A previsão nas Constituições Estaduais e normativas dos Tribunais de Contas

3. SISTEMA DE NOMEAÇÃO DOS COLEGIADOS DE CONTAS BRASILEIROS

3.2 Os requisitos constitucionais de nomeação

3.2.2 A previsão nas Constituições Estaduais e normativas dos Tribunais de Contas

colegiados dos Tribunais de Contas nas esferas estadual e municipal, não haveria afronta ao princípio da simetria se as Constituições Estaduais e mesmo as normativas internas dos Tribunais estabelecessem especificações aos requisitos já existentes ou os meios de comprová-los. Tal medida seria uma forma de buscar dar maiores contornos aos critérios subjetivos da Constituição Federal, tornando mais rígida a seleção de seus membros.

412 Diretriz 20, item b. Resolução nº 3/2014 (ATRICON. CCOR. Resolução nº 03/2014. Fortaleza, 6 ago.

2014. Disponível: http://www.atricon.org.br/normas/resolucao-atricon-no-032014-composicao-dos-tcs/.

Acesso em 15 out. 2018).

O exame das Constituições Estaduais evidencia que a maioria estabelece os mesmos requisitos previstos na Constituição Federal de 1988 para a nomeação dos Conselheiros. A exceção fica por conta da Constituição do Rio Grande do Sul, que é omissa nesse aspecto⁴¹³, e das Constituições do Rio de Janeiro, Rondônia e Piauí e da Lei Orgânica do Distrito Federal, que trazem exigências diferenciadas.

Em seu art. 128, a Constituição do Rio de Janeiro prescreve que seus Conselheiros tenham “formação superior” para serem indicados ao cargo, além dos requisitos previstos na Carta Política. A Constituição de Rondônia inova ao estabelecer que os mais de dez anos de exercício profissional devem ser em função pública ou efetiva atividade profissional especificamente no estado rondoniense.

Este diploma estadual vai além ao elencar as situações em que os requisitos da reputação ilibada e idoneidade moral não estão preenchidos, que coincidem com algumas das hipóteses de inelegibilidade da Lei Complementar nº 64/1990, com as alterações da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 135/2010):

Art. 48 [...]

§ 1° Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

[...]

§ 7º Não satisfazem os requisitos de idoneidade moral e reputação ilibada aqueles que:

I - tenham sido condenados, por decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos, após o cumprimento da pena, pelos crimes:

a) contra a economia popular, a fé pública, administração pública e o patrimônio público;

b) contra patrimônio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os previstos na lei que regula a falência;

c) contra o meio ambiente e a saúde pública;

d) eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade;

e) de abuso de autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo ou à inabilitação para o exercício de função pública;

f) de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores;

g) de tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e hediondos;

h) de redução à condição análoga à de escravo;

i) contra a vida e a dignidade sexual; e

j) praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando.

II - tenham sido declarados indignos do oficialato, ou com ele incompatíveis, pelo prazo de 8 (oito) anos;

413 Apesar de omissa a previsão na Constituição do Rio Grande do Sul, em seu Regimento Interno os critérios de nomeação firmados na Constituição Federal são reprisados aos Conselheiros da Corte Estadual.

III - tenham suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, aplicando-se o disposto no inciso II do artigo 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;

[IV – revogado]

V - aos detentores de cargo na administração pública direta, indireta, autárquica ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder econômico ou político, que forem condenados em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado;

VI - tenham sido condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito;

VII - tenham sido excluídos do exercício da profissão por decisão sancionatória do órgão profissional competente, em decorrência de infração ético-profissional, pelo prazo de 8 (oito) anos, salvo se o ato houver sido anulado ou suspenso pelo Poder Judiciário; e

VIII - tenham sido demitidos do serviço público em decorrência de processo administrativo ou judicial, pelo prazo de 8 (oito) anos, contado da decisão, salvo se o ato houver sido suspenso ou anulado pelo Poder Judiciário.

De forma mais rígida, na Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF) são firmados os requisitos padrões de nomeação e expressamente afastada a possibilidade de que preencha o cargo pessoa que tenha praticado quaisquer dos atos tipificados como causa de inelegibilidade na legislação eleitoral (art. 82, § 9°, LODF). A Constituição do Piauí, por sua vez, não institui outras exigências, mas, em vez de utilizar a expressão “notórios conhecimentos”, refere-se a “saber jurídico, contábil, econômico, financeiro ou de Administração Pública” (art. 88, § 1º, da Constituição do Piauí).

Cotejando-se as Leis Orgânicas e Regimentos Internos do Tribunal de Contas da União, dos Estados e Distrito Federal, em sua grande maioria também inexistem requisitos diferentes do modelo constitucional. Todos esses diplomas, quando não omissos, preveem os mesmos requisitos estabelecidos na Constituição Federal – normalmente já reproduzidos nas Constituições dos respectivos estados – sem especificá-los ou ampliá-los⁴¹⁴.

414 São os Tribunais de Contas cujas Leis Orgânicas expressamente reprisam os requisitos constitucionais: AC, AP, AM, BA, CE, ES, GO, MA, TCE-MT, TCE-MG, TCE-PA, TCE-PB, TCE-PR, TCE-PE, TCE-PI, TCE-RN, TCE-RO, TCE-RR, TCE-SC, TCE-SP, TCE-SE, TCE-TO e TC-DF. Também são os Tribunais de Contas cujos Regimentos Internos fazem a mesma reprodução: AP, GO, MG, PA, PR, PE, PI,

TCE-Entretanto, apesar de reproduzirem a previsão da Carta Política, os Regimentos Internos do Tribunal de Contas da Paraíba e do Rio Grande do Norte estabelecem, por outro lado, algumas interessantes exigências para habilitação ao cargo. O primeiro requer do nomeado a apresentação à Corte de Contas de seu currículo, acompanhado de cópias autênticas dos documentos comprobatórios da experiência profissional requerida e de certidões negativas da Justiça Federal, cível e criminal emitida pela Justiça Estadual, dos Cartórios de Protestos, das Fazendas Públicas Federal, Estadual e Municipal do local ou locais onde o candidato residiu nos últimos cinco anos, podendo também o relator do processo exigir documentação complementar (art. 42, do Regimento Interno do TCE-PB). Já o segundo determina que o nomeado apresente, dentre outros documentos: declaração sobre seu patrimônio; documento que evidencie o requisito etário; declaração de idoneidade e reputação ilibada subscrita por dois membros da magistratura; currículo em que se demonstrem os notórios conhecimentos; e prova do exercício de cargos e atividades que atestem a experiência profissional de dez anos nas áreas de conhecimento exigidas (art. 98). Apresentados os documentos, antes da posse o Tribunal deve se reunir em sessão secreta para decidir, por maioria absoluta, se o candidato preenche as exigências do cargo, cuja deliberação não comporta recurso na esfera administrativa (art. 98, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCE-RN).

Com exceção das legislações dos Tribunais de Contas do Rio de Janeiro, Paraíba e Rio Grande do Norte, não se identificou para os demais qualquer outra previsão que trouxesse exigências diversas à Constituição Federal. Isso significa que a maioria dos Tribunais não atende à diretriz da ATRICON, para que sejam exigidas condições e documentos a demonstrar a aptidão para o cargo.

O que há em algumas Constituições Estaduais⁴¹⁵, e na maioria das Leis Orgânicas e Regimentos Internos dos Tribunais de Contas do país⁴¹⁶, é a vedação ao exercício dos cargos de Ministros e Conselheiros quando ocupados, RS, TCE-SC, TCE-DF, TCM-RJ e TCM-SP. A exceção é a legislação do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, a qual requisita, assim como na Constituição do Estado, formação superior para o cargo de Conselheiro.

