PREENCHIMENTO TARDIO DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS:

DESCUMPRIMENTO DOS PRAZOS PREVISTOS NAS NORMAS

INFRACONSTITUCIONAIS

Os arts. 227, § 2º, e 244 da Constituição Federal, que enunciam os direitos de acessibilidade e locomoção das pessoas com necessidades especiais, mediante eliminação ou adaptação de barreiras arquitetônicas nas edificações de uso público e nos meios de transporte coletivo, lobrigam normas constitucionais programáticas125. A aplicação destas, como se infere dos ensinamentos de Silva (2003, p. 163 e 120), depende da emissão de normatividade futura, mediante lei ordinária que lhe confira capacidade de execução em termos de regulamentação dos interesses visados. Isso também ocorre porque são normas de eficácia limitada, vale dizer, têm aplicabilidade mediata, indireta e reduzida, donde serem “dependentes de legislação ou outra providência”.

A esculpida no art. 227, § 2º, da Carta Magna é norma não-organizativa que depende de legislação126_{. O mesmo se deve entender, por extensão, acerca da} lobrigada no art. 244 da mesma Carta.

Vale, aqui, permear a noção de que as normas programáticas correspondem às que o precitado constitucionalista denomina de normas constitucionais de

princípio programático127_{, situando-as no campo das normas constitucionais de} eficácia limitada e concebendo-as como “traduzidas no texto supremo apenas em

125 _{Segundo Silva (2003, p. 138). O autor as define como “normas constitucionais através das quais o constituinte,}

em vez de regular, direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos (legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivas atividades, visando à realização dos fins sociais do Estado”.

126 _{Assim o é segundo a visão de Silva (2003, p. 86, 118 e 122. O autor divide as normas constitucionais quanto à}

eficácia e aplicabilidade em três classes: 1) normas de eficácia plena e aplicabilidade direta, imediata e integral; 2) normas de eficácia contida e aplicabilidade direta e imediata, mas possivelmente não integral; e 3) normas de eficácia limitada e aplicabilidade mediata ou indireta e dependente de legislação. Subdivide as da terceira classe em dois tipos, sob a denominação de normas constitucionais de princípio, os quais os seguintes: a) normas constitucionais de princípio institutivo (definidoras de princípio institutivo ou organizativo); b) normas constitucionais de princípio programático (definidoras de princípio programático). Dá como exemplo de não- organizativa a norma prevista no § 2º do art. 227 da Constituição Federal, donde se intuir que seja desse segundo tipo, pois o primeiro é organizativo, podendo-se concluir que seja programática.

127 _{Em sua classificação de normas constitucionais quanto à eficácia e aplicabilidade, Silva (2003, p. 86 e 118)}

enumera as normas de eficácia limitada e no círculo destas aloca as declaratórias de princípio programático, denominando estas também de definidoras de princípio programático ou normas constitucionais de princípio programático.

princípio, como esquemas genéricos, simples programas a serem desenvolvidos ulteriormente pela atividade dos legisladores ordinários” (SILVA, 2003, p. 136).

As normas concernentes aos direitos de acessibilidade e locomoção das referidas pessoas surgiram, portanto, no cenário jurídico como dependentes de legislação infraconstitucional que, por sua vez, foi sendo formalizada com serôdia e com assinalação de prazos para a concretização de seus ditames que não foram cumpridos ou que se distendem de modo a causar perplexidade aos que anseiam pela realização daqueles direitos.

A constatação dessa realidade será demonstrada, logo adiante.

Com efeito, a primeira tentativa de, no plano infraconstitucional, tratar do “programa de ação estatal”, emprestando esses termos de Bastos e Brito (1982, p. 82), ensaiado pelo constituinte por meio daqueles dispositivos da Lei Magna Federal ou dos princípios e programas de ação, designativos usados por Barroso (1998, p. 103), alhures traçados, ocorreu após o primeiro ano de vigência da atual Constituição da República, promulgada em 05.10.1988, isto é, com a edição da Lei nº 7.853, de 24.10.89, Lei da Política Nacional para a Integração das Pessoas com Necessidades Especiais que, nos moldes do art. 18, c/c o art. 2º, inciso V, previu que, no prazo de 12 (doze) meses, contado de sua publicação, em 25.10.1989, os órgãos federais desenvolvessem as ações necessárias para “a adoção e a efetiva execução de normas” que garantissem a funcionalidade das edificações e vias públicas, evitando ou removendo “os óbices às pessoas portadoras de deficiência”, de modo que a estas fosse permitido o acesso a edifícios, logradouros e meios de transporte.

