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A Contribuição do IBGE para a avaliação dos programas do plano plurianual

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CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO

A CONTRIBUIÇÃO DO IBGE PARA A AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS DO PLANO PLURIANUAL.

DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS PARA OBTENÇÃO 00 GRAU DE MESTRE

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MASSASHIGE TAKIGUCHI

A CONTRIBUiÇÃO DO IBGE PARA A AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS DO

PLANO PLURIANUAL

RIO DE JANEIRO

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A CONTRIBUiÇÃO DO IBGE PARA A AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS DO

PLANO PLURIANUAL

Dissertação apresentada à Escola

Brasileira de Administração Pública e

de Empresas da Fundação Getúlio

Vargas, como requisito para obtenção

do título de Mestre em Administração

Pública.

Campo de conhecimento

Administração Pública

Orientador: Prof. Dr. José Cezar

Castanhar

RIO DE JANEIRO

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Ao Professor Doutor José Cezar Castanhar, por todo seu apoio, paciência e orientação durante o desenvolvimento deste trabalho e pelo conhecimento compartilhado nas aulas que ministrou.

Aos professores que compõem a banca, pelo apoio e paciência nesta difícil jornada de término do Mestrado.

A todos os entrevistados, pela gentileza, pela disposição em colaborar e por todas as informações prestadas para a construção deste conhecimento.

Aos meus pais, por terem dado a oportunidade de construir minha trajetória e pela inspiração para conquistar novos horizontes e tornar esse sonho possível.

A Cida, minha companheira de vida e principal motivadora, pelo incentivo, força e dedicação para concluir este trabalho.

A Mariana Lopes Ferreira e José Pedro Ferreira, pelo estímulo e compreensão.

Ao meu chefe Antonio Ferreira Antunes, por acreditar em meu potencial, pela oportunidade e incentivo.

Ao IBGE, pelas condições de trabalho que me permitiram realizar o curso de Mestrado.

A FGV, pelo apoio e pela oportunidade de aprendizado e experiência.

Aos meus amigos, colegas de Mestrado e de trabalho, pela amizade e incentivo

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Esta dissertação tem por objetivo analisar a participação do IBGE no processo de avaliação do Plano Plurianual 2004-2007. O estudo inicia pela contextualização da melhoria da gestão pública e pelo embasamento teórico sobre a temática de avaliação de programas, seus indicadores e a perspectiva da efetividade. O planejamento na administração pública brasileira passou por várias fases, cada qual com suas características marcantes, chegando ao modelo atual, o Plano Plurianual, que integra planejamento e orçamento, busca dar transparência aos objetivos e prioridades do governo e melhorar a gestão orientando-a para resultados. O IBGE tem atribuições definidas em lei, um papel importante no desenvolvimento do país e competências reconhecidas, que o legitimam perante a sociedade como o principal coordenador e produtor de informações de natureza estatística e geocientífica. Assim almeja-se verificar a real participação do IBGE e das informações divulgadas por ele nos programas do PPA 2004-2007, dando um enfoque maior no processo de avaliação dada a sua relevância para a gestão pública. Para tanto, a pesquisa utiliza como métodos a pesquisa bibliográfica, a revisão documental e questionários com pessoas-chaves que são os gerentes de programa do Plano Plurianual. A pesquisa se restringiu aos programas considerados finalísticos e de serviços ao Estado. Os resultados obtidos nesta pesquisa demonstram que a atuação do IBGE se encontra muito aquém de sua competência técnica reconhecida nacional e internacionalmente, da credibilidade e qualidade de suas informações, e de sua relevância percebida pelo Governo para o processo de gestão do PPA. Pode-se concluir que o IBGE tem um vasto campo de atuação de modo a contribuir efetivamente para o desenvolvimento sustentável do país.

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This dissertation aims to analyze the participation of IBGE in the evaluation process of the Plano Plurianual 2004-2007. The study begins by the context of the public management improvement and the theoretical basis on the subject of evaluation programs, their indicators and the perspective of effect. The planning in the Brazilian public administration went through several phases, each one with its particular characteristics, reaching the current model, the Plano Plurianual, which integrates planning and budget, seeks to give transparency to the objectives and priorities of government and improve the management directing it to results. The IBGE has duties defined by law, an important role in the development of the country and recognized competence, that warrant to the society as the main coordinator and producer of statistical and geosciences information. So aims to verify the real involvement of the IBGE and the information disclosed by him in the programs of the PPA 2004-2007, giving a greater focus in the evaluation process beca use of their relevance for public management. Thus, the research used methods as the literature research, documents review and questionnaires with key people who are the program managers of the Plano Plurianual. The search was restricted to programs considered

, as finalistic and services for the State. The results in this study demonstrate that the actions of the IBGE is far from its expertise recognized nationally and internationally, the credibility and quality of its information, and its perceived relevance by the government to the management process of PPA. It can be concluded that the IBGE has a wide field of action in order to contribute effectively to sustainable development of the country.

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Figura 2 - Plano Plurianual 1991-1995 ... 61

Figura 3 - Plano Plurianual 1996-1999 - Brasil em Ação ... 62

Figura 4 - Plano Plurianual 2000-2003 - Avança Brasil. ... 64

Figura 5 - Plano Plurianual 2004-2007 - Brasil de Todos ... 67

Figura 6 - O ciclo de gestão do PPA 2004-2007 ... 69

Figura 7 - A gestão do PPA 2004-2007 ... 70

Figura 8 - Orientação estratégica do governo e orientação estratégica dos ministérios ... 77

Figura 9 - Etapas de elaboração dos programas do PPA 2004-2007 ... 78

Figura 10 - Etapas e instâncias da avaliação do PPA 2004-2007 ... 84

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Quadro 1 - Ações que compõem o programa Informações Estatísticas e

Geocientíficas, o tipo de ação e a unidade orçamentária responsável pela execução .

... ... 95

Quadro 2 - Indicadores de desempenho, tipo de indicador, unidade de medida e

periodicidade de mensuração ... 97

Quadro 3 - Ações que compõem o Programa Recenseamentos Gerais, o tipo de

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APA - Área de Proteção Ambiental

CDDI - Centro de Documentação e Disseminação de Informações COC - Coordenação Operacional dos Censos

CONCAR - Comissão Nacional de Cartografia CONFEGE - Conferência Nacional de Geociências CONFEST - Conferência Nacional de Estatística CPO - Comissão de Planejamento Geral dos Censos DE - Diretoria Executiva

DGC - Diretoria de Geociências DI - Diretoria de Informática DPE - Diretoria de Pesquisa

ENAP - Escola Nacional de Administração Pública ENCE - Escola Nacional de Ciências Estatísticas FHC - Fernando Henrique Cardoso

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IEG -Informações Estatísticas e Geocientíficas INE - Instituto Nacional de Estatística

INEGI -Instituto Nacional de Estadística y Geografia INPC - índice Nacional de Preços ao Consumidor

IPCA - índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo IPEA -Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA - Lei Orçamentária Anual

LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal

MARE - Ministério da Administração e Reforma do Estado MEC - Ministério da Educação

MPOG - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MPS - Ministério da Previdência Social

OCDE - Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico PAC - Programa de Aceleração do Crescimento

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PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios POF - Pesquisa de Orçamentos Familiares

PPA - Plano Plurianual

RECOR - Reserva Ecológica do Roncador SCN - Sistema Cartográfico Nacional SEN - Sistema Estatístico Nacional

SEPM - Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira SIDOR - Sistema Integrado de Dados Orçamentários

SIGPlan - Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento SNA - System of National Accounts 1993

SOF - Secretaria de Orçamento Federal

SPI - Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos SPOA - Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração TCU - Tribunal de Contas da União

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RESUMO

ABSTRACT

LISTA DE FIGURAS

LISTA DE QUADROS

LISTA DE TABELAS

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

1 Introdução

1.1 Objetivos da pesquisa

1.1.1 Objetivo final

1.1.2 Objetivos intermediários

1.2 Metodologia

1.2.1 Tipo de pesquisa

1.2.2 Coleta e tratamento dos dados

1.2.3 Limitações do método

1.3 Estrutura do trabalho

2 Referencial teórico

2.1 A necessidade de melhoria na gestão pública

2.2 Avaliação de programas

2.2.1 Evolução da avaliação de programas

2.2.2 O processo de monitoramento

2.2.3 O processo de avaliação

2.2.4 Marco lógico

2.2.5 Critérios de avaliação

2.3 Indicadores: medindo o desempenho

2.4 A avaliação na gestão pública e a perspectiva da efetividade

2.4.1 Conceitos de efetividade

2.4.2 A importância da efetividade na avaliação da gestão pública

2.4.3 O desafio de se mensurar a efetividade

3 A atuação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

3.1 A história da instituição

3.2 O papel do IBGE e suas atribuições legais

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3.4 Atuação IBGE: produção e coordenação de informações 3.4.1 Informações produzidas diretamente pelo IBGE

3.4.2 Coordenação dos sistemas estatístico e cartográfico nacionais 4 Planejamento e orçamento no Brasil e o Plano Plurianual 4.1 O planejamento brasileiro: breve histórico

4.2 As mudanças trazidas pela Constituição Federal de 1988 4.3 A reforma gerencial do aparelho de Estado de 1995 4.4 As experiências dos Planos Plurianuais

4.4.1 PPA 1991-1995

4.4.2 PPA 1996-1999: Brasil em Ação 4.4.3 PPA 2000-2003: Avança Brasil

5 Análise do Plano Plurianual 2004-2007

5.1 O ciclo e o modelo de gestão do PPA 2004-2007 5.1.1 Atores para a gestão do PPA

5.1.2 Sistema de informação para a gestão do PPA 5.2 O processo de elaboração do PPA 2004-2007

5.2.1 Primeira fase: as orientações estratégicas do governo 5.2.2 Segunda fase: as orientações estratégicas setoriais 5.2.3 Terceira fase: a elaboração dos programas

5.3 Monitoramento do PPA

5.4 A sistemática de avaliação do PPA 2004-2007 5.4.1 Avaliação do programa

5.4.2 Avaliação setorial 5.4.3 Avaliação do plano

5.4.4 Relatório Anual de Avaliação 5.5 Revisão

6 O IBGE e sua participação no PPA 2004-2007 6.1 A elaboração dos programas do PPA

6.2 Atributos dos programas 6.3 Atributos das ações

6.4 Os programas do IBGE no PPA 2004-2007

6.5 Programa 0796 -Informações Estatísticas e Geocientíficas 6.6 Programa 1059 - Recenseamentos Gerais

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administração pública federal 102 7. Análise dos indicadores dos programas do PPA e dos questionários 104 7.1 Análise dos indicadores dos programas do PPA 2004-2007 104

7.2 Análise dos questionários 113

8. Conclusão 129

8.1 Considerações finais sobre o estudo 136

REFERÊNCIAS 139

ANEXO A - Megaobjetivos e desafios 147

APÊNDICE A - Número de programas, números de programas com

indicadores mensurados pelo IBGE e número de indicadores mensurados pelo IBGE por Unidade da Administração Pública Federal e exercício fiscal 150 APÊNDICE B - Unidades da administração pública federal e programas que

responderam à pesquisa 153

APÊNDICE C - Número de questionários enviados e número de questionários

respondidos por Unidade da Administração Pública Federal 155

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No contexto das transformações mundiais, a administração pública brasileira tem sofrido mudanças profundas no intuito de atender a uma sociedade cada vez mais exigente. Torna-se imperativo construir uma visão ampla e integrada da administração pública brasileira, buscando aquisição ou atualização de conhecimentos e instrumentos de gestão que ressaltem menos o cumprimento de regras e tradições internas, e mais o alcance de objetivos e resultados necessários à elevação dos padrões de eficiência, eficácia e efetividade da Administração Pública.

Existe hoje no Brasil um consenso em relação à necessidade de a administração pública melhorar substancialmente seu gerenciamento. As mazelas sociais do país exigem da gestão pública um nível de resultados bem superior ao que temos hoje.