415 Como as Constituições do Rio de Janeiro, Mato Grosso, Paraíba, Rondônia, Bahia e Distrito Federal.

416 Foi identificada a vedação nos Regimentos Internos do TCE-AC, TCE-AL, TCE-AP, TCE-GO, TCE-MA, TCE-MT, TCE-MG, TCE-PA, TCE-PE, TCE- SC, TCM-RJ, TCM-PA, TC-DF e TCM-GO, bem como nas Leis Orgânicas do TCE-AC, TCE-AL, TCE-AP, TCE-AM, TCE-BA, TCE-CE, TC-DF, ES, GO, MA, MT, MS, MG, PA, PB, PE, PI, TCE-RJ, TCE-RN, TCE-RS, TCE-RO, TCE-SC, TCE-SP, TCE-SE e TCE-TO.

simultaneamente, por “parentes consanguíneos ou afins, na linha reta ou na colateral, até o segundo grau”, cuja incompatibilidade se resolve “antes da posse, contra o último nomeado ou contra o mais moço, se nomeados na mesma data;

depois da posse, contra o que lhe deu causa; se a ambos imputável, contra o que tiver menos tempo de exercício no Tribunal”⁴¹⁷.

Há também nestas legislações vedações aos Ministros e Conselheiros somente para quando já estão em exercício no cargo. O padrão previsto da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, seguido por quase todas as legislações das Cortes Estaduais, é o seguinte:

Art. 74. É vedado ao ministro do Tribunal de Contas da União:

I - exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de magistério;

II - exercer cargo técnico ou de direção de sociedade civil, associação ou fundação, de qualquer natureza ou finalidade, salvo de associação de classe, sem remuneração;

III - exercer comissão remunerada ou não, inclusive em órgãos de controle da administração direta ou indireta, ou em concessionárias de serviço público;

IV - exercer profissão liberal, emprego particular, comércio, ou participar de sociedade comercial, exceto como acionista ou cotista sem ingerência;

V - celebrar contrato com pessoa jurídica de direito público, empresa pública, sociedade de economia mista, fundação, sociedade instituída e mantida pelo poder público ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a normas uniformes para todo e qualquer contratante;

VI - dedicar-se à atividade político-partidária.⁴¹⁸

O Regimento Interno do TCU acrescenta ao rol de vedações mais três hipóteses, previstas em algumas das legislações dos demais Tribunais:

Art. 39. É vedado ao ministro do Tribunal: [...]

VII – manifestar, por qualquer meio de comunicação, opinião sobre processo pendente de julgamento, seu ou de outrem, ou emitir juízo depreciativo sobre despachos, votos ou sentenças de órgãos judiciais, ressalvada a crítica nos autos e em obras técnicas ou no exercício de magistério;

VIII – atuar em processo de interesse próprio, de cônjuge, de parente consanguíneo ou afim, na linha reta ou na colateral, até o segundo grau, ou de amigo íntimo ou inimigo capital, assim como em processo em que tenha funcionado como advogado, perito,

417 É o padrão previsto no art. 76 da Lei Orgânica (Lei nº. 8.433/1992) e art. 40 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, seguido pelas normativas locais.

418 Lei nº 8.443/1992.

representante do Ministério Público ou servidor da Secretaria do Tribunal ou do Controle Interno.

IX - atuar em processo quando nele estiver postulando, como advogado da parte, o seu cônjuge ou qualquer parente seu, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o segundo grau.⁴¹⁹

Algumas Constituições Estaduais e normativas internas dos Tribunais de Contas preveem a necessidade de declaração de bens dos Conselheiros⁴²⁰. As Constituições de São Paulo, Espírito Santo, Amazonas, Sergipe e Santa Catarina⁴²¹ e a Lei Orgânica do Distrito Federal requisitam dos nomeados que a declaração seja apresentada quando da posse e saída do cargo. Com maior rigor, a Constituição do Ceará determina a apresentação anual da declaração, também quanto aos cônjuges e descendentes até o primeiro grau ou por adoção dos Conselheiros, com publicação no Diário Oficial do Estado para acesso de todos; em caso de suspeita de enriquecimento ilícito ou outras irregularidades, prevê a tomada de providências pela Mesa Diretora da Assembleia Legislativa (art. 71, §§ 6º e 7º, da Constituição do Ceará). Os Regimentos Internos e/ou Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas de alguns destes estados⁴²², bem como de outras Cortes de Contas do País⁴²³ também contém disposição requisitando a declaração de bens dos Conselheiros na posse e término do mandato.

