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ecológica, se o termo "ecológica" for empregado num sentido muito mais amplo e mais profundo que o usual.
A percepção ecológica profunda reconhece a interdependência fundamental de todos os fenômenos, e o fato de que, enquanto indivíduos e sociedades, estamos todos encaixados nos processos cíclicos da natureza (e, em última análise, somos dependentes desses processos.
Em teoria mais recente Harding19, investiga a teoria de Gaia, onde Gaia é “um ser dinâmico, selvagem e complexo, sujeito a súbitas oscilações entre múltiplos estados semiestáveis. Nesse momento de sua longa vida, pequenos distúrbios podem se ramificar através de seu vasto corpo”, ou seja, o planeta é vivo, estando tudo interligado.
Para a teoria de Gaia é preciso saber viver em harmonia com a Terra, porque todos somos integrantes atuantes no sistema. Ou seja, a mudança que necessitamos obrigatoriamente passa pelos campos da percepção, nossos pensamentos e nossos valores. Do ponto de vista sistêmico, as únicas soluções são as sustentáveis.
Assim, oportuno trazer à baila a dimensão jurídico-constitucional do princípio da sustentabilidade, notadamente sua carga semântica, devido ao sentido polissêmico, multidisciplinar, transposto e aplicável a diferentes situações, contextos e objetivos.
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específicas dos consumidores finais por meio da compra do produto que oferece o maior número de benefícios.
Isso decorre do potencial do poder público como agente de transformação: os governos detêm um grande poder de compra, certa de 10% a 20% do PIB em países em desenvolvimento. Sendo assim, o Estado quando atua como consumidor, não é um comprador comum, além da sua conduta se pautar pela observância do princípio da legalidade, em consonância com os princípios primários da administração pública, deve fazê- lo da forma mais racional possível. O Governo deve usar o seu poder de compra para implementar políticas públicas, alocando o gasto dos recursos públicos de forma eficiente e otimizando o gasto investido. Esta forma de uso do poder de compra representa um novo paradigma nas compras públicas brasileiras.20
O tema “compras públicas sustentáveis” aparece mais explicitamente na Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, ocorrida em 2002, em Joanesburgo e conhecida como Rio+10, a qual teve entre seus objetivos impulsionar as autoridades públicas e governos a promover políticas de contratação pública que favoreçam o desenvolvimento e a difusão de mercadorias e serviços favoráveis ao meio ambiente.21
A seguir, a Recomendação do Conselho da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE)22, de 31 de janeiro de 2002:
20BIDERMAN, Rachel et al (Org.). Guia de compras públicas sustentáveis: uso do poder de compra do governo para a promoção do desenvolvimento sustentável. Fundação Getúlio Vargas e ICLEI. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006. Disponível em:
<http://www.gvces.com.br/arquivos/3
6/Guia-de-compras-publicas-sustentaveis.pdf>. Acesso em: 03 jul. 2018.
21DECLARAÇÃO DE JOHANNESBURGO. Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável.
Johannesburgo. África do Sul. 2002. Disponível em:
<http://www.cqgp.sp.gov.br/gt_licitacoes/pu
blicacoes/joanesburgo.pdf>. Acesso em: 30 jun. 2018.
22A OCDE foi fundada após a II Guerra Mundial para auxiliar a implementação do Plano Marshall e a reconstrução europeia, e hoje é integrada pelos 30 países mais industrializados do
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Os países membros da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico) deveriam levar mais em conta as considerações ambientais na licitação pública de produtos e serviços (incluindo, mas não se limitando a materiais de consumo, bens de capital, infra-estrutura, construção e trabalhos públicos).23
Ou seja, gastos podem orientar os mercados a inovarem e se tornarem mais sustentáveis. Neste sentido é necessário adotar novos conceitos e critérios nas compras públicas e exercer sua responsabilidade como grande consumidor, principalmente pelo poder de compra e análise dos possíveis impactos relacionados.
A eficiência, preconizada no art. 37 da CRFB/88, como um dos princípios da Administração Pública impõe ao Poder Público o papel de indutor de novos padrões comportamentais e a relevante tarefa de mostrar que as suas ações administrativas e procedimentos internos estão voltados à sustentabilidade.
O dever de contratação pelo Poder Público de bens e serviços com a observância de critérios de sustentabilidade deriva do estabelecido no art.
3º da Lei n. 8.666/93 (parte final):
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável.24
planeta. Serve de apoio para a tomada de decisões, principalmente na área econômica, por fornecer análises detalhadas e profundas de aspectos de governabilidade econômica dos países. Disponível em: <www.oecd.org>. Acesso em: 30 jun. 2018.
23CARVALHO, Flávia Gualtieri de; FERREIRA, Maria Augusta Soares de Oliveira; VILLAC, Teresa. Guia nacional de licitações sustentáveis. Brasília: AGU, 2016, p.17-18.
Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/images/arquivo/80063/Arquivos/COMPRAS%20SUSTENTAVEIS
%20-%20Guia%20da%20AGU.pdf >. Acesso em: 03 jul. 2018.
24BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências. Disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm
>. Acesso em 30 de junho de 2018c.
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Para definir os critérios de definição de uma compra pública como sendo sustentável, importante mencionar o Guia de Compras Públicas Sustentáveis da Fundação Getúlio Vargas, o qual expõem as alternativas da seguinte maneira:
[...] três fatores são fundamentais para a contratação:
a) deve ser avaliada a real necessidade da aquisição pretendida; b) a decisão deve levar em conta as circunstâncias sob as quais o produto foi gerado, considerando os materiais de produção, as condições de transporte, entre outros; c) deve ser feita uma avaliação em relação ao seu futuro, ou seja, como o produto pretendido se comportará durante sua fase útil e após sua disposição final. Considerar o segundo e terceiro fatores significa avaliar, no caso de produtos, o seu ciclo de vida.25
Nesse sentido, é enorme a responsabilidade do gestor público encarregado de definir as regras do jogo para assegurar a livre-concorrência, sem perder de vista o interesse do governante em dispor do melhor produto/serviço, pelo menor preço.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É justa a preocupação com o menor preço – principalmente num país em que os recursos públicos são invariavelmente escassos – mas já se foi o tempo em que o melhor edital era aquele que buscava apenas o menor preço. Embora o Brasil tenha avançado bastante na direção da transparência dos processos, ampliando o controle social e reduzindo o risco de fraudes, o modelo vigente que ainda inspira a maioria dos editais de licitação no País é absolutamente omisso em relação a uma premissa fundamental: ser sustentável.
25BRASIL. Conselho Superior da Justiça do Trabalho. Guia de contratações sustentáveis da justiça do trabalho/Brasil. 2. ed. Brasília: CSJT, 2014. Disponível em:<http://www.csjt.jus.br/c/
document_library/get_file?uuid=750deba9-30cc-4ead-
a04c6fcf316c9e8e&groupId=955023>. Acesso em: 01 jul. 2018d.
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O resultado da pesquisa e a sua contribuição é demonstrar a necessidade utilizar as compras públicas como uma contribuição para efetivar a sustentabilidade.
Esta proposta é fomentada pela necessidade de transformação, uma vez que, os problemas ambientais nos levam a refletir sobre o futuro da humanidade. Assim, para trabalhar com realidades cada vez mais complexas faz-se necessário utilizar instrumentos de análises igualmente complexos, necessitando assim de interdisciplinaridade e de uma visão sistêmica, onde se observa o todo, as partes e as relações entre essas partes.
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<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/2
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LA MESSA ALLA PROVA DELLA CONSULTAZIONE (COME STRUMENTO DI DEMOCRAZIA PARTECIPATIVA) IN ITALIA. CHE COSA È ANDATO
STORTO? VERSO NUOVI SVILUPPI…
Testing consultation (as a participative democracy instrument) in Italy.
What has gone wrong? Towards new developments...
Nicola Pettinari1
INTRODUZIONE
L’obiettivo del presente lavoro è quello di mostrare e concettualizzare i principali rischi ed effetti patologici emersi nell’attuazione degli strumenti di democrazia partecipativa nei processi decisionali pubblici.
Le considerazioni che seguiranno sono il frutto di un percorso di ricerca pluriennale che ha analizzato – a livello sovranazionale, statale e sub statale – sia le fonti che prevedono tali strumenti, sia la loro implementazione (sperimentale e non), con particolare attenzione per la connessione di questi con la dimensione della qualità di norme e politiche pubbliche (ruolo centrale ha rivestito l’approfondimento del ruolo della consultazione nelle analisi e nelle verifiche di impatto della regolazione, c.d. AIR e VIR).
Dopo anni di previsioni normative che solo in pochi casi hanno condotto a risultati concretamente incidenti (scontando notevoli criticità attuative), recentemente il ruolo della consultazione sembra trovare nuovi impulsi. Le innovazioni normative seguite al Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 169 del 15 settembre 2017 (ove si approva il nuovo regolamento disciplinante l'analisi di impatto della regolamentazione, la verifica dell’impatto della regolamentazione e la consultazione)2, per
1 Attualmente assegnista di ricerca presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Perugia, e membro del Comitato scientifico dell’Osservatorio sulle Politiche Partecipative (OPP) del Centro Studi Giuridici e Politici dell'Assemblea Legislativa della Regione Umbria, Italia. [email protected], [email protected]
2 Il quale è intervenuto sulle preesistenti criticità in fatto di attuazione della consultazione principalmente attraverso indicazioni relative all’organizzazione delle funzioni di valutazione nelle amministrazioni (articolo 2, comma 7), alle tecniche di analisi e valutazione e le tecniche
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esempio, costituiscono senza dubbio un passo in avanti nel contesto italiano, al quale possono aggiungersi altri due importanti inserimenti di spazi di democrazia partecipativa nella normativa statale sottesa ai processi decisionali pubblici (al di fuori, in questi due casi, dell’ambito della qualità legislativa): l’introduzione del dibattito pubblico per le grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale aventi impatto sull’ambiente, ad opera del DPCM del 10 maggio 2018, n. 763, e l’introduzione dell’inchiesta pubblica nella valutazione di impatto ambientale (VIA), ad opera del Decreto Legislativo 16/06/2017, n. 1044 (art. 24-bis). Siamo in presenza di nuove opportunità per un “rilancio” della consultazione a livello statale, dunque? Forse, ma la risposta a questo quesito deve necessariamente implicare consapevolezza delle criticità passate e dei rischi presenti, affinché gli sviluppi futuri non si trovino di fronte a nuove stasi.
