As políticas públicas como resultado da relação Estado e Sociedade Civil Conforme descrito anteriormente, esta pesquisa tem como objetivo descrever os

processos de articulação que resultaram na formação da Agenda de Trabalho Decente no Brasil, como objetivo de uma política governamental que preconiza a melhoria das

20 _{O conceito de Trabalho Decente foi formalizado pela OIT em 1999, e sintetiza sua missão histórica de}

“promover oportunidades para que homens e mulheres possam ter um trabalho produtivo e de qualidade, em

condições de liberdade, equidade, segurança e dignidade humana,sendo considerado condição fundamental para a superação da pobreza, a redução das desigualdades sociais, a garantia da governabilidade democrática e o desenvolvimento sustentável”

condições de trabalho no país. Esta investigação situa os momentos que antecedem as decisões, enfatiza o papel que cada um dos atores envolvidos desempenha e a evolução do diálogo sobre o tema.

Para a compreensão desses momentos no cerne do processo de definição de agenda do ciclo de políticas públicas, faz-se necessário apresentar as concepções de duas categorias que estão presentes na pesquisa e que são fundamentais no desenvolvimento de políticas públicas – Estado e Sociedade Civil.

Na história política contemporânea, partidos políticos, sindicatos, cooperativas e associações têm sido os atores-chave na luta pela ampliação das capacidades de organização política e civil da sociedade. A partir do último terço do século XX, é indiscutível a ênfase colocada nos movimentos sociais, incluindo a ampla gama de ações cidadãs de reivindicações de direitos, desde as não-estruturadas até aquelas significativamente formalizadas. Assim, pode-se dizer que o denominador comum que dá continuidade às formas e conteúdos da luta popular é a necessidade de participar da definição dos destinos da sociedade (GRAU, 1998).

Os modelos de organização e as relações que se estabelecem são variados, mas a essência é a obtenção de espaços crescentes de liberdade coletiva e um papel determinante na vida social desde a sua base.

Grau (1998) argumenta que o movimento em favor do fortalecimento da esfera pública não significa necessariamente uma relação explícita e menos direta com o Estado. No entanto, há uma forte tendência de favorecer as políticas de influência direta e de inclusão dos movimentos sociais no Estado. Sob este aspecto, uma nova expressão surge a partir do final da década de 60: a noção de participação cidadã que, desligada da noção de participação comunitária, refere-se à participação política e manifesta a intervenção direta dos agentes sociais em atividades públicas. Dessa maneira, há um fortalecimento da sociedade civil, que se torna também política ao procurar exercer os direitos que lhe são pertinentes.

A idéia de sociedade civil está ligada ao pensamento liberal, que ganha projeção a partir do século XVIII e representa a sociedade dos cidadãos. O termo civil significa que a sociedade é formada por cidadãos, ou seja, aqueles que têm direitos e deveres na sociedade em que vivem (Vieira, 2001). Muito embora a noção dos deveres dos cidadãos tenha sido clara e amplamente difundida em quase todas as sociedades, a idéia de que estes tivessem também direitos, e devessem exercê-los, é uma concepção relativamente nova, advinda

principalmente dos movimentos em prol da democracia surgidos a partir da Revolução Francesa.

Em sua reflexão, Bobbio (1992) diz que direitos do homem, democracia e paz são três momentos necessários do mesmo movimento histórico – sem direitos do homem reconhecidos e protegidos não há democracia; sem democracia, não existem as condições mínimas para a solução pacífica dos conflitos. Em outras palavras, a democracia é a sociedade dos cidadãos, e os súditos se tornam cidadãos quando têm reconhecidos direitos fundamentais; assim é possível conseguir a paz estável, onde não haja a guerra como alternativa, já que os cidadãos não serão mais deste ou daquele Estado, mas do mundo.

O princípio democrático, nos moldes das liberdades e direitos formais, tem como sua expressão máxima o direito de cidadania, que tem o seu auge no Estado de Bem-Estar social. O conceito de cidadania está ligado ao conceito de povo que modernamente provém da elaboração do conceito de Estado-nação: o povo é uno, dele emana a vontade geral que constituirá os governos, com a tendência de identidade e homogeneidade internas claramente delimitadas (OLIVEIRA, 2005).

