Transparência x opacidade administrativa

O “manto do segredismo”, para usar um termo de JARDIM (1999), torna-se estratégico para manutenção do aparelho de dominação das organizações burocráticas. Ao mesmo tempo, apresenta-se como um dos elementos que tornam a discussão sobre transparência administrativa um exercício complexo, carregado de pontos conflitantes e paradoxais. A definição do termo transparência vem sempre acompanhada de seu oposto, a opacidade. Na verdade, ao lado da tendência da administração de valorização do segredo profissional, a tendência do poder à ocultação coloca a definição da noção de transparência numa perspectiva reativa. O reconhecimento da necessidade de aplicação da noção de transparência para apresentar limites ao poder da estrutura de dominação vem de uma reação de combate ao segredo presente na burocracia. Ao se falar de publicização e transparência das ações de governo, o desafio seria reduzir as zonas de sombra existentes nessas estruturas. Assim, a construção da noção de transparência perde a aura da simplicidade. Não se trata apenas de apresentar uma noção de submissão de todas as ações governamentais ao julgamento público, mas antes, de identificar os campos de sombra e opacidade e apontar as formas de reduzi-los e, ainda, identificar os possíveis graus de transparência que cada ação dispõe. As duas noções apresentam-se numa dimensão de complementaridade, como na definição de Chevalier21_{, utilizada por Jardim (p. 51):}

“A transparência designa, inicialmente, a propriedade de um corpo que se deixa atravessar pela luz e permite distinguir, através de sua espessura, os objetos que se encontram atrás. Falar, neste sentido, de transparência administrativa significa que

2 1 _{CHEVALIER, Jacques. Le mithe de la transparence administrative. In: CENTRE UNIVERSITAIRE DE}

RECHERCHES ADMINISTRATIVES ET POLITIQUES DE PICARDIE. Information et transparence administrative. Paris : PUF, 1988.

atrás do invólucro formal de uma instituição se perfilam relações concretas entre indivíduos e grupos percebidos pelo observador. Mas a transparência é suscetível de graus: um corpo pode ser realmente transparente ou seja, límpido e fazer aparecer com nitidez os objetos que recobre, ou somente translúcido, se ele não permite, ainda que seja permeável à luz, distinguir nitidamente esses objetos, ou ainda diáfano, se a luz que ele deixa filtrar não permite distinguir a forma desses objetos. Por extensão, a transparência designará o que se deixar penetrar, alcançar levemente, o sentido escondido que aparece facilmente, o que pode ser visto, conhecido de todos ou ainda que permite mostrar a realidade inteira, o que exprime a verdade sem alterá-la.”

Segundo Jardim, “opacidade e transparência não se inserem numa simples relação de exclusão: há graus entre ambas. A riqueza teórica destas noções convida-nos a que nos desviemos da aparente facilidade com que tendem a ser mapeadas estas zonas de luz e sombra” (p. 51).

No contraponto à tendência do segredismo, a noção de transparência se apresenta como uma exigência de Estado que se regula por regras democráticas. É praticamente uma questão de sobrevivência (MORAIS, 1993) para uma sociedade onde o exercício mínimo de cidadania exige que cada cidadão tenha acesso a um volume de informações acerca dos direitos básicos que o Estado lhe confere. Essa cidadania mínima, descreve Morais, encaixará esse cidadão na sociedade, para a qual passará a existir como um ser devidamente enquadrado.

“O acesso a um sistema confiável de informações pode significar a possibilidade de segurança e racionalidade psicossocial para esse cidadão. Em suma, reformas sociais elementares são imprescindíveis não apenas por motivos éticos ou convicções ideológicas: trata-se de um imperativo de sobrevivência de qualquer pacto que fundamente a convivência numa sociedade como a nossa.” (p. 71)

Mas a necessidade de uma política informacional pelo Estado vem acompanhada de um poderoso paradoxo, que dificulta ou mesmo impede a aplicação efetiva desta tal política. De um lado, a disseminação de informações é vista como um elemento integrador, preventivo e que elimina tensões. Enquanto se mantém sob controle, cumpre o propósito de manter a ordem. Entretanto, Morais adverte para o “perigo” que a informação democratizada representa para a estabilidade dos sistemas. Como contrapartida, afirma, torna outros confrontos mais claros: transforma-se numa ameaça para o poder da

burocracia, uma vez que corre o risco de ficar vulnerável diante da publicidade de falhas e antagonismos do sistema.