Impõe-se, nesse passo, ressaltar que, após aproximadamente 10 (dez) anos e 2 (dois) meses de vigência daquela lei, iniciada com a publicação em 25.10.1989, houve a edição do seu Regulamento, o Decreto nº 3.298, de 20.12.1999, que, por sua vez, previu o prazo de 3 (três) anos, desde 21.12.1999, data da publicação, para que a Administração Pública Federal promovesse as adaptações, as eliminações e as supressões de barreiras arquitetônicas existentes nos edifícios e espaços de uso público e naqueles sob sua gestão ou uso. O art. 54, do referido Regulamento, que fazia essa previsão, foi, entretanto, revogado, expressamente, pelo art. 71 do Decreto

nº 5.296, de 02.12.2004, diploma que, atualmente, é a regulamentação de toda a matéria concernente à acessibilidade.

No decorrer do longo tempo entre aquela lei e seu regulamento, outro impulso legislativo foi intentado, dessa feita, por meio da Lei nº 8.842, de 04.01.1994, dispondo sobre a Política Nacional do Idoso e que, em favor da “pessoa maior de sessenta anos de idade”, como o definiu, enumerou a ação governamental de implementar a diminuição de barreiras arquitetônicas e urbanas, deixando, porém, para o respectivo regulamento, o Decreto nº 1.948, de 03.07.1996, editado 2 anos e 6 meses depois, apesar de ter aprazado isso para 60 dias, a tarefa de incumbir ao então Ministério do Planejamento e Orçamento (nomenclatura usada na época) as ações de fazer a previsão de equipamentos urbanos de uso público capazes de atender às necessidades da população idosa e o “estabelecimento de diretrizes para que os projetos eliminem barreiras arquitetônicas e urbanas” e utilizem “tipologias habitacionais adequadas“ à mencionada categoria da sociedade. Não estipulou, todavia, o decreto prazo para a execução dessa tarefa.

Passados 11 (onze) anos de vigência daquela primeira lei, houve a promulgação da Lei nº 10.048, de 08.11.2000, Lei de Atendimento Prioritário para Pessoas com Necessidades Especiais, que previu a edição de “normas de construção, para efeito de licenciamento da respectiva edificação, baixadas pela autoridade competente, destinadas a facilitar o acesso e o uso” dos edifícios de uso público, logradouros e sanitários públicos “pelas pessoas portadoras de deficiência”. Além disso, previu os seguintes vieses de acessibilidade nos veículos de transporte coletivo: reservas de assentos para as referidas pessoas, idosos e gestantes; planejamento dos que viessem a ser produzidos e adaptações (disto incumbindo seus proprietários) dos que estivessem sendo utilizados, respectivamente, nos prazos de 12 (doze) meses contados da publicação da mesma lei e 180 (cento e oitenta) dias a partir de sua regulamentação. Essa publicação ocorreu em 09.11.2000, quando entrou em vigor, e sua regulamentação, que estava aprazada para os 60 (sessenta dias) subseqüentes, só veio a se concretizar 4 (quatro) anos mais tarde, ou seja, com o advento do Decreto nº 5.296, de 02.12.2004.

Após o interregno de 40 (quarenta) dias da edição da precitada lei, a de nº 10.048, de 08.11.2000, outra lei foi promulgada, notadamente, a de nº 10.098, de 19.12.2000, Lei de Acessibilidade e Locomoção das Pessoas com Necessidades Especiais, vigente desde a publicação, em 20.12.2000, cuja essência normativa cuidou da acessibilidade relacionada aos elementos de urbanização e do mobiliário urbano, aos edifícios públicos e privados de uso coletivo, aos edifícios de uso privado destinados à habitação unifamiliar e multifamiliar e aos veículos de transporte coletivo, além de dotações orçamentárias a serem destinadas para a política de eliminação de barreiras arquitetônicas. Também seu Regulamento está consubstanciado no Decreto nº 5.296, de 02.12.2004, em vigência desde 03.12.2004, data da publicação.