O termo civil, que indica cidadão, ganha complexidade com o passar do tempo. Os direitos mais restritos, existentes dentro do conceito de cidadão, transformam-se em muitos direitos de cidadania e tornam-se direitos civis – as garantias individuais; direitos políticos e, posteriormente, direitos sociais.

Os direitos sociais são relativamente recentes, começam a surgir após a Primeira Guerra Mundial, e se fortalecem após o final da Segunda Guerra, onde, em alguns países industrializados, surge o chamado Estado de Bem-Estar Social. Portanto, a idéia de sociedade civil sugere a idéia de cidadania de uma sociedade criada dentro do capitalismo, de uma sociedade vista como um conjunto de pessoas iguais em seus direitos (VIEIRA, 2001).

Assim, as políticas sociais devem ser vistas de forma dinâmica, como resultado do confronto de interesses entre o Estado e a sociedade civil, e do conflito entre as classes antagônicas e de frações de classes divergentes no bloco do poder (CARVALHO et al, 2005).

Na formulação das políticas econômicas, educacionais e sociais, bem como das políticas voltadas para o mercado de trabalho, o estabelecimento de organismos tripartites – compostos pelo trabalho, pelo capital e por representantes do Estado – tornou-se um instrumento amplamente empregado na elaboração da política em si. Isto permite que as

negociações e as relações intergrupais tenham um grau considerável de influência sobre as políticas públicas (OFFE, 1989). Dessa forma, cada vez mais o Estado é confrontado com as demandas da sociedade e pressionado para atender suas necessidades.

De uma maneira geral, o Estado Social significa a adaptação do Estado tradicional às condições econômicas e sociais da civilização industrial e pós-industrial, período caracterizado por grandes possibilidades técnicas, econômicas e sociais e também por seus grandes problemas. Cada Estado em particular é visto como uma associação política em particular, em concorrência com os demais, pela aquisição e acumulação do capital, que proveria com as condições ideais para também adquirir o poder. Da coalizão entre o Estado nacional com o capital surgiu a burguesia, no sentido moderno do termo (OLIVEIRA, 2005).

Na América Latina, ao contrário do ocorrido nas nações desenvolvidas, o Estado foi concebido pelo poder oligárquico e imposto ao resto da sociedade. Os Estados nacionais, portanto, funcionavam como veículos da consolidação de nações formadas a partir dos interesses das oligarquias regionais e da extensão dos sistemas econômicos. (PINHEIRO, 1995).

Em sua evolução, as sociedades modernas têm apresentado como principal característica a diferenciação social. Além de possuir atributos diferenciados, como sexo, religião, estado civil, renda, escolaridade e outros, seus membros também possuem idéias, valores, interesses e aspirações diferentes que os leva a desempenhar papéis variados no decorrer de sua existência. Além de tornar a vida em sociedade complexa, freqüentemente envolve conflitos, seja de opinião, valores ou interesses (RUA, 1997).

Para resolver esses conflitos, ou pelo menos mantê-los dentro de limites administráveis, o Estado possui as alternativas da coerção ou da política. Entre outros fatores, o problema da coerção é que, quanto mais ela é utilizada, menor é o seu impacto e maior o seu custo (RUA, 1997).

Segundo Schmitter (1979), a política sendo a resolução pacífica de todos os conflitos, consistindo no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam as relações de poder e que se destinam a promover a resolução pacífica dos conflitos na esfera pública, esta é utilizada como alternativa mais estratégica pelo Estado, pois apesar de envolver a coerção, não se limita a ela.

As políticas públicas são, então, resultados da atividade política que compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação de valores. Sua dimensão pública é

dada não somente pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas, sobretudo pelo seu caráter imperativo, já que são ações e decisões revestidas da autoridade soberana do poder público (RUA, 1997).

Offe (1984) argumenta que o desenvolvimento da política social não pode ser explicado somente a partir de necessidades, interesses e exigências da sociedade, mas sim que esse processo de transformação das demandas em políticas é sempre mediado por estruturas internas de organização do sistema político. Essas estruturas, na verdade, decidem se tais demandas podem ou não ser admitidas como temas que mereçam ser atendidos.

Desse modo, as políticas públicas resultam do processamento das demandas originadas no interior do sistema político e tentam atender reivindicações de amplos setores da sociedade ou de alguns grupos específicos, quando o atendimento das necessidades requer a ação do Estado.

