Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado

A noção de responsabilidade não é algo novo, está presente desde a idade antiga, onde calcava-se a ideia de vingança pessoal, em que o ofendido poderia reagir ao ofensor para sanar o mal sofrido, sem limitações, nem aferimento de culpa.

Assim, é perceptível a ligação do conceito da responsabilidade com a restauração do status quo ante, ou seja, é o interesse em restabelecer a harmonia e o equilíbrio violados pelo dano²³.

Contudo, não será qualquer forma de violação de equilíbrio que irá ser contemplada pelo direito, apenas as violações de normas jurídicas serão abrangidas pelo instituto da responsabilidade civil.

23 GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro: responsabilidade civil. 11. ed. São Paulo:

Saraiva, 2016. v. 4. p. 19.

Antes de adentrar ao tema em si, deve-se, inicialmente, distinguir os conceitos que são essencialmente ligados, porém, distintos, da obrigação e da responsabilidade.

A obrigação pode ser fruto de inúmeras fontes, consistindo no dever jurídico do devedor em adimplir uma determinada prestação ao credor, devendo ser cumprida de forma livre e espontânea, o seu inadimplemento é que gera a responsabilidade.

Dessa forma, fica cristalina que a responsabilidade civil é consequência de uma obrigação inadimplida. Contudo, uma poderá existir sem a outra, como nos casos das dívidas prescritas, onde há obrigação sem responsabilidade, como nos casos de fiador, onde há responsabilidade sem obrigação, visto que não é o devedor originalmente obrigado.

Do mesmo modo, a responsabilidade pode ser contratual ou extracontratual (foco deste trabalho). Diz-se que a responsabilidade será extracontratual quando não derivar de contrato, é a responsabilidade que é derivada do ilícito extracontratual, ou seja, o agente descumpre um dever legal, não existe nenhum vínculo jurídico entre as partes antes do dano. É nomeada, também, de responsabilidade aquiliana, em que aplica-se o contido no artigo 186 do Código Civil brasileiro.

O artigo 186²⁴ do Código Civil Brasileiro de 2002 estabelece a responsabilidade civil extracontratual ao preceituar que quem causa dano, decorrente de ato comissivo ou omissivo voluntário, a partir de negligência ou imprudência, mesmo que esse dano seja exclusivamente moral, comete ilícito.

Disciplina este instituto em seus artigos 186 a 188 e 927 a 954.

Assim, o Código Civil brasileiro estabelece quatro elementos para constituir a responsabilidade civil, que são a ação ou omissão voluntária; culpa ou dolo do causador do ato; dano e o nexo de causalidade entre o ato ilícito e o dano. No momento em que estes quatros elementos estão presentes é que se têm a responsabilidade de indenizar.

Dessa forma, percebe-se que o Código impôs a aplicação da responsabilidade subjetiva, onde a culpa deve estar configurada para que haja a responsabilidade do causador do dano.

24 Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.

Contudo, a lei impôs a certas pessoas a reparação do dano independente de aferição de culpa, chamada de responsabilidade objetiva, sendo satisfeita apenas com o dano e o nexo de causalidade.

Ressalta-se que para essa teoria a culpa poderá estar presente, porém sua configuração será irrelevante para a configuração do dever de indenizar. O importante é a relação de causalidade entre a ação e o dano.

Uma das teorias que corroboram com a responsabilização objetiva é a teoria do risco. Essa teoria é baseada no princípio da igualdade de todos em face dos encargos sociais, e possui sustentação no artigo 13 da Declaração dos Direitos do Homem²⁵, de 1789, que preleciona uma contribuição comum que deverá ser dividida entre os cidadãos, de acordo com as suas possibilidades, para manter a força pública.

Como se observa, o princípio baseia-se na ideia de que como todos os benefícios obtidos a partir da atuação estatal é dividido entre todos, os ônus também deverão ser repartidos. Contudo, quando uma pessoa sofre um prejuízo maior do que os outros o equilíbrio é rompido e o Estado deverá indenizar esse prejudicado.