La necessità di superare le criticità passate, consci dei rischi e dei connessi effetti patologici, va ricondotta all’intima connessione che gli strumenti di democrazia partecipativa (dentro e fuori la qualità legislativa) intrattengono con la qualità della democrazia in quanto «quell’assetto istituzionale stabile che attraverso istituzioni e meccanismi correttamente funzionanti realizza libertà ed eguaglianza dei cittadini»5. Una connessione, dunque, basilare per realizzare i fini delle democrazie pluraliste (scopo per il raggiungimento del quale la democrazia partecipativa va intesa come momento integrativo e di completamento – e non già di antagonismo – della democrazia rappresentativa). Per definire la qualità democratica sembra utile
di svolgimento delle consultazioni (articoli 3, comma 1, e 16, comma 4), ai modelli di relazione da utilizzare per l'AIR e per la VIR (articolo 3, comma 1), e ai metodi e alle procedure per la partecipazione ai percorsi valutativi europei (articoli 11, comma 1, e 15, comma 3).
3 “Regolamento recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico”, dove tale introduzione avviene ai sensi dell’art. 22 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
4 Il quale modifica le norme che regolano il procedimento di VIA con lo scopo di recepire la Direttiva 2014/52/UE; tale recepimento rispetta i principi e criteri di indirizzo specifici dettati dall’art. 14 della Legge delega 9 luglio 2015, n. 114.
5 L. MORLINO, Introduzione. Una democrazia senza qualità?, in L.MORLINO,D. PIANA, F.
RANIOLO, La qualità della democrazia in Italia 1999-2012, Bologna, Il Mulino, 2013, p. 11.
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richiamare lo schema di fondo elaborato da L. Morlino6, il quale distingue tre dimensioni della qualità democratica incentrate: a) sul risultato (espressione di un «regime ampiamente legittimato e, dunque, stabile, di cui i cittadini sono pienamente soddisfatti»); b) sul contenuto («i cittadini, le associazioni e la comunità che ne fanno parte godono in misura superiore ai livelli minimi di libertà ed eguaglianza»); e c) sulla procedura («i cittadini di una buona democrazia devono poter controllare e valutare se e come [libertà ed eguaglianza] sono realizzate attraverso il pieno rispetto delle norme vigenti […], la loro efficiente applicazione, l’efficacia nella assunzione delle decisioni insieme alla responsabilità politica per le scelte fatte dal personale eletto anche in relazione alle domande espresse dalla società civile»). Saranno questi i tre parametri di fondo che guideranno il rilevamento degli aspetti patologici su cui il presente lavoro si concentra, e le connesse osservazioni.
In assenza di risposte definitive o assumibili come vere in assoluto, il vero tentativo intrapreso nel presente lavoro sarà quello di individuare quantomeno delle ‘coordinate interpretative’, con l’auspicio che possano, in un futuro breve, divenire la base di una ‘check list’ spendibile come base per elaborare modelli d’analisi non solo teorici, ma anche utilizzabili in senso operativo, magari concorrendo all’elaborazione di guidelines in grado di orientare l’implementazione degli strumenti partecipativi nei procedimenti di produzione delle norme a tutti i livelli di governo (e di correggere efficacemente il corso delle esperienze dove tali strumenti sono stati implementati in forma distorta, parziale o senza successo). Tutto ciò nella convinzione che l’approccio costituzionalistico e giuspubblicistico all’analisi degli strumenti che qui interessano abbia senso proprio in quanto in grado di assumere «oltre ad una rilevanza conoscitiva, anche una rilevanza pragmatica»7, poiché appare «evidente, infatti, che la conoscenza degli
6 Citato in G.MORO, Cittadinanza attiva e qualità della democrazia, Roma, Carocci editore, 2015, p. 231 (corsivi miei).
7 A.FEBBRAJO, Partecipazione popolare e giustizia: alcune ipotesi sociologico-giuridiche, Estratto anticipato da Partecipazione popolare e giustizia. Studi di diritto italiano e comparato, (a cura di) V.VIGORITI, Pavia, 1980, p. 6.