CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS:
HISTÓRICO E INTERFACE COM OS COMITÊS DE BACIA
Rosa Maria Formiga Johnsson1
INTRODUÇÃO
O associativismo de municípios para a realização de obras, serviços e atividades de interesse comum é um fenômeno recente no Brasil, apesar do instrumento legal estar à disposição dos municípios há décadas. No estado de São Paulo, por exemplo, tal iniciativa é legalmente possível desde a promulgação da primeira Constituição em 1891. No entanto, a primeira experiência paulista de consorciamento remonta a 1960 e somente quinze anos depois se tornou uma prática comum da administração pública, no contexto do processo de descentralização do país na década de 80 (Junqueira, 1990).
Uma pesquisa realizada em São Paulo, em 1988, construiu um panorama do fenômeno no Estado:
foi registrada a existência de 51 consórcios em funcionamento, sendo obras públicas, alimentação e agricultura as áreas de atuação predominantes (Instituto de Estudos Municipais, Fundação Prefeito Faria Lima - CEPAM, 1988). O estudo mostra ainda que somente 12% dentre eles foram criados com os objetivos de proteção ambiental e saneamento básico (tabela 1).
1 Laboratório de Hidrologia e Estudos do Meio Ambiente, COPPE/UFRJ, Caixa Postal 68540, Ilha do Fundão, Rio de Janeiro, RJ, Tel. (0xx21) 562-7842, Fax: (0xx21) 562-7836, E-mail: formiga@hidro.ufrj.br
Tabela 1 - Consórcios Intermunicipais no Estado de São Paulo em 1988
Atividade Desenvolvida Número de consórcios
Obras e Infra-estrutura 14 27,5%
Alimentação 8 15,7%
Agricultura 5 9,8%
Lazer 3 5,9%
Meio Ambiente 3 5,9%
Saneamento 3 5,9%
Saúde 2 3,9%
Promoção social 2 3,9%
Duas ou três atividades (combinação das atuações acima) 9 17,6%
Outros 2 3,9%
Total 51 100,0%
Fonte : FUNDACÃO ESCOLA DE SOCIOLOGIA POLITICA, INSTITUTO DE ESTUDOS MUNICIPAIS, 1988, Projeto de pesquisa : consórcios intermunicipais, avaliação e desenvolvimento. São Paulo, SP.
Embora o número de consórcios interessados pela questão ambiental fosse baixo, o estudo constatou ser a área de maior motivação para o associativismo dos prefeitos na época, devida, principalmente, à necessidade de preservação dos mananciais de abastecimento da região metropolitana de São Paulo e dos municípios do interior. Foi nesse contexto de “despertar” dos municípios para o assunto que surgiram os primeiros consórcios intermunicipais voltados exclusivamente para a proteção e recuperação dos recursos hídricos em nível de bacia hidrográfica.
Emergência e atuação de Consórcios Intermunicipais de Bacias Hidrográficas
Segundo estudos da Fundação Prefeito Faria Lima – CEPAM (1989), a primeira experiência que se conhece de um “consórcio intermunicipal de bacias hidrográficas” no Brasil data de 1984 na bacia de Jacaré Pepira, no Estado de São Paulo. Já idealizada com personificação jurídica mais simples e desburocratizada de consórcios intermunicipais − sociedade civil sem fins lucrativos −, é uma experiência inédita em vários níveis:
• área de abrangência: bacia hidrográfica;
• área de atuação: recuperação e preservação do meio ambiente e dos recursos hídricos;
• iniciativa de criação: totalmente regional, sem tutela estadual ou federal.
Apesar dessa experiência não ter prosseguido com o mesmo vigor e criatividade iniciais, vários outros consórcios foram criados mais tarde sob sua inspiração inovadora, dentre as quais se destacam o Consórcio de Proteção Ambiental do Rio Tibagi (COPATI) no Estado de Paraná, o Consórcio Santa Maria Jucu no Espírito Santo e, no estado de São Paulo, o Consórcio do Alto Tamanduateí-Billings (ou Consórcio do ABC paulista) e o Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari (hoje Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí).
Na bacia do rio Paraíba do Sul (estados de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro), esse fenômeno teve repercussões somente uma década depois, com a criação do Consórcio Intermunicipal para a Recuperação Ambiental da Bacia do rio Muriaé, em 1997, e de um consórcio semelhante para a bacia do rio Pomba, em 1998. No entanto, existe atualmente um número impressionante de iniciativas nessa bacia, de maior ou menor importância, em torno da criação de organismos de sub-bacia: Associação de Usuários das Águas do Médio Rio Paraíba do Sul, liderada pela Prefeitura de Volta Redonda através do Serviço Autônomo de Água e Esgoto; Consórcio Intermunicipal e Comitê da Bacia do Rio Preto, sob a iniciativa da Fundação Educacional Dom André Arcoverde; Consórcio Intermunicipal dos Usuários da Bacia do Rio Paraíba do Sul – Unidade Foz, liderado por um grupo de trabalho envolvendo vários atores locais (GT-Foz); e, finalmente, uma associação de usuários na região serrana (Bacias dos rios Rio Grande/Dois Rios) sob a liderança da Regional da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro-FIRJAN.
Inicialmente circunscrito à região sudeste, esse fenômeno tem tido ultimamente repercussão em outras regiões do país. Segundo o cadastro da Rede Brasileira de Organismos de Bacia, o Brasil dispõe hoje de pelo menos trinta consórcios de bacia hidrográfica. Apesar da importância do número, é importante ressaltar que ele compreende uma diversidade de experiências mais ou menos significativas em termos de atuação local/regional, sendo a maioria delas pouco conhecida ou completamente desconhecida em nível nacional.
De fato, o perfil e o dinamismo de cada consórcio são muitas vezes bastante diferenciados:
alguns procuram ter mais autonomia financeira, técnica e/ou política; outros continuam mais dependentes da competência técnica das agências públicas gestoras das águas e dos tradicionais recursos públicos orçamentários. Boa parte desses organismos conheceu ou conhece graves dificuldades, às vezes até mesmo interrupção, no exercício de suas atividades; já outra parte tem conseguido desenvolver ações com mais regularidade (Monticelli e Martins, 1993).
Dentre os de maior destaque em nível nacional, podemos citar o Consórcio do ABC na região metropolitana de São Paulo que é inteiramente voltado para o planejamento territorial com forte preocupação ambiental. Ele foi criado para resolver sérios problemas ambientais locais, principalmente aqueles relativos à disposição final de resíduos sólidos uma vez que grande parte do
seu território constitui áreas de proteção de mananciais. De fato, tamanha restrição em áreas altamente urbanizadas e fortemente industrializadas terminou por induzir os municípios envolvidos a tentar planejar o uso do solo com preocupações de desenvolvimento regional sustentado, tal como é a tônica atual do Consórcio do ABC.
Já os Consórcios de Santa Maria Jucu, no Espírito Santo, e COPATI, no Estado de Paraná, vêm exercendo, há uma década, atividades típicas de conservação e preservação dos recursos hídricos. Por exemplo, a reposição de matas ciliares é a principal estratégia do COPATI para a recuperação da bacia do rio Tibagi, seguida de atividades de educação ambiental, diagnóstico da fauna e flora regional e fiscalização da caça e pesca predatória em parceria com os órgãos públicos competentes.
Na bacia do rio Paraíba do Sul, o consórcio da bacia do rio Muriaé tem pautado as suas atividades em vários níveis, abrangendo desde o controle individual de poluição por óleos e graxas até ações de maior porte como o reflorestamento de matas ciliares. De outro lado, tanto o Consórcio das bacias do rio Muriaé quanto o Consórcio do rio Pomba têm forte atuação na esfera político- institucional de gestão das águas. O Comitê de Integração das Bacias dos Rios Pomba e Muriaé, o já criado e recentemente implantado, é inclusive o resultado do esforço político desses dois organismos.
