Universidade do Estado do Rio de Janeiro Centro de Ciências Sociais
Faculdade de Direito
Matheus Prestes Tavares Duarte
Ministério Público resolutivo e acesso à justiça: fundamentos e instrumentos extrajudiciais de tutela de direitos transindividuais
Rio de Janeiro
2023
Matheus Prestes Tavares Duarte
Ministério Público resolutivo e acesso à justiça: fundamentos e instrumentos extrajudiciais de tutela de direitos transindividuais
Dissertação apresentada, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pós-graduação em Direito, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Área de concentração: Cidadania, Estado e Globalização.
Linha de pesquisa: Direito Processual.
Orientador: Prof. Dr. Andre Vasconcelos Roque
Rio de Janeiro 2023
CATALOGAÇÃO NA FONTE
UERJ/REDE SIRIUS/BIBLIOTECA CCS/C
Bibliotecária: Marcela Rodrigues de Souza CRB7/5906
Autorizo, apenas para fins acadêmicos e científicos, a reprodução total ou parcial desta tese, desde que citada a fonte.
_______________________________________ _____________________
Assinatura Data
D812 Duarte, Matheus Prestes Tavares
Ministério público resolutivo e acesso à justiça: fundamentos e instrumentos extrajudiciais de tutela de direitos transindividuais / Matheus Prestes Tavares Duarte. - 2023.
217 f.
Orientador: Prof. Dr. Andre Vasconcelos Roque.
Dissertação (Mestrado). Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Faculdade de Direito.
1.Acesso à justiça - Teses. 2.Ministério público e Direitos
Fundamentais – Teses. 3.Tutela – Teses. I.Roque, Andre Vasconcelos. II.
Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Faculdade de Direito. III. Título.
CDU 342.7
Matheus Prestes Tavares Duarte
Ministério Público resolutivo e acesso à justiça: fundamentos e instrumentos extrajudiciais de tutela de direitos transindividuais
Dissertação apresentada, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pós-graduação em Direito, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Área de concentração: Cidadania, Estado e Globalização.
Linha de pesquisa: Direito Processual.
Aprovada em 22 de março de 2023.
Banca Examinadora:
_____________________________________________
Prof. Dr. Andre Vasconcelos Roque (Orientador) Faculdade de Direito – UERJ
_____________________________________________
Prof. Dr. Leonardo Faria Schenk Faculdade de Direito – UERJ
_____________________________________________
Prof. Dr. Hermes Zaneti Junior
Universidade Federal do Espírito Santo
Rio de Janeiro 2023
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus, por capacitar-me e agraciar-me, todos os dias, com discernimento e saúde para a conclusão deste trabalho. Obrigado, Senhor, porque até aqui Tua infinita graça me conduziu e me sustentou.
Agradeço a meus pais, Ivone e Ademir, e a meu padrasto, Jones, pelo amor incondicional, pelo apoio irrestrito e pelo frequente encorajamento. Agradeço à minha namorada, Lavínia, pela indelével cumplicidade, pelo habitual zelo para comigo e por toda a compreensão. Sem o suporte e o incentivo de cada um de vocês, esta dissertação não teria sido possível.
Agradeço, ainda, à grande amiga e colega de mestrado Ana Cláudia Theodoro, com quem pude compartilhar, ao longo de toda a trajetória acadêmica trilhada na Universidade do Estado do Rio de Janeiro, das felicidades e dos anseios advindos do curso.
Agradeço, por fim, a meu orientador, Prof. Dr. Andre Vasconcelos Roque, pelo tratamento sempre cordial a mim dispensado, pela confiança em mim depositada e por seus valiosos apontamentos, que contribuíram ricamente para a consolidação deste trabalho.
De velho poema inglês, notável pensador religioso do nosso século tirou o título de uma de suas mais conhecidas obras: “no man is an island” – homem algum é uma ilha. O verso poderia servir de epígrafe a qualquer reflexão sobre as condições e as necessidades da vida contemporânea. Passageiros do mesmo barco, os habitantes deste irrequieto planeta vão progressivamente tomando consciência clara da alternativa essencial com que se defrontam:
salvar-se juntos ou naufragar. A história individual terá sempre, naturalmente, o seu lugar nos registros cómicos; acima dela, porém, e em grande parte a condicioná-la, vai-se inscrevendo, em cores mais berrantes, a história coletiva. Os olhos da humanidade começam a voltar-se antes para o que diz respeito a todos, ou a muitos, do que para o que concerne a poucos, ou a um só.
José Carlos Barbosa Moreira
RESUMO
DUARTE, Matheus Prestes Tavares. Ministério Público resolutivo e acesso à justiça:
fundamentos e instrumentos extrajudiciais de tutela de direitos transindividuais. 2023. 217f.
Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2023.
A presente pesquisa dedica-se ao estudo do proceder extrajudicial do Ministério Público brasileiro em sede de tutela coletiva, seara em que se erigem dois modelos contrapostos de atuação: o paradigma demandista, representativo dos ideais de que o membro é um mero agente processual e de que, em virtude disso, deve haver uma transferência, ao Poder Judiciário, da solução das questões postas ao Parquet pela sociedade; e o paradigma resolutivo, que, diversamente, alberga as compreensões de que o membro é também um agente político e de que, em decorrência dessa faceta de atuação ministerial, se impõe uma desjurisdicionalização de seu proceder, mediante a implementação de soluções diretas aos problemas e anseios a que deve responder. O objetivo geral deste trabalho é investigar se é possível sustentar a existência de um dever funcional de fomento à autocomposição por parte do Ministério Público e, em caso positivo, quais fundamentos embasariam e quais contornos assumiria o referido dever. Seus objetivos específicos, lado outro, consistem em: (i) perscrutar o reposicionamento e a ressignificação do princípio do acesso à justiça no ordenamento jurídico brasileiro; (ii) identificar se a jurisdição estatal brasileira perpassa uma crise e, em caso positivo, descrever seus principais componentes e desdobramentos; (iii) examinar as particularidades que circundam a tutela coletiva brasileira, especialmente no que tange às limitações da consecução dos direitos transindividuais pela via judicial e às dificuldades inerentes à autocomposição nessa seara; (iv) analisar os antecedentes históricos e a evolução do perfil institucional do Ministério Público brasileiro, bem como comparar os contrapostos modelos de atuação ministerial que se erigem em sede de tutela coletiva; (v) estudar os principais instrumentos e técnicas de que dispõe o Ministério Público para a tutela de direitos metaindividuais pela via extrajudicial; (vi) traçar possíveis parâmetros à atuação ministerial em sede de tutela coletiva extrajudicial. Para a consecução dos retromencionados objetivos, adotar-se-ão o método científico hipotético-dedutivo e uma abordagem quanti-qualitativa, a ser viabilizada pelo emprego de técnicas de pesquisa: (i) bibliográfica, consistente em revisão da literatura especializada concernente aos temas eleitos; (ii) documental, consistente no levantamento de documentos secundários, entre os quais relatórios técnicos e quantitativos do CNMP e do CNJ; e de (iii) estudo de caso, consistente na seleção, descrição e análise de caso representativo da atuação ministerial em sede de tutela coletiva. Buscar-se-á, assim, pelo emprego da aludida metodologia, testar e falsear a seguinte hipótese, norteadora dos estudos ora empreendidos: em face da ressignificação do acesso à justiça e das insuficiências de que padece o processo judicial, impõe-se ao Ministério Público um dever funcional de estímulo à consensualidade para a resolução de conflitos, especialmente daqueles que tenham por objeto direitos metaindividuais, porquanto, dispondo de amplo e eficiente instrumentário voltado a esse fim, ao Parquet incumbe atuar resolutivamente, com prioridade na via extrajudicial, de modo a contornar as externalidades negativas da crise da justiça. Conclusivamente, constata- se e sustenta-se a existência do referido dever, delineando-se seu conteúdo, sua compatibilização com a independência funcional e seus fundamentos normativos.
Palavras-chave: Acesso à justiça. Ministério Público. Resolutividade. Tutela coletiva extrajudicial.
ABSTRACT
DUARTE, Matheus Prestes Tavares. Resolutive Public Prosecutor’s Office and access to justice: grounds and extrajudicial instruments for the protection of transindividual rights.
2023. 217f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2023.
The present research is dedicated to the study of the extrajudicial performance of the brazilian Public Prosecutor's Office in matters of collective redress, a field in which two opposing models of action are erected: the demandist paradigm, representative of the ideals that the member is a mere procedural agent and that, for this reason, the solution of the issues brought to the Parquet by society should be transferred to the Judiciary; and the resolutive paradigm, which, differently, embraces the understandings that the member is also a political agent and that, as a result of this facet of ministerial action, a de-jurisdictionalization of its procedure is required, through the implementation of direct solutions to the problems to which it must respond. The general objective of this paper is to investigate whether it is possible to sustain the existence of a functional duty to promote self-composition by the Public Prosecutor's Office and, if so, on what grounds and what contours such duty would take. Its specific objectives, on the other hand, consist of: (i) scrutinize the repositioning and the re- signification of the principle of access to justice in the Brazilian legal system; (ii) identify whether the state jurisdiction in Brazil is undergoing a crisis and, if so, its main components and unfoldings; (iii) examine the particularities surrounding the brazilian collective redress, especially regarding the limitations of the achievement of transindividual rights through the judicial path and the difficulties inherent to the self-composition in this arena; (iv) to analyze the historical background and the evolution of the institutional profile of the brazilian Public Prosecutor's Office, as well as to compare the opposing models of ministerial action that arise in the context of collective redress; (v) to study the main instruments and techniques available to the Public Prosecutor's Office for the extrajudicial protection of collective rights; (vi) to outline possible parameters for ministerial action in the context of extrajudicial collective redress. In order to achieve the abovementioned objectives, this work uses the hypothetical- deductive scientific method and a quantitative-quantitative approach, which will be made possible through the use of the following research techniques: (i) bibliographical, consisting of a review of specialized literature concerning the chosen themes; (ii) documental, consisting of a survey of secondary documents, including technical and quantitative reports of the CNMP and CNJ; and (iii) case study, consisting of the selection, description and analysis of a representative case of the Public Prosecutor's Office acting in the context of collective redress.
The purpose of this methodology is to test and falsify the following hypothesis, which guides the studies undertaken here: in face of the re-signification of access to justice and the insufficiencies from which the judicial process suffers, it is imposed on the Public Prosecutor's Office a functional duty to stimulate consensuality for the resolution of conflicts, especially those that have as object transindividual rights, because, having at its disposal a broad and efficient toolbox aimed at this end, the Public Prosecutor's Office is responsible for acting resolutely, with priority in the extrajudicial path, in order to bypass the negative externalities of the justice crisis. Conclusively, the existence of this duty is verified and sustained, outlining its content, its compatibility with functional independence and its normative bases.
Keywords: Access to justice. Public Prosecutor's Office. Resolutivity. Extrajudicial collective redress.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADR
CAC
CACOL
CDC
CNJ
CNMP
CPC/1973
CPC/2015
CRFB/1988
EC
FPPC
IRDR
LACP
MASCs
REER
STJ
STF
TAC
Alternative Dispute Resolution
Compromisso de Ajustamento de Conduta
Cadastro Nacional de Ações Coletivas
Código de Defesa do Consumidor
Conselho Nacional de Justiça
Conselho Nacional do Ministério Público
Código de Processo Civil de 1973
Código de Processo Civil de 2015
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Emenda Constitucional
Fórum Permanente de Processualistas Civis
Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas
Lei de Ação Civil Pública
Meios Adequados de Solução de Conflitos
Recursos Especial e Extraordinário Repetitivos
Superior Tribunal de Justiça
Supremo Tribunal Federal
Termo de Ajustamento de Conduta
SUMÁRIO
1 1.1
1.2 1.2.1 1.2.2 1.3 2 2.1 2.2
2.3
3 3.1 3.2
3.3
3.4
4
4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.4
INTRODUÇÃO...
ACESSO À JUSTIÇA: DA CRISE À RESSIGNIFICAÇÃO...
A Constitucionalização do direito e o reposicionamento da normatividade principiológica...
A crise da justiça...
A morosidade processual e seus deleterios efeitos...
O assoberbamento do processo judicial contencioso...
Multidoor Corthouse: o Poder Judiciário enquanto ultima ratio...
A TUTELA COLETIVA NO BRASIL...
Ações coletivas: objeto, legitimação, escopos e traços distintivos...
Limitações da consecução de interesses transindividuais pela via judicial...
Autocomposição sobre direitos metaindividuais: dissociação entre as noções de (in)disponibilidade e (in)transigibilidade ...
O MINISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO...
Origem e antecedentes históricos do Ministério Público...
O Ministério Público brasileiro: surgimento, sistematização e reposicionamento institucional em face da Constituição de 1988...
Legitimidade e protagonismo institucional na consecução de direitos coletivos lato sensu...
A evolução do perfil institucional do Ministério Público brasileiro:
atuação demandista e atuação resolutiva...
INSTRUMENTOS E TÉCNICAS EXTRAJUDICIAIS DE TUTELA COLETIVA...
Inquérito civil...
Recomendação...
Compromisso de ajustamento de conduta...
Conciliação e mediação...
Audiência pública...
Negócio processual coletivo...
10 13
13 19 21 27 32 38 38
48
56 65 65
73
81
93
107 108 116 121 128 135 139
5 5.1
5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3
DEVER FUNCIONAL DE FOMENTO À AUTOCOMPOSIÇÃO...
Estudo de caso: ação civil pública referente ao trânsito de veículos
pesados em Maurilândia-
GO...
Delimitação da situação fática...
Investigação e deflagração da demanda...
Elementos relevantes do trâmite da ação civil pública...
Elementos relevantes do cumprimento de sentença...
Considerações críticas e premissas extraídas do estudo de caso...
Atuação extrajudicial: dever funcional ou faculdade?...
Compatibilização com o princípio da independência funcional...
Normativa incidente à busca pela consensualidade no proceder ministerial...
Balizas de atuação extrajudicial...
CONSIDERAÇÕES FINAIS....
REFERÊNCIAS...
145
146 148 149 151 157 157 163 164 168 173 177 181
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INTRODUÇÃO
Hodiernamente, entende-se que o acesso à justiça não mais se exaure no ingresso em juízo. O conteúdo do aludido princípio, objeto de constante ressignificação, comporta, com efeito, uma acepção mais ampla, consubstanciada no acesso à ordem jurídica justa, que, por sua vez, se traduz em uma efetiva, tempestiva e adequada tutela dos direitos, a qual transcende a ambiência do Poder Judiciário.
O gigantismo judiciário e a predileção por um modelo heterocompositivo e adjudicado de resolução de controvérsias concorreram, sem embargo de outras concausas, para a consolidação de uma cultura da sentença, em que os esforços envidados para o deslinde dos conflitos de interesses se concentram, quase que exclusivamente, na via judicial. Nesse arquétipo, as soluções extrajudiciais, tarjadas do estigma de justiça de segunda classe, são subtilizadas e inferiorizadas em relação à figura do processo judicial.
A mencionada releitura do acesso à justiça demanda, entre outras providências, a superação desse estado de coisas e sua consequente substituição por uma cultura da pacificação, que, reconhecendo as limitações do processo judicial contencioso, assuma o potencial resolutivo dos instrumentos extrajudiciais de solução de conflitos e incorpore, efetivamente, a tônica da justiça multiportas e o caráter ultima ratio da jurisdição estatal.
Consoante se depreende do art. 3º, p. único, do Código de Processo Civil de 2015 (CPC/2015), a todos os operadores do direito se dirige, na sistemática processual vigente, o dever de estimular o emprego da conciliação, da mediação e de outros métodos de solução consensual dos conflitos, o que se estende, inclusive, àquelas contendas que tenham por objeto interesses metaindividuais, de titularidade de uma coletividade. Isso porque, a despeito da ausência de codificação coletiva, se aplicam subsidiariamente a tal seara os ditames e a principiologia do CPC/2015.
Assim como se sucede com o processo individual, o processo coletivo, a despeito de seus muitos méritos, padece, igualmente, de insuficiências, pelo que se afigura de capital relevância fomentar a busca pela consensualidade também na tutela coletiva. Ocorre que, por estarem os direitos transindividuais vinculados à concepção de interesse público, a autocomposição que sobre eles venha a incidir é circundada de limitações e dificuldades adicionais, que, por vezes, frustram a almejada adequação no tratamento de conflitos desse jaez.
A tutela coletiva é, certamente, palco da atividade de múltiplos sujeitos, que, em seus respectivos âmbitos de atuação, concorrem para a defesa dos direitos de grupo. A abrangência
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dessa cartela de atores sugere, então, para a viabilização da presente pesquisa, a eleição de um recorte funcional, que ora se firma sobre o Ministério Público brasileiro, instituição cujas atribuições, revisitadas e ampliadas com o advento da Constituição de 1988, englobam a tutela dos interesses difusos, coletivos stricto sensu e individuais homogêneos, em juízo e fora dele, papel em que o Parquet exerce um sobrelevado protagonismo.
Em retrospecto, vislumbra-se, sob uma perspectiva histórico-evolutiva, que o Ministério Público brasileiro possui, em sede de tutela coletiva, dois modelos contrapostos de atuação: o paradigma demandista, representativo dos ideais de que o membro é um mero agente processual e de que, em virtude disso, deve haver uma transferência, ao Poder Judiciário, da solução das questões postas ao Parquet pela sociedade; e o paradigma resolutivo, que, diversamente, alberga as compreensões de que o membro é também um agente político e de que, em decorrência dessa faceta de atuação ministerial, se impõe uma desjurisdicionalização de seu proceder, mediante a implementação de soluções diretas aos problemas e anseios a que deve responder.
O perfil ministerial demandista, conquanto não mais esteja apto a responder adequadamente as demandas de tempos globalizados, remanesce prevalecente. Certo é, contudo, que os influxos resolutivos, cada vez mais respaldados pela doutrina, legislação e jurisprudência, vêm se sobressaindo para fazer frente à arraigada cultura litigante verificada, que se projeta também sobre o proceder ministerial. O presente trabalho, intentando agregar esforços a tais influxos, tenciona ser um singelo contributo ao necessário e concreto reposicionamento institucional pelo qual vem perpassando o Parquet.
Não mais se limitando a um apêndice do Poder Judiciário, o Ministério Público deve avocar para si as constitucionais atribuições que lhe foram confiadas e ocupar, na busca da pacificação social, novos espaços onde possa exercer seu relevante mister de maneira livre e desembaraçada, sem os inconvenientes decorrentes do acionamento de uma morosa e abarrotada máquina judicial. Cumpre-lhe, mediante um proceder dinâmico, dialógico e proativo, zelar pela integridade da ordem jurídica e assegurar a efetividade dos direitos metaindividuais, tão caros à coletividade.
Assentadas as premissas supra, importa anotar que o objetivo geral do presente trabalho é investigar se, sob as lentes do referencial teórico eleito, é possível sustentar a existência de um dever funcional de fomento à autocomposição por parte do Ministério Público e, em caso positivo, quais fundamentos embasariam e quais contornos assumiria o referido dever.
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Seus objetivos específicos, lado outro, consistem em: (i) perscrutar o reposicionamento e a ressignificação do princípio do acesso à justiça no ordenamento jurídico brasileiro; (ii) identificar se a jurisdição estatal brasileira perpassa uma crise e, em caso positivo, descrever seus principais componentes e desdobramentos; (iii) examinar as particularidades que circundam a tutela coletiva brasileira, especialmente no que tange às limitações da consecução dos direitos transindividuais pela via judicial e às dificuldades inerentes à autocomposição nessa seara; (iv) analisar os antecedentes históricos e a evolução do perfil institucional do Ministério Público brasileiro, bem como comparar os contrapostos modelos de atuação ministerial que se erigem em sede de tutela coletiva; (v) estudar os principais instrumentos e técnicas de que dispõe o Ministério Público para a tutela de direitos metaindividuais pela via extrajudicial; (vi) traçar possíveis parâmetros à atuação ministerial em sede de tutela coletiva extrajudicial.
Para a consecução dos retromencionados objetivos, adotar-se-ão o método científico hipotético-dedutivo e uma abordagem quanti-qualitativa, a ser viabilizada pelo emprego de técnicas de pesquisa: (i) bibliográfica, consistente em revisão da literatura especializada concernente aos temas eleitos; (ii) documental, consistente no levantamento de documentos secundários, entre os quais relatórios técnicos e quantitativos do CNMP e do CNJ; e de (iii) estudo de caso, consistente na seleção, descrição e análise de caso representativo da atuação ministerial em sede de tutela coletiva.
Buscar-se-á, assim, pelo emprego da aludida metodologia, testar e falsear a seguinte hipótese, norteadora dos estudos ora executados: em face da ressignificação do acesso à justiça e das insuficiências de que padece o processo judicial, impõe-se ao Ministério Público um dever funcional de estímulo à consensualidade para a resolução de conflitos, especialmente daqueles que tenham por objeto direitos metaindividuais, porquanto, dispondo de amplo e eficiente instrumentário voltado a esse fim, ao Parquet incumbe atuar resolutivamente, com prioridade na via extrajudicial, de modo a contornar as externalidades negativas da crise da justiça.
O desenlace da problemática posta será estruturado em cinco capítulos.
No primeiro capítulo, discorrer-se-á sobre a releitura do constitucional princípio do acesso à justiça; sobre as facetas e desdobramentos da crise da jurisdição estatal e, por fim, sobre o caráter pluralista dos modernos sistemas de justiça.
No segundo capítulo, discorrer-se-á sobre as particularidades que circundam o processo coletivo brasileiro; sobre as limitações da consecução dos direitos metaindividuais pela via judicial e, por fim, sobre a autocomponibilidade desses mesmos direitos.
13
No terceiro capítulo, discorrer-se-á sobre os antecedentes históricos do Ministério Público; sobre o reposicionamento institucional do Ministério Público brasileiro em face da promulgação da Constituição de 1988; sobre a ampliação de suas atribuições institucionais e seu protagonismo na tutela coletiva e, por fim, sobre a evolução de seu perfil institucional e a contraposição dos modelos demandista e resolutivo de sua atuação.
No quarto capítulo, discorrer-se-á sobre os principais instrumentos e técnicas extrajudiciais à disposição do Ministério Público para operacionalizar seu múnus de tutelar os interesses transindividuais. Registra-se, desde já, que a análise focar-se-á nos seguintes instrumentos: inquérito civil; recomendação; compromisso de ajustamento de conduta;
conciliação e mediação; audiência pública e negócio processual coletivo.
No quinto capítulo, derradeiramente, apresentar-se-á, sob a forma de estudo de caso, a descrição de caso representativo da atuação ministerial em sede de tutela coletiva – na espécie, da ação civil pública protocolizada sob o n.º 0120335-43.2007.8.09.0142, movida pelo Ministério Público do Estado de Goiás em desfavor do município de Maurilândia-GO.
Do referido caso serão, oportunamente, extraídas premissas que, confrontadas com a revisão de literatura e os dados quantitativos angariados pela incursão a documentos secundários, servirão, então, à falseabilidade da hipótese por este trabalho encampada.
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