As duas mais recentes leis, pelo que se intui, se constituem das normas sobre acessibilidade que foram previstas no art. 18 c/c o art. 2º, V, da Lei nº 7.853, de 24.10.1989 – Lei da Política Nacional para a Integração das Pessoas com Necessidades Especiais, para serem providenciadas no prazo de 12 (doze) meses de vigência do mesmo diploma legal. Assim sendo, essa providência tardou mais de uma década.

A Lei de Acessibilidade e Locomoção das Pessoas com Necessidades Especiais ou, simplesmente, Lei de Acessibilidade, no art. 23, estabeleceu que, após o primeiro ano de sua vigência, isto é, depois de 20.12.2001, a Administração Pública Federal, direta e indireta, deveria implementar as adaptações, as eliminações e as supressões das barreiras arquitetônicas existentes nos edifícios de uso público de sua propriedade ou sob sua gestão ou uso, para o que deveria alocar, anualmente, dotação orçamentária. Independentemente disso, instituiu, no âmbito da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, o Plano Nacional de Acessibilidade, com dotação orçamentária específica cuja execução deixou a cargo de um regulamento.

A regulamentação dessa lei coube, como se mencionou, ao Decreto nº 5.296, de 02.12.2004, que, nos arts. 19, § 1º, 22, § 2º, 23, §§ 1º, 3º, 4º, 5º e 8º, e 24, § 2º, estipulou prazos diversificados, sendo uns de 30 (trinta) meses e outros de 48 (quarenta e oito) meses, para ações que implementem a acessibilidade em favor das pessoas com necessidades especiais, em edificações, desde o início da vigência do referido diploma, em 03.12.2004, como se pode verificar, a seguir:

a) 30 (trinta) meses, para as edificações de uso público existentes, inclusive em razão de ampliação ou reforma, de modo a ser garantido, pelo menos, um dos seus acessos ao seu interior, com comunicação com todas as suas dependências e serviços, livre de barreiras e de obstáculos que impeçam ou dificultem a sua acessibilidade;

b) 30 (trinta) meses, para que, nas edificações de uso público existentes, seja garantido, pelo menos, um banheiro acessível por pavimento com entrada independente e distribuição de equipamentos e acessórios para serem utilizados pelas pessoas com necessidades especiais;

c) 30 (trinta) e 48 (quarenta e oito) meses, respectivamente, para que as edificações públicas ou as destinadas ao uso coletivo onde funcionem teatros, cinemas, auditórios, estádios, ginásios de esporte, casas de espetáculos, salas de conferências e similares acomodem pessoas em cadeira de rodas, para isso, sendo reservado o correspondente a 2% (dois por cento) das lotações desses estabelecimentos, em locais de boa visibilidade, próximos aos corredores e sem obstrução nas saídas, e também as pessoas com deficiência visual ou mobilidade reduzida, mediante reserva de 2% (dois por cento) dos assentos, em locais de boa recepção de mensagens sonoras, além de, nos referidos ambientes, deverem haver rotas de fuga, saídas de emergência, coxias e camarins que possam ser utilizadas pelas pessoas com necessidades especiais;

d) 30 (trinta) meses e 48 (quarenta e oito) meses, para que as edificações de uso público e de uso coletivo onde funcionem estabelecimentos de ensino de qualquer nível, etapa ou modalidade proporcionem condições de acesso e utilização de todos os seus ambientes ou compartimentos, tais como salas de aula, bibliotecas, auditórios, ginásios e instalações desportivas, laboratórios, área de lazer e sanitários (BRASIL, 2004).

