REGIME DE RECUPERAÇÃO FISCAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO JANEIRO

Na linha da previsão contida na redação original da Lei Complementar Federal nº 159/17, a Lei Estadual 7.629/17, de 09.06.2017, autorizou o Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro a aderir ao RRF. Após parecer favorável do CSRRF-RJ e do Ministro responsável, PRF-RJ foi homologado em 05.09.2017 por ato do Presidente da República.

O plano aprovado⁷ foi firmado por três anos (2017 a 2020), mas apresentou fluxo de caixa com projeções por mais três anos para atingir o resultado esperado, já considerando possível prorrogação até 2023 – prazo máximo permitido pela redação originária da Lei Complementar Federal nº159/17.

Além das medidas obrigatórias previstas na redação original do art. 2º da Lei Complementar Federal nº 159/17, o Governo do Estado elencou outras medidas objetivando

7 Disponível em http://www.fazenda.rj.gov.br/transparencia/faces/oracle/webcenter/portalapp/pages/navigation- renderer.jspx?_afrLoop=13099061974438866&datasource=UCMServer%23dDocName%3AWCC200135&_adf.ctrl-state=u3rpff8i4_169, acesso em 18.02.2022.

36 tanto o aumento da receita quanto a redução da despesa, com uma previsão inicial de R$94 bilhões até 2023.

Próximo ao fim dos primeiros três anos do PRF-RJ, em agosto de 2020 e diante do entendimento da União de não ser automática a prorrogação do Regime por mais três anos, o TCU, em 26.08.2020, concedeu liminar autorizando o Estado do Rio de Janeiro a permanecer no RRF⁸. Como condição, o Estado deveria solicitar formalmente a sua permanência no regime, iniciar tratativas com a STN para atualização do Plano de Recuperação Fiscal e apresentar medidas de ajuste complementares, que deveriam ser submetidas à avaliação do Ministério da Fazenda até 15.01.2021.

Por meio do Ofício GG nº 214/2020, de 31.08.2020, o Estado formalizou ao Conselho de Supervisão do Regime de Recuperação Fiscal - CSRRF a necessidade e a intenção do Estado de dar continuidade ao regime até setembro de 2023, como fora previsto no PRF-RJ, solicitando então a prorrogação do RRF por 36 meses, em atendimento à decisão proferida pelo TCU⁹.

Em 22.09.2020 a STN divulgou, por meio do Ofício SEI 234572/2020/ME as etapas do processo de prorrogação do RRF¹⁰.

Posteriormente, em 18.12.2020, o Ministério da Economia apresentou embargos de declaração em face do acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União com vistas a esclarecer a extensão da medida liminar concedida, notadamente em relação ao tratamento que deveria ser dado ao RRF no período em que se aguardava a decisão definitiva quanto à prorrogação do Plano. O TCU consignou, então, em síntese, que “a decisão cautelar não teve o condão de prorrogar o Regime de Recuperação Fiscal, nem mesmo de forma precária e provisória, mas apenas de determinar a possibilidade de sua prorrogação extemporânea, presentes os requisitos nela elencados”¹¹.

8 Disponível no Portal da Transparência Fiscal do ERJ em http://www.transparencia.rj.gov.br/ - Opção Regime de Recuperação Fiscal, item 6.1 - Documentos Relacionados ao Pedido de Prorrogação (último acesso em 22.05.2021).

9 Disponível no Portal da Transparência Fiscal do ERJ emhttp://www.transparencia.rj.gov.br/ - Opção Regime de Recuperação Fiscal, item 6.1 - Documentos Relacionados ao Pedido de Prorrogação (último acesso em 22.05.2021).

10 “Etapa 1: Realização de reunião técnica por meio de videoconferência: até 7 dias (até 30 de setembro de 2020); Etapa 2: Elaboração do diagnóstico fiscal pelo Estado: até 15 dias após a realização da missão/reunião (até 15 de outubro de 2020); Etapa 3: Elaboração do "cenário corrente" pelo Estado: até 45 dias após a realização da missão/reunião (até 15 de novembro de 2020); e Etapa 4: Elaboração do "novo cenário ajustado" pelo Estado: até 75 dias após a realização da missão/reunião (até 15 de dezembro de 2020). 10. (...) O pedido de prorrogação deverá ser realizando até 15 de janeiro de 2021 (...)”.

