Uma instituição19 apresenta como característica a impossibilidade de estar insulada entre as demais. Estas são interdependentes, de forma que, ao se produzir alteração em uma, pode haver mudança em outra instituição. O fortalecimento das instituições difere entre as nações que prosperam e naufragam, também ocorrendo uma distinção entre a percepção que se tem destas e das pessoas que no momento as representam.
Além do presuposto de que instituições importam, verifica-se em Lima et al. (2011) que cabe identificar quais delas afetam comportamentos individuais e coletivos e como estas instituições operam e sobrevivem. Ou seja, é preciso investigar os processos e mecanismos através dos quais as instituições relevantes para esta questão exercem influência sobre as decisões políticas e se mantêm ao longo do tempo.
Segundo Lima et al. (2011), por sua própria origem e pela natureza dos trabalhos desenvolvidos, o neoinstitucionalismo tem sido considerado uma corrente não unitária das Ciências Sociais, para onde convergem teóricos de origem disciplinares e matizes diversas.
Seus estudos têm em comum a ênfase no papel central que as estruturas intermediárias que medeiam a relação entre Estado e sociedade ocupam, considerando sua influência nas estratégias dos atores, nos rumos, trajetórias e conteúdo das políticas (PIERSON, 2004;
LIMA et al., 2011).
Lima et al. (2011) ressaltam que as interações entre correntes trazem contribuições aos estudos realizados, tendo em vista que cada uma revela aspectos importantes, ainda que parciais, dos impactos das instituições sobre os comportamentos dos atores. Ao incorporar a contribuição de diferentes correntes voltadas para o estudo das instituições, torna-se necessário evidenciar suas especificidades.
19 Por instituições, entende-se qualquer regra ou forma de constrangimento que moldam as interações humanas.
Organizações são os grupos e agentes políticos (partidos, governos, senado, prefeitura), econômicos (sindicato, cooperativas), sociais (igrejas, clubes) e educacionais (escolas, universidades), segundo Lima (2011).
Dentre as principais correntes teóricas, por privilegiar as relações entre Estado e sociedade, utilizaremos o Institucionalismo histórico. Para Lima et al. (2011), esta vertente destaca instituições de nível intermediário, que medeiam as ações dos indivíduos e os efeitos políticos mais amplos. Segundo esta corrente, as origens e o desenvolvimento das instituições foram abordados de três formas, uma das quais procura explicar o estabelecimento e a mudança institucional, e privilegia a interação entre Estado e sociedade numa busca por atores e condições que influenciam os resultados políticos estudados (LIMA et al., 2011).
A despeito das contribuições das diversas vertentes da teoria neoinstitucionalistas passíveis de utilização na análise de políticas públicas, no caso desta pesquisa, a PNSST- 2011, é necessário ter clareza sobre seus limites e limitações, de acordo com Souza (2003, p.
11):
[…] analisar políticas públicas significa, muitas vezes, estudar o “governo em ação”, razão pela qual nem sempre os pressupostos neoinstitucionalistas se adaptam a essa análise. Ademais, os procedimentos metodológicos construídos pelas diversas vertentes neoinstitucionalistas, são marcados pela simplicidade analítica e pela elegância, no sentido que a matemática dá a essa palavra, e pela parcimônia, o que nem sempre é aplicável à análise de políticas públicas.
A principal característica do neoinstitucionalismo é a convergência de teóricos e matizes disciplinares. Abarca vertentes que apresentam método distinto de análise do papel desempenhado pelas instituições nos processos políticos. Das cinco correntes apresentadas por Lima et al. (2011, p. 14), verifica-se, pelos aspectos, que o Institucionalismo histórico é uma das correntes / vertentes com especificidades que se identificam com a presente pesquisa.
Dentre os principais aspectos do institucionalismo histórico, segundo Lima et al. (2011), verifica-se:
Durante a abordagem teórica se busca contextualizar a ação histórica e institucionalmente; dentro do pressuposto teórico, atores exibem combinações de lógica calculadora e cultural; apresenta abordagem analítica dedutivo-indutiva;
apresenta método teoricamente informado, histórico e narrativo; sobre o conceito de instituição apresenta os procedimentos, rotinas, normas e convenções formais e informais (Hall); sobre as mudanças nas instituições o Institucionalismo histórico foca na criação das instituições como definidora do curso das evoluções subsequentes, com pouca ênfase em mudanças pós-formação institucional;
Dependência de trajetória (path-dependence); e fragilidade de ter caráter relativamente estático.
Um conceito destacado nos estudos da corrente histórica é o de dependência de trajetória (path-dependence), relacionada à ideia de que acontecimentos do passado podem dar vazão a uma cadeia de determinações que influenciam as decisões políticas no presente.
Segundo Bernardi (2012, p. 138), os institucionalistas históricos estão associados com uma perspectiva particular de desenvolvimento histórico, defendendo um modelo de causalidade social que é dependente da trajetória (path dependente). Tal modelo, segundo os autores analisados por Bernardi (2012, p. 138):
Rejeita o postulado tradicional de que as mesmas forças operativas gerarão os mesmos resultados em todos os lugares em favor da visão de que o efeito de tais forças será mediado por características contextuais de uma dada situação frequentemente herdadas do passado (HALL; TAYLOR, 1996, p. 941).
