Status da regulamentação do EIV no Brasil

O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) tem divulgado uma sequência de publicações denominadas Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC). A pesquisa se estende à totalidade dos municípios brasileiros desde a primeira edição, realizada em 1999.

O trabalho procura levantar detalhadamente as informações sobre a estrutura, a dinâmica e o funcionamento das instituições públicas municipais, especialmente as prefeituras, buscando compreender ainda as diferentes políticas e setores que envolvem o governo municipal. Sendo assim, o objeto de pesquisa da MUNIC é a gestão pública municipal no que se refere à organização das prefeituras, ao quadro funcional e as políticas públicas setoriais.

A coleta dos dados foi feita por meio de um questionário básico, em que são abordados os seguintes temas sobre a administração pública municipal: recursos humanos, planejamento urbano, recursos para gestão, terceirização e informatização, gestão ambiental e articulação interinstitucional. Quanto ao planejamento urbano, fazem parte do tema a legislação e os instrumentos de política urbana, dentre os quais estão contidas as informações sobre o EIV.

Somente na MUNIC realizada em 2005 é que o IBGE começou a divulgar as informações referentes ao EIV. Neste levantamento, entre os 5564 municípios brasileiros consultados apenas 417 (7,5%) deles possuíam legislação específica para tratar da ferramenta. Claramente percebe-se que naquele momento havia um processo lento para a regulamentação

do EIV diante do reduzido número de municípios que adotaram a ferramenta em relação ao restante do país.

Nos anos de 2008, 2009 e 2012, a pesquisa também foi aplicada aos 5564 municípios. Em 2008, foi registrado um crescimento em que 720 municípios possuíam o EIV regulamentado em lei específica, ou seja, 12,9% do total consultado. Em 2009, o crescimento foi mantido revelando 762 municípios ou 13,7% do total. Curiosamente, em 2012 a MUNIC identificou que 647 municípios possuíam o EIV previsto em lei específica. Além da baixa aplicabilidade do instrumento observada ao longo desses anos, os dados mostram a dificuldade dos municípios diferenciarem o tratamento dado à ferramenta, seja como parte integrante do PD ou em lei específica o que, de certa forma, justifica a variação dos dados de 2012 para os anos anteriores. Por essa razão, a partir da edição de 2013, a elaboração da MUNIC passou a considerar a existência do EIV nos municípios de duas formas distintas: a primeira quanto à regulamentação em lei específica e a segunda quanto à previsão do instrumento nos planos diretores.

Conforme ilustra o gráfico da Figura 1, dos 5570 municípios consultados em 2013, foram identificados 1087 municípios que consideravam o EIV como parte integrante do PD e somente 408 municípios que, de fato, possuíam legislação específica para o instrumento, respectivamente 19,5% e 7,3% do total, um número ainda inexpressivo diante do universo pesquisado. Conforme lembram Peres e Cassiano (2017), este ano foi o período quando os municípios revogaram, revisaram e atualizaram os seus planos diretores, inclusive as suas legislações específicas.

Quanto aos dados publicados na última pesquisa do IBGE, a MUNIC 2015, observa-se também através do gráfico da Figura 1 um crescimento em relação a 2013. Dos 5570 municípios consultados, foi demonstrado que 1363 municípios possuíam o EIV previsto no PD e somente 540 municípios com o instrumento regulamentado em lei específica, respectivamente 24,5% e 9,7% do total analisado. Esses dados mostram que os municípios têm optado por incluir o EIV no PD e não necessariamente em lei específica, uma vez que de 2013 para 2015 o acréscimo observado no PD foi de 5%, enquanto em lei específica apenas de 2,4%.

Figura 1 – Gráfico do número de municípios brasileiros com EIV no plano diretor e em lei específica nos anos de 2013 e 2015.

Fonte: IBGE, 2013 e 2015.

Ainda sobre o gráfico da Figura 1, destaca-se que as regiões Sul e Sudeste do país apresentaram o maior número de municípios que, proporcionalmente ao universo pesquisado, têm incluído o EIV no PD, porém somente a região Sul lidera a posição com o maior número de municípios com lei específica para a ferramenta. Na região Sul, em 2013, foi identificado que 37,6 % dos municípios possuíam o EIV previsto no PD e 10,2% com legislação específica para o tema. Já em 2015, 45,3% dos municípios possuíam previsão da ferramenta no PD e 12,8% em lei específica. Na região Sudeste, por sua vez, em 2013, 18,1% municípios apresentaram a previsão do EIV no PD e 7,7% em lei específica. Por último, em 2015, 22,9% dos municípios preveem a ferramenta no PD e 9,5% em lei específica.

Considerando que a região de estudo dessa dissertação está localizada no estado de Minas Gerais, cabe observar comparativamente como estão distribuídos os dados sobre o EIV em cada estado da região Sudeste. De acordo com o gráfico da Figura 2, apesar de São Paulo ter um número menor de municípios do que o estado de Minas Gerais, e maior, obviamente, do que os estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo, este estado apresenta um número maior de municípios com EIV previsto no PD e em lei específica, tanto na análise de 2013 quanto em 2015. Proporcionalmente ao total de municípios em cada estado, a previsão do EIV nos planos diretores em 2013 seguia a seguinte ordem: Espírito Santo com 42,3%, Rio de Janeiro com 39,1%, São Paulo com 18,3% e Minas Gerais com 13,5%. Ainda em 2013, o EIV constava em lei específica de acordo com a seguinte ordem: Espírito Santo com 14,1%, Rio de Janeiro com 13%, São Paulo com 10% e Minas Gerais com 4,8%. Já na MUNIC de 2015, a previsão do instrumento nos planos diretores manteve a mesma ordem: Espírito Santo com 48,7%, Rio de Janeiro com 40%, São Paulo com 24,5% e Minas Gerais com 16,1%. Quanto à regulação do EIV em lei específica a ordem não foi mantida: Rio de Janeiro apresentou 23,9% do total, Espírito Santo com 16,7%, São Paulo com 11,2% e Minas Gerais com 6%.

Lembrando que normalmente cabe aos planos diretores municipais definirem os instrumentos de política urbana que dependerão de lei específica é importante considerar, em uma análise mais detalhada, que os dados da figura acima podem ter sido influenciados quantitativamente de acordo com a obrigatoriedade para elaboração PD.

Um exemplo disso é o fato de São Paulo possuir um número maior de municípios com população acima de 20 mil habitantes em relação à Minas Gerais e, portanto, sujeitos à elaboração obrigatória do PD. No caso de São Paulo, são 253 municípios (39% de todo o estado) nessa condição, de modo que os 158 municípios que possuem o EIV previsto no PD representam 62,4% desse total, enquanto os 72 municípios com o EIV em legislação específica correspondem a 26,5% deste número. Já no contexto mineiro, apenas 186 municípios (22% de todo o estado) possuem uma população que supera os 20 mil habitantes, de forma que os 137 municípios com o EIV previsto no PD representam 73,6% desse total, enquanto os 51 municípios com o EIV regulamentado em legislação específica correspondem a 27,4%.

Figura 2 – Gráfico do número de municípios por estado da região sudeste com EIV no plano diretor e em lei específica nos anos de 2013 e 2015.

Fonte: IBGE, 2013 e 2015.

Pelos dados ilustrados no gráfico da Figura 3 percebe-se que o EIV é um instrumento que os municípios têm buscado incorporar pelos Planos Diretores no intervalo pesquisado entre 2013 e 2015, principalmente quando comparado às ferramentas que definem as áreas de especial interesse social, o parcelamento de solo, zoneamento ou uso e ocupação do solo mais frequentemente adotadas pelos municípios. Por outro lado, a legislação específica que disciplina o uso do EIV ainda possui um crescimento inexpressivo em relação aos demais instrumentos no período analisado.

Cabe observar ainda que, apesar da inclusão do EIV no PD dar maior celeridade ao processo de previsão e possível aplicação da ferramenta, as análises sobre a sua regulamentação nos municípios têm mostrado que a autoaplicabilidade do EIV nos planos diretores não tem sido suficientemente detalhada, revelando uma série de brechas e inconsistências jurídicas em relação à implementação do EIV, conforme esclarecem Peres e Cassiano (2017). Sobre esse aspecto, Costa, Campante e Araújo (2011) mostram que, apesar do EIV ser o instrumento que mais aparece nos planos diretores analisados em sua pesquisa, muitas vezes é apenas citado

sem ser devidamente detalhado ou vinculado a uma concreta política de meio ambiente. Lollo e Röhm (2005) complementam afirmando que a maioria dos municípios analisados que criam uma lei para tratar do EIV, simplesmente replicam os princípios contidos no Estatuto da Cidade.

Figura 3 – Gráfico do número de municípios brasileiros com instrumentos urbanísticos previstos no plano diretor e em lei específica nos anos de 2013 e 2015.

Fonte: IBGE, 2013 e 2015.

Apesar dos percalços mencionados, as publicações da MUNIC têm se mostrado uma ferramenta relevante para a compreensão da situação atual do EIV no país. Fica claro, portanto,

a necessidade da regulamentação do EIV ser ainda muito aprimorada quanto às competências legislativa e administrativa das instituições e as especificações sobre o conteúdo do instrumento.