RECEITAS DE ROYALTIES E PARTICIPAÇÕES ESPECIAIS QUE DEVEM SER APLICADAS COM ASPS DEVEM SER APLICADAS COM ASPS

No documento Processo TCE-RJ Nº /22 (páginas 177-192)

II. 6.7.2.3 CANCELAMENTOS DE RESTOS A PAGAR PROCESSADOS

II.7.3 AVALIAÇÃO DO CUMPRIMENTO DO PERCENTUAL MÍNIMO DE SAÚDE NO EXERCÍCIO DE 2021 SAÚDE NO EXERCÍCIO DE 2021

II.7.3.2 RECEITAS DE ROYALTIES E PARTICIPAÇÕES ESPECIAIS QUE DEVEM SER APLICADAS COM ASPS DEVEM SER APLICADAS COM ASPS

A Lei Federal n° 12.858/13, dispõe sobre a destinação para as áreas de educação e saúde de parcela da participação no resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural.

Das receitas provenientes dos royalties e participações especiais do Pré-Sal, oriundos de contratos de exploração de petróleo assinados a partir de 03.12.2012, previstas no inciso II do art.

2º da Lei Federal nº 12.858/13, deverão ser aplicadas, 75% (setenta e cinco por cento) na área de educação e 25% (vinte e cinco por cento) na área de saúde, conforme art. 2º, § 3º, do mesmo diploma legal. Tais recursos são somados ao mínimo obrigatório previsto na Constituição Federal calculado sobre a receita de impostos.

Em âmbito estadual, a Emenda Constitucional nº 84/20 alterou a redação do art. 292 da Constituição Estadual105 para garantir a destinação de 25% dos recursos provenientes de royalties

105 Art. 292. O Sistema Único de Saúde será financiado com recursos do orçamento do Estado, da seguridade social, da União e dos Municípios, garantidos a destinação de 25% (vinte e cinco por cento) dos recursos provenientes dos

178 para a saúde, sem menção, todavia, àqueles decorrentes de participação especial. Quanto a este aspecto, se posiciona o Corpo Instrutivo da seguinte maneira:

Convém esclarecer que royalties são valores arrecadados sobre a receita bruta do campo de produção, por sua vez, participações especiais são valores arrecadados sobre campos com alta rentabilidade ou produtividade licitados sob o regime de concessão. Dessa forma, ao excluir as participações especiais das receitas que devem compor a base legal, o legislador estadual reduziu o montante de recursos vinculados que devem ser destinados às áreas de saúde e educação.

Face à parcial divergência quanto à metodologia de apuração da base cálculo dos recursos que irão compor a destinação legal às áreas de saúde e educação, em acréscimo ao mínimo previsto na Constituição Federal, inaugurada em decorrência da edição da EC à Constituição do ERJ n.º 84, de 16.12.2020, esta instância técnica adotará o entendimento mais vantajoso com vistas à consecução das metas previstas no inciso VI do caput do art. 214 e no art. 196 da Constituição da República, motivo pelo qual prevalecerá a manifestação conclusiva tão somente à metodologia imposta pela Lei Federal n.º 12.858/13.

Ao que se extrai da justificativa da Proposta de Emenda Constitucional106 que deu origem à alteração, não resta expresso o intuito do constituinte estadual no sentido de expurgar dessa destinação à saúde e à educação os recursos afetos à participação especial. Ao revés, a fundamentação da proposta se alinha à necessidade de incremento de recursos para tais áreas e de observância ao preconizado pela Lei Federal nº 12.858/13. Desse modo, se faz pertinente a adoção da metodologia de que trata a legislação federal e que é defendida pela instância técnica.

Em consulta ao sítio eletrônico da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP107, o Corpo Instrutivo verifica que, no exercício de 2021, o Estado do Rio de Janeiro recebeu recursos advindos da exploração de petróleo do Campo de Mero108, no

royalties de petróleo, quando oriundos da produção realizada no horizonte geológico denominado pré-sal, decorrentes de áreas cuja declaração de comercialidade tenha ocorrido a partir de 3 de dezembro de 2012, além de outras fontes.

106 A justificativa contida na PEC nº 54/2017 é assim apresentada: “Em setembro de 2013 foi publicada a Lei Federal nº 12858/2013, que em seu artigo 2º, §3º prevê a destinação dos recursos obtidos com royalties de petróleo, oriundos do pré sal, com declaração de comercialidade a partir de dezembro de 2012, 75% para a educação e 25% para saúde.

A crise financeira enfrentada pelo Estado do Rio de Janeiro tem apresentado uma de suas piores faces na gestão da saúde pública estadual e na administração das universidades públicas, em especial a UERJ que enfrenta desde de 2014, greves rotineiras em razão do atraso no pagamento dos salários. Não obstante os esforços do Poder Executivo e Legislativo em encontrar saídas à crise financeira, a situação é crítica e demanda cada vez mais esforços a encontrar alternativas à manutenção dos serviços públicos considerados de primeira necessidade, como é o caso da saúde e da educação.

Ora, assim sendo, nada mais justo que a destinação de novos recursos à manutenção dos hospitais e das universidades públicas estaduais, bem como, do ensino básico, em especial a educação pública em tempo integral. Por isso, peço o apoio à aprovação da presente proposta.

107 http://www.anp.gov.br/assuntos/royalties-e-outras-participacoes/royalties. Acesso em 17.03.2022.

108 Documento anexado DOC.SSR_ANP_Royalties-pré-sal.

179 montante de R$ 518,24 milhões, cujo contrato de exploração se enquadra na situação descrita na Lei Federal n.º 12.858/13, devendo, portanto, destinar R$ 129,56 milhões (25%) à área da Saúde.

No exercício de 2019 houve a criação da fonte específica de recursos 109 – Participações Governamentais destinadas à Educação e Saúde.

Em 2021 é verificada a ausência de aplicação de recursos com fulcro na Lei n.º 12.858/13.

A tabela a seguir demonstra os valores que deixaram de ser aplicados desde o exercício de 2018:

Tabela 87 - Recursos não aplicados na saúde provenientes da Lei Federal nº 12.858/13

R$1 Exercício Receita

Arrecadada Percentual devido à saúde – 25%

2018 90.621.777 22.655.444

2019 95.522.944 23.880.736

2020 176.378.928 44.094.732

2021 518.240.062 129.560.015

Total 220.190.927

Fonte: Contas de Governo 2018 a 2020 e Siafe-Rio.

Sobre o tema, cabe salientar que o Estado do Rio de Janeiro ingressou com a ADI nº 6.277 e, em consulta ao sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal109, até o presente momento não houve o deferimento de qualquer medida de suspensão da eficácia da norma. Em argumentação empreendida nas Prestações de Contas de Governo dos exercícios de 2019 e 2020110, bem como em justificativa nas presentes contas, o Estado defende que as prescrições contidas no art. 2º, II,

§§1º e 3º, da Lei Federal nº 12.858/13 não seriam aplicáveis enquanto o mérito da ação não fosse examinado. No Relatório do Órgão Central do Controle Interno do Poder Executivo111 resta consignada a seguinte manifestação:

“Desta maneira, conclui-se que o ERJ continua abstendo-se de promover as vinculações dos recursos provenientes da Lei nº 12.858/2013 à área de saúde, amparando-se nos pareceres da Assessoria Jurídica da SEFAZ ASJUR/SEFAZ Nº03/2019 e Pareceres PGE nº02/2019 – JVSM e Visto nº 3/2019 PGE/PG-17/ARCY.

Sendo assim, até que nova decisão em sede da ADI 6277 seja proferida pelo STF, concluímos que as Determinações referentes ao cumprimento do disposto no art. 2º, §3º, da Lei Federal nº 12.858/13 não são aplicáveis.

109 http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5826543. Acesso em 31.03.2022.

110 Processos TCE-RJ 101.730-3/20 e 101.104-0/21, respectivamente.

111 Peça 5, fl. 227.

180 Por fim, este Órgão de Controle Interno solicita ao Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro que direcione o teor das presentes determinações à Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro – PGE-RJ, tendo em vista que o Governo do Estado do Rio de Janeiro se baseia no posicionamento jurídico exarado pela PGE-RJ (Pareceres nº 02/2019 – JVSM e Visto nº 3/2019 – PGE/PG-17/ARCY) para abster-se de realizar as destinações para a área de Saúde do percentual de 25% dos recursos provenientes de royalties e participações especiais do Pré-Sal oriundos de contratos de exploração de petróleo assinados a partir de 03.12.2012.”

