4. AS RESERVAS EXTRATIVISTAS E A PARTICIPAÇÃO NOS ESPAÇOS
4.4 PROCESSOS PARTICIPATIVOS EM RESERVAS EXTRATIVISTAS
Como pôde ser visto no histórico que registra o surgimento das reservas extrativistas, a palavra de ordem para essa categoria de unidade de conservação seria ‘participação’. Isto pode ser afirmado não apenas por haver determinação legal a ser cumprida, vai além, pois as reservas extrativistas só se tornaram possíveis por serem fruto de um intenso processo participativo de origem popular, inserindo a vertente social na política ambiental brasileira.
O cenário da participação pública no Brasil tem início marcante entre os anos de 1970 e 1980, quando se fortalecia a cultura reivindicatória e o enfrentamento das relações de subordinação ao Estado, àquela época, encarado como um verdadeiro inimigo. Contradizendo a política vigente, começam a surgir experiências de gestão pública e participação popular em pequenas cidades do país, como a formação dos conselhos de saúde e educação, dentre outros. A formação dos primeiros espaços de participação e o acesso ao Estado e suas instituições ganhou respaldo legal com a promulgação da Constituição Federal de 1998 (BAQUERO, 2001; FURRIELA, 2002; SANTOS, 2005).
Esta conjuntura impulsiona uma nova maneira de se interpretar a gestão pública, como explica Santos (2005, p. 47-48):
A utilização de métodos participativos pode ser uma importante ferramenta para viabilização da democracia e da participação ativa em tomadas de decisão sobre temas de interesse público, mas, para isso, sua utilização deve
ocorrer no âmbito de processos mais amplos que envolvam a mobilização e organização social e a promoção de uma cultura de participação ativa dos sujeitos.
Para levar a cabo esta realidade, temos que partir com dois pressupostos básicos: a sociedade civil organizada e espaços públicos decisórios. Somente com a simbiose destes elementos podemos pensar em processos participativos e entender como esse momento acontece.
Inicialmente se faz importante elucidar que a sociedade civil, de acordo com Demo (1993, p. 27), seria “a capacidade histórica de a sociedade assumir formas conscientes e políticas de organização”. Este conceito amplo se torna bastante conveniente por não exigir dos diversos grupos sociais certa formalidade jurídica (como a existência de cadastros ou licenças) para decretar sua existência, ou seja, para que um grupo tenha força política e provoque mudanças substanciais não necessita estar revestido sob a formalidade de uma pessoa jurídica.
Quando tratamos de espaço público49 tampouco estamos nos referindo necessariamente a uma figura estática ou bem definida. Uma descrição mais primária do termo introduz a idéia da construção de um consenso coletivo acerca de assuntos de interesse público, o que pode ser verificado em associações, universidades, assembléias, etc.
Ao progredir para a formação de uma consciência de grupo, muitas vezes acaba desencadeando em níveis superiores de discussão, como instâncias específicas e institucionalizadas com plenas condições de obter um lugar na pauta pública, como é o caso, por exemplo, das redes, conselhos e comitês (SANTOS, 2005).
À medida que os grupos sociais compreendem que grande parte das decisões tomadas na esfera pública tem interferência, no mínimo, indireta em sua realidade
49 Segundo Santos (2005, p. 53) “Por ser “público” devem-se entender aqueles aspectos da vida social que
diária, cresce a demanda por espaços de participação política e pelo aprimoramento dos mecanismos de participação, principalmente quando tratamos de questões ambientais (AGUILAR et al, 2002; BAQUERO, 2001; FURRIELA, 2002; SANTOS, 2005).
Atualmente, a participação dos grupos de interesses tem sido considerada como a coluna vertebral para as ações de conservação e uso sustentável dos recursos naturais.
Então, afinal, de que ‘participação’ estamos falando? Para essa pergunta Demo (1993, p. 18) define da seguinte maneira:
Dizemos que participação é conquista para significar que é um processo, no sentido legítimo do termo, infindável, em constante vir-a-ser, sempre se fazendo. Assim, participação é em essência autopromoção e existe enquanto conquista processual. Não existe participação suficiente, nem acabada. Participação que se imagina completa, nisto mesmo começa a regredir. Complementando a idéia acima exposta, Aguilar (2002) conceitua:
La participación es un proceso social por medio del cual los distintos integrantes de La población, en función de los intereses propios (clase, grupo y género, entre otros), intervienen directamente y por medio de sus representantes en la marcha de los distintos aspectos de la vida colectiva.50 A participação também se trata de um princípio do Direito Ambiental que, conforme Oliveira e Guimarães (2004, p. 106-107), deve:
[...] permitir a todos a possibilidade de influenciar na tomada de decisões sobre as questões relativas ao meio ambiente. A participação deve ocorrer nos vários níveis. Deve o cidadão ter a possibilidade de participar da formação das decisões administrativas ambientais, que devem deixar de ser tomadas isoladamente por um funcionário público ou por comissões e passar às mãos da sociedade civil e das organizações não-governamentais.
Logo percebemos que os processos participativos exigem a cidadania coletiva como eixo central, posto que a atuação individual dificilmente atende a assuntos de relevância social. A organização dos indivíduos em grupos tende a surtir mais efeitos práticos e representativos, quando utilizada estrategicamente para mobilizar espaços públicos (DEMO, 1993).
50 “A participação é um processo social por meio do qual os distintos integrantes da população, em função
dos próprios interesses (classe, grupo e gênero, entre outros), intervêm diretamente e por meio de seus representantes na marcha dos distintos aspectos da vida coletiva.” (AGUILAR, 2002, tradução nossa)
Mas, essa participação não deve ser meramente figurativa, somente para cumprir com requisitos burocráticos da legislação ambiental. Para tanto, se faz necessário aliar à participação o princípio da informação (ANTUNES, 2005; OLIVEIRA; GUIMARÃES, 2004).
A informação é um direito garantido pela Constituição Federal de 1988. Ter acesso às informações51 que norteiam a política ambiental é essencial para uma participação qualificada em processos decisórios, uma vez que permite aos grupos sociais competir em condições mínimas para tomar decisões, evitando alguns conflitos socioambientais (ANTUNES, 2005).
Este mesmo entendimento se aplica aos processos participativos em áreas protegidas. Neste caso, o elemento central é possibilitar espaços decisórios para as questões referentes à conservação, uso, manejo e controle dos recursos naturais. Justamente pela relevância desses tópicos, surge a necessidade de qualificar a participação dos indivíduos, ao contrário, tudo estaria fadado ao universo do ‘faz-de- conta’ (AGUILAR et al, 2002).
Recentemente, o arcabouço legal vigente no Brasil corrobora com este cenário. Todavia, esta situação de plenos direitos não foi a título gratuito. Vejamos: o projeto inicial que previa o Sistema Nacional de Unidades de Conservação tinha um caráter estatal, melhor dito, era fruto da cultura do gabinete, visto que não contemplava mecanismos concretos para a participação social ou consulta popular, no que tange a criação, implantação e gestão das UC´s (SANTILLI, 2005).
51 Oliveira e Guimarães (2004, p.107) explicam que “(...) esse direito abrange tanto o direito de fornecer,
quanto o de procurar informações e dirigi-se não somente aos meios de comunicação, mas a toda pessoa física ou jurídica que seja portadora de qualquer espécie de informação.”
Após um longo período de pressão por parte dos atores sociais e da interferência de técnicos especializados52, houve a promulgação da Lei 9.985 de 2000, desta vez inserindo basicamente duas orientações sobre o assunto: assegurar às comunidades locais o direito de participação em todas as fases de uma UC´s e incentivar essas comunidades, bem como outras organizações, a participar da gestão das áreas protegidas.
Com isto, o SNUC passou a definir os critérios para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação e reconhecer os aportes das populações tradicionais para a conservação e uso sustentável da biodiversidade.
Cada unidade de conservação, baseada também na categoria (proteção integral ou uso sustentável) a qual se enquadra, recebe tratamento específico para cada uma de suas etapas, ou seja, cada UC terá requisitos e exigências diferenciadas de forma a atender a sua finalidade.
Para compreender, de forma geral, como surge uma reserva extrativista, será utilizada a base teórica de alguns dispositivos da própria Lei nº 9.985 de 2000, do Decreto nº 4.340 de 2002 e da Instrução Normativa nº 03 de 2007 do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade. A maior ênfase será dada aos aspectos referentes à etapa de ‘criação’, como segue abaixo:
52 Como os antropólogos que vinham estudando as comunidades tradicionais e fornecendo subsídios para
a elaboração de uma nova política ambiental.
CRIAÇÃO
População tradicional extrativista
Situação de ameaça ao equilíbrio socioambiental local Organização social
Solicitação formal
Estudo técnico e reuniões na comunidade Processo administrativo
Consulta pública
Decreto de criação da Unidade de Conservação
IMPLANTAÇÃO Conselho deliberativo
Plano de manejo
Contrato de concessão de direito real de uso e o termo de compromisso
GESTÃO (ou Co-gestão)
Conforme pode ser visto no esquema acima, a fase de ‘criação’ se torna vital para a resex, a começar pelo caráter de legitimidade que essa modalidade de UC exige, tendo a reserva extrativista o requisito essencial de demanda popular.
O primeiro passo, portanto, é a necessária organização social da comunidade para sustentar suas reivindicações nos espaços decisórios. Neste caso, o destaque é que a ‘participação’ deixará de ser facultativa para a população a partir do momento que solicite a resex. Ao mesmo tempo em que é um direito, se converte em dever intransferível.
A comunidade, então, realiza a solicitação formal de criação da reserva. Não há na legislação uma interpretação restritiva para a formalidade desta solicitação, na prática o mais recorrente são os abaixo-assinados. Cabe então ao órgão ambiental recepcionar a demanda e seguir com os trâmites administrativos.
Para o Poder Público, representado pelo órgão ambiental, o princípio de tudo está no estudo técnico que irá, dentre outras coisas, analisar a viabilidade para criar esta categoria de UC; diagnosticar os aspectos mais relevantes da área e da comunidade em questão e realizar reuniões com a comunidade. Caso o estudo técnico obtenha um resultado favorável, o processo administrativo de criação da reserva extrativista é oficializado.
Finalmente, o órgão ambiental tem o dever de escutar incansavelmente a população e demais atores interessados para dirimir todas as dúvidas e concretizar a proposta da comunidade, o que se fará através das Consultas Públicas.
As Consultas Públicas, exigência legal para as reservas extrativistas, podem ser consideradas como verdadeiros espaços públicos decisórios, por isto, devem garantir que se cumpram minimamente dois princípios já apresentados: o da participação e o da informação.
Este é o momento em que a população terá oportunidade de expor suas pretensões, conhecer os argumentos técnicos e dialogar com outros interessados, como as organizações não governamentais e o setor produtivo. As informações que serão veiculadas durante as Consultas devem ser claras, inteligíveis e idôneas, de modo que todos tenham a oportunidade de tomar suas decisões.
A última fase para criação da resex fica a cargo do Poder Executivo, quando através de um decreto oficializa a existência jurídica da reserva extrativista, reconhecendo a demanda legítima da população extrativista.
Podemos considerar que se um processo de criação de reserva extrativista (na maioria das vezes não tão simples como se encontra no papel) transcorrer de forma construtiva e cumprindo os requisitos legais, teremos uma resex exemplar, sem maiores problemas para as demais etapas de implantação e gestão.