No que diz respeito à acessibilidade nas edificações, observa-se que o aludido decreto não explicita, nos arts. 22, § 3º, 26 e 27, prazos acerca das seguintes previsões, para que as pessoas com necessidades especiais usufruam de acessibilidade: a obrigatoriedade de existirem sanitários com entrada independente, nas edificações de uso coletivo a serem ampliadas ou reformadas; a obrigatoriedade de sinalização visual e tátil, para a orientação de quem sofre de deficiência auditiva e visual, nas edificações de uso público ou de uso coletivo; e a instalação de novos elevadores ou sua adaptação em edificações de uso público ou de uso coletivo.

Por outro prisma, o Decreto estabelece, nos arts. 42, §§ 1º e 2º, e 43, §§ 1º e 2º, os seguintes prazos, contados de sua publicação, para haver acessibilidade em favor daquelas pessoas no transporte coletivo metroferroviário e ferroviário: o máximo de 120 (cento e vinte) meses, para que a frota e os serviços, inclusive os existentes; 36 (trinta e seis) meses, para todos os modelos e marcas de veículos serem fabricados com características acessíveis e disponibilizados para integração à frota operante; 6 (seis) meses, para as empresas concessionárias e permissionárias apresentarem plano de adaptação dos sistemas existentes, com previsão de ações saneadoras de, no

mínimo, 8% (oito por cento) dos elementos não acessíveis componentes dos mesmos sistemas. Os dois primeiros prazos podem ser traduzidos em 10 (dez) anos e 3 (três) anos, respectivamente, a se esgotarem em 03.12.2014 e 03.12.2007. Principalmente, o primeiro desses se afigura delongado, não atendendo ao grau de urgência na busca de acessibilidade por parte daquelas pessoas.

Acerca do transporte coletivo rodoviário, o aludido Decreto, no art. 38, § 1º, estabelece o seguinte: no prazo de 12 (doze) meses, contado da publicação do referido diploma, o Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial elaborará e disponibilizará as normas técnicas de fabricação dos veículos, para se tornarem acessíveis; no prazo de 24 (vinte e quatro) meses após a edição dessas normas, todos os modelos e marcas de veículos serão fabricados com características de acessibilidade e prontos para integrar a frota operante e serem usados por pessoas com necessidades especiais.

A substituição da “frota operante atual” pelos veículos que, assim, resultarem acessíveis será feita pelas empresas de forma gradativa, em observância aos prazos previstos nos contratos de concessão e permissão pelos quais estejam vinculadas, como determina o § 2º do aludido artigo. Nisso crava-se um fator capaz de embaraçar, ou mesmo, procrastinar a renovação dessa frota, motivo pelo qual poderá continuar a ter veículos que não ofereçam o desejável acesso em favor das pessoas com necessidades especiais.

De qualquer maneira, o referido Decreto, no § 3º do mesmo artigo, estabelece que a frota e a infra-estrutura de serviços atinentes a essa modalidade de transporte devem estar totalmente acessíveis dentro de, no máximo, 120 (cento e vinte) meses, fluente desde a publicação do predito instrumento normativo. Não se pode fugir ao comentário de ser longo o prazo total aí previsto, igual a 10 (dez) anos, distendendo-se até 03.12.2014.

Ademais, outra hipótese, ainda circunscrita ao transporte coletivo rodoviário, qual seja, a acessibilidade dos veículos em circulação e dos equipamentos, está condicionada a dois prazos, segundo o art. 39, §§ 1º e 3º: o de 12 (doze) meses, contado da publicação do referido decreto, para que as instituições e as entidades componentes do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial

elaborem e disponibilizem as normas técnicas para adaptação, de modo que haja a pretendida acessibilidade; o de 24 (vinte e quatro) meses, a decorrer da data de implementação dos programas de avaliação de conformidade adotados pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INIMETRO), à luz de orientações normativas da ABNT, para que as empresas garantam a referida acessibilidade. Agrega-se, aqui, a observação de que o decreto não fixa prazo para a implementação dos aludidos programas, donde poder sobrevir como conseqüência o esvaziamento daquela determinação, no sentido de as empresas garantirem essa acessibilidade.

