função, além de ser pago justamente para elogiar ou criticar o jornal sem medo de ser demitido. Portanto, se seu papel é fazer a mediação entre o pensamento do leitor e os posicionamentos dos jornais, a expectativa é de encontrar nos comentários públicos desse profissional opiniões da audiência que não tenham passado por nenhum filtro que não seja o do próprio ombudsman. Quando nos referimos a essa espécie de curadoria, referimo-nos especialmente àquela que incide sobre questões que realmente incomodariam aos jornais se fossem publicadas em qualquer outra parte da edição do dia. É evidente que, em um periódico de grande circulação, como a Folha de S. Paulo, o ombudsman certamente esbarra no grande volume de comentários enviados, o que demanda dele algum tipo de seleção em relação a conteúdos que podem ser tratados apenas no âmbito interno da empresa (dificuldade de acesso a assinaturas, atraso na entrega de jornais etc.) e àqueles que inspiram uma crítica pública sobre o desempenho da empresa jornalística em alguma cobertura. Esse filtro (em relação à quantidade), sim, é esperado e até natural. O que os leitores não admitiriam é que o ombudsman, como funcionário pago para ser seu representante dentro da organização jornalística, deixasse de encaminhar alguma crítica ou reclamação apenas por ela contrariar os interesses do jornal.
Se os jornais, em todas as suas editorias, têm como pressuposto um compromisso com os leitores sobre abordarem temas de interesse público – ainda que, como já vimos, isso nem sempre aconteça –, somos levados a crer que, gozando de liberdade para escrever seus comentários, o ombudsman tenha condições de denunciar publicamente as ocasiões em que esse desrespeito ao contrato com o público acontece. É exatamente por isso que, na fase de análise do corpus desta pesquisa, buscaremos identificar indícios – assim apontados em colunas de ombudsmans da Folha de S. Paulo – de mudanças na cobertura do jornal em decorrência da interferência do público, que estaria exercendo autoridade mediante o risco percebido pela imprensa de perda de credibilidade ao manter a publicação de matérias que não prezam pelo respeito ao interesse coletivo. Antes, porém, faremos um aprofundamento sobre o contexto histórico do ombudsman, de forma pretérita, inclusive, ao surgimento de sua modalidade voltada à imprensa, bem como sua relação com a deontologia do jornalismo.
por meio de reações de espanto de algumas pessoas, mesmo do meio jornalístico. A estranheza em relação a esse profissional já começa pelo nome, que, como se diz no jargão popular, “não pegou”. De origem sueca, o termo ombudsman é composto pelo prefixo “om”
(do alemão/holandês, significa movimento ao redor de um ponto médio, em direção para), pela raiz “bud” (do alemão, quer dizer embaixador, delegado, enviado) e pelo sufixo “man”
(também do alemão, significa homem) (PINTO, 1998).
Sua interpretação também aparece de formas distintas. Odila de Lara Pinto, por exemplo, o define como “homem que dá trâmite”. Jairo Faria Mendes (2002), por sua vez, indica como tradução mais próxima da literalidade “pessoa encarregada por delegação”. Já Caio Túlio Costa (2006), o primeiro ombudsman de imprensa do Brasil, escreveu que o nome da função que ocupou significa “aquele que representa”. A Folha de S. Paulo (OMBUDSMAN, 2014), em seu site, conceitua a função como sendo a de “representante do cidadão”.
Há diferenças também na pronúncia: em inglês, é “ôm-buds-man”, com plural ombudsmen e feminino ombudswoman. Em português, foi adotado “om-búds-man” para masculino e feminino – mesmo por mulheres que ocuparam o cargo –, ainda que parte da literatura prefira ombudswoman para se referir a essas profissionais. Já o plural mais comumente usado, em língua portuguesa, é ombudsmans. É como estamos utilizando neste trabalho, assim como o substantivo ombudsman, no singular, para designar os dois gêneros.
Como a tradução literal do que significa ombudsman não é feita em uma só palavra, vários foram os termos empregados mundo afora para definir essa função. Segundo Mendes (2002), na Espanha, o ombudsman é o defensor do leitor. Na França, é o mediador. Já os portugueses o chamam de provedor, e os japoneses, de representante do leitor. Nos Estados Unidos, no Canadá e no Brasil, o termo adotado para esse profissional, quando instituído em veículos de imprensa, foi ombudsman mesmo. Contudo, no caso do Brasil, o ombudsman que atua em empresas de outros setores costuma ser chamado de ouvidor.
O ombudsman surgiu na Suécia, em 1809, quando foi previsto em lei pela primeira vez. Ele “visava a defender os cidadãos que tivessem seus direitos individuais lesados pela administração pública” (PINTO, 1998, p. 19). Alguns autores paradigmáticos sobre a análise dessa função explicam que, antes, institutos com papéis similares chegaram a ser criados no mundo, como o funcionário que atuava como olhos e ouvidos do rei da Pérsia, com missão de relatar anormalidades do reino, e o tribuno do povo, que, na Roma antiga, defendia os
interesses das classes pobres. Na própria Suécia, antes de ser formalizado, o conceito de ombudsman já havia surgido bem antes do século 19, no ano 1713 (COSTA, 2006). Fato é que, naquele país, a evolução do papel do ombudsman foi bastante lenta e se processou ao longo de quase dois séculos, como explica Marcos Amaral (1993). Não à toa, essa instituição demorou a inspirar exemplos semelhantes. O país seguinte a criar o cargo de ombudsman – a Finlândia – só o fez em 1919, mais de cem anos após o caso sueco. Mas foi o ombudsman dinamarquês quem contribuiu para a difusão dessa instituição no mundo, ao longo de um século que ficaria marcado também pelo surgimento de uma modalidade de atuação do ombudsman na imprensa.
Na Suécia, o ombudsman foi oficializado na Constituição em 6 de junho de 1809. Ele atuava como fiscal do cumprimento das leis, com poder de persuasão, influência, recomendação e proposição de mudanças nas ações governamentais, ainda que não detivesse a possibilidade de revogar ou anular decisões (PINTO, 1998). Já na Finlândia, seu surgimento ocorreu no contexto da independência e da elaboração da Constituição do país. Na contemporaneidade, essa função chegou a ser dividida entre as figuras do chanceler da Justiça – guardião para o Poder Executivo – e do ombudsman – guardião das leis para o Poder Legislativo. Eles eram indemissíveis e tinham mandatos de quatro anos.
O espalhamento do ombudsman seguiu pelos países nórdicos. Na Noruega, segundo Odila de Lara Pinto, esse personagem surgiu em 1952, na figura de um ombudsman militar, e em 1962, na de um civil, com acionamento possível após o cidadão ou empregado público recorrer, sem sucesso, às instâncias possíveis. Mais tarde, em 1973, aquele mesmo país chegou a criar um ombudsman do consumidor. Já a Dinamarca instituiu um cargo semelhante em sua administração pública em 1953, com mandato de quatro anos e com prerrogativa de atuação apenas mediante a tramitação dos casos por outros entes.
Na Alemanha, um exemplar com função semelhante foi o Comissário Parlamentar para as Forças Armadas, em 1957. Já em Israel, no ano seguinte, passou a haver a atuação de um comissário para queixas públicas. A Nova Zelândia, por sua vez, abraçou a função do ombudsman em 1962, com previsão de destituição de seu ocupante em casos de incapacidade, prevaricação ou má conduta. Na França, o mediador surgiu em 1973, mas com acesso de pessoas físicas garantido apenas via deputado ou senador. “O poder do médiateur é de crítica, aconselhamento, repreensão, disciplinar ou penal, e de publicidade. Não possui poder para iniciar uma ação, tampouco pode prosseguir na investigação de modo próprio” (PINTO, 1998,
p. 41). Na Inglaterra, com a instituição do trabalho dos comissários locais, em 1974, havia limitação semelhante na forma de fiscalizar, uma vez que também era necessária a representação formal das demandas por meio de um parlamentar.
Outros países a terem ocupantes do cargo de ombudsman no âmbito da administração pública foram Austrália (1971) – por influência neozelandesa –, Itália (1974), Portugal (1975) – com o provedor de Justiça, empossado pelo presidente da República a partir de três nomes indicados pelo primeiro ministro e pelo ministro da Justiça –, Espanha (1978) – com o defensor del pueblo e os defensores regionais, que, embora não detivessem poder coercitivo, tinham acesso ao Ministério Público e ao procurador-geral do Estado – e o Paquistão (1983) – com papel mais voltado à desburocratização do Estado, contexto para o qual foi criado.
Vale ressaltar, ainda, o surgimento do ombudsman com características um pouco distintas do modelo inicial sueco em três países. Segundo Odila de Lira Pinto, na Rússia, a Prokuratura, em 1936, passou a ter uma função similar à dos ministérios públicos ocidentais.
Órgão administrado pelo procurador-geral daquele país, ele tinha o poder de iniciar ações civis, mas atuação limitada na fiscalização administrativa. Já nas províncias do Canadá, o ombudsman foi introduzido a partir de 1967. Ele podia ser acessado diretamente por pessoas físicas e tinha mandatos de até seis anos. Uma lógica semelhante, descentralizada nos estados, também foi adotada nos Estados Unidos, a partir do mesmo ano. As pessoas que ocupavam essa função eram indicadas pelo Poder Legislativo ou pelo governador, o que gerava desconfianças sobre sua liberdade de atuar. Naquele país, também em 1967, nasceu o ombudsman de imprensa, como detalharemos melhor adiante.
Marcos Amaral ressalta que “a implantação desse instituto quase sempre ocorreu em contexto de revoluções ou mudanças constitucionais” (1993, p. 21). No Brasil, não foi diferente. Segundo o autor, a criação desse cargo, que ele chama de defensor do povo, chegou a ser alvo de emenda da deputada Raquel Capiberibe, mas acabou rejeitada na Assembleia Nacional Constituinte, em 1988, por conta do lobby de instituições como o Ministério Público e os tribunais de contas, que alegaram o ônus que a criação de mais um cargo representaria para a administração pública. As funções que originalmente caberiam ao ombudsman acabaram divididas entre o Tribunal de Contas da União (TCU) – no que concerne à investigação das contas públicas –, o Ministério Público – “na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais indispensáveis” (AMARAL FILHO, 1993, p.
123) – e o Congresso Nacional – na fiscalização dos atos do Poder Executivo e na
possibilidade de recomendar sanções, por meio de Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) (PINTO, 1998). É importante ressaltar que todas essas instituições podem ser provocadas pelo público, por meio das ouvidorias desses órgãos ou de notificações extrajudiciais a eles encaminhadas, uma possibilidade histórica ligada ao ombudsman.
Apesar de uma figura central para assumir o papel de ombudsman na administração pública brasileira não ter se viabilizado na Constituição Federal de 1988, parte da essência de sua função se pulverizou país afora no modelo de ouvidorias. A primeira do Brasil (REQUIÃO, 2015) foi a de Curitiba, em 1986, implantada por meio de decreto do então prefeito Roberto Requião determinando a criação do cargo de ouvidor-geral do município (AMARAL FILHO, 1993, p. 129). Esse profissional pode atuar mediante provocação do cidadão ou funcionário público, com acesso facilitado por meio de telefone, site, e-mail ou atendimento presencial. Em geral, nos órgãos públicos, as ouvidorias são provocadas para responder demandas enviadas pelos cidadãos via Lei de Acesso à Informação (BRASIL, 2011), que, entre outras regras, dá o direito de qualquer pessoa obter um dado público no prazo de até 20 dias, com possibilidade de prorrogação de prazos e contestações.
Nas organizações de forma geral, a função do ombudsman de representar o consumidor, o cliente ou, no caso dos jornais, o leitor, é definida como essencial para nutrir um relacionamento saudável entre os dois polos, por meio da recepção de críticas ou de sugestões para a resolução de problemas. Odila de Lara Pinto (1998) aponta como vantagens da implantação do ombudsman a possibilidade de esse profissional indicar mudanças em técnicas e procedimentos internos, potencializar a interação entre os setores e contribuir com a busca por gargalos e pontos de estrangulamento. Segundo a autora, a figura do ombudsman “tem sido amplamente utilizada por diversas organizações modernas, proporcionando benefícios para o relacionamento cliente e empresa, tanto no aspecto econômico como nas relações judiciais” (PINTO, 1998, p. 19). Em muitas grandes empresas, mesmo as privadas, funcionários com papel similar ao das ouvidorias dos órgãos públicos desempenham essas funções de mediação com o consumidor.