Mit der Ausweitung ihres Mandats rücken OECD und G20 nicht nur in Richtung des Kernbereichs staatlicher Autonomie – der Steuersouveränität – vor, sondern verabschieden sich auch von langjährigen, international bewährten Steuerpraktiken. In der EU blockieren einzelne Mitgliedsstaaten – zunächst Polen, aktuell Ungarn – die EU-weite Umsetzung der entsprechenden Richtlinie. Kern der Vorlage ist die sogenannte Zusatzsteuer, die – vereinfacht ausgedrückt – die Differenz zwischen dem geforderten Mindeststeuersatz von 15 % und dem effektiven kantonalen Steuersatz erhöhen soll (Berechnung siehe Anhang B).
Umsetzung als staats- und finanzpolitische Gratwanderung
Schnell wurde klar, dass der Bund bei der Umsetzung eine wichtige Rolle spielen muss. Begründet wird dies nicht nur mit der internationalen Akzeptanz, sondern auch mit der Rechtssicherheit für Unternehmen.
2.1 _ Warum die Mehreinnahmen überschätzt werden
Entgegen der Schätzung der ESTV sind die Auswirkungen der Mindeststeuer auf die Steuereinnahmen weniger wichtig, sondern vielmehr. Angesichts der beträchtlichen Bandbreite der aus der Literatur bekannten (Semi-)Elastizitäten (siehe Kasten 5) deutet wenig darauf hin, dass Werte am oberen Ende – also etwa -20 – ist für die Schweiz im Rahmen der Mindeststeuer realistisch.
Mit Einbussen bei Unternehmensgewinnen rechnen
Ein Vergleich der Beschäftigtenzahl pro Unternehmen – dargestellt anhand der Bezirksgrösse in Abbildung 2 – in den steuerabhängigen Kantonen zeigt zudem, dass ausländisch beherrschte Unternehmen mit Sitz in SH und ZG im Vergleich zum Landesdurchschnitt weniger Personen beschäftigen._9 Aber das Gleiche gilt auch für örtlich kontrollierte Unternehmen in diesen Kantonen. Im Gegensatz dazu sind die MNUs in GE, NE und VD gemessen an den Beschäftigten deutlich größer als der Schweizer Durchschnitt – unabhängig davon, wo sich die Muttergesellschaft der Gruppe befindet. Eine vorsichtige Interpretation dieser Daten könnte wie folgt lauten: Auch wenn ein Zusammenhang zwischen der lokalen Wirtschaftsstruktur und der Gruppengröße zu bestehen scheint, sind in SH, TI und ZG mehr Mobilfunkunternehmen ansässig als in den anderen steuerpflichtigen Kantonen und es sind dementsprechend mehr verletzlich.
Gleichzeitig ist es wahrscheinlicher, dass GE, NE und VD von sekundären Effekten betroffen sind, wie z. B. entgangenen Steuern auf Einkünfte von Privatpersonen, wenn eine (größere) Gruppe ihre lokale Präsenz verlässt oder verringert.
2.2 _ Wann der Bundesanteil zur Hypothek wird
Die Auswirkungen auf die Steuerbemessungsgrundlage, die auch für die Gesamtwirkung auf die kantonalen Einkommenssteuereinnahmen eine Rolle spielen, blieben auf der Strecke. Ebenso zeigen die mittlere und untere Abbildung die Auswirkung auf die Einkommenssteuereinnahmen für Kantone mit zwei (z.B. AR, BS) bzw. Je grösser der Bundesanteil, desto geringer können die Verhaltensanpassungen ausfallen, damit die Reform nicht zu einem Verlust wird Geschäft für die Kantone.
Würde der Anteil des Bundes an den Einnahmen auf 50 % verdoppelt, wäre eine einnahmenneutrale Reform für die Kantone nur mit Semielastizitätswerten zwischen -3,5 und -4 möglich (siehe Spalte 50). Der positive Saldo für die Geberkantone ist auf die steigende Dotierung des Ressourcenausgleichs infolge der Reform zurückzuführen._10 Während die Berechnung für die steuerlich attraktivsten Kantone wie NW oder ZG nur mit moderaten Verhaltensanpassungen klappen kann, bleiben die Zusatzeinkünfte der Kantone mit geringerer Steuerdifferenz wie BS oder GE kaum noch übrig. Wenn sich die Politik bei den Zusatzeinkünften verrechnet hat und die Reform zu Mindereinnahmen bei den Kantonen führt, Der Umverteilungsdruck wird wieder zunehmen.
Angesichts der Unsicherheit über die mittelfristigen Folgen der Reform wäre ein größerer Handlungsspielraum für die Kantone angebracht. Da die Kantone durch die Zusatzsteuer keine oder nur geringe Einnahmen erhalten, entgehen ihnen Steuereinnahmen und sie sind daher indirekt gezwungen, diese Verluste auszugleichen, beispielsweise durch eine Erhöhung des Regelsteuersatzes.
Finanzieller Spielraum der Kantone nicht unnötig einengen
Mit der richtigen Datenbasis wäre es für jeden Kanton möglich, anhand der Steuerbemessungsgrundlagen, der Elastizitäten, der substantiellen Abzüge und des Bundesanteils an der Zusatzsteuer zu berechnen, welche Veränderungen im Steueraufkommen eine Senkung der normalen Einkommenssteuer ermöglichen würden bzw es sollte erhöht werden. Insbesondere die Senkung der ordentlichen Gewinnsteuer und die zunehmende Nutzung der Zusatzsteuer sind angesichts der mit der Reform verbundenen Unsicherheiten mittelfristig mit erheblichen Risiken verbunden. Gegen eine Erhöhung spricht die Tatsache, dass dadurch die Gesamtbelastung des MNU auf über 15 % steigen könnte, wenn es sich um einen Konzern mit Standorten in mehreren Kantonen handelt, die teilweise einen Steuersatz über 15 % haben.
Beseelt von der Aussicht auf erhebliche Zusatzeinnahmen haben die Parteien in der mündlichen Verhandlung bereits Stellung genommen. Während auf der linken Seite gesellschafts- und klimapolitische Wunschträume hegen, ist auf bürgerlicher Seite die Versuchung groß, auch im Ausland etablierte Unterstützungsinstrumente für die Schweiz im Kampf um den Wirtschaftsstandort zu befürworten. Ein zentraler Themenkomplex in der Debatte um angemessene wirtschaftspolitische Reaktionen auf die neuen Steuerregeln betrifft die (gewinn-)steuerliche Investitionsförderung, also die staatliche Förderung von Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten (F&E).
Auch die Schweiz trug zur Erhöhung der weltweiten F&E-Steuererleichterungen bei, da sie bis zur Abschaffung der Steuerprivilegien von Statusgesellschaften im Zuge der Stabsvorlage Anfang 2020 über keine Steueranreize verfügte.
3.1 _ Wie die OECD subventionsähnliche Instrumente bevorzugt
Einfluss der Mindeststeuer auf die Förderung von Forschung und Entwicklung
In der Schweiz können Unternehmen, die Forschung und Entwicklung betreiben, auf kantonaler Ebene Steuerabzüge in Form des F&E-Zusatzabzugs in Anspruch nehmen. Das jeweilige Unternehmen hat einen Gewinn vor Steuern von 100 und erhält aufgrund seiner F&E-Aktivitäten entweder einen Steuerabzug von 5 oder den entsprechenden Vorteil in Form eines Zusatzabzugs (Zeile 4). Bei der Berechnung des effektiven Steuersatzes im Falle der Inanspruchnahme zusätzlicher Abzüge entfällt die geltende Kürzung der Berechnungsgrundlage gemäß den GloBE-Regeln.
Daraus ergibt sich ein effektiver Steuersatz von 11 %, sodass das Unternehmen eine zusätzliche Steuer von 4 % schuldet, um den Mindeststeuersatz zu erreichen. Wird dem Unternehmen eine Steuergutschrift gewährt, hängt der effektive Steuersatz von der konkreten Form der Gutschrift ab. Es ist schwer, aus diesen Regeln nicht eine Präferenz der OECD für eine bestimmte Art von F&E-Fördermaßnahme abzuleiten.
Anders als in Ländern mit hohen effektiven Gewinnsteuersätzen ist die Wirkung von Steuerbefreiungen oder der Patentbox in der Schweiz je nach Kanton (fast) vollständig verflogen. Diese sind bei der Berechnung der effektiven Steuerlast wichtiger als die qualifizierte Steuergutschrift (QRTC) und werden entsprechend durch die zusätzliche Steuer ausgeglichen.
3.2 _ Zurückhaltung bei Ausweitung der F&E-Förderung
Diese neueren Forschungsergebnisse zeigen jedoch auch, dass ein Teil der zusätzlichen Investitionen auf die unsachgemäße Umrechnung anderer Ausgaben in F&E-Ausgaben zurückzuführen ist (Chen et al. 2021). Geht es um die Rechtfertigung staatlicher Förderung von F&E-Aktivitäten, handelt es sich hierbei um „Wissensspillover“. Das Problem ist nicht ungewöhnlich (Hall et al. 2016): Für externe Geldgeber ist es schwierig, die Erfolgsaussichten von F&E-Projekten einzuschätzen.
Denken Sie an die Pharmaindustrie, wo Unternehmen dazu neigen, stark in Forschung und Entwicklung zu investieren, um Konkurrenzunternehmen um Marktanteile herauszufordern. In der Schweiz werden verlässliche Daten zu Teilen der im Jahr 2020 eingeführten steuerlichen F&E-Fördermassnahmen erst ab 2023 verfügbar sein (Bundesrat 2020). Forschungs- und Entwicklungsfinanzierungsmaßnahmen haben zumeist einen vernachlässigbaren Einfluss auf das Produktivitätswachstum und damit auf die Wettbewerbsfähigkeit.
Unter diesen Umständen wird das Problem mit dem QRTC nur insoweit gemildert, als Rückerstattungen aufgrund von Verlusten oder geringen Steuerschulden entstehen, da diese Direktzahlungen in den Staatskonten berücksichtigt werden müssen. Auch die Einführung qualifizierter Steuergutschriften im Vergleich zum F&E-Abzug könnte in der Praxis weniger interessant sein als erwartet.
Neuartige Förderinstrumente verlangen Transparenz
Fazit: Steuer- und standortpolitische Dos and Don’ts
Es wurde vom Euro gesprochen (Schmidt 2021)._15 Angesichts der Nachteile für die Schweiz durch die Steuerreform kann man vor einer beihilfeähnlichen Entschädigung nur warnen. Don't_Die Steuerreform darf nicht zur Chance für staatliche Ausgleichsprogramme werden: Eine gezielte Förderung von Unternehmen, Branchen oder Technologien sollte strikt vermieden werden. Bis heute mangelt es an dem Bewusstsein, dass schlecht digitalisierte Behörden einen Wettbewerbsnachteil für Unternehmen darstellen, da der Kommunikationskanal zwischen Staat und Unternehmen durch die Digitalisierung der Grundversorgung und die Automatisierung von Behördenprozessen stark vereinfacht werden kann (Rutzer und Weder 2021) . .
Eine Erleichterung zeichnet sich nicht ab: Einerseits, weil der demografische Wandel und die digitale Transformation den Mangel verschärfen, und andererseits, weil die Politik den Zugang zu Fachkräften, insbesondere aus Drittstaaten, erschwert hat und versäumt hat lokales Potenzial fördern. Eine Linderung des Fachkräftemangels kann kurzfristig vor allem durch einen erleichterten Zugang für Fachkräfte aus Drittstaaten und die Einführung der Individualbesteuerung erreicht werden, langfristig durch verstärkte kantonale Anstrengungen zur Erhöhung der Mint-Quote. Neben der mangelnden Anerkennung von Schweizer Medizinprodukten drohen weitere technische Handelshemmnisse für die Bau- und Maschinenindustrie (Hug Alonso et al. 2022).
Do_Um den Zugang zu internationalen Märkten zu gewährleisten, der für eine kleine, offene Volkswirtschaft unerlässlich ist, muss die Bundesregierung ihr Verhältnis zur EU klären und Handelshemmnisse für Dienstleistungen abbauen. Zur Ermittlung des effektiven Steuersatzes werden die Steuern und die Steuerbemessungsgrundlage bundesweit nach den GloBE-Regeln addiert.
Besteuerung in den Marktstaaten
Mindestbesteuerung
Diese Unterscheidung hat direkte Auswirkungen auf den effektiven Steuersatz, da Subventionen als Einkommen in die Steuerbemessungsgrundlage einfließen (siehe Box 6). Diese Tätigkeiten können bei der Berechnung des effektiven Steuersatzes nicht von der Steuerbemessungsgrundlage abgezogen werden. Bei der Berechnung der Zusatzsteuer können Unternehmen 5 % der inländischen Personalkosten („Payroll Carve-out“) und 5 % des Buchwerts inländischer Sachanlagen („tangible asset carve-out“) von der Steuerbemessungsgrundlage abziehen.
Vor 2020 waren Statusgesellschaften (Holding-, Sitz- und gemischte Gesellschaften, deren Tätigkeit überwiegend im Ausland ausgerichtet war) privilegiert, was zu einer reduzierten oder keiner Besteuerung durch die Kantone führte.
Literatur
König, Michael D.; Spescha, Andrin; Worte, Martin und Dobbelaere, Sabien (2022): Was bringt Unternehmen dazu, in der Schweiz keine Forschung mehr mehr zu betreiben? Müller, Jürg und Ammann, Basil (2021a): Eine „digitale Mini-GmbH“ für die Schweiz: Wie eine neue Rechtsform die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung vorantreiben und Schweizer Unternehmen das Leben erleichtern kann. Müller, Jürg und Ammann, Basil (2021b): Zum Lebenszyklus von Unternehmen: Welche Konsequenzen sich aus der Unternehmensdemographie für die Wirtschaftspolitik ergeben.
OECD, Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (2021a): Stellungnahme zu einer Zwei-Säulen-Lösung zur Bewältigung der steuerlichen Herausforderungen, die sich aus der Digitalisierung der Wirtschaft ergeben. OECD, Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (2022a): Internationale Steuerreform: Multilaterales Übereinkommen zur Umsetzung der ersten Säule auf Kurs, Umsetzung bis Mitte 2023.