Assim, para que esteja presente o dever de indenizar pelo Estado, deve estar presente o nexo de causalidade, ou seja, o liame subjetivo entre o ato do serviço público e o prejuízo sofrido.

Dessa forma, para Di Pietro²⁶, é indiferente a análise da má prestação do serviço, sendo necessário apenas que seja praticado um ato lícito ou ilícito por agente público (ou particular que esteja prestando serviço público); que esse ato resulte em um dano anormal e específico no administrado e que esteja presente o nexo de causalidade entre o ato do agente público e o dano sofrido.

Em linhas gerais, essa teoria tem como ponto de partida que a atuação do Estado engloba um risco de dano e, quando esse ano ocorre, o Estado deverá responder como se fosse uma empresa de seguro. Essa ideia foi acolhida pelo Código Civil brasileiro, a partir do disposto em seu artigo 927, parágrafo único²⁷.

25 Art. 13º. Para a manutenção da força pública e para as despesas de administração é indispensável uma contribuição comum que deve ser dividida entre os cidadãos de acordo com suas possibilidades.

26 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017. p.

877.

27 Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

Por seu turno, a teoria do risco possui duas modalidades: a do risco integral e a do risco administrativo. A primeira não admite causas excludentes de responsabilidade do Estado, já a segunda admite.

No Brasil, a aplicação da teoria do risco integral é restrita a poucas situações previstas em lei, a predominância é pela aplicação da teoria do risco administrativo, admitindo as excludentes de responsabilidade.

Nesse contexto, o Estado brasileiro também foi colocado sujeito à responsabilidade civil, uma vez que lhe fora outorgado poder para que busque o bem comum, deverá responder pelos seus atos como todos os cidadãos.

Nessa esteira, o artigo 37 da Constituição Federal, que trata das condições em que a administração pública direta e indireta de qualquer Poder deverá se submeter, em seu §6º²⁸, trata da responsabilização das pessoas jurídicas de direito público e de direito privado prestadoras de serviços públicos nos casos de dano que seus agentes causarem a terceiros.

Na mesma linha segue o Código Civil brasileiro, que em seu artigo 43²⁹ responsabiliza as pessoas jurídicas de direito público interno pelos danos causados por seus agentes a terceiros. Contudo, não prevê a responsabilização às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, como fez a Constituição.

Assim, fora compreendido toda atividade do Poder Executivo, não só sua esfera administrativa (a qual será o objetivo deste trabalho), como também legislativa, além dos Poderes Judiciário e Legislativo. Abarcando, também, a responsabilidade de todos e qualquer servidor estatal, que agindo como tal, cause danos a terceiros, bem como a pessoa jurídica de Direito Privado, na qualidade de concessionária de serviço público, que ocasione danos a terceiros.

Mello³⁰ biparte os fundamentos da responsabilidade do Estado, tratando em uma primeira esfera dos atos ilícitos comissivos ou omissivos, jurídicos ou materiais, sendo o dever de reparar o dano a contrapartida do princípio da legalidade.

28 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

29 Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.

30 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo:

Malheiros Editores, 2014. p. 1035.

Contudo, no caso dos atos ilícitos comissivos, além do princípio da legalidade impõe-se também o da igualdade. Do outro lado coloca os atos lícitos fundamentados em uma reparação equânime dos ônus provenientes destes atos, evitando que apenas alguns suportem prejuízos ocorridos em decorrência das atividades estatais exercidas em proveito de todos.

Existem três formas de condutas lesivas estatais que ensejam a sua responsabilização. A primeira hipótese consiste na conduta comissiva do Estado, em que o seu comportamento gera o dano ao administrado. Já a segunda hipótese reside na sua atividade que gera a situação que leva ao dano, ou seja, que expõe alguém a risco.

Nessas duas situações, a doutrina defende a aplicação da responsabilidade objetiva, visto que na primeira o dano é advindo de ato estatal e na segunda o dano é proveniente da sua própria atividade, sendo aplicada a teoria do risco administrativo.