A gestão no setor privado busca sempre alcançar resultados quantitativos e qualitativos. Guardando as devidas particularidades, sendo a principal delas o lucro, visado na gestão privada, a administração pública busca a realização da sua função social. Entretanto, esta função social deve ser alcançada com a maior qualidade possível na sua prestação de serviços e também com a maior eficiência possível capaz de obter resultados efetivos para a sociedade. Muitas vezes a realidade não demonstra isso e percebemos que as sanções dos clientes em uma organização pública são menores do que na empresa privada. Esta última é remunerada ao preencher as necessidades de uma clientela específica, enquanto a organização pública depende menos do cliente e mais do sistema de monopólio, concessões e apoio político. Enfim, segundo Osborne e Gaebler (1996), governo e empresas são instituições fundamentalmente diferentes. Empresas são guiadas pela competição e governos geralmente utilizam monopólios.

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No processo de modernização da administração pública, orientada para resultados voltados diretamente para a sociedade, e da performance do Estado, indicadores que mensuram o desempenho das organizações tem recebido uma atenção especial nas discussões. A tradicional busca pela eficiência e eficácia tem cedido espaço para outros indicadores que mensuram muito mais do que somente a relação entre os recursos utilizados e os padrões estabelecidos, ou o grau de cumprimento das metas fixadas, mas aqueles que mensuram o grau de atingimento dos objetivos e os impactos na sociedade.

A Constituição Federal de 1988, em seu primeiro parágrafo do artigo 165, delega competência à União para elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico e social. Desde então, inúmeros esforços e melhorias na gestão pública foram implementados com vistas promover uma atuação mais eficaz do estado.

o

governo federal, por meio do Plano Plurianual (PPA), tem direcionado seus programas para uma gestão mais voltada para resultados. A presença de indicadores para medir o alcance desses resultados tem ganhado uma importância cada vez maior nesse modelo de gestão.

Diante deste cenário que já é atual e que se projeta para o futuro, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), enquanto produtor e coordenador das informações estatísticas e geocientíficas oficiais do país, tem buscado o aprofundamento e a agilização de projetos e atividades, o investimento em novos rumos, buscando sempre disponibilizar o melhor sistema de informações estatísticas e geocientíficas para a sociedade brasileira, com qualidade, presteza e crescente acessibilidade.

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competidores para os bens e serviços que provê à sociedade, sendo necessário buscar nas avaliações de suas ações os indicadores capazes de atestar o bom funcionamento da máquina administrativa. Entretanto, o processo de avaliação e a construção de indicadores ainda não se encontram plenamente incorporadas ao cotidiano das organizações onde, em muitas, ainda se encontram em um estágio embrionário.

1.1. Objetivos da pesquisa

1.1.1 Objetivo final

O presente estudo tem como objetivo verificar a contribuição do IBGE para o processo de avaliação dos programas do PPA.

1.1.2 Objetivos intermediários

Para o alcance desses objetivos, serão buscados os seguintes objetivos intermediários:

a) levantar e analisar a literatura sobre avaliação de desempenho na administração pública;

b) levantar e analisar a literatura sobre avaliação de programas e políticas públicas; c) levantar e analisar a literatura sobre indicadores de desempenho;

d) pesquisar a lei de criação e o estatuto do IBGE;

(20)

1.2 Metodologia

1.2.1 Tipo de pesquisa

A classificação da pesquisa foi baseada na taxionomia apresentada por Vergara (2007), que de acordo com os critérios propostos, o estudo pode ser classificado quanto aos fins e quanto aos meios.

Quanto aos fins, a pesquisa foi descritiva, pois teve o objetivo de analisar a participação do IBGE e sua contribuição para o processo de avaliação do PPA.

Quanto aos meios, a pesquisa foi bibliográfica, pois foi necessária uma composição prévia de uma fundamentação teórico-metodológica. Documental, porque se fez um levantamento e análise de documentos internos do instituto que diziam respeito ao assunto objeto de estudo e que não foram disponibilizados ao público. Pesquisa de campo, na medida em que coletou opiniões e percepções com os usuários de informações do IBGE. Por fim, o trabalho foi ainda um estudo de caso, uma vez que foi pesquisado em profundidade o IBGE, verificando mais detalhadamente sua forma de atuação.

o

estudo ficou delimitado aos órgãos públicos dos poderes executivo do governo federal, podendo abranger as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e sociedades de economia mista desta esfera.

Com relação ao PPA, o estudo ficou restrito aos programas classificados, no momento do seu cadastro, como sendo do tipo finalístico e de serviços ao Estado, cujos resultados são bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade e ao Estado, tendo em vista que somente programas deste tipo possuem um ou mais indicadores de desempenho.

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variedade de usuários de informações, dentre eles o governo federal, estadual, municipal, distrital, empresas privadas, de economia mista, organizações não governamentais, academia, pesquisadores, entre outros. Os usuários propiciarão informações capazes de avaliar atuação e a qualidade dos produtos e serviços do IBGE.

A definição da amostra se deu exatamente com base nos usuários da esfera federal, considerando que o IBGE é um órgão do governo federal e dele recebe os recursos necessários para o desempenho de suas atividades, seu principal cliente acaba sendo o próprio governo federal. A amostra, baseada no método não probabilístico e definida pelo critério de acessibilidade e tipicidade, foi composta pelas organizações da administração pública responsáveis por programas finalísticos ou de serviços ao Estado do PPA 2004-2007, delimitados por esta pesquisa.

Os sujeitos da pesquisa foram os gerentes de programa ou gerentes-executivos dos programas delimitados por este estudo. Segundo o decreto nO 5.233 de 6 de outubro de 2004, o gerente de programa é o responsável pela gestão do mesmo, podendo contar com o auxílio do gerente-executivo.

1.2.2 Coleta e tratamento dos dados

A coleta dos dados se deu por meio da pesquisa bibliográfica, em que as informações foram coletadas em livros, dicionários especializados, artigos publicados em revistas e periódicos com o objetivo de se ampliar os conhecimentos acerca dos conceitos de avaliação de programas. Legislações pertinentes, portarias e decretos federais, normas, estatutos, regimentos internos pertinentes à criação e atuação do IBGE, o processo de elaboração, gestão e avaliação do PPA 2004-2007.

