3.2 Sujeitos ativos
3.2.2 Procedimento Administrativo
A lei de improbidade administrativa trata em seu Capítulo V sobre o procedimento
administrativo e também sobre o processo judicial. Em seu artigo 14, dispõe o rol dos
legitimados para a instauração dentro deste contexto:
Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento.
§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não impede a representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei.
§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n.º 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.
Vale dizer que, para instauração da ação de improbidade administrativa, não é
necessário que exista primordialmente o procedimento administrativo, visto a autonomia nos
âmbitos jurídicos. O artigo 15 da LIA tipifica a realização prática procedimental:
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de improbidade.
Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas poderá, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.
Consequentemente, após o conhecimento por parte do Ministério Público, e,
averiguada as circunstâncias da materialidade, aplicar-se-á as sanções aos agentes públicos
infratores, pois a finalidade de antecipação por parte do Estado será de resguardar o
patrimônio público.
Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
§ 1º O pedido de sequestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.
§ 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.
Preliminarmente, o início da propositura da ação inicial deverá ser por parte do
Ministério Público ou a pessoa jurídica interessada, como estabelece a lei 8429/92, em seu
artigo 17, vejamos:
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
§1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput. §2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio público.
§3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no que couber, o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965. (Redação dada pela Lei n.º 9.366, de 1996)
§4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
§ 5º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. (Incluído pela Medida provisória n.º 2.180-35, de 2001)
§ 6º A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil. (Incluído pela Medida Provisória n.º 2.225-45, de 2001)
§ 7º Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias. (Incluído pela Medida Provisória n.º 2.225-45, de 2001)
§ 8º Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita. (Incluído pela Medida Provisória n.º 2.225-45, de 2001)
§ 9º Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação. (Incluído pela Medida Provisória n.º 2.225-45, de 2001)
§ 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento. (Incluído pela Medida Provisória n.º 2.225-45, de 2001)
§ 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito. (Incluído pela Medida Provisória n.º 2.225-45, de 2001)
§ 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e § 1o, do Código de Processo Penal. (Incluído pela Medida Provisória n.º 2.225-45, de 2001)
§ 13. Para os efeitos deste artigo, também se considera pessoa jurídica interessada o ente tributante que figurar no polo ativo da obrigação tributária de que tratam o § 4º do art. 3º e o art. 8º-A da Lei Complementar n.º 116, de 31 de julho de 2003. (Incluído pela Lei Complementar n.º 157, de 2016)
Sobre a questão do processo administrativo em face da prescrição, a LIA dispõe
especificamente sobre a questão, onde o artigo 23 da LIA descreve as sanções e os devidos
prazos para a propositura:
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
I - Até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - Dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
III - Até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei. (Incluído pela Lei n.º 13.019, de 2014)
Para uma análise mais específica e restrita aos casos dos agentes políticos, a
interpretação em seu sentido amplo do artigo 23 da referida lei de improbidade administrativa
se faz imprescindível, visto que, a elucidação sobre os aspectos da propositura da ação deve
atentar-se elucidando essencialmente a questão do inciso III em face do posicionamento do
Supremo Tribunal Federal.
A Lei n. 8.429/92 não faz qualquer restrição do seu alcance quanto aos agentes políticos. Pelo contrário. O art. 23, ao tratar da prescrição da ação de improbidade, afirma que o prazo para propositura de cinco anos após o término do “exe io de a dato” de cargo em comissão ou de função de confiança. A simples referência a “ a dato” j autoriza a conclusão de que a lei pretende punir também os agentes políticos que praticam ato de improbidade administrativa. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Reclamação Constitucional n. 2.138, de 13-6- 2007, passou a entender que a Lei de Improbidade não se aplica aos agentes políticos quando a mesma conduta j for punida pela Lei dos Crimes de Responsabilidade – Lei n. 1.079/50 (MAZZA, 2017, p. 829).
Interessante ressaltar que, a Constituição Federal estabeleceu a regulamentação das
normas prescricionais. Todavia, estes prazos serão aplicáveis as penalidades que não
envolvam o ressarcimento aos cofres públicos, havendo nesta hipótese a imprescritibilidade.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19/98)
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
Objetivando-se uma melhor compreensão desta casuística, transcreve-se neste presente
estudo, trechos singulares do julgado da Reclamação n.º 2.138/2007, onde suscita-se a
questão da não aplicabilidade da lei de improbidade administrativa aos casos onde já houve a
aplicação do crime de responsabilidade:
EMENTA: E . DA E DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES . I. PRELIMINA- RES. E E DE ORDEM.
1. Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei n. 1.079/1950, delito de caráter o ti o-administrativo.
2. Distinção entre os regimes de responsabilização o ti o-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes o ti o dos demais agentes públicos. A o titui o não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade o ti o-administrativa para os agentes o ti o o previsto no art. 37, § 4o (regulado pela Lei n. 8.429/1992), e o regime fixado no art. 102, I, c (disciplinado pela Lei n. 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4o) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes o ti o submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, c, da o titui o (Rcl 2.138/DF, Tribunal Pleno, j. em 13-6-2007, Rel. Min. Nelson Jobim, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes).