A vent’anni dall’ultima riforma significativa diretta a tutelare la libertà personale dell’imputato, risalente precisamente alla l. 8 agosto 1995, n. 332, l’inerzia del pendolo è tornata ad oscillare dal lato delle garanzie, dopo una lunga stagione di prevalenza delle esigenze securitarie, reali o assai spesso indotte.
Nel 1995 una decisa reazione del legislatore — forse sotto certi aspetti un po’ scomposta: si stava uscendo da quella che viene chiamata stagione di “mani pulite” — era stata provocata dalla diffusa percezione di un uso troppo disinvolto della custo- dia cautelare in carcere, uso in parte legittimato anche da alcune discutibili pronunce della Cassazione e da una sostanziale indiffe- renza della giurisprudenza della Corte costituzionale nei confronti della presunzione di non colpevolezza dell’imputato come limite funzionale alle restrizioni della libertà personale.
Nell’ultimo biennio, invece, l’attivismo legislativo quasi fre- netico al quale abbiamo assistito è una risposta alla ormai celebre decisione Torreggiani della Corte europea dei diritti dell’uomo, che nel condannare l’Italia per violazione dell’art. 3 Cedu, cioè del divieto di « trattamenti inumani o degradanti », come quello inflitto ai detenuti a causa del sovraffollamento carcerario, ave- va anche ritenuto applicabile la procedura delle sentenze pilota
— avendo accertato che si trattava di un problema di carattere strutturale e sistemico — e aveva assegnato all’Italia un anno di tempo per introdurre dei rimedi ad una situazione ritenuta intol- lerabile, demandando il controllo sull’esecuzione della sentenza al Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa ai sensi dell’art.
46 Cedu2.
2 Corte eur., 8 gennaio 2013, Torreggiani c. Italia. Il duro giudizio della Corte europea era stato sostanzialmente condiviso dalla Corte costituzionale, che nel dichiarare inammissibile una questione di legittimità costituzionale dell’art. 147 c.p. (nella parte in cui non prevede il rinvio facoltativo dell’esecuzione della pena quando essa debba svolgersi in condizioni contrarie al senso di umanità) aveva ammonito, secondo un criterio utilizzato anche in altre occasioni, « come non sarebbe tollerabile l’eccessivo protrarsi dell’inerzia legislativa in ordine al grave problema individuato nella presente pronuncia » (Corte cost. 22 novembre 2013, n. 279).
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Senza dover ripercorrere le cadenze argomentative e i parametri indicati dalla suddetta decisione, peraltro riferiti prin- cipalmente allo spazio estremamente ridotto disponibile per ciascun detenuto3, vale la pena sottolineare che quella non era certo la prima volta che l’Italia veniva colta in fallo dalla Corte europea sul tema delle condizioni carcerarie. Molto meno scal- pore, però, aveva fatto la sentenza Sulejmanovic4, che pure era precedente di oltre tre anni ed era di tenore analogo, seguita qualche anno dopo dalla sentenza Cara-Damiani, sempre sulla violazione dell’art. 3 Cedu5. Come purtroppo è spesso accaduto di fronte alle censure della Corte europea, il governo e il parla- mento erano rimasti inerti fino all’ultimatum ricevuto nel 2013, nonostante fosse a dir poco sconveniente per l’immagine inter- nazionale del nostro Paese la constatazione — peraltro nemmeno del tutto priva di conseguenze legali: basti pensare ai potenziali riflessi sull’esecuzione di un mandato d’arresto europeo6 — che i detenuti subissero un trattamento definito ufficialmente inumano o degradante.
Nella sentenza Torreggiani si raccomandava fra l’altro di ridurre il numero dei detenuti mediante l’applicazione di pene alternative, non privative della libertà personale nonché — per quello che qui interessa — mediante la riduzione al minimo del ricorso alla custodia cautelare in carcere.
Per avere un’idea delle dimensioni del problema, si può fare riferimento alle statistiche del Ministero della giustizia: al 31 gen- naio 2013, a fronte di una capienza regolamentare di 47.040 posti risultavano presenti 65.905 detenuti, dei quali 25.520 — vale a dire
3 Secondo la giurisprudenza costante della Corte europea, la disponibilità di uno spazio vitale inferiore a 3 metri quadri per ciascun detenuto in una cella collettiva è di per sé sufficiente per riscontrare una violazione dell’art. 3 Cedu, a prescindere dagli altri aspetti della condizione carceraria.
4 Corte eur, 16 luglio 2009, Sulejmanovic c. Italia.
5 Corte eur., 7 febbraio 2012 Cara-Damiani c. Italia. Nel caso di specie, il trattamento degradante era stato riscontrato nell’aver mantenuto in detenzione per un lungo periodo, per colpevole inerzia delle autorità pubbliche, una persona disabile in un istituto inidoneo, nel quale questa non poteva spostarsi con i propri mezzi.
6 Sul rifiuto opposto dalla High Court of Justice del Regno Unito alla richiesta dell’Italia di consegna di un condannato (Badre v. Court of Florence, Italy, 11 marzo 2014, [2014] EWHC 614 Admin) v. il resoconto di A. MAngiArAcinA, Italia e sovraffollamento carcerario: ancora sotto osservazione, in Dir.
pen. cont., 2 dicembre 2014, p. 3 s.
circa il 39 per cento — imputati in attesa di sentenza definitiva7. Anche quest’ultimo dato era stato debitamente evidenziato dalla Corte europea; e occorre inoltre tener conto che, considerando solo gli istituti carcerari delle regioni in cui hanno sede i grandi uffici giudiziari metropolitani, la suddetta proporzione aumenta- va fino ad avvicinarsi o a superare il 50 per cento. Vero è che nel nostro sistema vanno considerati in custodia cautelare anche i de- tenuti che abbiano proposto impugnazione contro una sentenza di condanna, magari confermata in appello, e ciò può avere effetti distorsivi nella comparazione con quegli ordinamenti nei quali la condanna di primo grado è di regola immediatamente esecutiva, come non è consentito in Italia, almeno formalmente, dall’art. 27 comma 2 Cost. Ma anche disaggregando il dato relativo ai soli detenuti in attesa del giudizio di primo grado, la percentuale nel 2013 era comunque quasi il 20 per cento del totale.
A partire dal 2013 si sono dunque susseguiti una serie di interventi urgenti, meglio noti con la denominazione di “svuo- ta-carceri”, non a caso adottati tutti con decreto-legge. Essi incidono in primo luogo sull’ordinamento penitenziario, e mira- no a limitare l’ingresso in carcere dei condannati, favorendo la sospensione dell’esecuzione e ampliando contemporaneamen- te l’ambito di applicazione delle misure alternative, dei benefici penitenziari e della liberazione anticipata8. In ottemperanza alle prescrizioni della Corte europea, è stata al tempo stesso intro- dotta la figura del « Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale » e sono stati previsti rimedi giurisdizionali preventivi e risarcitori, di competenza del magistrato di sorveglianza, per i casi di detenzione in condizioni che violano l’art. 3 Cedu.
Per quanto riguarda specificamente la riduzione del numero dei detenuti in custodia cautelare, l’effetto forse più significativo è stato prodotto dall’innalzamento da quattro a cinque anni del limite di pena stabilito dall’art. 280 comma 2 c.p.p. per i delit-
7 Detenuti presenti — aggiornamento al 31 gennaio 2013, dal sito del Ministero della giustizia (https://
www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_14_1.wp?previsiousPage= mg_1_14&contentId=SST814042) 8 Per una prima rassegna ed analisi critica delle modifiche introdotte nel sistema penitenziario v. c.
rizzo, Più ombre che luci nei decreti svuota-carceri del 2013, in Custodia cautelare e sovraffollamento carcerario, a cura di Illuminati e Todaro, Studi urbinati, 2014, n. 65,1, p. 115 s.
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ti che consentono l’applicazione della custodia in carcere9. Non meno importante, nella stessa ottica, l’ampliamento del divieto di custodia cautelare di cui al comma 2-bis dell’art. 275 c.p.p.10, che subordina l’applicabilità della misura ad una prognosi di effettiva esecuzione della pena detentiva, con l’intento di saldare questo presupposto — sebbene con una formulazione piuttosto infeli- ce e molto discussa anche nel merito11 — alla previsione dell’art.
656 comma 5 c.p.p. Un altro intervento mirava apparentemente ad incentivare l’alternativa degli arresti domiciliari con braccialet- to elettronico: ma in questo caso — va detto — non si aveva a che fare con una lacuna normativa che dovesse essere colmata, dato che l’art. 275-bis c.p.p. aveva previsto questa misura fin dal 200012, quanto piuttosto con un clamoroso deficit di organizza- zione, se è vero che nel primo decennio di vigenza della norma, a fronte degli oltre 2000 apparecchi di monitoraggio elettroni- co disponibili, ne era risultata un’effettiva applicazione limitata a soli 14quattordici) casi13. Come è facile osservare, poi, non è con il ritocco dell’art. 275-bis comma 1 c.p.p.14 — probabilmente contro le reali intenzioni dei redattori — che l’uso degli arresti domiciliari con braccialetto elettronico in luogo della custodia in carcere è diventato più semplice, né tanto meno si è trasformato per questo nella misura che dev’essere ordinariamente prescelta.