O Corpo Instrutivo aponta a ocorrência de irregularidade, conforme análise a seguir reproduzida:

No que toca ao andamento da matéria na esfera judicial, observa-se que a última movimentação da ADI ocorreu em 30.11.2020 “Concluso ao(à) Relator(a)”. Além disso, a Ministra Relatora, em decisão de 17.12.2019, apesar de reconhecer a controvérsia jurídica envolta, dispensou o exame prévio de liminar requerido pelo ERJ, sendo constatado a seguinte informação no sítio oficial do Supremo Tribunal Federal112:

A ministra Rosa Weber, do Supremo Tribunal Federal (STF), aplicou o rito abreviado na tramitação da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6277, em que o governador do Rio de Janeiro, Wilson Witzel, questiona a lei que obriga a destinação das receitas provenientes dos royalties de petróleo e gás natural às áreas de educação básica e saúde na proporção de 75% e 25, respectivamente. A providência processual, prevista no artigo 12 da Lei das ADIs (Lei 9.868/1999), faz com que a ação seja julgada pelo Plenário do STF diretamente no mérito, dispensando o prévio exame da liminar, em razão de sua relevância.

Em sua decisão, a ministra Rosa Weber afirma que a questão exige deliberação em colegiado acerca da fixação das premissas a respeito da natureza jurídica dos royalties e da participação especial, bem como da definição do respectivo propósito constitucional. Ela observou ainda que o pedido de medida cautelar acarreta a probabilidade do dano inverso, pois pode comprometer a execução das políticas públicas voltadas para as áreas da saúde e da educação condicionadas à destinação obrigatória constitucional de valores. A ministra acrescentou que a questão controversa em debate está envolta em “desacordo jurídico razoável”, uma vez que a desvinculação parcial e total do orçamento público é objeto de proposta de emenda à Constituição (como a PEC 188/2019). (grifo nosso)

De outra banda, vale destacar excerto da manifestação da Procuradoria-Geral da República – PGR, de 30.11.2020, na mencionada ADI, extraído das Contas de Governo do Estado do exercício de 2020, abaixo transcrito:

Não prospera a alegação de inconstitucionalidade formal, deduzida ao argumento de que a norma impugnada, apesar de versar matéria orçamentária, de iniciativa privativa do Presidente da República, teria

112 https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=433062&ori=1 – Consulta realizada em 22.04.2022.

181 resultado de projeto de lei apresentado por parlamentar, em ofensa ao art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição Federal.

Ao contrário do que afirma o requerente, a norma impugnada não trata de matéria orçamentária. É legítima expressão da competência para regulamentação da aplicação dos recursos de royalties do petróleo destinados aos estados-membros, a qual, nos termos dos arts. 20, § 1º, e 22, IV e XII, da CF e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é privativa da União.

Além do mais, oportuno destacar a decisão do STF no julgamento da ADI 4.846, publicada em 18.02.2020, na qual o Governador do Estado do Espírito Santo questionava a inconstitucionalidade do art. 9º da Lei Federal n.º 7.990/89. O Tribunal Pleno da Suprema Corte assim decidiu:

1. Os royalties possuem natureza jurídica de receita transferida não tributária de cunho originário emanada da exploração econômica do patrimônio público, afastada sua caracterização seja como tributo, seja como indenização. Precedente: RE 228.800, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 16.11.2011. 2. Os royalties são receitas originárias da União, tendo em vista a propriedade federal dos recursos minerais, e obrigatoriamente transferidas aos Estados e Municípios. 3. A legislação prevista no parágrafo único do art. 20 da Constituição da República possui natureza ordinária e federal.

Precedente: ADI 4.606, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 28.02.2019. 4. É constitucional a imposição legal de repasse de parcela das receitas transferidas aos Estados para os municípios integrantes da territorialidade do ente maior. 5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida a que se nega procedência.

De fato, a referida ADI ainda não teve julgado o seu mérito, todavia, o ERJ,

Por sua vez, a justificativa apresentada pelo órgão central de controle interno, quanto à impossibilidade do cumprimento das Determinações desta Corte sobre a matéria, até decisão a ser proferida pelo STF no bojo da ADI 6.277 acerca de lei que considere contrária à Constituição, não deve prosperar, haja vista que a prerrogativa quanto ao não cumprimento de lei supostamente inconstitucional deve ser materializada por meio de decreto autônomo do chefe do Poder Executivo, documento que até então não foi apresentado nestas Contas.

Isso porque cabe somente ao chefe do Poder determinar aos seus órgãos subordinados que deixem de aplicar administrativamente lei que considere inconstitucional e a fim de dirimir qualquer dúvida deve editar decreto autônomo para o exercício de tal prerrogativa, não cabendo aos órgãos subordinados evocar para si a negativa de cumprimento de Determinação desta Corte que visa, administrativamente, demonstrar, nos registros de contabilidade, o montante de receitas vinculadas com fulcro na Lei Federal n.º 12.858/13.

182 Dessa forma, diante da presunção de constitucionalidade da Lei Federal n.º 12.858/13, considerando o não cumprimento das determinações desta Corte quanto à aplicação dos recursos na área da Saúde, vinculados legalmente com vistas ao cumprimento da meta prevista no art. 196 da Constituição Federal, será consignada a Irregularidade (...) e da Determinação (...).

O Ministério Público de Contas opina, em sua manifestação preliminar, no sentido de que a conduta não deve ser qualificada como irregularidade em razão da plausibilidade jurídica da tese apresentada na ADI nº 6.277. Com isso, sugere que o fato seja tratado como impropriedade, com a aposição das determinações sugeridas pela instância técnica.

Uma vez oportunizada a apresentação de esclarecimentos acerca da irregularidade apontada na manifestação preliminar do Corpo Instrutivo, o Governo alega, em suma, que há diversas receitas de Pasep113, Fecam e Fised que se beneficiam de percentual calculado sobre a receita bruta de royalties e participações especiais, excluída a transferência a municípios.

Argumenta que isso, atrelado às operações de securitização de ativos realizadas, gera uma sobreposição de despesas vinculadas à receita de royalties e participações especiais e reduz os recursos destinados ao Rioprevidência a cada nova amarra criada. Defende que com as vinculações trazidas pela Lei Federal nº 12.858/13 para as áreas de educação e saúde há um impacto significativo nos recursos direcionados ao Rioprevidência, com incremento substancial da necessidade de aportes do Tesouro ao instituto de previdência.

Sustenta que a atuação do Estado foi pautada em pareceres emitidos pela Assessoria Jurídica da SEFAZ e da Procuradoria-Geral do Estado, fundados em possível inconstitucionalidade dos dispositivos legais por fundamentos diversos, tais como vício de iniciativa, violação ao pacto federativo e ao princípio da eficiência administrativa, o que é objeto de discussão na ADI nº 6.277.

Com isso, defende que o Estado deve se abster de realizar as destinações especificadas na Lei Federal nº 12.858/13, com a manutenção do modelo até então adotado para a aplicação dos recursos. Argumenta que o Ministério Público de Contas indica que o aspecto deve ser tratado como impropriedade.

Indica, por fim, uma tendência de incremento do número de campos de petróleo abrangidos pela Lei 12.858/13, o que poderia causar ainda maior engessamento dos recursos de royalties e participações especiais para educação e saúde, áreas que já possuem vinculações constitucionais que garantem fluxos de recursos constantes. Como consequência, ao longo do tempo haveria a redução da receita direcionada ao Rioprevidência por força legal, o aumento dos

113 Em virtude da Lei Complementar Federal nº 8/70.

183 aportes do Tesouro, o que poderia inclusive criar futuras dificuldades no próprio cumprimento dos índices constitucionais de educação e saúde.

Nesse sentido cabe a transcrição de excertos contidos na Nota Técnica Sefaz/Subpof/nº 18/2022:

Os royalties são uma compensação financeira devida à União, estados e aos municípios beneficiários pelas companhias que exploram óleo e gás natural no território brasileiro, e ocorre em função dos diversos impactos criados com a exploração desses recursos naturais não renováveis.

Os royalties incidem sobre a receita bruta advinda da produção de um campo de petróleo em percentuais que variam de 5% a 15%, a depender do regime regulatório no qual a concessão está estabelecida, conforme as Leis nº 7.990 de 1989 (Royalties até 5%), Lei nº 9.478 de 1997 (Royalties até 10% e instituição das Participações Especiais), Lei nº 12.276 de 2010 (Lei da Cessão Onerosa) e Lei nº 12.351 de 2010 (Lei da Partilha) sendo recolhidos mensalmente pelas concessionárias de petróleo por meio de pagamentos efetuados à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), e posteriormente transferidos aos entes beneficiários.

Assim como os royalties, a participação especial é uma compensação financeira, entretanto esta é paga pelos concessionários que exploram e produzem petróleo ou gás natural em campos de grande volume de produção. No cálculo da participação especial sobre a produção de petróleo e de gás natural, são aplicadas sobre a receita líquida da produção trimestral de cada campo alíquotas progressivas, que variam de acordo com a localização da lavra, o número de anos de produção e o respectivo volume de produção trimestral. As principais deduções que afetam esse cálculo estão previstas no § 1º do Art. 50 da Lei nº 9.478/1997.

Das receitas de compensação financeira pela exploração dos recursos naturais não renováveis do setor de óleo e gás elencados na Lei nº 7.990 de 1989, fica estabelecido em seu art. 9º que os estados transferirão aos seus municípios 25% da parcela da Royalties que lhes é atribuída, no caso 25% dos 5% iniciais que trata a respectiva lei. Posteriormente foi promulgada a Lei do Petróleo (Lei nº 9.478 de 1997) que eleva o percentual de Royalties de 5% para até 10%, sem repartição da parcela adicional com os municípios.