No trecho fluminense da região dos Lagos, o Consórcio Ambiental Lagos São João, criado em 1999, já vem se destacando por seu dinamismo regional em conhecer, recensear e valorizar os inúmeros estudos ambientais relacionados às águas da bacia. E, principalmente, ele vem se afirmando rapidamente como aglutinador de órgãos públicos, empresas privadas, prestadores de serviços e associações da sociedade civil para o estabelecimento de parcerias técnicas e financeiras visando uma gestão ambiental integrada.
Para concluir os casos ilustrativos de consórcios de bacias hidrográficas, devemos destacar o Consórcio Intermunicipal das Bacias dos rios Piracicaba e Capivari, um dos mais ativos em nível regional e nacional. Se o Consórcio das Bacias dos rios Jacaré-Pepira foi inovador em termos institucionais e organizativos, este último constitui a mais antiga e maior referência nacional em termos de atuação político-institucional na área de gestão das águas. Na verdade, o Consórcio Piracicaba-Capivari, além de ter conseguido uma boa diversificação e regularidade na sua atuação técnica regional, desempenhou um papel fundamental na discussão das leis paulista e federal de gestão das águas. Em São Paulo, ele liderou o movimento que conseguiu introduzir a possibilidade de se criar “agências de bacia” como braço executivo dos comitês de bacia. Em nível federal, o Consórcio Piracicaba-Capivari e aliados conseguiram ir ainda mais além, fazendo incorporar à lei federal 9.433/97 a possibilidade de os consórcios virem a exercer, por um período determinado, a função de agência de bacia.
Evolução de Consórcios Intermunicipais para Associação de Usuários
A atuação do associativismo de prefeituras para as questões relacionadas às águas tem demonstrado uma incrível capacidade de renovação institucional. Inicialmente voltada para as demandas ambientais dos municípios-membros, os consórcios intermunicipais passaram a atender também os interesses da iniciativa privada a partir de meados dos anos 90. Trata-se de uma mudança de grande significância idealizada pelo Consórcio Santa Maria-Jucu, do Estado do Espírito Santo, e introduzida pela maioria dos consórcios intermunicipais do país, tanto os pioneiros quanto os mais novos.
De fato, a incorporação de empresas interessadas ou envolvidas pela preservação e recuperação da qualidade das águas possibilita, de um lado, a ampliação da lógica de planejamento e atuação dos consórcios; de outro, tende a diminuir a instabilidade da associação quando da renovação dos prefeitos a cada quatro anos. Entretanto, as conseqüências dessas mudanças institucionais bem como da própria atuação dos consórcios, seus papéis e suas funções no contexto de promoção de uma gestão integrada e participativa dos recursos hídricos carecem ainda de uma análise mais ampla e aprofundada.
Os consórcios dito “intermunicipais” tornaram-se assim, em sua maioria, consórcios de usuários das águas ou, segundo terminologia mais recente, associação de usuários das águas. Dentre os mais antigos, o único que não alterou o seu quadro associativo é o Consórcio paulista do ABC (Consórcio Intermunicipal do Alto-Tamanduateí-Billings) que continua a ter somente prefeituras como membros.
Vários consórcios criados no final dos anos 90, a exemplo dos Consórcios das bacias do rio Muriaé e do rio Pomba, inovaram ainda mais esse modelo de organização regional, introduzindo organizações civis como membros plenos que passaram a ter voz no processo de tomada de decisões. Ressalte-se que no modelo tradicional, ONG ambientalistas e outras organizações da sociedade civil participam somente do Conselho Consultivo ou Plenária de Entidades Civis, estruturas que atuam como órgão consultivo junto à Secretaria Executiva do Consórcio (figura 1).
Outros consórcios criados recentemente passaram até mesmo a incluir representantes de órgãos estaduais da área ambiental em suas instâncias deliberativas. O consórcio Ambiental Lagos São João, no Estado do Rio Janeiro, é um exemplo dessa inovação institucional, uma vez que a Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMADS) é um dos seus associados.