Para Bernardi (2012, p. 138):
Assim, tendo em vista a observação de que a história importa, i.e., de que o legado do passado condiciona o futuro, o institucionalismo histórico defende a ideia de que os indivíduos agem dentro de arranjos institucionais cuja estrutura atual e funcionamento só podem ser entendidos parcialmente se a análise não estiver integrada a uma perspectiva histórica (KAY, 2005, p. 555), e o conceito de dependência da trajetória (path dependence) é oferecido justamente como a ferramenta analítica para entender a importância de sequências temporais e do desenvolvimento, no tempo, de eventos e processos sociais.
E ainda (BERNARDI, 2012, p. 139):
Mahoney e Schensul (2006) lembram no que são seguidos por vários outros autores (BENNETT; ELMAN, 2006; GREENER, 2005), que o conceito de dependência da trajetória é utilizado de maneiras bastante diferentes e com vários graus de especificação pelos especialistas interessados na aplicação da história e da temporalidade para entender fenômenos políticos e sociais.
Bernardi (2012, p. 151) afirma que Pierson (2004) foi um dos autores responsáveis pela introdução e popularização do conceito de dependência da trajetória no debate dentro da Ciência Política. Conclui Bernardi (2012, p. 164) que:
O conceito de dependência da trajetória está ainda em disputa e construção, tanto no debate dentro da economia como na literatura especializada da Ciência Política e Sociologia. Como resultado, ainda não estão claras as condições necessárias ou suficientes para entender ou explicar processos de dependência da trajetória. De todo modo, apesar da inexistência de um consenso bem estabelecido sobre o conceito, parece existir ao menos um consenso emergente de que a noção de path dependence não equivale ao mecanismo de retornos crescentes ou, em outros termos, que mecanismos diferentes e até mesmo sequências de eventos não reprodutivas podem também desencadear processos de dependência da trajetória. A esse respeito, são ilustrativos os argumentos desenvolvidos por Arrow (2000, 2004), Page (2006) e Mahoney (2000, 2006).
Os teóricos da vertente histórica do Neoinstitucionalismo destacam a necessidade de uma análise histórica que apresente o contexto institucional em que preferências são conformadas e objetivos são privilegiados em detrimento de outros (THELEN; STEINMO, 1992). As preferencias dos atores são construidas, portanto, de forma endógena, no contexto social e institucional em que as interações se estabelecem (MARQUES, 1997).
A análise histórica comparativa é parte de um projeto intelectual de longa tradição orientado para a explicação de resultados (out comes) substantivamente importantes.
Ela pode ser entendida como um ramo do neoinstitucionalismo histórico e seria definida por sua preocupação com a análise causal, por sua ênfase na temporalidade dos processos, e pelo uso sistemático e contextualizado de comparações entre casos (MAHONEY; RUESCHEMEYER, 2003, p. 6-11 – grifo nosso).
A vertente histórica do Neoinstitucionalismo privilegia a interação entre Estado e sociedade, na busca por atores e condições que influenciam os resultados políticos estudados (SANDERS, 2006). Mudar o panorama atual relativo às condições de SST brasileiro é um desafio tanto para o governo como para a sociedade, que exige o envolvimento de trabalhadores e empresários. Segundo Bernardi (2012, p. 138):
Escolhas feitas quando uma instituição está sendo formada, ou quando uma política está sendo iniciada, terão uma contínua influência amplamente determinante [...] no futuro (PETERS, 1999, p. 63 apud GAINS; JOHN; STOKER, 2005, p. 25). Desse modo, uma vez que se tenha adotado uma trajetória específica, seria necessário um grande esforço ou até mesmo um choque externo para alterar a direção e o curso das instituições em momentos posteriores.
O conhecimento dessas relações e de seu campo legal iluminará o estudo dos aspectos constitucionais e infraconstitucionais da legislação brasileira sobre o tema, voltados para a regulamentação e fiscalização da segurança e saúde no trabalho e as ações integradas por cada ministério para promover a melhoria das condições e do ambiente de trabalho.
Um dos principais argumentos do institucionalismo histórico e, mais especificamente, de um dos seus ramos, a análise histórica comparativa, é o de que as escolhas realizadas no momento de formação das instituições e das políticas exercem um efeito de constrangimento sobre o seu futuro desenvolvimento em razão da tendência inercial das instituições que bloquearia ou dificultaria subsequente mudanças. (BERNARDI, 2012, p. 138 – grifo nosso).
Com isto, o presente estudo é resultado de decisões passadas e suas respectivas consequências e não apenas das condições contemporâneas. Não se traduz pelo fato de que a história e o passado contam, mas que no âmbito das políticas públicas, quando se adota um caminho, os custos políticos e econômicos de mudá-las são em geral muito altos, segundo Pierson (2004).