O segredo apresenta-se, então, como um resquício do autoritarismo que, na burocracia, se apóia na estrutura tecnicista de poder. Como descreve JARDIM (1999), a estrutura que privilegia um corpo de técnicos mantém a massa excluída de informações sobre decisões sobre as quais, segundo os critérios de qualificação, não teriam condições de avaliar e decidir. O resultado é uma administração sem participação efetiva da sociedade e com poucas possibilidades de controle social, uma vez que estariam excluídos de todo o processo, até mesmo da possibilidade de se informarem sobre ele.

“O segredo revelaria, antes de mais nada, a sobrevivência de um autoritarismo administrativo, totalmente incompatível com uma construção democrática que implica no debate público e na possibilidade de o cidadão ter acesso à informação. A informação ‘confiscada’ pelos governantes e os funcionários seria o indicador de uma democracia ‘podada’, na qual os cidadãos, ‘considerados como quantidade negligenciável e tratados como intrusos’, permanecem ‘administrados’, sem verdadeiramente adquirir a cidadania.” (p. 52)

Jardim identifica no princípio da neutralidade da organização burocrática uma importante fonte alimentadora da lógica da opacidade na administração pública. Mas faz uma ressalva a essa neutralidade, que seria não mais que suposta. Na concepção weberiana de Estado burocrático, a neutralidade é defendida como necessária para que o administrativo possa se proteger de pressões externas e de interesses privados. Seria a forma de garantia do interesse público e da eficácia. Mas Jardim questiona quais são os critérios norteadores desse interesse público e dessa eficiência. Coloca, principalmente, a seguinte pergunta: a administração deve ser eficiente em relação a quem? CAMPOS (1990) também faz essa indagação, ao criticar a aplicação da lógica weberiana no modo de organização do Estado. Em função da predominância da técnica e da estrutura hierarquizada, a eficiência tomou, segundo Campos, uma conotação distanciada do público na administração pública. O funcionário eficiente é aquele que aplica e segue corretamente as normas técnicas dentro da lógica hierárquica e área de trabalho de sua competência. No entanto, a mudança do conceito de eficiência toma outra dimensão quando se parte para analisar como objetivo da

administração pública o atendimento das demandas sociais e a boa prestação de serviços públicos.

Pela teoria de Weber, o político e o administrativo apresentam-se em áreas distintas. O que é administrativo pauta-se pelos princípios técnicos e se exime da submissão à apreciação pública, uma vez que estaria isento de pressões externas e se orientaria por uma conduta objetiva. No entanto, JARDIM (1999) questiona essa separação e a aparente justificativa para que as decisões governamentais sejam tomadas sem obrigatoriedade de prestação de contas regular e constante. Acontece uma inversão de valores: “a satisfação do ‘interesse geral’ justifica o segredo e o público torna-se secreto” (p. 53). A separação entre administrativo e político também é questionada na medida em que a administração pública assume cada vez mais traços de abertura de negociação com vários grupos sociais. Ao se ocultar do público para se preservar dos interesses particulares, a administração também se exime do controle social, que, em última instância, é o que reúne potencial para, efetivamente, propor mecanismos de manutenção e garantia do interesse público.

“A eficiência administrativa já não consistiria na aplicação rígida e imparcial das ordens por parte do burocrata, mas na sua receptividade aos fins sociais e políticos do sistema [...]. O leque das demandas sociais torna a noção de administração pública moderna incompatível com a noção de neutralidade que sustenta a dicotomia entre política e administração.” (p. 54-55)

Segundo Jardim, o início da ruptura com a tendência à opacidade localiza-se nos anos 70. De acordo com ele, é o período em que se identifica a tendência de propostas de reformulação de Estado, que deveria passar, conforme as propostas, a se organizar em bases propícias a uma maior relação com a sociedade e mais condições de diálogo com diversos setores da sociedade civil. A partir daí é que se introduz na agenda pública com mais destaque o debate sobre transparência e publicidade de atos governamentais, um tema que cresce de importância principalmente no Canadá, Estados Unidos e países da Europa Central, com destaque para a França, onde, segundo Jardim, os estudos sobre transparência administrativa se encontram mais verticalizados.

