Reforma do Estado: a experiência brasileira

No caso brasileiro, no contexto da Administração Pública federal, especificamente no período em que foram determinadas as diretrizes para a atuação dos Estados nacionais, no Consenso de Washington, o país enfrentava a desestabilização econômica demarcada na década de 1970 e que se agravou nos anos da década de 1980 com a crise da dívida externa e a desaceleração do crescimento econômico, os quais trouxeram muitas consequências, entre elas, o impacto dessa conjuntura para a população, com a escassez de emprego e o aumento da inflação. Além disso, o Estado brasileiro enfrentava a crise fiscal e a redução dos recursos públicos para provimento das necessidades impulsionadas por esta crescente desestruturação.

Esses aspectos levaram muitos à crença de que um dos maiores problemas do país não era simplesmente a escassez de recursos, mas a forma com que o Estado estava organizado para fazer uso desses recursos, ou seja, uma questão de governabilidade.

O ajuste neoliberal no Brasil foi considerado por Soares (2002) como tardio em relação aos outros países adeptos a essa ideologia. Nacionalmente esse movimento se fez sentir de forma mais contundente entre os anos 80 e 90, no período de abertura política e comercial, após os anos de Ditadura Militar, e em um momento de preparação do território para as demandas de um mercado global.

A intensificação da crise econômica dos anos 1980 contribuiu para a campanha contra a forma de organização do Estado, considerada ineficaz, face aos avanços tecnológicos e à necessidade de reestruturação econômica. Desse modo, o sistema burocrático de administração, conforme caracterizaram o regime brasileiro, foi apontado como um dos fatores favoráveis à crise, qualificada como ―crise de governabilidade‖. (BRASIL, 1995)

A existência de uma crise econômica no Brasil foi uma realidade indiscutível. De acordo com Farah (1994), os encaminhamentos para a superação desta crise divergiram entre duas propostas ideologicamente diferenciadas. De um lado, os progressistas defendiam a manutenção da forma estrutural do Estado e a busca de alternativas para a superação da crise. De outra parte, mais próximos aos ideais neoliberais, manifestaram-se os defensores da mudança na estrutura administrativa, encontrando apoio por parte do governo federal para as pretensas modificações no aparato estatal.

Consoante Farah (1994), ao repensar o Estado, é preciso analisar criticamente o papel que este assumiu no que diz respeito à excessiva centralização e burocratização, o clientelismo e o corporativismo, o distanciamento das necessidades da comunidade, o não atendimento de segmentos populacionais de baixa renda e a má qualidade de alguns serviços prestados. Algumas destas características também são apontadas pela crítica neoliberal. Desse modo, prevalecendo a concepção hegemônica de ordem neoliberal, como alternativa para o enfrentamento dos complexos problemas do país, surge a proposta de reestruturar o Estado na perspectiva do redimensionamento de suas funções, repercutindo significativamente nas relações entre União, Estados e Municípios, em atendimento à divisão de competências estabelecidas na Constituição Federal de 1988. Ressalta-se também, nesse contexto, o entendimento por alguns autores de que a Constituição, mecanismo de afirmação dos direitos no Brasil, sobretudo, políticos e sociais, embora considerada um avanço político, foi antes um retrocesso histórico frente à crise do Estado, ocasionada pelo impedimento do

avanço das reformas no campo da Administração Pública visando à modernização e à desburocratização.

Cabe assinalar que o Decreto-Lei n. 200/67 (que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências) se constitui na primeira iniciativa de quebra de rigidez burocrática que tentou reorganizar a Administração Pública Federal, representando a culminação do amplo esforço de transformação institucional, iniciado no governo Castelo Branco. Contudo, foi na década de 1990 que a proposta de reforma administrativa do Estado brasileiro ganhou fôlego numa perspectiva de redimensionamento do seu papel de acordo aos novos parâmetros consagrados internacionalmente. Essa nova ordem alterou sobremaneira as relações entre os entes federados a partir da intensificação da política de descentralização.

Na primeira metade da década de 1990, o Brasil definiu um conjunto de mudanças no âmbito da ―reforma do Estado‖, ainda no governo de Fernando Collor de Melo com algumas medidas também implantadas pelo seu sucessor Itamar Franco. Outro conjunto de mudanças mais intensas neste sentido foi implementado no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso que instituiu o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE). À frente desse Ministério, Luiz Carlos Bresser Pereira coordenou a elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em novembro de 1995. Com base no PDRAE, documento máximo de expressão sistematizada da proposta de reestruturação do Estado, a crise brasileira se agravou porque na década de 80, após transição democrática, o Estado a ignorou, subestimando a crise de governabilidade, não atentando para os desequilíbrios sociais.

