O sujeito ativo, como vimos, tem o direito de exigir. O sujeito passivo tem o dever de presta o seu objeto”.
No tocante ao sujeito passivo das taxas esclarece Pereira Filho [2003, p. 116]:
Nas taxas de serviço, quer seja pela sua disponibilidade ou utilização, o pólo passivo da relação tributária há de ser a pessoa
que tem o serviço específico, público e divisível à sua disposição ou a que o utilizou. Na hipótese de taxa pelo exercício do poder de
polícia, será aquele que, de qualquer forma, for responsável pelo estímulo da atividade de polícia.
No mesmo sentido, é o entendimento de Ataliba [1990, p.
158], para quem, “sujeito passivo da taxa será a pessoa que requer, provoca ou, de qualquer modo, utiliza o serviço público específico e divisível, ou o tem à sua
disposição, ou cuja atividade requer fiscalização e controles público.”
No tocante ao sujeito passivo das taxas em razão do poder de polícia, tem-se que é aquele que estimula o exercício do poder de polícia pela
Administração Pública, através de ação específica e divisível da autoridade competente.
A base imponível da taxa deve dimensionar a atuação da atividade estatal, vedado eleger qualquer fato ou grandeza imanente à pessoa do obrigado, que não mantenha relação com a
própria atividade. Como ensina Ataliba, se a hipótese de incidência da taxa é uma atuação estatal referida a alguém, sua
base imponível deve ser uma dimensão qualquer da própria atividade (custo, valor ou outra grandeza qualquer). Becker entende que unicamente o valor do serviço estatal ou coisa estatal
poderá ser tomada como a base de cálculo que, depois de convertida em cifra pelo método de conversão, sofrerá a aplicação
da alíquota da taxa.
O Código Tributário Nacional, assim dispõe sobre a base de cálculo:
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de
polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua
disposição.
Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das empresas.
Sobre o dispositivo Janczeski [2003, p. 56] entende que:
Não há dúvidas de que a melhor interpretação, ou melhor, a única possível diante da clareza da norma constitucional, é aquela que impede a taxa utilizar em sua base imponível, qualquer elemento
presente na base imponível do imposto. Não há que se exigir perfeita coincidência ou identidade efetiva, já que não é esta a exigência constitucional. Basta ser própria do imposto, se contenta
com a utilização de elemento pertinente para cálculo do imposto.
Observa-se no dispositivo a vedação, também presente na Constituição Federal, artigo 145, §2º, de utilização para instituir taxa com base de
cálculo própria de imposto, bem como o fato gerador idêntico. Aparentemente o dispositivo é claro, porém, tanto na doutrina quanto na jurisprudência os entendimentos são divergentes, alguns exaram que a utilização de qualquer elemento da base de cálculo própria de imposto para o cálculo da taxa invalidaria
por inconstitucionalidade esta, enquanto que outros entendem que deve haver a coincidência total entre os elementos das bases de cálculo para configurar a proibição; maior debate envolve a utilização de metragem quadrada nos cálculos
das taxas o que, para alguns, configura base de cálculo própria de imposto, no caso o Imposto Predial e Territorial Urbano, sobre o assunto abordaremos com
maior profundidade no derradeiro capítulo.
Segundo Pereira Filho [2003, p. 104; 105]:
Não vislumbramos inconstitucionalidade no fato de certas espécies de taxas não disporem de base de cálculo. Admitir-se, à
guisa de Paulo de Barros Carvalho, que os dispositivos constitucionais que consagram o fato gerador e a base de cálculo,
como critérios diferenciadores das espécies tributárias, estariam sendo violados porque algumas espécie de taxa não possuem base de cálculo, equivale a interpretar os preceitos, com um rigor
exacerbado.
Tem-se que algumas espécies de taxa não possuem base de cálculo, tendo valores pré definidos para determinada atuação da Administração Pública, é o caso por exemplo da taxa de licenciamento de veículos, que possui valor pré-determinado, consoante o supramencionado entendimento, não há irregularidade em tal situação. Podendo ser afirmado que as taxas podem ou não ter base de cálculo, sendo vedada a utilização de base de
cálculo própria de imposto.