(22)

Para consubstanciar o presente estudo, foi realizada uma pesquisa de campo, que teve início com o acesso ao Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan) para relacionar todos os programas cadastrados como finalísticos e de serviços ao Estado, tendo em vista que os indicadores de desempenho do PPA são compostos por programas desta natureza. Em seguida, verificaram-se quais programas possuíam indicadores de desempenho, e quais eram mensurados pelo IBGE direta ou indiretamente.

Posteriormente, buscaram-se todos os relatórios anuais de avaliação dos programas do PPA, a fim de se elaborar uma análise das avaliações daqueles que possuíam indicadores mensurados pelo IBGE e com isso obter mais detalhes sobre a percepção dos gerentes de programas que utilizam as informações do IBGE como indicadores de desempenho.

Além das avaliações anuais dos programas do PPA 2004-2007 e dos dados disponíveis no SIGPlan, foi realizada uma pesquisa com os atores envolvidos nos processos de monitoramento e avaliação dos programas, por meio da aplicação de questionários estruturados e semi-abertos.

As pessoas-chave que receberam os questionários foram os gerentes de programa que estavam cadastrados no SIGPlan. Para os programas que por ventura não havia o cadastro do gerente, foi enviado o questionário ao monitor do programa, que são técnicos da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), responsáveis pelo monitoramento dos mesmos.

Os questionários foram elaborados em mídia eletrônica e encaminhados, juntamente com um texto de apresentação esclarecendo o objetivo e a finalidade do mesmo, bem como instruções para seu preenchimento e devolução ao pesquisador. Solicitou-se que fosse respondido um questionário para cada um dos programas sob responsabilidade do gerente e encaminhado por e-mail ou fax. Foram enviados 219 e-mails abrangendo todos os 354 programas identificados.

FUNI.JAÇA~ i3F'r, ,~,,_; IIr.r<GAS

(23)

Cabe ressaltar que os programas do IBGE no PPA 2004-2007 não foram considerados para esta pesquisa não sendo encaminhado questionário ao gerente do programa, uma vez que o próprio órgão é objeto deste estudo.

o

tratamento dos dados foi baseado na abordagem da análise de conteúdo, que permitiu identificar o que está sendo dito a respeito do tema em questão (VERGARA, 2006). Inicialmente foi realizada uma revisão da literatura e em seguida os dados levantados pelas pesquisas documental e bibliográfica foram catalogados por assunto e relevância, servindo como suporte para possíveis propostas.

Após a leitura de todo o material coletado nas entrevistas, foram utilizadas grades do tipo mista possibilitando a captação de novas informações que vieram a se tornar novas categorias. A grade inicial foi criada a luz do referencial teórico, onde foram definidas inicialmente as categorias pertinentes ao estudo e posteriormente foram adicionadas novas categorias percebidas por meio de questões apresentadas durante o processo de análise.

Por fim, todo o material foi analisado a luz do referencial teórico formulando, assim, a conclusão do estudo sobre a atuação do IBGE.

1.2.3 Limitações do método

A primeira limitação identificada é que o resultado da pesquisa com a amostra pode não reproduzir necessariamente a opinião de todos os atores representados, ou seja, a opinião de todos os usuários de informações do IBGE, uma vez que não foi considerada na pesquisa outros grupos de usuários de informação, como a academia, a mídia, as organizações privadas, dentre outros.

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questões pode confundir o respondente. Entretanto, a utilização do método de entrevistas, uma das técnicas mais utilizadas no âmbito das ciências sociais, embora tenha a capacidade de obter informações sobre o que os atores sabem, crêem, fazem e até mesmo observar a maneira como o entrevistado fala e se coloca diante do tema e das perguntas, era inviável. Abordar todos os 356 programas seria custoso financeiramente, pois envolveria muitos deslocamentos à cidade de Brasília, sede do Governo Federal, e a outros estados durante vários dias. Além disso, o tempo para desenvolver esta pesquisa seria mais extenso do que o destinado a uma dissertação de mestrado.

Outro fato que deve ser destacado foi a dificuldade de se obter o retorno dos questionários. Como ressaltado por Vergara (2007, p.55), "não é fácil a obtenção de questionários respondidos." Mesmo com o acompanhamento da aplicação por meio de telefonemas e e-mails de modo a sensibilizar os pesquisados e provocar o maior retorno possível, o número de respostas ficou abaixo do que gostaria. Talvez tal dificuldade tenha se dado em função da falta de disponibilidade dos gerentes de programas, uma vez que os mesmos são gestores do alto escalão do governo federal, como estabelecido pelo próprio Decreto nO 5.233, art. 4°, §1°, ou seja, presidentes e diretores de organizações públicas, secretários executivos dos Ministérios, entre outros. Enfim, são pessoas cuja disponibilidade de tempo para responder um questionário é pouca.

(25)

Tabela 1 - Número de programas por órgão responsável sem o cadastro de gerente, mas com o cadastro do monitor.

Órgão responsável

Ministério da Ciência e Tecnologia Ministério da Cultura

Ministério da Educação Ministério da Fazenda

Ministério da Previdência Social Ministério das Cidades

Ministério das Relações Exteriores

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca

Fonte: Elaborado pelo próprio autor (2009).

Número de programas sem cadastro de gerente 1 2 3 1 1 1 1 7 3 1

Tabela 2 - Número de programas por órgão responsável sem o cadastro de gerente e sem o cadastro do monitor.

Órgão responsável

Ministério da Saúde Ministério das Cidades

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Ministério do Esporte

Ministério do Meio Ambiente

Fonte: Elaborado pelo próprio autor (2009).

Número de programas sem nenhum cadastro 2 1 1 1 6

(26)

resultados satisfatórios com a realização da pesquisa, com vistas à resolução do problema apresentado.

1.3 Estrutura do trabalho

Neste capítulo foi discernido o problema a ser abordado pela pesquisa, os objetivos finais e específicos, a metodologia utilizada e suas limitações.