Aos auditores, grande parte das Constituições Estaduais preconiza o ingresso por concurso público⁴²⁴. O diferencial é que algumas também firmam os mesmos requisitos do cargo de Ministro do TCU para o cargo de Conselheiro – como é o caso da Constituição do Ceará e Paraná⁴²⁵ – e outras os modificam em parte e/ou apresentam outras exigências, notadamente a de nível superior. Logo, há nas

419 Regimento Interno TCU.

420 Na legislação do TCU, entretanto, não consta tal previsão aos Ministros nomeados.

421 De forma mais específica, a Constituição de Santa Catarina exige o documento na posse, exoneração, aposentadoria e saída do cargo.

422 Destes mencionados, apenas o Regimento Interno e Lei Orgânica do TCE do Espírito Santo não reitera a necessidade de declaração de bens dos Conselheiros.

423 Como o TCE-AC, TCE-AL, TCE-AP, TCE-BA, TCM-BA, TCE-MA, TCE-PA, TCE-PB, TCE-PE, TCE-PI, TCE-RN, TCE-RR, TCE-SC, TCM-GO E TCM-SP.

424 É o caso das constituições dos seguintes entes federativos: AM, MG, RN, AM, MG, PA, PB, RR, PI, SE, MS, BA, CE, RS, SC e AL. Não foram encontradas menção aos requisitos de nomeação dos auditores em algumas constituições, como a de SP, RJ, ES, MA, RO, GO, PE, TO, AC e do DF. As Constituições do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Alagoas apenas fazem menção ao concurso público, sem minudenciar requisitos de nomeação.

425 Na Constituição do Paraná, por outro lado, não há menção expressa ao ingresso por concurso público dos auditores.

normativas um maior rigor para a seleção dos auditores do que para o ingresso dos Conselheiros.

A Constituição do Amapá estatui a necessidade de “título de curso superior em direito, ciências contábeis, econômicas ou administrativas”, idoneidade moral e reputação ilibada (art. 113, § 6º); a Constituição do Rio Grande do Norte e de Roraima a de “curso superior em Ciências Contábeis e Atuariais, Ciências Jurídicas e Sociais, Ciências Econômicas ou Administração” (artigos 56, § 5º e 47, respectivamente); de forma similar, a Constituição do Piauí exige o bacharelado em

“Ciências Jurídicas e Sociais, em Ciências Econômicas, em Ciências Contábeis ou em Administração Pública” (art. 88, § 6º); a Constituição do Amazonas e do Mato Grosso do Sul requer a formação superior genérica (artigos 44 e 80, § 6º, respectivamente); e a Constituição da Paraíba o bacharelado em “Direito, Economia, Contabilidade ou Administração” (art. 73, § 4º).

A Constituição de Minas Gerais, além de concurso público e “curso superior de Direito, Ciências Econômicas, Ciências Contábeis ou Administração Pública”, prevê idoneidade moral e reputação ilibada ao cargo de auditor, além de mais de cinco anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional nos conhecimentos elencados e a idade mínima de trinta anos, mantida a idade máxima de sessenta e cinco anos de idade (art. 79, I).

A Constituição do Sergipe apresenta a mesma exigência, com exceção do limite etário máximo, o qual não dispõe aos auditores (art. 71, § 3º). A Constituição do Pará, no lugar dos notórios conhecimentos, exige “diploma superior” nas mesmas áreas (artigos 119 e 120), somado às demais condições da Constituição Federal de 1988. A Constituição da Bahia não elenca todos os requisitos constitucionais para o cargo de Ministro, mas impõe ao auditor concursado, quando em substituição aos Conselheiros, “dez anos de serviço nos Tribunais” (art. 94, § 3º). Dos diplomas estaduais que cabe destacar, tem-se, finalmente, a Constituição do Mato Grosso, a qual requer dos auditores e/ou membros do Ministério Público, para que sejam nomeados Conselheiros, o cumprimento de critérios além dos previstos na Constituição Federal, uma vez que a prática profissional de dez anos deve se dar nas carreiras respectivas do Tribunal (art. 49, § 1º, IV, da Constituição do Mato Grosso).