Martins [2002, p. 600] nos ensina que: “Não se pode dissociar, integralmente base de cálculo e alíquota. Esta não tem sentido sem aquela; aquela, sem esta, nada significa, não enseja conseqüências ou efeitos
jurídicos”.
Enquanto a base de cálculo é elemento variativo, ou seja, não é idêntico a todos, senão na medida de cada um, como por exemplo, litros, metros, quilômetros, etc. A alíquota é o quantum que devidamente multiplicado pela base de cálculo será o valor correspondente devido pelo sujeito passivo ao
ativo na obrigação. [Martins, 2002, p. 600].
Outro aspecto relevante quanto aos valores da taxa é que estes devem ter correlação como o dispêndio da atividade estatal, como nos
ensina Pereira Filho [2003, p. 105]:
Com efeito, parece-nos que o que importa é que o critério quantitativo da taxa deve atender às suas três funções: i) mensuradora, ii) objetiva, e iii) comparativa. Melhor dizendo, o valor eleito pelo legislador, como mensurador do critério material
das taxas “fixas”, que equivale ao prórpio critério quantitativo da regra-matriz – deve refletir o efetivo custo da atuação estatal,
confirmando o critério material da taxa. Não vislumbramos, destarte, inconstitucionalidade em erigir-se um valor fixo para
medir o custo do desempenho da atividade estatal.
A respeito, Machado [2002, p.379] com propriedade, esclarece que:
Assim, portanto, o valor da taxa, seja fixado diretamente pela lei, seja estabelecido em função de algum critério naquela estabelecido, há de estar sempre relacionado com a atividade estatal específica que lhe constitui o fato gerador. Nada justifica
uma taxa cuja arrecadação total em determinado período ultrapasse significativamente o custo da atividade estatal que lhe
permite existir.
Desta forma entende-se que a taxa deva ter correlação entre o seu valor e o custo da Administração Pública com a atividade desenvolvida em
razão do exercício do poder de polícia, sendo vedado instituir valores que exorbitem este custo.
No derradeiro capítulo aprofundar-se-á o estudo na taxa de prevenção contra sinistros, instituída pela lei n.º 7.541 de 30 de dezembro de
1988. A principal controvérsia está na legalidade desta taxa, se compulsória realmente, em razão do poder de polícia do Estado através do Corpo de bombeiros Militar, e na utilização, em tese, de base de cálculo própria de imposto.
Capítulo 3
TAXA DE PREVENÇÃO CONTRA SINISTROS
3.1 PREVISÃO LEGAL
A CRFB, no seu artigo 145, II, prevê a possibilidade dos Estados instituírem taxas em razão do exercício do poder de polícia, ressalvando no § 2º que é vedado às taxas a utilização de base de cálculo própria de imposto.
Consoante Meirelles [2002, p. 127], “poder de polícia é a faculdade que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou
do próprio Estado”.
Sobre o poder de polícia, dispõe o artigo 78 do CTN:
Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem,
aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão
ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Dispõe o artigo 144 da CFRB sobre os Corpos de Bombeiros Militares:
A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes
órgãos:
[...]
§ 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com
as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
A respeito da inserção dos Corpos de Bombeiros Militares na CFRB, assevera Lazzarini [1992, p.191]:
Os Corpos de Bombeiros Militares, com efeito, em princípio, não exercem atividades de segurança pública, porque, como anteriormente examinado, segurança pública é uma atividade que
diz respeito às infrações penais, com típicas ações policiais preventivas em relação a tais ilícitos e repressivas, na apuração
desses mesmos ilícitos.
[...]
Exercem, isto sim, os Corpos de Bombeiros Militares, nessas unidades federadas, atribuições que dizem respeito à tranqüilidade pública e à salubridade pública, ambas integrantes
do conceito maior de ordem pública, onde se insere, ao lado daquelas, a segurança pública.
Com efeito, aos Corpos de Bombeiros Militares cabem competências atinentes à tranqüilidade e à salubridade pública, inseridas no contexto do poder de polícia consoante inclusive a previsão do artigo 78 do CTN.