La sostituzione della formula « se lo ritiene necessario » con « sal- vo che lo ritenga non necessario » produce infatti il solo effetto di
9 Art. 1 d.l. 1º luglio 2013, n. 78, conv. nella l. 9 agosto 2013, n. 94.
10 Art. 8 comma 1 d.l. 26 giugno 2014, n. 92, conv. nella l. 11 agosto 2014, n. 117.
11 (Si veda la serrata critica di F. VigAnò, Una norma da eliminare: l’art. 8 del d.l. 78/2014, in Dir. pen.
cont., 7 luglio 2014, e la risposta di M. ceresA gAstAldo, Tempi duri per i legislatori liberali, ivi, 10 luglio 2014. Il testo originario della modifica risultava mal coordinato con l’art. 656 comma 5 c.p.p. e, anche dopo le correzioni apportate in sede di conversione del decreto, presenta delle rigidità da cui possono sortire risultati discutibili, non consentendo un’adeguata considerazione delle esigenze cautelari, quando effettivamente esistenti; così come è contestabile l’esclusione dell’operatività del divieto solo per alcuni reati espressamente elencati. Il Parlamento, stando al progetto approvato dalla Commissione giustizia della Camera il 24 luglio 2015 (C. 2798-A) sarebbe intenzionato a correggere il tiro con riferimento ai delitti che turbano maggiormente l’opinione pubblica, come ad esempio il furto in abitazione e con strappo, il furto aggravato, la rapina: la scelta però sarebbe quella di aumentare i minimi della pena per i reati di questo tipo, puntando — secondo un metodo quanto meno improprio dal punto di vista sistematico — all’effetto collaterale di rendere più agevole l’utilizzazione della custodia cautelare in carcere.
12 Articolo inserito dall’art. 16 comma 2 d.l. 24 novembre 2000, n. 341, convertito nella l. 19 gennaio 2001, n. 4.
13 Dati tratti dal documento del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria del 1º luglio 2013.
14 Art. 1 d.l. 23 dicembre 2013, n. 146, conv. nella l. 21 febbraio 2014, n. 10.
rendere più difficile l’applicazione degli arresti domiciliari senza strumenti di controllo elettronico — il cui possibile impiego di- pende fra l’altro dalla materiale disponibilità da parte della polizia giudiziaria15 — dando così la preferenza alla misura più sfavore- vole: il che può anche suscitare dubbi sulla ragionevolezza stessa della previsione16.
Nonostante l’asistematicità degli interventi normativi — e qualche evitabile sgrammaticatura — il risultato di una signifi- cativa riduzione della popolazione carceraria sembra comunque raggiunto: al 30 giugno 2015 risultavano presenti, a fronte di una capienza regolamentare leggermente aumentata (49.552 posti) 52.754 detenuti: dei quali, in stato di custodia cautelare, 8.878 in attesa di primo giudizio e 8.952 condannati non definitivi17, dunque con una diminuzione complessiva non soltanto in numeri assoluti, ma anche in percentuale sul totale dei detenuti.
Già alla scadenza del termine di un anno indicato dalla Cor- te europea, peraltro, la decisione del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa del 5 giugno 2014 aveva riconosciuto l’im- pegno delle autorità italiane per la soluzione del problema e le misure strutturali già adottate, esprimendo un giudizio positivo e rinviando al giugno 2015 l’esame della questione al fine di una completa valutazione dei progressi ottenuti. Analogo riconosci- mento è giunto successivamente dalla stessa Corte Europea, nel dichiarare irricevibili i ricorsi proposti contro l’Italia per mancato esaurimento delle vie di ricorso interne nel frattempo introdot- te18. La Corte ha richiamato il “Piano d’azione” per la risoluzione del problema carcerario presentato dal governo italiano il 27 no- vembre 2013, e sottolineato l’impatto favorevole delle riforme introdotte sul sovraffollamento che, benché persistente, presenta proporzioni meno drammatiche. E più di recente, nel condannare
15 Segnala le difficoltà pratiche ad avvalersi di tale strumento, anche per la necessità di attendere talvolta diversi giorni per ottenerlo P. Borrelli, Una prima lettura delle novità della legge 47 del 2015 in tema di misure cautelari personali, in Dir. pen. cont., 3 giugno 2015, p. 13 s.
16 Qualche dubbio di incostituzionalità è stato prospettato da A. AlBiAni, Contestazioni a catena, principio di proporzionalità e altre questioni (di giardinaggio e oreficeria cautelare), in Custodia cautelare e sovraffollamento carcerario, cit., p. 91.
17 Detenuti presenti — aggiornamento al 30 giugno 2015, dal sito del Ministero della giustizia (https://
www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_14_1.wp?previsiousPage= mg_1_14&contentId=SST1161340).
18 Corte eur., 16 settembre 2014, Stella c. Italia; Corte eur., 16 settembre 2014, Rexepi c. Italia.
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l’Ungheria pronunciando una sentenza pilota corrispondente alla sentenza Torreggiani, la Corte ha sollecitato l’adozione di un pia- no strutturale per la soluzione del problema del sovraffollamento, prendendo a modello proprio quello seguito dall’Italia19.
Ciò nondimeno la questione con l’Europa non può ancora dirsi chiusa. In attesa del pronunciamento, si spera definitivo, del Comitato dei Ministri (che è il solo organo competente a vigila- re sull’esecuzione delle sentenze e a valutare le misure adottate dallo Stato per adempiere ai suoi obblighi), anche la Corte eu- ropea si è riservata la possibilità di esaminare la coerenza della giurisprudenza dei giudici interni con la propria giurisprudenza in materia nonché l’effettività teorica e pratica dei rimedi introdotti.