As políticas sociais são ações governamentais que visam elevar a qualidade de vida da sociedade de forma mais equânime e justa e devem ser executadas com a participação da sociedade, representada por suas entidades, de modo a defender os interesses gerais da população (BERRO, 2011)

Segundo Molina (2002), as políticas e programas sociais na América Latina têm seguido um caminho inflexível e vertical, no qual as ações empreendidas respondem às decisões previamente tomadas e geralmente sem consulta aos maiores interessados. Por este motivo, não raras vezes, essas demonstram serem alheias às realidades que enfrentam, mostrando-se inapropriadas, especialmente em relação aos seus beneficiários. Gaetani (1997) denomina as políticas sociais como as primas pobres da família das políticas públicas, representando as dificuldades crônicas do país e sempre preteridas em função da escassez de recursos e de vontade política.

Somente nos últimos anos é que este processo tem começado a mudar e, em conseqüência, uma maior flexibilidade no processo obriga a repensar tanto o alcance dos diferentes componentes que o conformam como a maneira como estes se relacionam entre si.

Molina (2002) denomina essa mudança como um modelo interativo de formação de políticas e programas sociais, que tem por objetivo propor um processo de formulação e implementação de políticas que se caracteriza por uma íntima relação entre seus

componentes-chaves, de maneira que esta interação possa responder aos interesses dos diferentes envolvidos.

Assim, a inflexibilidade tradicional da formulação de políticas seria rompida e haveria uma maior pertinência da ação pretendida. Este seria o processo que permite que, na prática, seja desenvolvido o conceito de gerência social pretendido pela maioria dos formuladores de políticas.

Rua (1997) define a política pública como um conjunto de decisões que se traduzem em ações, estrategicamente selecionadas dentro de um conjunto de alternativas conforme uma hierarquia de valores e preferências dos interessados. A dimensão é pública por causa do tamanho do agregado social sobre o qual incide, mas, sobretudo por seu caráter imperativo, já que está revestido da autoridade legítima e soberana do poder público.

Assim, essa definição incorpora três elementos:

A importância das decisões, base de toda política, já que em toda política o conflito de interesses está sempre presente, dada a variedade de enfoques e interesses em jogo.

A existência de ações, já que política pública é aquela que é executada.

O alcance do público, caracterizado pela legitimidade e autoridade que têm, por excelência, os governos democráticos, principais formuladores de políticas públicas.

Outra definição é dada por Nioche (1997), que define política pública como uma seqüência de ações que se traduzem em uma resposta mais ou menos institucionalizada a uma situação julgada problemática. Como na definição de Rua (1997), nesta definição também se destacam os três elementos citados:

O conflito latente que origina as decisões, que posteriormente se traduzem em ações;

A pluralidade e a diversidade na tomada de decisão;

O caráter do que é público, em função do caráter institucionalizado de quem provê a resposta.

Desse modo, a análise de uma política pública deve envolver necessariamente esses aspectos, apesar da complexidade que envolve a definição dos termos “institucionalidade” e “legitimidade” citados pelo autor.

O processo de formulação de políticas sociais, conforme aponta a literatura, segue diferentes modelos. Esses modelos, ainda segundo Molina, identificam e descrevem as atividades que normalmente ocorrem nos processos de formulação de políticas e programas e dependem do curso da interação entre os atores durante os processos de negociação.

Assim, um modelo de formulação de políticas sociais apresenta pelo menos cinco características principais:

O alcance estendido de seus componentes essenciais; O caráter interativo de seus componentes;

O exercício participativo na orientação e alcance de suas atividades; A forma democrática na tomada de decisão;

O equilíbrio entre os diferentes componentes do modelo.

Da mesma forma, os componentes tradicionais presentes em um modelo de formulação de políticas sociais seriam:

A definição do problema;

A geração e a seleção das alternativas; A gestão da opção selecionada;

O monitoramento e a avaliação.

Como mencionado na definição de políticas públicas, estas requerem a existência de um problema reconhecido, que sejam tomadas decisões com respeito às ações a serem seguidas, que sejam executadas estas decisões e é preciso avaliá-las como atividade necessária para o reconhecimento dos resultados que estão sendo obtidos.

1.3. As ambiguidades na perspectiva relacional entre Estado, Sociedade Civil e