No segundo capítulo, o referencial teórico da pesquisa é debatido, onde procurou-se apresentar embasamentos teóricos importantes para melhor entendimento do desenvolvimento do tema. Inicialmente, contemplando a contextualização da melhoria da gestão pública, a avaliação de programas. Por conseguinte, a utilização de indicadores para mensurar o desempenho

é

discutida. Por fim, discute-se a perspectiva da efetividade na avaliação da gestão pública, sua importância e seus desafios.

o

capítulo três traz a visão do IBGE enquanto organização, apresentando o seu papel, suas atribuições legais, sua estrutura hierárquica e sua atuação enquanto produtor e coordenador das informações.

o

quarto capítulo se propõe a traçar uma evolução do planejamento no Brasil,

iniciando pela apresentação de um breve histórico do planejamento e as principais transformações em busca de uma integração com o orçamento. Em seguida, são trabalhados aspectos relevantes da Constituição Federal de 1988 e da proposta de Reforma Gerencial, uma vez que constituem fatos marcantes na história do processo de planejamento brasileiro. Por fim, trabalham-se as experiências dos PPA's, e as três experiências recentes do Plano Plurianual.

(27)

ênfase na questão do monitoramento e na sistemática de avaliação, culminando na revisão do PPA.

o

capítulo seis contextualiza o IBGE dentro do PPA 2004-2007, iniciando com um nivelamento dos conceitos adotados na elaboração de programas e ações do PPA, e seguindo com a apresentação dos programas, seus respectivos objetivos, justificativas, público-alvo, ações e indicadores, que foram definidos, mostrando como a instituição participa no PPA.

No sétimo capítulo, é apresentada a análise da pesquisa de campo. Ela inicia com uma visão sobre os indicadores que existem nos programas do PPA e quais os indicadores que são mensurados pelo IBGE. Em seguida, complementa-se a pesquisa com a análise dos dados e das informações obtidas nos questionários respondidos.

Por fim, no capítulo oito, são discutidas as principais conclusões da pesquisa contemplando os principais aspectos constantes no desenvolvimento do trabalho e algumas sugestões de caráter geral, enquanto que nos seguintes são indicadas as referências bibliográficas, o apêndice e os anexos do trabalho.

(28)

2. Referencial teórico

o

presente capítulo tem o objetivo de apresentar os principais conceitos teóricos e estudos a respeito do tema que auxiliam o entendimento do problema no contexto geral do conhecimento, subsidiando a apresentação dos resultados da pesquisa.

2.1 A necessidade de melhoria na gestão pública

No início dos anos 70, aumentaram o potencial de mudanças políticas na área da gestão pública, como economias que sofreram estagflação e a percepção mais negativa do público sobre burocracia (BARZELAY, 2001). A discussão que no passado girava entorno da maior ou menor presença do Estado, nos últimos tempos tem mudado seu foco. Não precisamos de mais governo ou menos governo, precisamos, sim, de um governo melhor (OSBORNE e GAEBLER, 1996).

A história brasileira

é

marcada por muitas tentativas dos governantes de se promover um crescimento sustentável para o país, e para isso diversos planos e programas foram criados. O programa Avança Brasil do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), o programa Fome Zero, carro chefe do Plano Plurianual 2004-2007 denominado Brasil de Todos, e mais recentemente o chamado Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), marcando o segundo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, são exemplos mais recentes.

(29)

Não só o PAC, mas outros planos, programas, atividades e projetos do governo carecem de um controle de gastos mais eficaz, de uma definição de metas mais adequadas e indicadores mais bem elaborados.

Os sistemas de gestão das organizações públicas são alvos de críticas feitas por muitos autores. Osborne e Gaebler (1996) defendem um governo mais empreendedor, um governo que promove a competição entre os provedores de serviços públicos, que incentiva o controle da burocracia pelos cidadãos, que é orientada pela sua missão e pelos seus objetivos e não pela legislação, que redefine sua clientela e oferece alternativas de serviços, mas principalmente que mensuram o desempenho de suas organizações e focam não em insumos, mas sim em resultados.

O modelo de gestão que se deve construir para os órgãos públicos deve incentivá-los a alcançar resultados dentro dos objetivos definidos e acordados previamente, criando assim um círculo virtuoso que impulsionará as organizações públicas no sentido de um processo de melhoria contínua da sua gestão e dos seus resultados, confirmado nas palavras de Duarte et aI. (2006, p. 95) lia Nova Gestão Pública destacou a necessidade de orientar as organizações para resultados, em substituição à orientação procedimental (dos meios ou dos insumos)". Em outras palavras, para a organização não basta jogar bem, é preciso fazer gols, ou seja, obter resultados e atingir objetivos.

O modelo pretendido deverá ser desenhado levando em consideração que todos aqueles objetivos devem ser alcançados. Muitas vezes a priorização de um objetivo pode dificultar o alcance de outro. É necessário construir um modelo de gestão que harmonize da maneira mais eficiente possível o alcance de todos os objetivos.

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Exemplos como o do governo de Minas Gerais se apresentam como iniciativas que buscam atender a necessidade urgente e crucial de se obter maior eficiência e impacto nos gastos e investimentos governamentais. Lustosa da Costa e Castanhar (2003) propõem a avaliação sistemática, contínua e eficaz de programas públicos como um instrumento importante para o alcance de resultados melhores, bem como a utilização e controle de recursos públicos neles aplicados. Para gestores de programas e formuladores de políticas públicas, acrescentam os autores que a avaliação proporciona o fornecimento de dados e informações importantes para o desenho de políticas mais consistentes e uma gestão pública mais eficaz.

2.2 Avaliação de programas

As necessidades impostas por uma nova realidade social, econômica e organizacional provocaram transformações profundas nos sistemas de monitoramento e avaliação do desempenho. A introdução de métodos racionais de formulação e análise intensificou a busca por metodologias de avaliação para a administração pública que utilizassem a razão para a solução de problemas públicos e o aprimoramento dos processos de decisão.

2.2.1 Evolução da avaliação de programas

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Ao longo da década de 60 a avaliação sofreu uma grande expansão. O lançamento de um amplo conjunto de programas sociais nos Estados Unidos e a criação de novas formas de ajuda aos países em desenvolvimento, mediante financiamento de projetos econômicos e programas sociais foram os principais fatores que acarretaram a expansão. Isso se deu pelo fato da preocupação com os resultados uma vez que estava envolvido um volume muito grande de recursos financeiros.

