5

As políticas educativas que têm sido implementadas nas últimas décadas, ainda não foram capazes de diminuir as desigualdades sociais dos portugueses, na medida em que existe uma grande percentagem da população jovem e adulta com níveis baixos de escolaridade, não conseguindo obter o nível secundário (12º ano). É neste contexto que se pode equacionar uma articulação entre as políticas educativas e as políticas sociais, na medida em que se trata de uma problemática de equidade e de conhecimento. Esta problemática tem sido abordada através dos conceitos de «inclusão social» e «exclusão social». Estes são, normalmente conceptualizados como diferentes, na medida em que se tem como objetivo, por um lado promover a inclusão social e, por outro eliminar a exclusão social de determinados grupos, nomeadamente definidos em termos de classe social, sexo, raça ou etnia (Stoer & Magalhães 2005:66).

A responsabilidade do Estado, como um poder soberano que elabora e administra as políticas em geral e a política educativa é uma matéria essencial. Neste âmbito, as políticas dependem, em grande parte da ideologia dos governantes. Por exemplo, pode-se ter a ideia de que a escola pode atenuar as desigualdades sociais, na medida em que promove a escolarização das crianças, desde o ensino pré-escolar. No entanto, esta tese constitui uma análise parcial, na medida em que não contempla todo o processo de escolarização, mas apenas o acesso das crianças à educação pré-escolar. Nesta análise deve-se considerar, também o fenómeno do insucesso escolar e do abandono escolar que em Portugal “exclui” muitos jovens do ensino obrigatório e superior. Uma política de igualdade de acesso e equidade na educação das crianças e dos jovens tem que ser vista de uma forma holística e considerando, também a exclusão social.

5 _{Disponível em: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-}

explained/index.php/Employment_statistics#Employment_rates_by_sex.2C_age_and_educational_attainment. (Consultado: 25/02/2016).

Segundo Stoer & Magalhães (2005:65) a exclusão social é um fenómeno multidimensional. No que respeita ao seu debate e discussão consideram-se duas conceções principais: a primeira identifica-se com a sociologia do desvio e dos indivíduos e grupos marginalizados (incluindo os clássicos da «Escola de Chicago», nomeadamente Delinquent Boys de Cohen (1955); Outsiders de Becker (1963); Asylums (1961) e Stigma (1963) de Goffman, entre outros; a segunda é uma conceção atual que tem sido designada por «pós-fordismo» (Harvey 1999 in op. cit) e Amin (1994), tendo um significado diferenciado resultante de fenómenos sociais como o desemprego a longo termo, desemprego de jovens, formas de emprego precário, também conceptualizado por Paugam (1991) de «desqualificação social» (op.cit.). Neste âmbito, a problemática das desigualdades sociais ganha novos contornos, em muitas sociedades, nomeadamente europeias, na medida em que a exclusão social não se restringe a pessoas ou grupos sociais, normalmente em situações de pobreza que não tiveram a oportunidade de ter uma escolarização, mas inclui muitos jovens com qualificações de nível médio e superior que não conseguem ter um emprego, nomeadamente que corresponda às suas habilitações escolares, tendo como resultado fenómenos de exclusão social ou de emigração.

Segundo Barata (2010:16) a desigualdade de rendimentos é um elemento central na lista dos indicadores sociais, sendo um modo corrente de a avaliar (recomendado pelo grupo de trabalho da União Europeia) “o cálculo do rácio entre o rendimento de que dispõe o quintil mais elevado da escala de rendimentos (os 20% que ganham mais) e o rendimento atribuído ao quintil mais baixo (os 20% que ganham menos)”. Numa comparação dos países (EU 25 Eurostat 2004) verificou-se que “Portugal tem o maior rácio de desigualdade de rendimentos em toda a área da EU (7,2). A Turquia tem, nesta análise o valor mais elevado (9,9), no entanto, ainda não é um estado membro. Este diferencial deve-se, em grande parte ao facto de as remunerações variarem significativamente consoante as habilitações académicas e de haver, em Portugal uma elite de diplomados do ensino superior não muito numerosa, a par de uma massa de pessoas com poucas habilitações (INE 2003) (op. cit:17).

A relação entre o sistema de aprendizagem, o conhecimento, as qualificações e as competências é uma análise complexa que prefigura um novo sistema de produção, onde o trabalho é redefinido em função das competências necessárias para o desempenho de uma determinada tarefa. A educação é, neste contexto um aspeto central na inserção dos indivíduos

no mercado de trabalho. No entanto, em virtude das novas características do trabalho, nomeadamente da fragmentação, reestruturação das profissões em que as «aptidões transferíveis» começam a desempenhar um papel cada vez mais importante, o «desempenho» tornou-se a palavra-chave, tanto ao nível político, como pedagógico (Stoer & Magalhães (2005:86). Neste âmbito, citando Bernstein (1990:155) refere-se que o novo conceito de conhecimento é instrumentalizado em função do dinheiro que pode criar vantagens e lucro, tendo-se desumanizado. Nos últimos dois séculos, o conhecimento separou-se da interioridade, do comprometimento, da dedicação pessoal. Deste modo, “as pessoas podem ser levadas de um lado para o outro, substituídas umas pelas outras e excluídas do mercado” (op. cit.).

Do ponto de vista programático, o sistema educativo em muitas sociedades ocidentais tem evoluído através de uma articulação com o sistema económico, nomeadamente com a economia de mercado. Atualmente, o fenómeno da globalização e da sociedade da informação transformam os processos económicos, sociais, educativos, políticos, geopolíticos traduzindo- se numa nova ordem mundial (Attalli 1991; Giddens 1995). É neste contexto que a educação das crianças e dos jovens apresenta novos fenómenos, novas dinâmicas, nomeadamente pelo acesso à informação digital, às redes sociais, cujo impacto no conhecimento e nos comportamentos não se pode subestimar. Neste âmbito, a educação escolar é uma forma de aquisição de conhecimentos e competências, entre outras, tendo a sociedade em rede “riscos”, mas sobretudo “potencialidades”, na criação de alternativas que minimizem a exclusão social