Dr. Martin Diesterhöft Richter
Verwaltungsgerichtliche Praxis
Veranstaltungsreihe des Verwaltungsgerichts Freiburg
7. Besprechungsfall 14.03.2016
"Der verlorene Zuschuss"
(Widerruf/Rücknahme, Auswechslung der Rechtsgrundlage, Umdeutung)
Sachverhalt
Die Kläger sind Eigentümer eines denkmalgeschützten Gebäudekomplexes, für des- sen Sanierung sie Zuwendungen nach der VwV-Denkmalförderung beantragt hatten.
Mit am 09.05.2012 beim zuständigen Regierungspräsidium eingegangenen Schrei- ben vom 03.05.2012 beantragte der Architekt der Kläger die Zustimmung zu einem sofortigen Beginn der Sanierungsarbeiten mit der Begründung, dass bereits Teile der Fassade auf den Gehweg fallen würden. Das Regierungspräsidium wies darauf hin, dass ein bei Entscheidung über den Zuwendungsantrag bereits begonnenes Vorha- ben nicht förderungsfähig sei, wenn dem vorherigen Beginn nicht ausnahmsweise zugestimmt worden sei. Erst am 22.05.2012 wurde diese Zustimmung erteilt. Mit Schreiben vom 04.06.2012 zeigte der Architekt unter dem Betreff „Sanierung X.“ den
„Beginn der o. g. Maßnahme“ mit „Baubeginn 09.05.2012“ an.
Sodann erließ das Regierungspräsidium Freiburg einen Zuwendungsbescheid über 25.000 EUR, hielt diesen Betrag aber noch bis zur Prüfung der Verwendungsnach- weise zurück. Diese erfolgte im Januar 2014 und ergab Folgendes:
Im Angebot der Fa. F. aus dem Februar 2012 hieß es wörtlich: „Nach Inaugen- scheinnahme der Fassade vom Hubsteiger aus, verbunden mit dem Abklopfen sämt- licher Bauzier, können wir folgende Arbeiten anbieten [...].“
Am 03.05.2012 waren von der Fa. F. erstmals Abschlagzahlungen i. H. v.
15.000 Euro für die „Sanierung an den Sandsteinen der Fassade“ angefordert wor- den. Weitere Abschlagszahlungen bezog sich auf die Zeit vom 07. bis 27.05.2012.
Nach den Rapportzetteln wurden vom 14.-16.05.2012 folgende Leistungen er- bracht: „Markise demontieren/Alte Eisenteile, Stahlwinkel und Holzdübel ausbohren“.
Nachdem den Klägern Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden war, erließ das Regierungspräsidium am 03.06.2014 einen Bescheid, in dem zunächst dargelegt wurde, dass mit der Maßnahme gem. Ziff. 3.2 der VwV-Denkmalförderung i. V. m.
Ziff. 1.2 der allgemeinen VwV zu § 44 LHO nicht vor Bewilligung der Zuwendung bzw. der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn hätte begonnen werden dürfen. Sodann wird ohne Nennung einer weiteren Rechtsvorschrift ausgeführt:
„Da Sie mit der Maßnahme jedoch bereits begonnen haben, sind die allgemeinen Fördervoraussetzungen nicht mehr gegeben. Der Zuwendungsbescheid vom 30.12.2013 wird hiermit widerrufen.“
Ermessenserwägungen enthält der Bescheid nicht.
Mit ihrer Klage begehren die Kläger die Aufhebung dieses Bescheides. Zur Begrün- dung bringen sie vor, gem. Ziff. 1.2 der VwV zu § 44 LHO sei es unschädlich, wenn Aufträge zur Planung vor Erlass des Zuwendungsbescheids (bzw. vor Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn) erteilt worden seien. Die beanstandeten Arbeiten seien erforderlich gewesen, um die Fassade zu säubern bzw. zu sichern. Erst danach sei- en die Grundlagen für die Planung der Sanierungsmaßnahmen zu ermitteln gewe- sen. Die Abschlagszahlungen seien erbracht worden, um die Sicherungs- und Schutzmaßnahmen vorzubereiten und den Bauauftrag zu sichern.