Figura 2 - Organograma-tipo de um consórcio intermunicipal de bacias hidrográficas CCoonnsseellhhoo DDeelliibbeerraattiivvoo
(A(Asssseemmbbllééiiaa ddee MMeemmbbrrooss))
C
Coonnsseellhhoo FFiissccaall
P
Prreessiiddeennttee
S
Seeccrreettaarriiaa eexxeeccuuttiivvaa
Conselho Técnico Conselho Consultivo (Plenária de Entidades)
Coordenação ou Grupo Executivo 1
Coordenação ou Grupo Executivo 3 Coordenação ou
Grupo Executivo 2 Vice-presidente p/
atividade 1
Vice-presidente p/
atividade 3 Vice-presidente p/
atividade 2
Estrutura comum básica Estrutura específica a alguns consórcios
Na verdade, pode-se dizer que a busca constante de maior adequação à realidade e interesses locais tem flexibilizado a formatação institucional de consórcios de bacia hidrográfica no Brasil. Tal processo tem naturalmente reflexos na estrutura organizacional desses organismos de bacia : além da modificação da própria estrutura básica que é minimamente composta de um conselho deliberativo, conselho fiscal, presidência e secretaria executiva , têm-se criado outras instâncias mais ou menos inovadoras e adaptadas à dinâmica local, como ilustrado acima.
Uma nova maneira de pensar “ambiental e hidrograficamente” e agir localmente
A invenção e reinvenções de um associativismo de bacia hidrográfica voltado inteiramente para a questão da água e do meio ambiente têm-se mostrado, em alguns casos, uma alternativa interessante de mobilização regional que permite, entre outros:
• aglutinar órgãos públicos, indústrias e organizações civis em torno da questão ambiental e de recursos hídricos de interesse local;
• atuar como organismo técnico junto às prefeituras, assessorando-as na elaboração e execução de projetos de interesse ambiental. Isto é particularmente relevante para a realidade brasileira pois a maioria dos municípios não dispõem, individualmente, desse tipo de capacitação técnica;
• buscar soluções financeiras para alguns dos problemas comuns prioritários, através de recursos próprios dos seus membros e/ou de parcerias com os setores público e privado;
• trabalhar a noção de bacia hidrográfica junto aos agentes locais, notadamente prefeituras, que são habituados a tratar a questão do saneamento básico, da água e do meio ambiente com uma visão limitada ao seu município;
• aumentar a representatividade local/regional nas instâncias deliberativas do novo sistema de gestão, notadamente nos comitês de bacia, uma vez que as associações de usuários induzem os seus membros à politização quanto à gestão das águas;
• tornar-se, quando da operacionalização da cobrança, um parceiro privilegiado na realização de obras e ações de proteção e recuperação da bacia.
Enfim, é importante ressaltar que os consórcios intermunicipais podem até mesmo exercer, por um período determinado, as funções de agência de bacia, tal como previsto na lei federal das águas nº 9.433/97. Isso significa que esses organismos poderão atuar temporariamente como braço executivo dos comitês de bacia de rio federal, autoridade da bacia em termos de planejamento e gestão dos recursos hídricos. Trata-se de um grande reconhecimento aos esforços dos consórcios mais antigos, e também às potencialidades dos mais novos, em proteger e recuperar a qualidade das águas e do meio ambiente no Brasil.
Deve-se, no entanto, lembrar que tal possibilidade legal não se aplica às bacias cujo rio principal é de domínio dos Estados, salvo se a lei estadual correspondente assim o instituir. No Estado de São Paulo, por exemplo, a legislação relativa à gestão das águas não permite esse arranjo institucional; a agência de bacia deverá ser sempre uma “fundação de direito privado”
especialmente criada para atender um ou mais comitês de bacia. Já no estado do Paraná, ao contrário, estimula-se fortemente os consórcios intermunicipais e associações de usuários a exercerem a função de agência de bacia em sua área territorial de atuação, respondendo pela formulação e implementação do Plano de Bacia Hidrográfica e demais competências mediante convênios de cooperação e assistência. Na verdade, tal possibilidade legal tem provocado enormes confusões conceituais que a seção seguinte tenta tornar mais compreensível.
Interface Consórcios Intermunicipais/Associação de Usuários & Novo Sistema de Gestão:
complementaridade e confusões conceituais
Apesar de a lei federal prever a possibilidade de consórcios intermunicipais atuarem temporariamente como agências de bacia, a confusão conceitual se dá paradoxalmente entre os consórcios e os comitês de bacia. É como se confundíssemos as funções dos comitês com aquelas das agências de bacia, o que normalmente não ocorre. Foi, portanto, com o objetivo de tentar esclarecer essa confusão conceitual que foi elaborado um quadro comparativo sobre as semelhanças e diferenças entre os consórcios intermunicipais e comitês de bacia (tabela 2).
Tabela 2 - Principais semelhanças e diferenças entre Comitês de Bacia e Consórcios Intermunicipais / Associação de Usuários
Comitês de Bacia Consórcio Intermunicipal / Associação de Usuários Área de abrangência: bacia hidrográfica,
sub-bacia ou conjunto de sub-bacias
Área de abrangência: bacia hidrográfica, trecho dela, sub-bacia ou conjunto de sub-bacias Organismo principal do novo sistema de gestão
(em nível federal e estadual), autoridade da bacia em termos de planejamento e
gestão das águas.
Organismo independente do sistema de gestão, mas complementar na luta regional pela recuperação da bacia. Pode vir a participar do
novo sistema de gestão como membro do comitê ou como agência de bacia.
Órgão colegiado de tomada de decisão.
Poderes normativo (plano de bacia), consultivo (toda questão relacionada às águas na bacia) e
deliberativo (conflitos de uso, valores de cobrança e utilização dos recursos arrecadados).
É a agência de bacia, braço executivo do comitê, que irá executar as suas decisões.
Organismo de vocação executiva, criado para resolver ele próprio os problemas elencados
como prioritários.
Poderes deliberativos somente sobre seus próprios recursos técnicos e financeiros.
Composição e regimento bem definidos por lei e regulamentações (lei federal,
leis estaduais e regulamentações).
Composição e regimento
bastante variáveis, definidos pelos próprios membros associados.
poder de decisão: dividido obrigatoriamente entre todos os envolvidos com tema “água”:
União (bacia de rio federal), poder público estadual, prefeituras, usuários públicos e
privados e organizações civis.
poder de decisão: conselho de sócios aderidos espontaneamente: inicialmente somente prefeituras, depois empresas privadas, às vezes
ONG ou até mesmo governos estaduais.
Presidente: autoridade local/regional de forte influência, quase sempre prefeito ou
representante do poder público.
Nada impede que a presidência seja exercida por outras categorias representadas no comitê.
Presidente: autoridade local/regional de forte influência, quase sempre prefeito. Nada impede
que a presidência de um consórcio seja exercida por uma empresa privada nem que uma associação de usuários seja constituída
sem a participação de prefeituras.
Não tem personalidade jurídica, somente a sua agência de bacia
que é o seu braço executivo.
personalidade jurídica:
sociedade civil de direito privado sem fins lucrativos (regida pelo Código Civil).
processo de criação: série de exigências legais processo de criação:
e regulamentares e prévia aprovação de colegiados de nível superior
(exemplo: sub-bacia rio federal da bacia do rio Paraíba do Sul=> CEIVAP e CNRH).
depende totalmente da vontade local (prefeituras, empresas e ONG); necessita prévia aprovação da câmara dos vereadores
(lei autorizativa).
participação sem custo:
membros não pagam
participação com custo:
membros contribuem, nem sempre em dinheiro.
Custeio de atividades técnicas e administrativas (da agência de bacia): deverá ser assumido com
os recursos da cobrança.
Custeio de atividades técnicas e administrativas (da secretaria executiva): é pago pela
contribuição dos membros
O quadro acima mostra que a confusão entre os papéis de comitês e consórcios tem fundamentos concretos: além da área de abrangência ser o mesmo (bacia hidrográfica), ambos presidentes são geralmente autoridades locais/regionais de influência cujos organismos procuram alcançar os mesmos objetivos finais de recuperação da qualidade de água e do meio ambiente. Além do mais, a evolução institucional de ”consórcios intermunicipais para associação de usuários”
aumentou substancialmente a semelhança estrutural e, portanto, a confusão conceitual com os comitês de bacia.