11 Acórdão 3262/2020.

37 Diante da ausência de pronunciamento da União acerca do pedido de prorrogação, em dezembro de 2020, o Governo do Estado do Rio de Janeiro recorreu ao STF para garantir sua manutenção no RRF, com o efeito retroativo assegurado pelo TCU desde 05.09.2020, garantidos todos os direitos e obrigações a ele inerentes, tendo o Ministro Luiz Fux decidido favoravelmente ao Estado em 24.12.2020¹².

Em 11.01.2021, diante da tramitação do Projeto de Lei Complementar 101/20¹³, que naquela oportunidade aguardava sanção, o Min. Presidente do STF, na ACO 3.457, deferiu novo alcance da liminar com a proibição, até decisão posterior, de a União de executar garantias e contragarantias, inclusive as previstas no Contrato de Contragarantia n.º 030/2017/PGFN/CAF¹⁴, bem como de inscrever o Estado do Rio de Janeiro no CAUC ou nos cadastros de inadimplentes relativamente a esses mesmos fatos e objetos. A decisão do Min. Presidente foi ratificada em 19.03.2021 pelo Min. Relator da ação Dias Toffoli.

Em prosseguimento, em 13.01.2021 foi promulgada a Lei Complementar Federal nº 178/21, que instituiu o Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal e alterou substancialmente a redação original da Lei Complementar Federal nº 159/17.

Conforme indicado na prestação de contas do último exercício (processo TCE-RJ 101.104-0/21), o Estado do Rio de Janeiro encaminhou o Ofício SEFAZ/CARRF n° 8, de 15.01.2021, ao Tesouro Nacional, em cumprimento ao cronograma definido pela STN, com pedido formal de prorrogação do RRF.

Também no processo TCE-RJ 101.104-0/21 restou consignado que a Sefaz informou que, tendo em vista a superveniência da publicação da Lei Complementar Federal nº 178/21 e conforme faculdade contida no art. 21 desse diploma, era do interesse do estado aderir ao novo RRF, a despeito do deferimento ou não do pedido de prorrogação do regime de que trata a redação original da Lei Complementar Federal nº 159/17.

12 Conforme ACO 3.457 RJ, disponível em https://www.conjur.com.br/dl/fux-impede-uniao-executar-garantias.pdf

13 PLP 101/2020 que posteriormente foi sancionado e transformado na Lei Complementar n.º 178, de 13.01.2021, alterando substancialmente a LC n.º 159/17 e alguns trechos da LRF.

14 O Contrato de Contragarantia n.º 030/2017/PGFN/CAF versa acerca da contragarantia oferecida pelo Estado do Rio de Janeiro para pagamento de operação de crédito contrata no exercício de 2017, cuja dívida foi honrada pela União, tendo sido acordado entre as partes, naquela oportunidade, a alienação das ações da CEDAE como contragarantia.

Posteriormente, em razão da alteração do modelo de alienação das ações da CEDAE para o modelo de concessão de serviço público, o montante recebido pelo Estado do Rio de Janeiro com a concessão do serviço de concessão de água e esgoto no exercício de 2021 passou a ser requerido pela União para ressarcimento da dívida por esta honrada.

Atualmente a execução dessa contragarantia encontra-se suspensa por efeito de decisão liminar proferida pelo STF na ACO 3.457 em 22.04.2021.

38 Conforme narrado no relatório de encerramento do RRF-RJ, em reunião realizada em 15.01.2021, a STN firmou posicionamento no sentido de que o protocolo do pedido de nova adesão ao RRF, nos termos da Lei Complementar n° 159/17, alterada pela Lei Complementar n°

178/21, exigiria prévia publicação de decreto regulamentador, o que, consoante o cronograma apresentado na oportunidade, estava previsto para ocorrer no dia 01.03.21, mas que somente veio a ocorrer em 20.04.2021 com a publicação do Decreto Federal n° 10.681/21.

De todo modo, no dia 22.04.2021, o Estado do Rio de Janeiro teve deferida liminar no STF¹⁵ com extensão dos efeitos das alterações promovidas pela LCF n° 178/2021, com a suspensão do pagamento de dívida no âmbito do RRF.

No dia 27.04.2021, foi publicada a Portaria ME n° 4.758, que definiu a forma de verificação do atendimento dos requisitos para adesão ao Regime de Recuperação Fiscal de que trata art. 3° da Lei Complementar Federal n° 159, de 2017, enquanto no dia 06.05.2021, foi publicada a Lei Complementar Federal n° 181/21 que trouxe, entre outras medidas, a permissão de afastamento de vedações durante o RRF desde que previsto no Plano de Recuperação Fiscal e alterou a Lei Complementar Federal n° 178/2021 para alterar o prazo para celebração de contratos e disciplinar a apuração de valores inadimplidos de Estado com Regime de Recuperação Fiscal vigente em 31.08.2020.