Porém, a terceira hipótese trata de casos em que a omissão estatal é quem produz o dano, situação em que possuía o dever de evitá-lo. Nesses casos, a doutrina defende a utilização da responsabilização subjetiva, baseada na teoria da falta de serviço, em que o serviço deveria funcionar ou não funcionou, ou funcionou tardiamente, ou ainda não funcionou de forma suficiente a evitar a lesão, estando presente a má prestação do serviço.

Assim, nos casos de danos provenientes de omissão estatal, não basta, para configurar a responsabilidade, a comprovação do nexo de causalidade entre a omissão e o dano, deve-se comprovar a culpa (por negligencia, imprudência ou imperícia) no serviço que resultou no dano, ou o dolo, ou seja, a intenção de se omitir quando possuía o dever de agir.

Deve-se considerar que, caso o Estado comprove que atuou de forma compatível com as possibilidades normais do serviço, e mesmo assim o dano ocorreu, não cabe responsabilizá-lo.

Nesses casos de falta de serviço, a doutrina admite a presunção de culpa do Poder Público, visto que o administrado possui uma posição de hipossuficiência frente ao aparato estatal. Então, cabe ao Estado comprovar que desempenhou o serviço de forma padrão, ocorrendo, assim, uma inversão do ônus probatório.

Nessa esteira, cumpre destacar que, conforme elucida Mello³¹: “[...]descabe responsabilizá-lo se, inobstante atuação compatível com as possibilidades de um serviço normalmente organizado e eficiente, não lhe for possível impedir o evento danoso gerado por força (humana ou material) alheia”.

Dessa forma, percebe-se a utilização do princípio da reserva do possível, que nada mais seria do que a aplicação do princípio da responsabilidade, ou seja, deve-se analisar o que seria razoável exigir do Estado para que o dano fosse impedido.

Portanto, nos casos de omissão estatal quando este tinha o dever de agir, a responsabilidade aplicada é a subjetiva, devendo ser considerada a presunção de culpa do Poder Público. Já nos casos comissivos estatais, a responsabilização é feita de forma objetiva, baseando-se principalmente na teoria do risco administrativo.

Porém, deve ser destacado que esse entendimento não é pacífico tanto na doutrina pátria quanto na jurisprudência, visto que alguns ainda defendem a aplicação da teoria objetiva nos casos de omissão estatal, sendo possível encontrar acórdãos³² no próprio STF nos dois sentidos.

31 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo:

Malheiros Editores, 2014. p. 1042-1043.

32 INDENIZAÇÃO - RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO PODER PÚBLICO - TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO - PRESSUPOSTOS PRIMÁRIOS DE DETERMINAÇÃO DESSA RESPONSABILIDADE CIVIL - DANO CAUSADO A ALUNO POR OUTRO ALUNO IGUALMENTE MATRICULADO NA REDE PÚBLICA DE ENSINO - PERDA DO GLOBO OCULAR DIREITO - FATO OCORRIDO NO RECINTO DE ESCOLA PÚBLICA MUNICIPAL - CONFIGURAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO MUNICÍPIO - INDENIZAÇÃO PATRIMONIAL DEVIDA - RE NÃO CONHECIDO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO PODER PÚBLICO - PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL. - A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os agentes públicos houverem dado causa, por ação ou por omissão. Essa concepção teórica, que informa o princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Público, faz emergir, da mera ocorrência de ato lesivo causado à vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo dano pessoal e/ou patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa dos agentes estatais ou de demonstração de falta do serviço público. - Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503 - RTJ 71/99 - RTJ 91/377 - RTJ 99/1155 - RTJ 131/417) . - O princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias - como o caso fortuito e a força maior - ou evidenciadoras de ocorrência de culpa atribuível à própria vítima (RDA 137/233 - RTJ 55/50). [...]

(STF - RE: 109615 RJ, Relator: CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 28/05/1996, Primeira Turma, Data de Publicação: DJ 02-08-1996 PP-25785 EMENT VOL-01835-01 PP-00081)

Ao tratar do dano indenizável, deve-se destacar que não é qualquer dano que dará margem á indenização. O dano indenizável deverá resultar de uma lesão ao direito do administrado, ser certo, não apenas possível, deve ter ocorrido ou que irá com certeza ocorrer, bem como, nos casos provenientes de atos lícitos, deve ser anormal e especial, ou seja, o ônus causado não pode ser genérico, deve afetar apenas alguns indivíduos e de forma que seja maior que meros dissabores da vida em sociedade. responsabilização, nos casos em que não for causa única, a responsabilidade será atenuada.