Entretanto, o quadro mostrou também que trata-se de dois organismos de bacia totalmente distintos em termos de normas de composição e regimentos: enquanto os consórcios têm somente o compromisso de atender os interesses dos seus associados, os comitês de bacia garantem a representação de todos os setores envolvidos e interessados pela gestão das águas, embora a representação das diferentes categorias (poder público, usuários e sociedade civil) possa ser bastante variável entre os comitês criados sob legislação federal e os comitês estaduais.
Uma outra diferença fundamental é a alçada de competências de um e outro: o comitê de bacia é um organismo político de integração e de tomada de decisão com a incubência de efetuar o planejamento da utilização e recuperação das águas da bacia; suas competências legais são, portanto, bastante abrangentes e concernem toda a sua circunscrição. Ao passo que os consórcios têm vocação executiva e são criados, antes de tudo, para resolver problemas ambientais de âmbito local; ou seja, suas competências são auto-definidas, se restringem aos seus membros plenos e, principalmente, devem procurar se inserir na lógica de planejamento global e integrado do comitê de bacia.
É por essa razão que um consorciamento de bacia hidrográfica não deve se restringir a um eventual interesse de atores locais de ser somente braço executivo de um comitê de bacia, como vem acontecendo em algumas regiões, mesmo porque essa possibilidade legal não se aplica a todas bacias brasileiras conforme ressaltado anteriormente. E onde for possível tal arranjo legal, é
importante não se esquecer que consórcios intermunicipais e associações de usuários podem e, em alguns casos exemplares, têm desempenhado funções importantíssimas em nível local que não fazem parte do rol de atribuições da estrutura “comitês e agências de bacia”. E vice-versa.
Ao contrário da confusão conceitual que tende a contrapor um ao outro, a complementaridade entre os dois organismos pode vir a ser significativa e mesmo formalizada através do exercício da função de agência de bacia pelos consórcios ou mesmo pela participação destes no âmbito dos comitês de bacia. Uma região já espontaneamente mobilizada em torno da água inclusive através de um consórcio intermunicipal ou associação de usuários terá provavelmente maior capacidade de participação no processo decisório, no âmbito dos comitês de bacia e outras instâncias colegiadas do novo sistema de gestão, do que outras regiões que não conhecem qualquer tipo de mobilização.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
FORMIGA JOHNSSON, R. M., 1998, Les eaux brésiliennes: analyse du passage à une gestion intégrée dans l’État de São Paulo. Doctorat nouveau régime en Sciences et Tecnhiques de l’Environnement, Université de Paris XII, Paris, France.
FUNDACÃO ESCOLA DE SOCIOLOGIA POLITICA, INSTITUTO DE ESTUDOS MUNICIPAIS, 1988, Projeto de pesquisa : consórcios intermunicipais, avaliação e desenvolvimento. São Paulo, SP.
FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM, 1989, Consórcio do rio Jacaré : uma experiência piloto. São Paulo, SP.
INSTITUTO DE ESTUDOS MUNICIPAIS, FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA-CEPAM, 1988, Consórcios Intermunicipais - avaliação e desenvolvimento. Relatório de pesquisa, São Paulo, SP.
JUNQUEIRA, A. T. M., 1990, "Consórcio Intermunicipal : um instrumento de ação", Revista CEPAM, Ano I n. 2 (Abr-Jun), pp. 29-35.
MONTICELI, J.J., MARTINS, J.P.S., 1993, A luta pela água nas bacias dos rios Piracicaba e Capivari. Capivari, Editora EME.
Portal da ONG ADEJA sobre o Consórcio Ambiental Lagos São João: www.adeja.org.br Portal do Consórcio da Bacia do rio Tibagi: www.copati.org.br
Portal do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí:
www.agua.org.br