Em 25.05.2021, o Estado ingressou com novo pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF), que foi deferido em 04.06.2021, conforme publicação de despacho da Secretaria do Tesouro Nacional no bojo do processo nº 17944.101744/2021-26. A partir de então, o Estado fluminense ficou obrigado a elaborar Plano de Recuperação Fiscal, sujeito à supervisão do Ministério da Economia, segundo o seguinte cronograma:

Figura 3 - Cronograma de elaboração do PRF-RJ

15 Ação Cível Originária 3457.

39

Fonte: Relatório bimestral de monitoramento do Regime de Recuperação Fiscal, da competência de setembro/outubro de 2021¹⁶.

Ressalta-se que a Lei Estadual nº 9.429, publicada em 06.10.2021, alterou a Lei Estadual nº 7.629/17 e expressamente autorizou o Poder Executivo a aderir ao novo RRF, consoante o PRF-RJ.

Nos termos preconizados pela atual redação do art. 5º da Lei Complementar Federal 159/2017, o plano está sujeito a juízo do Ministro da Economia e à homologação por parte do Presidente da República. Conforme informação contida no relatório de monitoramento do RRF-RJ da competência de novembro/dezembro de 2021¹⁷, a STN e a PGFN se manifestaram de forma desfavorável à homologação do plano então apresentado, enquanto o CSRRF-RJ emitiu parecer favorável com ressalvas. Não houve, todavia, notícias quanto à homologação por parte do Presidente da República.

Nesse cenário e em momento em que não havia pronunciamento conclusivo acerca da homologação ou não por parte do Presidente da República, o Governo do Estado do Rio de Janeiro apresentou em 10.02.2022¹⁸ nova versão do Plano de Recuperação Fiscal, que foi posteriormente publicada em edição extra do Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro de 21.02.2022.

Em 23.02.2022 essa nova versão foi objeto de parecer favorável, com ressalvas, por parte do Conselho de Supervisão do Regime de Recuperação Fiscal do Estado do Rio de Janeiro¹⁹. Da

16 Disponível em

http://www.fazenda.rj.gov.br/transparencia/content/conn/UCMServer/uuid/dDocName%3aWCC42000026057, acesso em 18.02.2022.

17 Disponível em

http://www.fazenda.rj.gov.br/transparencia/content/conn/UCMServer/uuid/dDocName%3aWCC42000028176, acesso em 18.02.2022.

18 Informações prestadas por meio do doc. TCE-RJ 003.084-7/22.

19 Conforme informado no Ofício SEI nº 59010/2022/ME.

40 mesma forma, em 25.02.2022, a STN conclui que o Plano do Estado do Rio de Janeiro, após ajustes realizados, tem potencial de equilibrar as finanças do Estado e também opina pela sua aprovação com ressalvas. De outro modo, em parecer de 25.02.2022, a PGFN ²⁰ mantém seu entendimento anterior e se manifesta em sentido contrário à aprovação do plano.

O Estado requereu ao Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Ação Cível Originária 3.457, tutela de urgência incidental com vistas a determinar que o Ministério da Fazenda e a Presidência da República se abstenham, com base nos vícios formais apontados pela PGFN, de indeferir o pedido de homologação e, não havendo outro óbice, a lhes impor o dever de homologar o plano de recuperação fiscal do Estado do Rio de Janeiro. Em 28.03.2022 foi deferida liminar com o seguinte teor:

“(...) defiro a medida cautelar para (i) suspender a exigibilidade dos débitos do estado do Rio de Janeiro com a União pelo prazo de 3 (três) meses, bem como para, no mesmo prazo, (ii) impedir a execução de garantias e contragarantias em seu desfavor, inclusive as previstas no Contrato de Contragarantia nº 030/2017/PGFN/CAF e (iii) proibir a inscrição do ente estatal no CAUC ou nos cadastros de inadimplentes. Fica ainda assegurado ao ente estadual, também pelo prazo de 3 (três) meses, a manutenção no regime de recuperação fiscal (RFF) regido pela LC nº 159/17, com as alterações da LC nº 178/21 e ss. - ao qual submetido durante o período de tratativas para elaboração de seu plano de recuperação fiscal -, ficando submetido aos direitos e às obrigações a ele inerentes.(...)”

Cumpre ressaltar que na decisão acima foi designada a realização de audiência de tentativa de conciliação para o dia 25.04.2022.