Também podemos considerar que se algum destes pontos apresentados falharem, o processo pode até ser conduzido a um decreto, contudo teremos uma resex que já nasce doente, debilitada em sua origem, sendo que as demais etapas estarão passíveis de vício, como adverte Santos (2005, p. 42):
Mas em meio a essa profusão de espaços públicos é preciso reconhecer que a participação ativa dos cidadãos e cidadãs ainda representa um enorme desafio. É muito comum que espaços públicos sejam “criados” como meras formalidades e como pré-requisitos para a obtenção de recursos externos. Outras vezes, eles reproduzem relações desiguais de poder e de dominação. Com efeito, a superação de condições desiguais de poder, de acesso à informação e aos direitos constitui uma meta a ser alcançada em qualquer espaço público no Brasil.
Nos espaços decisórios da esfera ambiental (assim como em outras áreas), os grupos de interesses estão susceptíveis a enfrentar alguns desafios que podem dificultar ou até inviabilizar os processos participativos. Analisando o trabalho de alguns estudiosos sobre o assunto, Aguilar (2002), Chamy (2004), Demo (1993), Furriela (2002), Garcia (1999), Prado 2000, Santos (2005), podemos indicar as principais
dificuldades encontradas na prática destes processos, conforme apresenta o Quadro 02 abaixo:
Quadro 02: Principais dificuldades encontradas por grupos de interesses em espaços decisórios na esfera ambiental.
Principais dificuldades
Comodismo e assistencialismo Ausência de políticas públicas Carência de organização social Situação de pobreza sócio-econômica
Pouco conhecimento sobre a legislação ambiental Bloqueios ou limitações na comunicação
Diversidade de interesses dentro da própria comunidade Ausência de diálogo
Comunidade
Desconsiderar a importância da eqüidade de gênero nos espaços decisórios Propor ações que não se identificam com a comunidade
Incompetência técnica e/ou política
Pouca habilidade dos técnicos na condução do processo Herança repressora de alguns órgãos ambientais Ausência de diálogo
Bloqueios ou limitações na comunicação
Sobrepor interesses (econômicos) externos aos da comunidade Burocracia excessiva
Órgão ambiental
Desconsiderar a importância da eqüidade de gênero nos espaços decisórios
Dentre as principais dificuldades enfrentadas, tanto pela comunidade quanto pelos órgãos ambientais, gostaríamos de destacar uma comum a ambos, o fato de desconsiderar a importância da equidade de gênero nos espaços decisórios.
Este posicionamento é defendido por Aguilar (2002) que em estudos sobre áreas protegidas na Mesoamérica identificou a ausência das mulheres nos processos participativos que se referem às suas vidas, assim como da dinâmica da comunidade, visto que as mulheres ainda ocupam poucos cargos de coordenação ou direção de grupos comunitários e outras organizações.
Os estudos apontaram ainda que, mesmo quando em alguns casos as mulheres nunca tenham se pronunciado nestes espaços participativos colocando suas opiniões, os técnicos envolvidos em UC´s acabam considerando que houve tomada de decisão por parte das mulheres, já que pertencem a um grupo determinado envolvido no debate.
Desta maneira, a autora aponta como uma possível saída para superar esse obstáculo o reconhecimento da diversidade existente em um grupo, pois:
Las ecorregiones están habitadas por personas y por grupos sociales diversos y por complejas redes sociales que involucran variables como la edad, el grupo étnico y el sexo, entre otros. Fomentar que los trabajos de conservación de la biodiversidad reconozcan la diversidad de grupos de interés, los distintos tipos de comunidad y las formas en que éstas se conciben. (AGUILAR et al, 2002)53.
53 “As ecorregiões estão habitadas por pessoas e por grupos sociais diversos e por complexas redes sociais
que envolvem variáveis como idade, o grupo étnico e o sexo, entre outros. Fomentar que os trabalhos de conservação da biodiversidade reconheçam a diversidade de grupos de interesses, os distintos tipos de comunidade e as formas em que estas se concebem.” (AGUILAR et al, 2002, tradução nossa)