Como visto anteriormente os Corpos de Bombeiros Militares, em especial o CBMSC, exercem o poder de polícia, principalmente, nas atividades de prevenção de incêndios, pois conforme dispõe o inciso III do artigo
108 da Constituição Estadual compete ao CBMSC:
Analisar, previamente, os projetos de segurança contra incêndio em edificações, contra sinistros em áreas de risco e de armazenagem, manipulação e transporte de produtos perigosos,
acompanhar e fiscalizar sua execução, e impor sanções administrativas estabelecidas em lei.
Importante frisar, que o exercício do poder de polícia pelo Corpo de Bombeiros Militar de Santa Catarina não é pleno, pois mesmo com a possibilidade estabelecida da parte final do dispositivo, ainda não existe previsão
legal de sanções a serem impostas pelo CBMSC aos infratores às normas de segurança contra incêndios.
Desde o final da década de 80 são analisados projetos preventivos de incêndios no Estado, inicialmente utilizando por base as Normas Brasileiras, NBR, posteriormente através do Decreto 4.909 de 18 de outubro de 1994, foram instituídas as Normas de Segurança Contra Incêndios (NSCI), com
aplicação em todo o território estadual.
Conforme previsão no seu artigo 1º, as NSCI “têm por finalidade fixar os requisitos mínimos nas edificações e no exercício de atividades,
estabelecendo Normas e Especificações para a Segurança Contra Incêndios, no Estado de Santa Catarina, levando em consideração a proteção de pessoas e
seus bens”.
O artigo 2º do Decreto 4.909/94, confere certa discricionariedade ao CBMSC:
Quando se tratar de tipo de ocupação das edificações ou de atividades diferenciadas das constantes nas presentes Normas, o
Corpo de Bombeiros do Estado de Santa Catarina poderá determinar outras medidas que, a seu critério, julgar convenientes
à Segurança contra Incêndios.
No tocante às competências para fiscalizar o cumprimento das NSCI, dispõe o artigo 3º do Decreto 4.909/94:
No Estado de Santa Catarina, compete ao Comando do Corpo de Bombeiros, por meio do seu órgão próprio, CENTRO DE ATIVIDADES TÉCNICAS (CAT), normatizar e supervisionar o
cumprimento das disposições legais relativas às medidas de Segurança Contra Incêndios.
§ 1º - As Seções de atividades Técnicas (SAT) supervisionarão o cumprimento das disposições legais baixadas pelo CAT, nas
áreas dos SGI (Subgrupamentos de Incêndio).
§ 2º - As Seções de combate a Incêndio (SCI), fora da Sede do respectivo SGI, deverão proceder ao exame dos dispositivos de Segurança Contra Incêndios, expedir certificado de aprovação de
vistorias em edificações no que se refere às condições de Segurança Contra Incêndios e supervisionar a rede de hidrantes
públicos.
Convém ressaltar que com a emancipação do Corpo de Bombeiros Militar de Santa Catarina da Polícia Militar, através da emenda
constitucional n.º 33/03, a estrutura administrativa sofreu consideráveis alterações, sendo o CAT substituído pela Diretoria de Atividades Técnicas, a estrutura foi redefinida em batalhões, companhias, pelotões e grupamentos em
substituição à estrutura anterior, permanecendo nas companhias, pelotões e grupamentos as Seções de Atividades Técnicas (SAT), porém tais alterações administrativas não trouxeram qualquer prejuízo para a aplicação e fiscalização
das NSCI.
Já em 1988, através da lei n.º 7.541, artigo 1º, IV, foi instituída a taxa de fiscalização de projetos de construção e vistoria, com o intuito
de ressarcir os custos da Administração Pública com as atividades de prevenção de sinistros em razão do exercício do poder de polícia, em especial os incêndios.
A lei n.º 10.058 de 1995 deu nova redação ao inciso supra, passando a ser denominada taxa de prevenção contra sinistros, mais apropriada
a amplitude devida a atividade desenvolvida pelo CBMSC.
Esta é a taxa a analisar-se, atendo-se principalmente, às atividades de prevenção de incêndio, quais sejam: análise de projetos e vistorias
de habite-se e funcionamento.
3.2 HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA
Verifica-se no ordenamento jurídico, seja na CRFB seja no CTN, que as taxas incidem sobre duas hipóteses, na prestação efetiva ou potencial de um serviço público ou na atuação em razão do poder de polícia, a
taxa de prevenção contra sinistros pertence à segunda espécie.