No termo de audiência de conciliação o Exmo. Sr. Relator, Min. Dias Toffoli, “determinou que as negociações tenham início de imediato e que uma proposta de solução amigável do feito seja apresentada para homologação até o dia 6 de junho de 2022, mantida a vigência da medida cautelar concedida”.

No tocante à situação do Estado ao final do exercício de 2021, cabe destacar que, conforme relatório de monitoramento do RRF-RJ da competência de novembro/dezembro de 2021, o CSRRF-RJ admitiu, excepcionalmente, que as informações de que trata o art. 7-D da Lei Complementar nº 159/2017 referentes aos meses de junho a dezembro de 2021 e de janeiro de 2022 fossem incluídas até 05.03.2022. O Conselho também dispensou o envio das informações

20 Parecer SEI N° 2733/2022/ME, de 25.02.2022; Nota SEI Nº 15/2022/PGFN-ME, de 25.02.2022 (Consolidação de Manifestações); Parecer SEI N.º 2837/2022/ME, de 23.02.2022, todos disponíveis na página oficial do Tesouro Nacional Transparente. Novo Plano de Recuperação do Estado do Rio de Janeiro.

41 dos incisos V, X e XI do citado artigo até dezembro de 2022. Atestou também que, quanto às demais informações solicitadas, todas foram atendidas pelo ente estadual.

Ao final do exercício de 2021, o CSRRF-RJ havia instaurado 41 (quarenta e um) processos pra apuração de indícios de descumprimentos de vedações da Lei Complementar Federal nº159/17²¹. Desse total, 31 (trinta e um) dizem respeito a aumento de despesa de pessoal, 5 (cinco) se referem a aumento de outras despesas obrigatórias, 1 (um) trata de benefício tributário concedido, 3 (três) versam sobre criação de outras despesas de caráter continuado e 1 (um) dispõe sobre transferência de recursos.

O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro inaugurou diversas fiscalizações com o escopo de acompanhar o PRF-RJ inicialmente aprovado à luz da redação originária da Lei Complementar Federal nº 159/17²².

No que toca a suspensão do pagamento do serviço da dívida, o Corpo Instrutivo ressalta que, embora Estado do Rio de Janeiro ainda não tenha assinado o contrato respectivo, o ente faz jus ao benefício por força de liminar concedida pelo STF no âmbito da Ação Cível Originária 3.457.

Aponta que, como consequência e segundo dados do Relatório Bimestral de Monitoramento do RRF elaborado pelo CSRRF-RJ da competência jan/fev 2022, em 2021 deixaram de ser pagos R$8 bilhões (valor acumulado de junho a dezembro de 2021), correspondente à suspensão dos pagamentos de dívidas com a União e das prestações honradas pela União com terceiros.

Impende destacar que a Lei Complementar Estadual n.º 193/21, norma que atualmente regula e define as diretrizes fiscais no âmbito do RRF do Estado, produz efeitos somente a partir do exercício de 2022 e estabelece, em seu art. 9º, que a partir da data de sua publicação (06.10.2021) encontra-se revogada, integralmente, a Lei Complementar Estadual n.º 176/17.

Nesse contexto e diante da pendência de homologação do novo plano, fundado nas alterações promovidas pela Lei Complementar Federal nº178/21, revela-se pertinente aguardar a definição quanto às diretrizes do novo PRF-RJ a fim de nortear a atuação fiscalizatória desta Corte de Contas, sem prejuízo do acompanhamento dos resultados fiscais do Estado, que serão abordados na prestação de contas ora examinada.

21 Salienta-se que a Resolução CSRRF-RJ Nº01, DE 19.11.2021, estabeleceu critérios para a caracterização de violação às vedações previstas no art. 8º da Lei Complementar Federal 159/17.

22 A exemplo dos processos TCE-RJ 103.997-2/19, 114.328-2/18, 114.535-7/18, 114.084-8/18, 116.176-1/18, 102.488-4/19, 116.168-4/18, 116.170-7/18 e 116.167-0/18.

42 Quanto ao tema, cabe transcrever excerto da manifestação do Corpo Instrutivo:

Conforme destacado no histórico deste tópico, o RRF do ERJ encontra-se atualmente abarcado por um imbróglio jurídico em disputa com a União em decorrência de interpretações divergentes de várias normas do RRF, razão pela qual a análise dos resultados fiscais do PRF-RJ ficou prejudicada no exercício de 2021.

A controvérsia jurídica em torno do PRF-RJ também se estende ao conjunto de leis estaduais, notadamente quanto à obrigatoriedade de elaboração do relatório sobre o cumprimento do limite máximo das despesas obrigatórias, previsto de forma originária no art. 1° da Lei Complementar Estadual n.º 176/17, revogada pela Lei Complementar Estadual n.° 193, de 06.10.2021.