Após a dedução dos valores que são repassados aos 92 municípios fluminenses tendo como parâmetro o Índice de Participação dos Municípios – IPM, é deduzido o percentual de 1% sobre a receita própria do Estado em R&PE em virtude da Lei Complementar Federal nº 08 de 1970, que instituiu o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PASEP, e dessa forma seu financiamento é feito de maneira automática, sendo retido pelo próprio Tesouro Nacional.

As atividades petrolíferas são impactantes ao ambiente, as atividades econômicas locais e a toda sociedade fluminense. Nesse sentido, é importante a atuação do Estado como mitigador destas externalidades negativas, como também um catalizador dos resultados positivos. Assim, se faz necessário que parte destes recursos sejam destinados a mitigação dos possíveis danos que esta atividade possa causar. Dessa forma, foi promulgada a Lei estadual n°

184 1.060 de 1986, que instituiu o Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano – FECAM e em seu Art. 3º estabelece as fontes de recursos que constituirão o fundo, sendo destinado 5% da receita de royalties e participações especiais recebidas pelo Estado do Rio de Janeiro, após a dedução da parcela de royalties repassada aos municípios.

Outras áreas beneficiadas com os recursos de R&PE são a segurança pública e o desenvolvimento social, a partir da instituição do FISED – Fundo Estadual de Investimentos e ações de Segurança Pública e Desenvolvimento Social, que é destinado à implementação de programas e projetos nas áreas de segurança pública e de desenvolvimento social a ela associadas. A legislação aplicada ao fundo está disposta no art. 183 §§ 6º e 7º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, e regulamentada na Lei Complementar Estadual nº 178 de 2017. Estas normas dispõem que o financiamento deste fundo se dará pela aplicação percentual de 5% da parcela da compensação financeira quando se tratar de óleo e gás extraído da camada do pré-sal.

A Lei estadual nº 3.189 de 1999, regulamentada pelo Decreto estadual nº 42.011 de 2009, definiu que após as destinações constitucionais e legais previstas, o direito sobre os recursos restantes de R&PE arrecadados pertencem ao Fundo Único de Previdência Social do Estado do Rio de Janeiro Rioprevidência.

Assim sendo, a Autarquia citada recebe os recursos de R&PE após as deduções com o pagamento do PASEP, transferências aos municípios e as demais vinculações do Tesouro Estadual (FECAM e FISED).

Frisa-se que, com o intuito de equacionar o déficit financeiro do fundo de previdência e pautadas na Lei estadual nº 6.112 de 16 de dezembro de 2011 e suas alterações, operações de securitização de ativos foram realizadas em 2013, 2014 e 2018 pelo Rioprevidência. Os investidores dessa operação detêm senioridade na distribuição dos recursos em relação aos valores destinados ao Estado, sendo excepcionalidade apenas a retenção para o PASEP e as Transferências aos municípios.

Nesse sentido, após o pagamento das obrigações de PASEP e transferência aos municípios, por força da Lei federal nº 13.609, de 10 de janeiro de 2018, os recursos restantes são transferidos para conta dos investidores da operação de securitização de ativos.

Realizado o pagamento da despesa com a operação, os valores restantes são transferidos ao Rioprevidência, quando então será destinado ao FECAM e ao FISED as frações que lhes são devidas, caso haja recursos suficientes para tal.

Nesse sentido, é importante destacar que a base de cálculo é a mesma para diversas despesas atreladas à receita de R&PE – PASEP, FECAM e FISED são calculados sobre a receita bruta, excluída a transferência aos municípios.

Adiciona-se a isto o fato de a despesa com a operação de securitização ser fixa, previamente estabelecida em função da estimativa de receita bruta de R&PE.

Isto significa dizer, resumidamente, que há uma sobreposição das despesas vinculadas à receita de R&PE, e os recursos destinados ao Rioprevidência tornam-se cada vez menores, a cada nova vinculação criada.

185 A Lei nº 12.858/2013 dispõe que a União, estados e municípios destinem para as áreas de educação e saúde parcela da compensação financeira pela exploração de óleo e gás natural. No caso dos Estados, esse normativo

185 A Lei nº 12.858/2013 dispõe que a União, estados e municípios destinem para as áreas de educação e saúde parcela da compensação financeira pela exploração de óleo e gás natural. No caso dos Estados, esse normativo

No documento Processo TCE-RJ Nº /22 (páginas 177-192)