O decreto em destaque prevê, no art. 40, §1º, acerca do transporte coletivo aquaviário, o seguinte: o prazo de 24 (vinte e quatro) meses, contado desde a publicação do referido diploma, para que as instituições e as entidades que compõem o Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial elaborem e disponibilizem as normas técnicas para a fabricação dos veículos e equipamentos e, em seguida, no prazo de 36 (trinta e seis) meses, todos os modelos e marcas de veículos sejam fabricados com características acessíveis e, assim, disponibilizados para integrarem a frota operante. A soma desses prazos é de 60 (sessenta) meses e se estende até 03.12.2009.

A acessibilidade dos veículos em circulação e equipamentos relacionados ao transporte aquaviário, também, se condiciona a dois prazos: o de 36 (trinta e seis) meses, decorrente da emissão daquele decreto, para que o Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial elabore e disponibilize as normas de adaptação capazes de conferir acessibilidade aos precitados veículos e equipamentos; o de 54 (cinqüenta e quatro) meses, a ser contado da implementação dos programas de avaliação de conformidade desenvolvidos pelo INIMETRO, com fulcro em orientações normativas oriundas da ABNT, para que as empresas tornem acessíveis aqueles meios de transporte e seus equipamentos. Vale, aqui, aduzir que a falta de previsão de prazo para que sejam implementados os referidos programas pode esvaziar essa exigência de acessibilidade.

No que se refere ao transporte coletivo aéreo, o mesmo Decreto, no art. 44, prevê o lapso de 36 (trinta e seis) meses, a partir da publicação, a fim de que os

serviços relacionados a esse meio de locomoção e os equipamentos de acesso às aeronaves estejam acessíveis e disponíveis para serem operados em favor das mencionadas pessoas. Tal período de tempo se estenderá até 03.12.2007.

A implementação de acessibilidade na telefonia, para atendimento às pessoas com necessidades especiais, foi objeto dos prazos máximos de 8 (oito), 4 (quatro), 2 (duas) e 1 (uma) semana, contados, respectivamente, de 31.12.1999, 31.12.2000, 31.12.2001 e 31.12.2003, para que as concessionárias, nas localidades onde exercessem circunscrição, assegurassem o mínimo de 2% (dois por cento) dos telefones de uso público (TUP) adaptados, observados os fatores de localização e destinação, mediante solicitação dos interessados, de acordo com o art. 10 do Decreto nº 2.592, de 15.05.1998, que, regulamentando a Lei nº 9.472, de 16.07.1997 (BRASIL, 1997), aprovou o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico

Fixo Comutado Prestado no Regime Público.

Seguiu-se ao precitado o Decreto nº 4.769, de 27.07.2003, que, no art. 10, assinalou a data de 01.01.2006, para aquelas concessionárias assegurarem, nos locais onde tenham atuação, que os telefones com as referidas especificações, respeitado aquele percentual mínimo, “sejam adaptados para cada tipo de portador de necessidades especiais”, a pedido destas ou por meio de quem as represente, dentro do prazo de 7 (sete) dias.

Atualmente, o Decreto nº 5.296, de 02.12.2004, nos arts. 49, I, a e d, e 50, fixou o de 6 (seis) meses, desde sua publicação, em 03.12.2004, para a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) regulamentar os procedimentos para instalar, mediante solicitação, em âmbito nacional, telefones de uso público adaptados àquelas pessoas.

Pelo visto, o histórico de todos esses prazos enseja a verificação, no sentido de que, para os aludidos elementos do mobiliário urbano se tornarem acessíveis às aludidas pessoas, tem sido um problema cuja solução vem se arrastando ao longo dos tempos, dificultando que se efetivem os direitos de acessibilidade em prol daquelas.

Em um apanhado geral, chega-se à conclusão de que a concretização dos direitos humanos de acessibilidade e locomoção das pessoas com necessidades especiais esbarra em questões representadas por prazos delongados, que se avultam

desproporcionais à urgência de atendimento aos anseios de eliminação de barreiras arquitetônicas, manifestados pelas preditas pessoas. Há que se intercalar a alusão de que algumas situações ou aspectos escaparam à previsão de prazos. Tudo isso concorre para ocasionar demora e, até, inviabilidade para a efetivação dos mencionados direitos.