A análise feita pelos reformadores gerou conclusões sobre a forma administrativa do Estado brasileiro, afirmando que este ―[...] concentra e centraliza funções e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos‖. (BRASIL, 1995, p. 4) O Plano Diretor foi construído com a especificidade de tornar a Administração Pública mais eficiente no âmbito federal, com perspectiva de alargar suas diretrizes para Estados e Municípios. Assim, foi introduzido o princípio da eficiência na Constituição de 1988 e entre os vários aspectos da proposta destaca-se a mudança na concepção da função do Estado na sociedade através da redefinição do seu papel, ―[...] que deixa de ser responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer- se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento‖. (BRASIL, 1995, p. 4)

Contudo, na concepção de Pereira (1998), este Estado não perderia a sua função social; seriam feitos ajustes por meio da incorporação de valores de mercado como medida

primordial para aumentar o potencial competitivo em relação a outros países do globo. Dessa forma, ele lançou a seguinte previsão,

[...] o Estado do século vinte e um será um Estado Social-Liberal: social porque continuará a proteger os direitos sociais e promover o desenvolvimento econômico; liberal, porque o fará usando os controles de mercado e menos os controles administrativos, porque realizará seus serviços sociais e científicos principalmente através de organizações públicas não-estatais competitivas, porque tornará os mercados de trabalhos mais flexíveis, porque promoverá a capacitação dos seus recursos humanos e de suas empresas para a inovação e a competição internacional (PEREIRA, 1998, p. 59-60)

O PDRAE teve por finalidade a reestruturação do Estado em quatro setores: ―núcleo estratégico‖, que compreende o governo como setor que define as leis e as políticas públicas, cobrando o seu cumprimento, com vistas a aumentar a efetividade e supervisionar o controle da gestão; ―atividades exclusivas‖, que englobam a regulamentação e fiscalização dos serviços sociais a partir do critério de eficiência, baseado nos resultados; ―serviços não exclusivos‖, que correspondem ao setor onde o Estado atua em parceria com as organizações públicas não-estatais como saúde e educação, a partir dos critérios de eficiência e qualidade, com menor custo; e ―produção de bens e serviços‖ abarcando a atuação das empresas, com vistas à privatização, a partir de critérios de eficiência e administração gerencial. (BRASIL, 1995)

A reforma do Estado no Brasil foi acompanhada, a exemplo do que ocorreu em outros países, de uma posição discursiva que buscava caracterizar toda política estatal voltada para os serviços públicos como ineficiente e obsoleta. Nessa vertente, tornou-se perceptível a tendência do setor público em ser transformado na principal variável de ajuste, mediante as eficientes medidas de cortes nos gastos públicos, principalmente no setor social, com o objetivo de equilibrar as contas do governo e estabilizar a economia.

No sentido posto acima, a otimização de recursos, segundo Souza e Faria (2004) significa criar condições para maior eficiência e, por conseguinte, maior agilidade e transparência na prestação de serviços públicos pelo Estado, presumindo, ainda, maior envolvimento direto do poder local na captação das demandas, no controle dos gastos e na inspeção do cumprimento das metas estabelecidas e, a um só tempo, o acompanhamento dessas ações pelo setor público.

Nesse panorama, Barreto e Vigevani (2004) sinalizam que, no caso brasileiro, o novo consenso internacional estabelecido frente aos padrões macroeconômicos globais gerou uma

nova postura no governo, que consistiu em perseguir critérios universalmente aceitos de competitividade e de produtividade, procurando fixar uma imagem de credibilidade e confiabilidade.

Além disso, as políticas governamentais nesse período sinalizaram a racionalidade financeira e, nesse contexto, o uso instrumental do conceito de descentralização aproxima-se do conceito de desconcentração, pois esta corresponde a uma transferência com hierarquia ao criar uma relação de subordinação entre os entes federados. Isto é, a partir do momento em que, no ordenamento jurídico brasileiro, estabelecem-se mecanismos rígidos de atuação dos entes federativos, colocando-se a União em posição de supremacia de planejamento e controle em face dos demais entes subnacionais, no que tange a bens relevantes como a educação, temos notória assimilação dos laços federativos de cunho descentralizador para nítida feição desconcentradora.

5.3.3 A reforma do Estado e seus efeitos nas relações entre entes federados no âmbito da