Das beklagte Land entgegnet, bei den vor dem 22.05.2012 durchgeführten Arbeiten könne es sich nicht um nach Ziff. 1.2 der VwV zu § 44 LHO unschädliche Planungs- aufträge handeln, weil bereits dem Kostenvoranschlag der Fa. F. vom 16.02.2012 eine Inspektion des Gebäudes nach Entfernung der Bauzier zugrunde lag. Das Ver- bot des vorzeitigen Vorhabenbeginns folge auch aus dem in § 23 LHO verankerten Subsidiaritätsprinzip. Es entspreche im Übrigen ständiger Verwaltungspraxis, bei vorzeitigem Baubeginn den Zuschuss zu versagen.
Aufgabe: Ist die zulässige Anfechtungsklage begründet?
§ 23 Landeshaushaltsordnung (LHO)
Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Leistungen an Stellen außerhalb der Landesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke (Zuwendungen) dürfen nur veranschlagt werden, wenn das Land an der Erfüllung durch solche Stellen ein er- hebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann.
§ 44 Abs. 1 Satz 1 LHO
Zuwendungen dürfen nur unter den Voraussetzungen des § 23 gewährt werden.
Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur LHO (VV-LHO), hier zu § 44 LHO
Nr. 1.2: Zuwendungen zur Projektförderung dürfen nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind. Ein Vorhaben ist begonnen, sobald dafür entsprechende Lieferungs- oder Leistungsverträge abgeschlossen sind. [D]ie Erteilung eines Auftrags zur Planung oder zur Bodenuntersuchung gelten nicht als Beginn des Vorhabens, es sei denn, gerade sie sind Zweck der Zuwendung.
Nr. 1.2.1: Ausnahmen kann die Bewilligungsstelle im Einzelfall […] nachträglich zu- lassen, wenn das Vorhaben nicht rechtzeitig voraussehbar war und aus sachlichen oder wirtschaftlichen Gründen keinen Aufschub duldete.
Nr. 1.2.2: Ist eine Entscheidung über die Bewilligung noch nicht möglich, kann die Bewilligungsstelle vor Beginn des Vorhabens im Einzelfall Ausnahmen […] zulassen, wenn das Vorhaben aus sachlichen oder wirtschaftlichen Gründen keinen Aufschub duldet.
Nr. 8.2.1: Ein Zuwendungsbescheid ist regelmäßig nach § 48 LVwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit ganz oder teilweise unverzüglich zurückzunehmen, insbeson- dere soweit der Zuwendungsempfänger den Zuwendungsbescheid durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren. Dies ist anzunehmen, wenn bei richtigen oder vollständigen Angaben der Zuwendungsbe- scheid nicht ergangen oder die Zuwendung in geringerer Höhe bewilligt worden wä- re.
Verwaltungsvorschrift für die Gewährung von Zuwendungen zur Erhaltung und Pflege von Kulturdenkmalen (VwV-Denkmalförderung)
Nr. 3.2: Die Maßnahme darf vor der Bewilligung der Zuwendung nicht begonnen sein. Ist eine Entscheidung über die Bewilligung noch nicht möglich, kann das zu- ständige Regierungspräsidium bei Maßnahmen, die aus sachlichen oder wirtschaftli- chen Gründen keinen Aufschub dulden oder gottesdienstliche Belange berühren, im Einzelfall auf Antrag nach Maßgabe der VV Nr. 1.2 zu § 44 LHO einen vorzeitigen Baubeginn schriftlich zulassen.
Lösungsskizze
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet, wenn der angegriffene Bescheid vom 03.06.2014 rechtswidrig ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Bescheid ist rechtmäßig, wenn er auf Grundlage einer wirksamen Rechtsgrundlage in formeller wie materieller Hinsicht rechtsfehlerfrei erlassen wurde.
I. Ermittlung in Betracht kommender Rechtsgrundlagen
Der Bescheid nennt eine Rechtsgrundlage nicht. Um vor diesem Hintergrund die zu prüfenden Rechtsgrundlagen zu bestimmen, ist zunächst der Regelungsgehalt des Verwaltungsakts entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Vor- liegend ist der Rechtsfolgewille des Regierungspräsidiums, den Zuwendungsbe- scheid aufzuheben, unmissverständlich zum Ausdruck gekommen. Auch lässt die gegebene Begründung keinen Zweifel daran aufkommen, dass den Klägern die För- dersumme wegen des verfrühten Baubeginns in Wirklichkeit niemals zustanden, so dass auch der Wille erkennbar wird, den Zuwendungsbescheid nicht nur mit Wirkung für die Zukunft, sondern ihn rückwirkend zum Zeitpunkt seines Erlasses aufzuheben.