Conforme verificado anteriormente o Corpo de Bombeiros Militar tem poder de polícia, através do qual normatiza e fiscaliza os sistemas preventivos de combate a incêndios, sendo instituída a taxa de prevenção contra
sinistros para custeio desta atividade.
Conforme nos ensina Tavares [2005, p. 68]:
De um modo geral, tem-se entendido que a taxa configura uma obrigação legal cuja hipótese de incidência encontra-se vinculada
a uma atividade estatal diretamente vinculada ao contribuinte.
Esta atuação, consoante reza a regra-matriz das taxas [CRFB/88, art. 145,II], pode consistir num serviço público ou num ato de
polícia.
Contudo, mesmo a taxa em razão do poder de polícia pressupõe uma atividade estatal, a movimentação da máquina pública para que
possa ser exigida.
Conforme a conceituação de Ataliba [apud Tavares, 2005, p.
68]:
A hipótese de incidência é a descrição hipotética e abstrata de um fato. É parte da norma tributária. É o meio pelo qual o legislador institui um tributo. Está criado um tributo, desde que a
lei descreva sua hipótese de incidência, a ela associando o mandamento “pague”.
Segundo Janczeski [2003, p. 52]:
As taxas ostentam como hipótese de incidência uma atuação estatal, específica e divisível, que tenha referibilidade ao contribuinte e que será taxa de serviço se o fato jurígeno for uma atividade prestacional realizada pelo Estado ou taxa de polícia se
o fato jurígero for a realização de um ato do poder de polícia.
A taxa de prevenção contra sinistros enquanto taxa em função de uma atuação da Administração Pública em razão do poder de polícia,
regularmente instituída por lei, conforme a competência do Estado para o exercício deste poder, conclama perfeitamente sua hipótese de incidência,
contanto que seja específica e divisível.
3.3 SUJEITOS DA TAXA
Conforme verificado no primeiro capítulo o Corpo de Bombeiros Militar de Santa Catarina não possui personalidade jurídica própria, é órgão da Administração Pública Direta, fazendo parte da personalidade jurídica do
Estado de Santa Catarina.
O Estado de Santa Catarina por sua vez é ente político de direito público, parte integrante da União nos limites estabelecidos pela Constituição Federal, a qual, no artigo 145, II, atribui a possibilidade dos Estado em instituir taxa em razão do exercício do poder de polícia, atribuindo desta forma
competência tributária para o Estado.
O Estado, uma vez dotado de competência tributária tem a correspondente capacidade tributária, eis que está instituída a taxa e é competente através do Corpo de Bombeiros Militares para a emissão e arrecadação das mesmas, ocupando por conseqüência o pólo ativo na relação
tributária.
Pode figurar no pólo ativo desta relação o Município que tiver instituído o FUNREBOM, conforme o artigo 3º, § 4º da lei n.º 7.541/88 que delega à estes a capacidade tributária. Tem-se nesta previsão a utilização pelo
Estado de Santa Catarina da faculdade prevista no artigo 7º do CTN, donde temos que preenchidos os requisitos o Estado delega ao Município a capacidade
tributária ativa.
Segundo o magistério de Tavares [2005, p. 42]:
Capacidade tributária ativa, objetivamente falando, consiste na prerrogativa de alguém apresentar-se como credor [sujeito ativo]
de uma obrigação tributária. Assim temos que todo possuidor de competência tributária tem capacidade tributária ativa, embora a
recíproca nem sempre se revela verdadeira.
Ainda segundo Tavares [2005, pp. 42-43]:
Após instituído (o tributo), cessa-se a competência, sendo que daí para frente toda atividade arrecadatória e fiscalizatória representam manifestações do exercício da capacidade tributária
ativa, passíveis de delegação [inteligência do art. 7º do CTN], e naturalmente caducável [CTN, art, 173], vez que um contribuinte
não pode se tornar refém ad aeternum do Fisco por crédito não constituído em tempo hábil.
Desta forma pode-se ter no pólo ativo da relação tributária em face da taxa de prevenção contra sinistros, tanto o Estado quanto o Município
devidamente enquadrado na previsão do artigo 3º, § 4º da lei n.º 7.541/88.
Quanto ao sujeito passivo dispõe a lei n.º 7.541/88:
Art. 18. São contribuintes da taxa de fiscalização de projetos de construção e vistoria:
I – o titular de estabelecimento comercial, industrial ou prestador de serviços;
II – o proprietário, o possuidor a qualquer título ou o detentor do domínio útil de prédio de qualquer outra categoria.
§ 1º Os poderes estaduais ficam isentos do pagamento da taxa prevista neste capítulo, bem como os poderes dos municípios
que firmarem convênios com objetivo de cobrança de taxas.
§ 2º As pessoas jurídicas filantrópicas e sem fins lucrativos, ficam isentas, desde que tenham como objetivo específico estatutário,
as seguintes atividades:
I - educação especial;
II - atendimento a dependentes químicos;
III - atendimento aos idosos;
IV - atendimento às pessoas com deficiência; e
V - atendimento às crianças e adolescentes em situação de risco.
Note-se que o artigo refere-se à taxa de fiscalização de projetos de construção e vistoria, nomenclatura antiga substituída pela de taxa de
prevenção contra sinistros em 1995 pela lei n.º 10.058, o que constituí mero detalhe formal, visto que devidamente inserido no capítulo com a nomenclatura
atualizada, não caracterizando qualquer óbice a sua interpretação.
Ante o inciso I do dispositivo, entende-se como sujeitos passivos os titulares de estabelecimento comercial, industrial ou prestador de serviços, ou seja, em caso de utilização comercial do imóvel o titular da obrigação
é o proprietário do negócio (empresa regularmente constituída ou não) e não o proprietário do imóvel, seja pessoa jurídica ou natural. A razão é simples, as exigências das NSCI são inerentes à utilização do imóvel e sua área, aumentando
proporcionalmente as exigências quanto ao risco, e sempre que sua destinação sofrer alteração novo processo de fiscalização será iniciado sendo, por
conseguinte devida a taxa de segurança contra sinistros.
O inciso II do supracitado artigo, trata dos proprietários, ou possuidor a qualquer título ou o detentor do domínio útil de prédio de qualquer outra categoria, ou seja, aqueles com destinação não comercial, industrial ou de prestação de serviços. Com efeito, por força das disposições das NSCI somente as edificações residenciais multifamiliares se sujeitam às normas de segurança
contra incêndios, razão pela qual somente os condomínios, associações, construtoras, incorporadoras ou pessoas físicas ou jurídicas proprietárias de edificação multifamiliar serão sujeitos passivos na obrigação tributária além das
citadas anteriormente.
O fato do artigo 10 das NSCI dispor sobre a classificação das edificações para determinação das medidas de segurança contra incêndios,
não prevendo as edificações unifamiliares, ou seja, destinadas apenas para a habitação de uma única família, importa em dizer que não são sujeitos passivos
os proprietários de edificações unifamiliares.
3.4 BASE DE CÁLCULO
O aspecto mais controverso acerca da legalidade da taxa de prevenção contra sinistros é a sua base de cálculo, isto se deve a vedação constitucional de se instituir taxa com base de cálculo própria de imposto, artigo
145, § 2º da Constituição Federal.
Dá-se tal controvérsia pela utilização da metragem quadrada da edificação no referido cálculo, sendo que esta também integraria o cálculo do
valor devido no Imposto Predial e Territorial Urbano.
A contenda não se restringe à taxa de prevenção contra sinistros, muitas outras taxas, freqüentemente utilizando a metragem quadrada do imóvel como base de cálculo tem sua legalidade questionada em face da previsão
constitucional. Neste aspecto se irá buscar embasamento na doutrina e jurisprudência com o intuito de confirmar a legalidade ou não da taxa em questão.
3.4.1 Base de cálculo do IPTU
O imposto predial e territorial urbano é de competência dos municípios, conforme regra constitucional do artigo 156, I. Trata-se de imposto cuja receita em regra é a principal fonte de renda dos municípios, atingindo uma
imensa parcela da sociedade, visto incidir sobre a propriedade ou posse de imóvel urbano, edificado ou não.
Tal situação tem previsão no Código Tributário Nacional:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a
propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil,
localizado na zona urbana do Município.
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo
da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2