A demanda por avaliações e por profissionais e cientistas sociais especializados levaram a sofisticação conceitual e metodológica da avaliação, aumentando o número de trabalhos, livros e estudos científicos publicados. O fortalecimento do campo da avaliação estendeu-se às décadas seguintes.

Na década de 90, a avaliação de programas continua a desempenhar papel importante, e alguns fatores contribuem para aumentar ainda mais a demanda por avaliação, dentre elas a escassez de recursos decorrente das crises fiscal e econômica que faz com que seja necessária a definição de prioridades para que apenas os programas de fato importantes sejam contemplados. Outro fator importante é a crescente participação da sociedade, dos grupos políticos, organizações e associações que representam a sociedade civil nas discussões sobre a destinação de recursos públicos, o que aumenta a pressão por resultados, transparência, racionalidade decisória e eficiência na alocação de recursos.

2.2.2 O processo de monitoramento

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entrega dos produtos e do uso dos recursos, permitindo julgar se a execução do programa tem seguido o que foi planejado para o alcance dos objetivos propostos. Para a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) (2002) se trata de um processo contínuo de coleta sistemática de informações, segundo indicadores escolhidos, para fornecer aos gestores e stakeholders elementos sobre o progresso realizado, os objetivos 'alcançados e os recursos utilizados.

O processo de monitoramento não termina em si mesmo, deve ser seguida do processo de avaliação de objetivos ou resultados, comumente conhecida por avaliação, onde se procura verificar que diferença teve tal decisão, bem como o alcance dos resultados.

2.2.3 O processo de avaliação

Aurélio Ferreira (1999), em seu dicionário, define avaliação como sendo "apreciação, análise". As definições utilizadas para o termo avaliação se assemelham e parecem ser de um senso comum.

(33)

Assim, a avaliação vai mais além do que o monitoramento, pois reconhece que um plano de ação constitui apenas uma hipótese a respeito do caminho que se pode seguir para o alcance dos objetivos (MOKATE, 2002).

Para a gestão, a avaliação se apresenta como uma necessidade, um ponto fundamental, pois produz informações que contribuem para o alcance dos resultados aperfeiçoando as ações administrativas posteriores. A prática da avaliação fortalece o planejamento e a aprendizagem nas organizações, mediante a geração de informações qualificadas sobre os resultados alcançados e as restrições enfrentadas na implementação das ações, oferecendo recomendações, novos dados e informações para auxiliar a tomada de decisão. Além disso, suas informações podem contribuir para o reajuste de uma política ou programa a novas condições da ambiência social, política e econômica, bem como definir a necessidade de reestruturação de um problema ou o momento de conclusão de um programa. (MOTTA, 1996).

De fato a importância da avaliação tem sido reconhecida como um processo importante para a gestão pública. Entretanto, segundo Mokate (2002) apenas os órgãos de planejamento ou de finanças se preocupam em promover a avaliação com o objetivo de alcançar a transparência com relação aos efeitos e impactos dos gastos públicos, enquanto órgãos gestores de políticas e programas sociais não internalizaram convicções verdadeiras a respeito da avaliação.

(34)

2.2.4 Marco lógico

Um dos instrumentos mais utilizados é o marco lógico, também conhecido como marco conceitual ou quadro lógico. A OCDE (2002) define marco lógico como uma ferramenta que visa melhorar a concepção das ações ao nível dos projetos. Isso inclui a identificação dos elementos estratégicos (recursos, resultados imediatos, efeitos, impactos) e suas relações causais, dos indicadores, assim como dos fatores externos ou riscos que podem influenciar o sucesso ou fracasso da intervenção, facilitando, assim, a concepção, execução e avaliação de uma intervenção de desenvolvimento. O TCU (2000) entende que marco lógico é um modelo analítico que visa retratar como estão logicamente estruturadas as atividades desenvolvidas por programas ou projetos governamentais, onde está definida a sua hierarquia de responsabilidades, discriminando-se os objetivos de cada nível hierárquico e sua relação com os objetivos do nível imediatamente superior.

Mokate (2002) afirma que um bom processo de avaliação deve começar pela especificação de um marco conceitual da política, programa ou projeto que se propõe monitorar e avaliar, para que se possa indicar claramente os resultados esperados e explicar as relações causais.

(35)

algumas tarefas e ações, o uso de insumos e recursos que, por sua vez, demandam certos custos.

Com isso tem-se uma cadeia de objetivos relacionados de forma causal entre si. A cadeia de objetivos estipula os meios e os fins que se propõe para conduzir à transformação social desejada, ou seja, ao objetivo final. O marco conceitual acaba se tornando o mapa do processo de monitoramento e avaliação. Indica-nos os fenômenos que temos que analisar, seguir e guiar a nossa definição sobre a necessidade de informação.

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Figura 1 - Visão genérica do marco conceitual Fonte: adaptado de MOKA TE, 2002, p, 1 02.

2.2.5 Critérios de avaliação

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(36)

Segundo Mokate (2002) os critérios mínimos que devem ser incluídos são: eficiência, eficácia, equidade e sustentabilidade.

A Unicef utiliza, para avaliação dos seus projetos e programas, os critérios de eficiência, eficácia, impacto ou efetividade, sustentabilidade, análise custo-efetividade, satisfação do beneficiário e equidade.

A CEPAl, órgão das Nações Unidas, utiliza os seguintes critérios: cobertura, focalização, eficácia, eficiência, qualidade e avanço físico-financeiro.

o

Tribunal de Contas da União (TCU), em seu processo de avaliação denominado Auditoria de Natureza Operacional, avalia os programas, projetos, atividades e sistemas governamentais segundo critérios de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.

Inúmeros são os critérios que podem ser utilizados. Escolher um ou mais critérios, depende de quais aspectos se pretende privilegiar no momento da avaliação. (lUSTOSA DA COSTA e CASTANHAR, 2003).

2.3 Indicadores: medindo o desempenho

Ao avaliarmos, estamos proporcionando o julgamento do desempenho buscando identificar que diferenças as ações das organizações fazem à sociedade, determinando seu valor ou utilidade econômica e social. Como identificar as diferenças, como determinar o seu valor ou utilidade, se configuram como um grande desafio para a gestão pública.

(37)

relações entre eles. Essa síntese facilita a análise e o debate posterior, e é conhecida como indicador.

De maneira genérica, um indicador é um "designativo atribuído à medida agregada e completa que permite descrever ou avaliar um fenômeno, a sua natureza, o seu estado e a sua evolução." (SANCHEZ, 2004, p. 187).

Em uma definição mais específica, Mokate (2002, p. 117) entende um indicador como sendo uma expressão que sintetiza uma informação quantitativa e/ou qualitativa sobrE! algum fenômeno relevante. Para Lustosa da Costa e Castanhar, (2003) se trata de uma categoria de medidas calculada a partir da identificação e quantificação dos resultados obtidos. A OCDE (2002) chama de indicador uma variável, de natureza qualitativa ou quantitativa, que fornece um meio simples e confiável de medir e informar sobre as mudanças ligadas à intervenção ou ajudar a avaliar os resultados de um ator do desenvolvimento.

A partir daí, inúmeros são os desdobramentos e aplicações desse conceito segundo a finalidade da avaliação e da área a qual se destina, levando ao surgimento de diversos tipos de indicadores como os econômicos, os sociais, de conjuntura, os de gestão, de resultados, entre outros.

No que tange a administração pública, o indicador que mais chama atenção vem a ser aquele capaz de mensurar o desempenho dos gestores públicos. Seja em virtude do papel desempenhado perante a sociedade, seja em função da imagem denegrida da gestão pública.

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programa ou política pública está sendo conduzido, auxiliando no processo decisório.

Muitas vezes um indicador de desempenho pode estar associado a um indicador de resultado. Tais indicadores estão mais voltados aos outputs dos processos, ou seja, aos resultados atingidos e aqueles não alcançados.

A escolha de um indicador adequado é fundamental e é colocado, na concepção de Mokate (2002) como um dos quatro desafios para minimizar a imagem negativa da avaliação. Ainda segundo a autora, ele deve ser desenhado e escolhido de forma a contribuir para a compreensão do desempenho da iniciativa que se avalia e que seja útil em um contexto de debate sobre políticas. Devem ter capacidade descritiva e explicativa, que contribua para a análise e discussão sobre o sucesso das políticas, programas e projetos.

Um bom indicador, acrescenta Mokate, é caracterizado por:

a) ser preciso: que pode ser interpretado de maneira clara e plenamente compreendido;

b) ser relevante para os usuários da informação: refletem elementos ou fenômenos do que busca entender;

c) ser apropriado para os usuários da informação: os usuários se identificam com o indicador, tem confiança que está refletindo fielmente as informações relevantes;

d) ser sensível: a ponto de ser afetado pelas iniciativas que se estão avaliando;

e

e) ser prático: ter um custo razoável para processar os dados e gerar a informação a ser sintetizada pelo indicador.

Além disso, ele deve ser definido tendo-se em conta as três dimensões do processo de avaliação, o marco conceitual, os critérios de avaliação e os diversos atores, suas perspectivas e necessidades de informação.

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indicadores devem ser analisados e interpretados segundo um contexto mais amplo observando-se a interdependência entre eles. Dessa forma, o processo de avaliação se tornará mais completo, abrangendo várias dimensões, auxiliando a compreender a realidade maior.

Muitos autores têm defendido a necessidade de novos processos de acompanhamento e novos índices de mensuração, baseados na satisfação da sociedade e percebendo as alterações nas relações das organizações com a sociedade. Para Motta (1996, p. 208) três questões devem ser consideradas no processo de avaliação: fatos, ações e valores. Os fatos medem a eficiência, as ações medem a eficácia e os valores e impactos medem a efetividade.

2.4 A avaliação na gestão pública e a perspectiva da efetividade

"O objetivo da avaliação é concorrer para o aumento da responsabilidade no processo de gestão, seja no setor público ou no privado. A avaliação constitui uma necessidade e não uma opção e deve ser vista como instrumento útil para a nação." (CARAVANTES e BJUR, 1996). Não resta dúvida sobre a importância da avaliação para o setor público, mas é importante ressaltar uma perspectiva importante que ainda carece de maior atenção: a efetividade.

2.4.1 Conceitos de efetividade

Inúmeros são os conceitos e entendimentos acerca da efetividade encontrados na literatura.

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Segundo Basto et aI. (1993, p. 143), efetividade é referente ao que pode ser visto e sentido pelo cliente, é a satisfação das necessidades do cidadão.

A OCDE (2002) chama efetividade de impacto e define como sendo os efeitos de longo prazo, positivos e negativos, primários e secundários, produzidos, direta ou indiretamente, previstos ou não por uma intervenção para o desenvolvimento.

Para Marinho e Façanha (2001, p. 7), efetividade se refere à capacidade de se promover resultados pretendidos.

Duarte et aI. (2006, p. 102), afirma que efetividade "indica impacto desejado dos produtos sobre os seus usuários, ou seja, o grau de satisfação gerado ou, ainda, o valor agregado, a transformação produzida no contexto em geral".

Sanches (2004, p. 129), define como sendo uma medida do impacto dos produtos da organização sobre o ambiente social, considerada a adequação desses ao que desejam as comunidades, ou seja, sua contribuição para solução de problemas e/ou satisfação de necessidades.

Deixamos para citar por último, justamente pelo seu pioneirismo em apresentar o conceito de efetividade para administração pública brasileira, a colocação de Motta (2007, p. 22) que apresenta efetividade como sendo uma medida de valor que se refere ao impacto da decisão, cuja utilidade é verificar se a ação respondeu de forma adequada às demandas e necessidade da sociedade. Por essa definição, Motta e Caravantes (1979) defendem que o sucesso de uma organização passa pela congruência entre os valores organizacionais internos e externos e que a efetividade só pode ser alcançada quando existe um alto grau de congruência entre os valores da organização e os valores do ambiente externo.

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Inúmeros são os conceitos, mas de maneira comum é possível perceber que a efetividade permite expressar o impacto mais significativo de um programa ou política pública na solução de problemas, uma vez que busca identificar suas conseqüências sobre a realidade. Por isso, tal conceito, ao contrário da eficiência e da eficácia, é muito mais focado na determinação do grau de alcance de objetivos sociais e econômicos desejáveis pela sociedade e que, em muitos casos, justificam a existência de uma organização (MOTTA, 1972).