Die Verwendung des Begriffs „widerrufen“ legt nahe, dass das Regierungspräsidium eine Aufhebung auf Grundlage von § 49 LVwVfG verfügen wollte (II.), in Betracht kommt jedoch auch eine Rücknahme gem. § 48 LVwVfG (III.).
II. Widerruf gem. § 49 LVwVfG
Für einen Widerruf kommt es – entgegen des Wortlautes – nicht darauf an, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig oder rechtmäßig ist. Auch ein rechtswidriger Verwal- tungsakt kann unter den – tendenziell strengeren, jedenfalls aber spezielleren – Vo- raussetzungen des § 49 LVwVfG aufgehoben werden.1 Allerdings müssten die Vo- raussetzungen einer der beiden in Betracht kommenden Widerrufstatbestände, § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG (1.) bzw. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG (2.) vorliegen.
1. Nachträgliches Entfallen der Bewilligungsvoraussetzungen
Ein Widerruf gem. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG setzt voraus, dass die Behörde berechtigt ist, den Verwaltungsakt aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen (nun) nicht mehr zu erlassen. Die potentiell zuwendungsschädliche Tatsache des
1 Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 49 Rn. 12 – Erst-recht-Schluss, str.
Beginns der Bauarbeiten Anfang/Mitte Mai 2012 lag jedoch bereits bei Erteilung der Zustimmung am 22.05.2012 und erst recht bei Erlass des Zuwendungsbescheides vor. Das nachträgliches Bekanntwerden der Tatsache, die dem Erlass des Zuwen- dungsbescheides entgegensteht, steht dem nachträglichen Eintreten nicht gleich.2 2. Zweckwidrige Verwendung
Gem. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG kann ein (rechtmäßiger) Verwaltungsakt, der eine Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht oder nicht mehr für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird.
Vorliegend bestehen bereits deshalb Bedenken, diese Vorschrift heranzuzie- hen, weil die „Leistung“ der Verwaltung noch gar nicht erbracht worden war. Aller- dings ließe sich argumentieren, dass treuwidrig handelt, wer die Auskehrung von Mit- teln verlangt, obwohl er diese infolge des sofort möglichen Widerrufs wegen Zweck- verfehlung umgehend zurückzahlen müsste. Dies spricht dafür, dass ein Zuwen- dungsbescheid auch vor Auszahlung wegen offenkundiger Zweckverfehlung widerru- fen werden kann.
Die Frage kann indes vorliegend auf sich beruhen, weil die Bindung der Zu- wendung an den in §§ 23, 44 LHO angelegten und in Ziff. 3.2 der VwV- Denkmalförderung sowie Ziff. 1.2 zu § 44 der VwV-LHO konkretisierten Zweck, nur unentschlossene Vorhabenträger mittels der Förderung zur Durchführung des im öf- fentlichen Interesse stehenden Vorhabens zu bewegen, vorliegend nicht „im Verwal- tungsakt“ festgelegt worden ist, wie es von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG voraus- gesetzt wird.3
3. Zwischenergebnis
Der angefochtene Bescheid kann nicht als Widerruf des Zuwendungsbescheids auf
§ 49 LVwVfG gestützt werden.
2 VGH BW, Urt. v. 24.09.1992, VBlBW 1992, 376.
3 Vgl. hierzu Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, § 49 Rn. 129; Kopp/Ramsauer (Fn. 1), § 49 Rn. 65, jeweils m. w. N.
III. Rücknahme gem. § 48 LVwVfG
Möglicherweise lässt sich der Verwaltungsakt jedoch nach Auswechslung der Rechtsgrundlage auf § 48 LVwVfG stützen oder zumindest in eine Rücknahme um- deuten. Zunächst sind daher die Anwendungsvoraussetzungen dieser gleicherma- ßen auf Aufrechterhaltung eines fehlerhaften Verwaltungsakts gerichteten Institute zu ermitteln (1.), um sodann festzustellen, wann sie im Bereich von Widerruf und Rück- nahme zur Anwendung gelangen können (2.). Schließlich ist zu prüfen, welche Kon- sequenzen sich für den angefochtenen Bescheid ergeben (3.).
1. Auswechslung der Rechtsgrundlage und Umdeutung
Die Verwaltungsgerichte sind bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Verwal- tungsakts nicht an eine im Bescheid genannte Rechtsgrundlage gebunden. Vielmehr haben sie „umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwal- tungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht“, was auch die Prüfung umfasst, „ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechts- grundlage rechtmäßig ist“.4 Dass die Behörde die Terminologie einer falschen Rechtsgrundlage verwendet oder sich irrig auf diese stützt, ist für die (gericht- liche) Beurteilung also unbeachtlich, solange der (ggf. durch Auslegung ermit- telte) Tenor des Verwaltungsakts, d. h. der Rechtsfolgenausspruch oder Rege- lungsinhalt, in formeller wie materieller Hinsicht mit einer Rechtsgrundlage in Einklang steht.5
Mit Rücksicht auf die Gewaltenteilung kommt eine Auswechslung der Rechts- grundlage bei Ermessensentscheidungen nur in Betracht, wenn die Ermessensdirek- tiven im konkreten Fall gleich gerichtet sind, so dass eine dem Betroffenen günstige- re Behördenentscheidung bei einer Ermessensbetätigung mit Blick auf die „einzu- wechselnde“ Rechtsgrundlage ausgeschlossen werden kann.6
Abzugrenzen ist die Auswechslung der Rechtsgrundlage von der in § 47 LVwVfG geregelten Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsakts. Bei der Umdeutung geht es darum, „eine durch Verwaltungsakt begründete Rechtsfolge durch eine andere, mit Hilfe der Fiktion einer Erklärung nachträglich geschaffene Rechts-
4 BVerwG, Urt. v. 30.06.1989, NVwZ 1990, 259, 260 m. w. N.
5 Vertiefend Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 29. Erg.-Lfg. 2015, § 113 Rn. 21 m. w. N.
6 Vgl. BVerwG, Urt. v. 30.06.1989, NVwZ 1990, 259, 260; Gerhardt (Fn. 5), § 113 Rn. 21 a. E.;
Kopp/Ramsauer (Fn. 1), § 47 Rn. 7a.
folge zu ersetzen, ohne einen neuen Verwaltungsakt in einem neuen Verfahren zu erlassen“.7 Die Abgrenzung der beiden Institute erfolgt deshalb danach, ob der Tenor (bzw. Rechtsfolgeausspruch) des Bescheides unverändert bleibt oder ob dem Verwaltungsakt ein anderer Regelungsinhalt beigegeben wird.8
§ 47 Abs. 3 LVwVfG steht jeder Umdeutung einer gebundenen Entscheidung in einen Ermessensverwaltungsakt entgegen. Hintergrund ist, dass hier ein Ermes- sensausfall regelmäßig vorprogrammiert wäre. Im Übrigen ist – wie bei der Aus- wechslung der Rechtsgrundlage – bei Ermessensentscheidungen (lediglich) genau zu prüfen, ob die angestellten Ermessenserwägungen den „neuen“ Ermessensdirek- tiven entsprechen.
2. Auswechslung der Rechtsgrundlage auch bei Widerruf und Rücknahme
Die Verwendung der Begriffe „widerrufen“ bzw. „zurücknehmen“ in einem Verwal- tungsakt könnte diese zu Bestandteilen des Tenors machen, so dass keine Aus- wechslung der Rechtsgrundlagen zwischen § 48 und § 49 LVwVfG, sondern allen- falls eine Umdeutung in Betracht käme. In diese Richtung weisen Überlegungen in Rechtsprechung und Kommentarliteratur, die bezüglich der Aufrechterhaltung eines fehlerhaften Widerrufs als Rücknahme (und umgekehrt) im Bereich der §§ 48, 49 LVwVfG lediglich die Möglichkeit der Umdeutung erörtern, ohne dass eine Aus- wechslung der Rechtsgrundlage auch erwogen würde.9
Allerdings geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass eine unter Verwen- dung des Begriffs „widerrufen“ tenorierte Entscheidung als Rücknahme aufrecht- erhalten werden kann.10 Diese Entscheidung ist zwar zu § 73 Abs. 1 und Abs. 2 Asyl(Vf)G ergangen, die den Widerruf und Rücknahme der Anerkennung als Asylbe- rechtigter als gebundene Entscheidung ausgestalten. Nachdem es – wie gezeigt – für die Abgrenzung von Auswechslung der Rechtsgrundlage und Umdeutung jedoch nicht darauf ankommt, ob es sich um eine gebundene Entscheidung oder eine Er- messensentscheidung handelt, spricht das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
7 Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 47 Rn. 4 ff. m. w. N.
8 Gerhardt (Fn. 5), § 113 Rn. 21 bzw. 22; anders (ohne Begründung) VG Regensburg, Urt. v.
22.05.2013 – RN 9 K 13.529 – juris Rn. 30: Umdeutung, wenn im Bescheid eine Rechtsgrundlage benannt wurde.
9 OVG NRW, Urt. v. 02.12.1987, NVwZ 1988, 942; VG Frankfurt, Gerichtsbesch. v. 28.05.2002 – 1 E 5202/01 – juris; VG Potsdamm, Urt. v. 15.07.2002, NVwZ-RR 2003, 329; Kopp/Ramsauer (Fn. 1),
§ 47 Rn. 16a, 26; Sachs (Fn. 7), § 47 Rn. 44, 49.
10 BVerwG, Urt. v. 24.11.1998, NVwZ 1999, 302.
gegen die Annahme, dass die Verwendung der Begriffe „widerrufen“ oder „zurück- nehmen“ eine Bedeutung für den Tenor der Verwaltungsentscheidung hat.
Dies wird auch durch folgende Überlegungen unterstützt:
Widerruf und Rücknahme unterscheiden sich in ihrer unmittelbaren rechtlichen Wirkung nicht.11 Der fragliche Bescheid wird in beiden Fällen aufgehoben. Selbst die Frage der zeitlichen Wirkung (Aufhebung mit Wirkung für die Zukunft oder bereits für die Vergangenheit) ist, wie § 49 Abs. 3 LVwVfG zeigt, auch für den Widerruf nicht einseitig festgelegt, sondern für beide Institute gesondert durch Auslegung der Ver- fügung im Einzelfall zu ermitteln. §§ 48, 49 LVwVfG enthalten so gesehen lediglich verschiedene Regelungen, unter welchen Voraussetzungen die nachträgliche Aufhe- bung eines Bescheides rechtlich zulässig ist.
Auch die unterschiedlichen Regelungen zum Vertrauensschutz bei Geldleis- tungsverwaltungsakten stehen einer Auswechslung der Rechtsgrundlage nicht ent- gegen. Denn jedenfalls wenn der Adressat - wie vorliegend - die Aufhebungsent- scheidung anficht, hat er durch die fehlerhafte Wortwahl („widerrufen“) keinen Nach- teil erlitten, weil er sich gerade nicht auf diese verlassen und mit dem gesondert gel- tend zu machenden Entschädigungsanspruch eingerichtet hat. Freilich sind die ge- nannten Unterschiede nicht irrelevant: So muss die Ermessensausübung (auch) den Anforderungen des vom Gericht in tatbestandlicher Hinsicht für erfüllt befundenen Rechtsgrundlage genügen, was allerdings nicht pauschal, sondern nur mit Blick auf die Anforderungen im konkreten Fall zu beurteilen ist.
Hinweis: Das gegenteilige Ergebnis ist ebenso gut vertretbar, zumal sowohl in der Literatur als auch in der Rechtsprechung fast ausschließlich die Möglichkeit einer Umdeutung von Widerruf und Rücknahme behandelt wird, ohne auf die Alternative der Auswechslung der Rechtsgrundlage einzugehen und zu der Abgrenzung beider Institute Stellung zu nehmen.
11 Vgl. auch VG Potsdam, Urt. v. 15.07.2002, NVwZ-RR 2003, 329, 330.
3. Konsequenzen für den angefochtenen Bescheid
Der Bescheid erweist sich daher als rechtmäßig, wenn er in rechtsfehlerfreier Weise auf § 48 LVwVfG gestützt werden kann.
Der Bescheid ist formell rechtmäßig: Das Regierungspräsidium ist als für die Aus- gangsentscheidung zuständige Behörde sachlich sowie gem. § 48 Abs. 5 LVwVfG unverändert örtlich zuständig. Eine Anhörung gem. § 28 LVwVfG ist erfolgt. Auch ist die explizite Angabe der herangezogenen Rechtsgrundlage dann nicht notwendiger Bestandteil der Begründung gem. § 39 LVwVfG, wenn sich – wie hier – für die Betei- ligten keine Unklarheiten hinsichtlich der Rechtsfolge (rückwirkende Aufhebung des Zuwendungsbescheides) einstellen kann.12
In materieller Hinsicht müssten die tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen (a) und die Entscheidung ermessensfehlerfrei getroffen worden sein (b).
a) Tatbestandliche Voraussetzungen
In tatbestandlicher Hinsicht müsste der Zuwendungsbescheid rechtswidrig sein (aa.), die Regelungen zum Vertrauensschutz in § 48 Abs. 2 LVwVfG müssten beachtet (bb.) und die Frist des § 48 Abs. 4 LVwVfG müsste gewahrt worden sein (cc.).
aa) Der Zuwendungsbescheid ist rechtswidrig, wenn der Beginn des Vorhabens vor Erlass des Zuwendungsbescheids bzw. der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnah- menbeginn die Gewährung der Zulage ausschließt ([1.]) und die streitgegenständli- che Sanierung verfrüht begonnen wurde ([2.]).
(1.) Dass die Zuwendung von Mitteln der Denkmalschutzförderung für Vorhaben, die bereits vor Erteilung der Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn begonnen worden sind, rechtswidrig ist, folgt nicht unmittelbar aus Ziff. 3.2 der VwV-Denkmalförderung bzw. Ziff. 1.2 zu § 44 der VwV-LHO. Verwaltungsvorschriften sind Innenrecht der Verwaltung und haben - von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen - keine (positive wie negative) Bindungswirkung für Außenstehende.13
12 Kopp/Ramsauer (Fn. 1), § 39 Rn. 18a.
13 VG Freiburg, Urt. v. 16.06.2015 – 3 K 2330/13 –, n. v., S. 9.
Allerdings ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in seiner objektiv-rechtlichen Dimension auch zu Lasten von Zuwen- dungsempfängern Bedeutung haben kann. So soll eine Behörde gegen das Gleich- behandlungsgebot in dieser objektiv-rechtlichen Dimension verstoßen, wenn sie in Anwendung der einschlägigen Verwaltungsvorschriften unter bestimmten Vorausset- zungen regelmäßig bestimmte Zuwendungen versagt, sich im Einzelfall aber über diese Praxis hinwegsetzt.14
Ob diese Ausdeutung des Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG zulasten des Zuwen- dungsempfänger auch in Fällen, in denen kein anderer Bürger (etwa als Mitbewerber oder übergangener Zuwendungspetent) auch nur mittelbar belastet wird, in jeder Hinsicht zu überzeugen vermag, kann dahinstehen. Denn die Rechtswidrigkeit einer Zuwendung bei verfrühtem Baubeginn ergibt sich bereits unmittelbar aus dem Haus- haltsrecht: Eine Zuwendung für ein bereits begonnenes Projekt verstößt gegen
§§ 44, 23 LHO, weil der Zweck der zur Verfügung gestellten Mittel nicht mehr erreicht werden kann. Denn durch die Zuwendungen sollen nur solche Vorha- ben unterstützt werden, die ohne Zuwendung nicht durchgeführt würden.15 Der verfrühte Baubeginn ist ein sicheres Indiz dafür, dass der Vorhabenträger nicht entscheidend auf die Zuwendung angewiesen ist bzw. es ihm bei seiner Inves- titionsentscheidung nicht entscheidend darauf ankommt,16 sondern er die staatlichen Hilfen nur gerne „mitnehmen“ möchte. § 23 LHO ist aber gerade darauf gerichtet, derartige „Mitnahmeeffekte“ zu verhindern. Die Landeshaus- haltsordnung ist als Gesetz im formellen Sinne für Bürger und Verwaltung unmittelbar geltendes Recht. Zuwendungen, die gegen die Vorgaben der Landeshaushaltsord- nung verstoßen, sind rechtswidrig.
(2.) Fraglich ist daher, ob die Sanierung vor dem 22.05.2012 begonnen worden ist.
Ziff. 1.2 Satz 2 der VwV-LHO identifiziert den Vorhabenbeginn mit dem Abschluss der auf das Vorhaben bezogenen Verträge mit Dritten. Das erscheint mit Blick auf die soeben entfaltete Intention der §§ 44, 23 LHO sachgerecht. Mit einer Vergabe des Auftrags dokumentiert der Antragsteller, dass er seine Entscheidung, das Vorhaben
14 BVerwG, Urt. v. 23.04.2003, NVwZ 2003, 1384 m. w. N.
15 Vgl. §§ 44, 23 LHO, auf die Ziff. 1.1 der VwV-Denkmalförderung verweisen; ferner NdsOVG, Urt. v.
13.09.2012 – 8 LB 58/12 – juris Rn. 35 m. w. N.
16 VGH BW, Urt. v. 01.02.1989 – 1 S 1054/88 –, n. v., S. 10 ff.; VG Stuttgart, Urt. v. 10.03.2004 – 2 K 4399/02 – juris Rn. 19 a. E.; Urt. v. 16.06.2015 – 3 K 2330/13 –, S. 11 f.
umzusetzen, nicht von der Gewährung des Zuschusses abhängig machen muss bzw. will. Folgerichtig erklärt Ziff. 1.2 Satz 3 VwV-LHO die Beauftragung von Pla- nungsarbeiten ausnahmsweise für förderungsunschädlich, denn ohne Planungsar- beiten kann weder ein Förderantrag sinnvoll gestellt werden, noch eine Entscheidung darüber getroffen werden, ob das Vorhaben weiter verfolgt werden soll. Wegen die- ses Ausnahmecharakters ist zugleich offensichtlich, dass der Begriff der Planung im Ausgangspunkt eng auszulegen ist. Nur soweit die Maßnahmen für die Entschei- dung, ob das Vorhaben überhaupt in Angriff genommen werden soll, und für die An- tragstellung unabdingbar sind, können sie förderunschädlich sein. Diese teleologi- sche Auslegung mag auch körperliche Eingriffe am Objekt nicht von vornherein aus- schließen, soweit diese – wie hier etwa das Abschlagen der Bauzier vor der Erstel- lung des Kostenvoranschlags vom Februar 2012 – zur Befundermittlung vor Auf- tragsvergabe erforderlich sind.
Gemessen hieran haben die Kläger mit ihrem Vorhaben vor dem 22.05.2012 begon- nen. Insbesondere die von der Fa. F. am 14., 15. und 16.05.2012 erbrachten Arbei- ten können nicht mehr als Teil des Planungs- und Vorbereitungsstadium qualifiziert werden, sondern müssen der Durchführung des Vorhabens zugerechnet werden.
Dafür spricht die Wortwahl des Architekten, der in seinem Schreiben vom 04.06.2012
„den Beginn der o. g. Maßnahme“ (d.h. der „Sanierung“) für den 09.05.2012 ange- zeigt hat. Auch ist nicht ersichtlich, dass die Entfernung der Eisen- und Holzteile zur Erhebung weiterer Befunde erforderlich gewesen wäre. Die Fa. F. hat vielmehr be- reits im Februar 2012 ein fundiertes Angebot erstellen können.
Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die Kläger die Fa. F. bereits vor dem 22.05.2012 mit der Durchführung des Gesamtvorhaben (und nicht nur mit Planungs- und Vorbereitungsmaßnahmen) beauftragt haben. Denn die erste Abschlagszahlung in Höhe von 15.000 EUR ist bereits für die „Sanierung“ angefordert worden und die Kläger haben selbst angegeben, dass die Abschlagszahlungen auch erbracht wur- den, um den Bauauftrag zu sichern.
bb) Fraglich ist, ob die Kläger sich auf Vertrauensschutz berufen können. Dies könn- te gem. § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 LVwVfG ausgeschlossen sein, wenn sie die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides gekannt oder grob fahrlässig verkannt haben. Grob fahrlässige Unkenntnis in diesem Sinne liegt vor, wenn das Maß an
Sorgfalt, das vom Adressaten unter Berücksichtigung seiner persönlichen, insbeson- dere auch fachlichen Fähigkeiten erwartet werden kann, in besonders schwerer Wei- se verletzt worden ist, weil einfachste, ganz nahe liegende Überlegungen nicht ange- stellt worden sind.17 Dabei müssen sich die Kläger nach dem Rechtsgedanken der §§ 123 Abs. 2, 278 BGB das Wissen bzw. eine grob fahrlässige Unkenntnis des Architekten zurechnen lassen, weil sie sich seiner im Rahmen der Antrag- stellung bedient haben.18 Er hat den Zuwendungsantrag ausgefüllt und später auch die Korrespondenz über den vorzeitigen Baubeginn geführt.
Selbst wenn der Architekt die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides nicht positiv erkannt haben sollte, war ihm diese in Folge grober Fahrlässigkeit unbekannt geblieben. Ihm war die Förderschädlichkeit eines vorzeitigen Beginns der Restaurie- rungsarbeiten bewusst, wie sein Antrag vom 03.05.2012 belegt, mit dem er wegen Gefährdung der Allgemeinheit um die Zustimmung des Regierungspräsidiums zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn ersucht hat. Auch musste es sich für ihn ohne Weite- res aufdrängen, dass durch die vor Erteilung der Zustimmung am 22.05.2012 erfolgte Beauftragung der Fa. F. mit dem Gesamtvorhaben bzw. mit den o. g. Arbeiten der förderungsunschädlichen Bereich der Planung (vgl. Ziff. 1.2 der VwV-LHO) verlassen und der Bereich der Durchführung betreten wurde. Nach alledem ist das Vertrauen der Kläger an den Bestand des Zuwendungsbescheids nicht schützenswert.
cc) Jahresfrist des § 48 Abs. 4 LVwVfG
Das Regierungspräsidium hat erstmals nach Einreichung der Unterlagen durch die Kläger im Januar 2014 Kenntnis vom konkreten Ablauf der Arbeiten erhalten und be- reits im Juni 2014 den Zuwendungsbescheid aufgehoben. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 LVwVfG wurde folglich unabhängig davon gewahrt, ob diese mit Kenntnis der die Rechtswidrigkeit begründenden Tatsachen (Bearbeitungsfrist19) oder erst dann beginnt, wenn auch alle für die Rücknahmeentscheidung relevanten Tatsachen voll- ständig, uneingeschränkt und zweifelsfrei ermittelt sind (Entscheidungsfrist20).
17 Vgl. Kopp/Ramsauer (Fn. 1), § 48 Rn. 124; Sachs (Fn. 7), § 48 Rn. 162 m. w. N.
18 Vgl. Sachs (Fn. 7), § 48 Rn. 151, 154 m. w. N.
19 Vgl. Kopp/Ramsauer (Fn. 1), § 48 Rn. 73 m. w. N.
20 Ständige Rechtsprechung seit BVerwG [Großer Senat], Beschl. v. 19.12.1984, NJW 1985, 819.
b) Ermessen
Die Entscheidung müsste auch frei von Ermessensfehlern i. S. d. § 114 Satz 1 VwGO ergangen sein. Ein solcher liegt vor, wenn die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten (Ermessensüberschreitung) oder von dem eingeräumten Ermessen nicht (Ermessensausfall) bzw. nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise (Ermessensfehlgebrauch bzw. -defizit) Ge- brauch gemacht hat.
Vorliegend kommt ein Ermessensausfall in Betracht. Das Regierungspräsidium hat keine Ermessenerwägungen angestellt, obwohl § 48 LVwVfG die Rücknahme in das Ermessen der Behörde stellt. Allerdings ist es nach den Grundsätzen des intendier- ten Ermessens unschädlich, dass im angegriffenen Bescheid keine ausdrücklichen Ermessenserwägungen angestellt wurden. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, auf die die Verwaltung gem. § 7 LHO verpflichtet ist, gebieten in der Regel die Aufhebung einer rechtswidrigen Zuwendung – gleich ob durch Widerruf21 oder durch Rücknahme22 –, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine an- dere Entscheidung rechtfertigen oder zumindest zu einer intensiveren Würdigung des konkreten Falles nötigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung.23
Es sind keine Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Sonderfalles ersichtlich, so dass ein Ermessensfehler in Gestalt des Ermessensausfalls nicht vorliegt.
V. Ergebnis
Der angefochtene Verwaltungsakt ist rechtmäßig. Die zulässige Klage ist daher un- begründet.
21 Für § 49 Abs. 3 LVwVfG Kopp/Ramsauer (Fn. 1), § 49 Rn. 73.
22 VGH BW, Urt. v. 18.11.2014 – 10 S 847/12 –, juris Rn. 48.
23 VGH BW, Urt. v. 18.11.2014 – 10 S 847/12 –, juris Rn. 48; NdsOVG, Urt. v. 13.09.2012 – 8 LB 58/12 –, juris Rn. 55.