As causas excludentes de responsabilidade do Estado são: força maior, a culpa de vítima e a culpa de terceiros e, como causa atenuante é a culpa concorrente da vítima.

EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Estabelecimento público de ensino. Acidente envolvendo alunos. Omissão do Poder Público. Responsabilidade objetiva. Elementos da responsabilidade civil estatal demonstrados na origem. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 1. A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que as pessoas jurídicas de direito público respondem objetivamente pelos danos que causarem a terceiros, com fundamento no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, tanto por atos comissivos quanto por omissivos, desde que demonstrado o nexo causal entre o dano e a omissão do Poder Público. 2. O Tribunal de origem concluiu, com base nos fatos e nas provas dos autos, que restaram devidamente demonstrados os pressupostos necessários à configuração da responsabilidade extracontratual do Estado. 3. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame de fatos e provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 4. Agravo regimental não provido. (STF - ARE: 754778 RS, Relator: Min.

DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 26/11/2013, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-251 DIVULG 18-12-2013 PUBLIC 19-12-2013)

EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA DO ESTADO.

OMISSÃO. FALTA DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE ÁREA PÚBLICA. INDENIZAÇÃO CARACTERIZADA. ANÁLISE DA OCORRÊNCIA DE EVENTUAL AFRONTA AOS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS INVOCADOS NO APELO EXTREMO DEPENDENTE DA REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA CONSTANTE NO ACÓRDÃO REGIONAL. SÚMULA 279/STF. PRECEDENTES.

ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 16.11.2009. Tendo o Tribunal de origem formado convencimento com espeque na prova produzida, conclusão em sentido diverso demandaria primeiramente o revolvimento do conjunto probatório, inviável em sede extraordinária (Súmula 279/STF). Agravo regimental conhecido e não provido. (STF - AI: 850063 MG, Relator: Min. ROSA WEBER, Data de Julgamento: 10/09/2013, Primeira Turma, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-188 DIVULG 24-09-2013 PUBLIC 25-09-2013)

Em linhas gerais, a força maior consistiria no acontecimento imprevisível, inevitável e fora da vontade das partes, como nos casos de terremoto, tempestades, desastres naturais. Assim, não teria como haver nexo de causalidade entre o evento e o dano sofrido, visto que tal acontecimento é estranho ao comportamento da Administração.

Contudo, nem todos os casos de força maior desobrigam o Estado a indenizar, a sua responsabilização poderá ocorrer de forma conjunta com a força maior nos casos que se constatar a omissão do Estado quando este deveria agir, devendo ser analisado o caso concreto para aferição dessa responsabilidade.

Na mesma esteira, se encontra a excludente de culpa de terceiros, em que o Poder Público só poderá ser responsabilizado se houver, em conjunto com a ação de terceiros (estranha da atuação estatal), uma omissão do Estado quanto este também estaria obrigado a agir.

Dessa forma, pode-se observar que mesmo diante das excludentes de culpa de terceiros ou de força maior, a responsabilização da Administração Pública estaria presente nas situações em que teria o dever legal de atuar, porém se omitiu.

Nos casos de culpa da vítima, deve-se diferenciar se esta culpa é exclusiva ou concorrente com a do Poder Público. No primeiro caso a Administração fica isenta de responsabilidade, já que o dano ocorreu por ato da vítima, não do Estado, quebrando o nexo de causalidade existente entre este e o dano sofrido.

Entretanto, no segundo caso, a responsabilidade será repartida com a vítima – de acordo com o grau de contribuição que cada um teve para o evento danoso -, visto que concorrentemente com a ação desta, estará presente uma ação ou omissão – quando possuía o dever de agir – estatal, restando configurado o liame subjetivo entre a sua atuação e a lesão suportada.