No que tange às Leis Orgânicas e aos Regimentos Internos, a legislação do Tribunal de Contas da União, assim como do TCE-CE, TC-DF, TCE-MA, TCE-MT, TCE-PB, TCE-RO e TCM-GO, estabelece a exigência de provimento por concurso público e de cumprimento dos requisitos destinados ao cargo de Ministro⁴²⁶. Em outras normativas, prevê-se aos auditores o ingresso por concurso público e a exigência de diploma em áreas específicas, tal qual a do AC, AP, TCE-SC, TCE-BA, TCE-MS, TCE-PA, TCE-RS, TCE-SE. Ainda há aquelas que cumulam o ingresso por concurso público, o diploma em determinados cursos superiores e os requisitos dos cargos de Ministros, como as do AM, ES, GO, TCE-MG, TCE-PR, TCE-PE, TCE-PI, TCE-RJ, TCE-RN, TCE-RR, TCE-TO, TCM-RJ e TCE-SP.

Do panorama dado, depreende-se que as normativas estaduais geralmente inovam ao estabelecer critérios aos cargos de auditores, ora estendendo alguns ou todos relativos ao cargo de Ministro/Conselheiro, ora prevendo a titulação em áreas específicas como necessária, ou mesmo cumulando tais exigências.

Há ainda a Constituição do Estado do Mato Grosso, que estabelece requisitos a mais aos auditores e membros do Ministério Público para que possam ser nomeados Conselheiros. Por afrontar o princípio da simetria, esta disposição foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal⁴²⁷, conforme será abordado no quarto capítulo. Para os Conselheiros, de modo geral, na maioria das Constituições Estaduais não há imposição de limitações além das previstas no modelo constitucional federal.

A previsão para a declaração dos bens dos Conselheiros é pertinente, principalmente da forma exigida pela Constituição do Ceará (declaração anual dos Conselheiros e cônjuges e previsão de procedimento de apuração). Entretanto, se não existir comprometimento para uma avaliação séria entre os bens declarados e os que efetivamente são proprietários, buscando-se identificar a origem dos rendimentos e propriedades, converte-se a norma em obrigação vazia, incapaz de revelar se os membros obtiveram vantagens e enriquecimento indevidos ao longo do exercício do cargo. Embora muitas normativas dos Tribunais prevejam a declaração

426 A Lei Orgânica do TCE-AC apenas menciona o ingresso por concurso público e o Regimento Interno do TCE-AL a necessidade de obediência dos requisitos constitucionais.

427 BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.812/MT. Relator antigo: Min. Ricardo Lewandowski. Relator atual: Min. Edson Fachin. Aguarda julgamento. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=4269702. Acesso em: 15 dez. 2018.

de bens na posse e quando da saída do cargo, não há previsão de um procedimento regulamentando a forma de avaliação do conteúdo declarado nem mesmo os efeitos práticos quando constatado eventual enriquecimento ilícito por parte dos Conselheiros.

A norma que proíbe os membros dos colegiados de exercerem outra função pública e de se dedicarem à atividade político-partidária também não possui tanto impacto, pois geralmente os indicados deixam justamente a atividade política para ingressar na Corte de Contas. As disposições que parecem ser as que mais se atentam ao problema da indeterminação de parte dos requisitos da Constituição Federal de 1988 é a de diplomação dos Conselheiros prevista pela Constituição do Rio de Janeiro e a de que os inelegíveis, na forma da legislação eleitoral, não podem exercer o cargo (LODF e Constituição de Rondônia).

Em relação às previsões na Carta Política, quando dos debates na subcomissão do Poder Legislativo da Constituinte chegou-se a aprovar emenda que considerava necessário o diploma superior universitário em áreas compatíveis com as funções exercidas pela Corte. Não foi o que prevaleceu na redação final do texto constitucional. A doutrina passou, como visto, a apontar para sua desnecessidade, uma vez que a graduação não garante aos indivíduos notórios conhecimentos em determinada área; ou seja, a observação doutrinária tinha por intuito evitar com que, tendo o indicado o diploma superior, poderiam ser considerados desde logo aptos ao exercício do cargo. Daí a ponderação de que o indicado deve ter produção e

No documento UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ VITÓRIA PEDRUZZI SEGATO COMPOSIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS: O SISTEMA DE NOMEAÇÃO DOS MINISTROS E CONSELHEIROS EM XEQUE CURITIBA 2019 (páginas 112-122)