Com efeito, em decorrência das alterações substanciais promovidas pela Lei Complementar Federal n.º 178/21 na redação original da LC Federal n.º 159/17, a LC Estadual n.º 176/17, editada sob a égide da redação original do RRF, apesar de formalmente válida até 06.10.2021, tornou-se materialmente impedida de produzir efeitos práticos no exercício de 2021, posto que visava a estabelecer normas e diretrizes fiscais para crescimento das despesas obrigatórias do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social do ERJ no âmbito do RRF que vigorou até o exercício de 2020, vejamos:

Lei Complementar Federal n.º 159/17

Redação originária Redação dada pela LC n.º 178/21 Art. 2º O Plano de Recuperação será

formado por lei ou por conjunto de compromissos e pelo detalhamento das medidas de ajuste, com os impactos esperados e os prazos para a sua adoção.

§ 1º Das leis ou atos referidos no caput deverá decorrer, observados os termos do regulamento, a crescimento anual das despesas primárias à variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA);

43 Lei Complementar Estadual n.º 176/17

Art. 1° - Ficam estabelecidas, para cada exercício, normas e diretrizes para o crescimento das despesas obrigatórias do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social do Estado do Rio de Janeiro, abrangendo o Poder Executivo, o Poder Judiciário, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Contas, o Ministério Público e a Defensoria Pública.

As diretrizes fiscais que originalmente se balizavam pelo controle do crescimento das despesas de natureza obrigatória, apuradas no âmbito de cada Poder e órgão autônomo, tinham por parâmetro referencial o montante apurado da despesa obrigatória liquidada do exercício de 2015, por sua vez, a LC Estadual n.º 193/21 alterou a metodologia com vista a exercer o controle do limite global da despesa primária do Orçamento, tendo como referência a base de cálculo das despesas primárias conjuntamente empenhadas pelos Poderes e órgãos do Estado no exercício de 2021.

Além disso, a LC Estadual n.º 193/21, norma que atualmente regula e define as diretrizes fiscais no âmbito do RRF do ERJ, produz efeitos somente a partir do exercício de 2022 e estabelece, em seu art. 9º, que a partir da data de sua publicação (06.10.2021) encontra-se revogada, integralmente, a LC Estadual n.º 176/17.

Isso posto, apesar de constar a obrigatoriedade de envio, no Anexo I da Deliberação TCE-RJ n.° 284/18 – Documentos relacionados ao Plano de Recuperação Fiscal - Item n° 36, entendemos que a ausência de encaminhamento do relatório sobre o cumprimento do limite máximo das despesas obrigatórias pode ser relevada, dada a análise inócua quanto aos seus resultados no exercício de 2021.

De outra parte, no tocante ao não encaminhamento do relatório sobre a limitação do crescimento anual das despesas primárias correntes, sob a perspectiva da exegese do artigo 2°, § 1º, inciso V, da LC Federal n.° 159/17, com redação dada pela Lei Complementar Federal n.° 178/21, também previsto como item obrigatório de envio no item 36 do Anexo I da Deliberação TCE-RJ n.°

284/18, sugerimos relevar o não encaminhamento face às prerrogativas de competências atribuídas ao Conselho de Supervisão do Regime de Recuperação Fiscal do ERJ (CSRRF-ERJ), na seara administrativa, para supervisionar o RRF, nos termos do art. 6º da LC n.º 159/17.

Isso porque, embora o controle do limite global da despesa primária seja apurado de forma consolidada no Orçamento, um eventual descumprimento do limite anual das despesas primárias poderá ser motivado por inobservância da regra por quaisquer um dos Poderes e órgãos, motivo pelo qual a supervisão exercida pelo CSRRF-ERJ poderá suscitar medidas de ajustes no âmbito de cada Poder ou órgão, não se limitando à adoção de medida de ajuste apenas no âmbito do Poder Executivo.

Considerando as limitações já expostas decorrentes da imprecisão quanto às balizas aplicáveis ao Estado do Rio de Janeiro enquanto não definidas pormenorizadamente as obrigações decorrentes de plano de recuperação fiscal sujeito à homologação, impõe-se o

44 acolhimento das medidas sugeridas pelo Corpo Instrutivo, sendo certo que o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro permanecerá atento quanto ao desenvolver da questão sob os aspectos da legislação, das decisões judiciais aplicáveis e da implementação do plano.

II.3. CONCESSÃO REGIONALIZADA DOS SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE