4 Governança: do centralismo ao policentrismo

4.1 Bases conceituais para uma nova governança hídrica

4.1.5 Segurança hídrica

O conceito de segurança hídrica tem recebido atenção de muitas áreas nas últimas décadas, tanto no que se refere a teorias e frameworks quanto pelos políticos e gestores. Apesar deste crescente campo de estudo, há ainda uma indefinição consensual sobre o mesmo, variando de acordo com cada arena ou ator que o emprega (Pahl-Wostl, Palmer e Richards, 2013). Surgiu nos anos 1990 e evoluiu de um conceito mais relacionado a segurança militar, alimentar e (raramente) ambiental. Em 2000, o Global Water Partnership (GWP) introduziu uma definição integrativa que considerava o acesso e disponibilidade da água bem como necessidade humana e saúde ecológica (GWP, 2000).

Cook e Bakker (2012) analisaram a evolução do conceito na literatura científica e de que modo seus analistas e usuários a definem. De modo geral quatro categorias gerais emergem para este enquadramento. O primeiro enquadra a segurança hídrica

como uma questão de quantidade e disponibilidade, com ferramentas e índices relativos a estresse hídrico (percentual de uso em relação a disponibilidade) e falta de água (número de pessoas que tem que compartilhar uma unidade do recurso). No entanto, deve-se atentar para a escala da aplicação e mensuração da segurança hídrica. O que mais se encontra na literatura é a comparação de segurança hídrica em escalas nacionais, o que não reflete a real dimensão do problema em países com dimensões continentais, como o Brasil.

Da mesma forma que o IWRM, o conceito de segurança hídrica utiliza uma abordagem integradora de diferentes escalas e incorpora tanto questões quantitativas quanto qualitativas da água. Cada área de pesquisa possui uma abordagem distinta, com um enquadramento específico, definindo segurança hídrica como outras formas além da quantidade de água (ou água como ameaça) (Cook e Bakker, 2012). A busca de um conceito que consiga ser ao mesmo tempo integrador, consensual e que dê conta das especificidades complexas ainda está em um processo incipiente. No Quadro 8 elenca- se as principais definições e abordagens encontradas na literatura.

Quadro 8 – Principais definições e foco sobre segurança hídrica

Área de pesquisa Foco ou definição segurança hídrica

Agricultura Insumo para produção agrícola e segurança alimentar

Engenharia Proteção contra ameaças hídricas (secas, enchentes, contaminação e terrorismo)

Segurança de abastecimento (% demanda atendida) Estudos ambientais Acesso à funções e serviços ecossistêmicos

Disponibilidade hídrica em termos quantitativos e qualitativos Minimização dos impactos da variabilidade hidrológica Hidrologia,

geociência

Variabilidade hidrológica (aquífero) Segurança do ciclo hidrológico

Saúde pública Segurança da oferta e acesso a água potável

Ciências políticas, economia, geográfica, história, direito Segurança da infraestrutura

Insumo para produção agrícola e bem-estar humano Conflitos

Minimização da vulnerabilidade da variabilidade hidrológica

Política Ligações interdisciplinares (alimentos, clima, energia, economia e segurança humana)

Desenvolvimento sustentável Proteção contra ameaças hídricas

Proteção dos sistemas hídricos contra secas e enchentes; desenvolvimento sustentável dos recursos hídricos para garantir acesso à funções e serviços hídricos

Recursos hídricos Escassez hídrica

Segurança hídrica (gestão da demanda)

Segurança hídrica “verde” (versus “azul”) – fluxos de evapotranspiração Fonte: Cook e Bakker (2012)

De forma geral, são quatro os temas que dominam a pesquisa em segurança hídrica. Variam principalmente na utilização de índices e métricas de mensuração, e em menor grau nos pressupostos conceituais orbitando em torno de um conceito mais ou menos amplo. O primeiro enquadramento enxerga a segurança hídrica como uma questão de quantidade e disponibilidade, frequentemente ligados a ferramentas de avaliação e segurança hídrica. Geralmente está associado ao desenvolvimento e aplicações de índices13. Sob esta perspectiva, a suficiência de oferta de água para humanos é a fonte primária para a segurança hídrica. Para um indivíduo, a segurança hídrica existe quando possui acesso suficiente a uma água segura para satisfazer suas necessidades básicas.

O segundo grande tema está relacionado às ameaças ligadas à água e vulnerabilidade. Para a UNESCO, por exemplo, envolve a proteção dos sistemas hídricos, proteção contra ameaças como enchentes e secas, etc. A Environmental

13 O índice mais aplicado para mensuração da segurança hídrica combina dois índices para medir a

escassez da água. O primeiro avalia o percentual de uso da água em relação a disponibilidade e estima a aparente escassez ao medir quanta água é retirada dos rios e aquíferos – blue water resources. O segundo índice estima a o número de pessoas que tem que dividir cada unidade do recurso de blue water (Cook e Bakker, 2012)

Protection Agency (EPA), agência ambiental americana, define a segurança hídrica como a prevenção e proteção contra contaminação e terrorismo. Os engenheiros hídricos desenvolveram um entendimento de segurança hídrica como “guns, gates and guards” para garantir água potável e a segurança da infraestrutura hídrica (Cook e Bakker, 2012).

Uma terceira dimensão está relacionada às necessidades humanas, que envolve diversos assuntos, como acesso, segurança alimentar e desenvolvimento humano. Neste sentido, a segurança hídrica é uma condição na qual há a quantidade e qualidade adequada de água, a um preço acessível e que consiga satisfazer tanto as necessidades de curto e longo-prazo. (Cook & Bakker, 2012). O antropocentrismo inerente desta visão arrisca negligenciar a importância dos ecossistemas como componente integral da segurança humana e hídrica.

Há ainda dentro desta última abordagem a tendência a enquadrar a segurança hídrica como componente ou subconjunto da segurança alimentar. Organizações como Food and Agriculture Organization (FAO), por exemplo, ligam os conceitos de segurança hídrica ao de segurança alimentar ao definir segurança hídrica como a habilidade em prover água confiável e adequada para as populações que vivem nas áreas mais secas para atingir as necessidades agrícolas (FAO, 2000).

Um quarto tema é o da sustentabilidade. Segundo a definição da Global Water Partnerhip (GWP, 2000) “water security at any level from the household to the global means that every person has access to enough safe water at affordable cost to lead a clean, healthy and productive life, while ensuring that the natural environment is protected and enhanced” (GWP, 2000, p. 1). Neste tema, segundo os autores, há sete variáveis são importantes: prover as necessidades básicas, assegurar a produção de alimentos, proteger ecossistemas, compartilhar recursos hídricos, gerir os riscos, valorizar a água e governar a água de forma inteligente (Cook & Bakker, 2012).

Devido ao modo como tem-se buscado atingir a segurança hídrica, baseada principalmente no paradigma hidráulico, envolve um trade-off potencialmente perigoso sendo frequentemente atingida no curto prazo com implicações ecológicas no longo prazo. Trata-se, portanto, também de uma questão de equidade intergeracional.

Grey e Sadoff (2007), por exemplo, analisam a segurança hídrica em escala nacional e como ela se relaciona com o crescimento econômico, dividindo os países naqueles que aproveitaram sua hidrologia, foram prejudicados por sua hidrologia ou são reféns de sua hidrologia. No entanto, deve-se considerar que a avaliação da segurança hídrica exclusivamente em escala nacional pode mascarar variações significativas na escala local. Sugere que o caminho demonstrado para atingir a segurança hídrica no nível nacional foi através do investimento balanceado com instituições complementares e infraestrutura adequada. O caráter dual da água é um desafio a mais para a segurança hídrica, pois ao contrário de outros recursos naturais, a falta de água não é a única ameaça ás sociedades, mas também sua presença em abundancia, dado o caráter destrutivo da mesma. A determinação do nível adequado de segurança hídrica envolve três fatores principais: 1) ambiente hidrológico (quantidade do recurso, sua variabilidade temporal e distribuição espacial), 2) ambiente socioeconômico (a estrutura da economia, seus atores e comportamentos culturais e estrutura política), 3) mudanças futuras (principalmente relacionadas as mudanças climáticas como fator adicional de complexidade).

Países com um legado hidrológico fácil possuem baixa variabilidade pluviométrica, com chuvas distribuídas ao longo do ano e fluxos de rios sendo abastecidos pelos aquíferos. A segurança hídrica é facilmente atingida, exigindo investimentos relativamente baixos e pouca dificuldade técnica. Na medida em que as infraestruturas vão se consolidando, a necessidade de novos investimentos decresce, e a água se torna um insumo confiável com baixo risco associado à sua provisão. Já os países com legado hidrológico difícil sofrem com escassez hídrica absoluta e problemas frequentes de enchentes. Tal cenário é agravado onde há uma distribuição desigual ou sazonal das chuvas, exigindo grandes investimentos em estocagem de água. Os eventos extremos, como secas e enchentes, criam camadas adicionais de riscos

É notório destacar que a segurança hídrica possui semelhanças conceituais e práticas com o conceito de capacidade adaptativa e a abordagem presente no IWRM. Mas de que maneira há essa ligação? De forma complementar ou sobreposta?

Lemos et al. (2016) analisam a relação entre capacidade adaptativa e segurança hídrica, partindo do pressuposto que os dois são complementares uma vez que para atingir a segurança hídrica pode ser necessária a construção da capacidade adaptativa primeiro. A segurança hídrica denotaria um estado a ser alcançado enquanto que a capacidade adaptativa envolveria a construção de habilidade para mudar de um estado indesejável para um mais desejável14. Como veremos mais adiante o conceito de segurança hídrica ainda não se faz presente no arcabouço institucional brasileiro de modo explícito e nas políticas públicas relacionadas aos recursos hídricos.

Figura 10 – Relações entre segurança hídrica e capacidade adaptativa

Fonte: Lemos et al (2016)

14 Poderia ser a mudança entre um estado de insegurança hídrica para um estado de segurança hídrica,

No documento Governança dos recursos hídricos e eventos climáticos extremos : a crise hídrica de São Paulo (páginas 92-98)