JARDIM (1997) aponta as condições as quais o Estado deveria observar para atingir um ideal de transparência governamental frente aos cidadãos, conforme foi descrito no relatório anual de 1995 do Ombudsman da província de Quebec, Canadá:

“- promover o acesso dos cidadãos às informações e serviços aos quais têm direito; - esforçar-se para oferecer informação precisa e compreensível aos cidadãos em

tempo suficiente;

- explicar claramente suas decisões aos cidadãos;

- garantir a revisão de decisões por uma autoridade superior caso os cidadãos demonstrem insatisfação em relação a estas;

- consultar os cidadãos sobre suas expectativas e grau de satisfação antes de estabelecer regulamentos;

- atuar com os cidadãos na implantação de mudanças; - não procurar pretextos para justificar sua própria inação; - afirmar o que fará e fazer o que afirma;

- aceitar prontamente a responsabilidade por seus atos e omissões.” (JARDIM, 1997, p. 51-52)

Essas condições, que seguem uma seqüência gradativa de acessos a direitos, dos mais elementares (aqueles que visam atender às necessidades prementes de enquadramento do cidadão à sociedade) aos mais amplos (que permitem que o cidadão interfira na esfera de decisão, se tornando um agente de transformação social), mostram como o ideal, tal como descrito, traz sérias implicações na estrutura da organização do poder público.

Adotar um modelo de provimento de meios de acesso à informação que possibilitem mecanismos efetivos de controle social sobre o Estado é uma decisão política com implicações antagônicas. BEMFICA (1996) acredita que esses modelos podem ser utilizados para aumentar a eficiência decisória intragovernamental. Mas, além dos “riscos” apresentados por MORAIS (1993), poderá encontrar obstáculos na cultura do ambiente da administração pública, porque dividir informação não é só dividir responsabilidade mas, principalmente, é dividir o poder (BEMFICA, 1996, MALMEGRIM, 1997, JARDIM, 1997). A disseminação da informação é vista como um golpe na estrutura administrativa guiada pelo princípio da dominação pelo saber e onde a informação assume valor estratégico na luta pelo poder.

Para JARDIM (1997 e 1999), a formação de uma base legal que garanta o direito à informação baseado na noção de transparência é o mais recente sistema de controle do

Estado pelo povo. Ele apresenta a transparência informacional também como submissão da administração ao princípio da publicidade. Mas assinala que “transparência” é mais exigente que a “publicidade”. Segundo ele, a administração se publiciza ao escapar do segredo, o que permite a redução da autonomia dos atores por um processo de “desprivatização”. Com a transparência, golpeia-se o que mantém a burocracia: o sigilo. Por isso, JARDIM (1999) trata a transparência como “uma poderosa alavanca de desburocratização” (p. 62). É também, ainda de acordo com o autor, um importante instrumento de inclusão social:

“A opacidade informacional do Estado sinaliza um território não menos relacional. Porém os elementos que densificam este território são a ausência (total ou quase total) de interação informacional envolvendo o aparelho de Estado (via seus agentes) e sociedade civil, na qual a massa de excluídos supera em muito a de cidadãos não-excluídos. A opacidade informacional favorece a (re)produção de um monopólio informacional, opacizado e, por isto mesmo, instrumentalizador de hegemonia. Como tal, a opacidade informacional constitui um território estratégico na produção de hegemonia e de exclusão (inclusive informacional) de classes não dominantes.” (p. 72-73)

Entretanto, Jardim faz uma ressalva: embora tenha assumido um caráter central nos discursos de democratização das relações do Estado com a sociedade, a noção de transparência ainda se encontra num lento processo de elaboração. A concretização dos ideais previstos desde o início da discussão em torno do tema ainda precisa percorrer um longo caminho. Jardim observa que as abordagens otimistas apresentadas na origem da discussão foram dando lugar a análises de realidade menos pretensiosas, reconhecendo os limites impostos pela estrutura administrativa geradora de opacidade. Isso manteve a discussão numa dimensão paradoxal, com distância cada vez maior entre ideal e ação. A transparência não se mostrou suficiente para eliminar completamente o segredo administrativo. Mas o reconhecimento desses limites na implantação do ideal de transparência não reduz a importância do processo de implementação de propostas para maior transparência administrativa. Para Jardim, está comprovado, através do processo histórico e das experiências que foram implementadas, que a tentativa de se adotar uma administração mais transparente é um ponto fundamental para se aprofundar nas propostas de democratização das relações do Estado com a sociedade. O processo reforçou a importância da discussão, comprovando que o tema acesso à informação governamental

exerce papel essencial. Atingir o objetivo proposto de democratização passa obrigatoriamente por esse caminho.