2.4.2 A importância da efetividade na avaliação da gestão pública

Durante muitos anos a administração pública teve seu esforço concentrado na busca da eficiência e eficácia. A primeira referindo-se à redução dos custos internos e a segunda à realização dos objetivos das organizações. Conceitos como eficiência e eficácia, embora muito importantes, apresentam algumas limitações no que se refere à análise do impacto social.

O processo de avaliação deve envolver uma análise mais ampla do que uma verificação de custos ou alcance de objetivos. Ela deve, na verdade, ter uma concepção mais ampla como proposto por Mokate (2002) quando compreendeu que avaliar significa verificar se um determinado caminho, de fato, está conduzindo a melhorias nas condições de vida a que se buscava promover. Logo, um indicador de efetividade busca asseverar, com maior confiabilidade, que a situação social mudou em decorrência de uma determinada intervenção governamental específica.

Segundo Motta (2007, p. 28), a efetividade "refere-se ao impacto da ação organizacional: envolve um julgamento sobre o bem-estar da comunidade ou sobre o impacto no mercado". Efetividade é uma medida de valor, é verificar que diferença fez determinada decisão pública, verificando a consonância entre os valores dos resultados da organização pública e os valores da sociedade.

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cidadãos e, usualmente, julgam suas decisões com base em uma análise quantitativa da produção, focando suas conclusões nos termos da eficiência e da eficácia. Embora extremamente importantes, eles possuem algumas limitações no que se refere ao julgamento do impacto social, abrindo caminho para a efetividade. Focar em eficácia é se restringir a objetivos organizacionais temporais. Efetividade se refere a objetivos mais amplos de produção de informações sobre os valores dos resultados das políticas públicas.

As teorias existentes desde a Escola Clássica até as Teorias Sistêmica e Contingencial, ao tratarem da relação entre a organização e o mundo exterior, não enfocam os efeitos provocados pelas atividades das organizações no ambiente, o que para a administração pública é algo fundamental.

Organizações públicas que enfatizam o cumprimento de metas de eficiência e eficácia se tornam instituições fortes e estáveis, mas não necessariamente promovem, com maior ênfase, o desenvolvimento do bem-estar e a satisfação da sociedade. Organizações modernas devem ter a efetividade como a terceira dimensão do desempenho, onde buscam não só o atingimento dos objetivos sob condições de eficiência e eficácia, mas também que sejam atendidas as demandas do ambiente externo.

Portanto, um indicador capaz de medir a efetividade é aquele que consegue mensurar não só os resultados alcançados por um processo, ação ou sistema, mas também os efeitos das ações sobre o ambiente externo em relação com os propósitos organizacionais ou com os objetivos de satisfação coletiva. Em outras palavras, e de forma sucinta, avaliar a efetividade é saber que diferença fez. (MODA, 1996). Para os programas governamentais essa questão torna-se especialmente importante, pois o simples fato dos gestores dos programas almejarem metas de eficiência e eficácia não necessariamente garante a promoção do desenvolvimento econômico-social.

(43)

administração pública, de um projeto, programa, política pública e porque não de uma organização.

2.4.3 O desafio de se mensurar a efetividade

Avaliar o desempenho por meio dos impactos é mais importante quando se deseja aferir as mudanças efetivas que um programa poderia estar promovendo (LUSTOSA DA COSTA e CASTANHAR, 2003). Entretanto, avaliar a efetividade não é algo simples e objetivo, e envolve muitos desafios.

O primeiro desafio é verificar se, de fato, está se avaliando a efetividade. Muitas vezes, a avaliação se restringe apenas a verificar até que ponto os objetivos de um programa estão claros e são relevantes paras os interesses de determinados grupos, e a averiguar se o programa está sendo executado conforme o programado e se tem alcançado o alvo apropriado (CALMON, 1999). Da mesma maneira, Mokate (2002) afirma que as definições de avaliação utilizadas estão centradas na verificação do cumprimento de um plano de trabalho e na análise do cumprimento de objetivos, partindo do pressuposto os mesmos possuem valor para a sociedade reconhecido e aceito.

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econômicos, culturais, sociais, climáticos que se encontram em seu entorno. (MOKATE,2002).

A complexidade de se mensurar o alcance dos objetivos sociais se apresenta como um desafio e uma dificuldade para a avaliação do impacto dos programas. Entretanto não significa que por isso, não seja importante avaliar nem tão pouco seja impossível de se fazer. (MOKATE, 2002). Da mesma maneira, segundo Motta (1996, p.226), Ué melhor dispor de alguma mensuração, não importa quão deficiente possa ser, do que não ter indicação alguma sobre o estado da comunidade."

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3. A atuação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

A Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, é uma fundação de pública de direito público do Poder Executivo, sendo vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Instituída pelo Decreto-Lei nO 161, de 13 de fevereiro de 1967, com duração indeterminada, e sede e foro na cidade do Rio de Janeiro, o IBGE é regido pela Lei nO 5.878, de 11 de maio de 1973, pelo estatuto aprovado pelo decreto nO 4.740, de 13 de junho de 2003, pelo regimento interno aprovado na portaria MPOG nO 215 de 12 de agosto de 2004, e demais disposições que lhe sejam aplicáveis.

3.1 A história da instituição

O IBGE é uma instituição sólida que possui uma longa história em sua trajetória de vida. Em seus mais de 70 anos de trabalhos, conquistou a credibilidade e a solidez de uma das mais importantes organizações públicas do país.

Na verdade sua história teve início antes da sua fundação, quando recebeu a denominação conhecida atualmente. Segundo consta na história do IBGE (2009), durante o período imperial, o único órgão com atividades exclusivamente estatísticas, foi criada em 1871 e era denominada Diretoria Geral de Estatística. Com a chegada da República, o governo percebeu a necessidade de ampliar essas atividades, principalmente depois da implantação do registro civil de nascimentos, casamentos e óbitos.

(46)

Entretanto, a necessidade de um órgão com competência e capacidade para articular e coordenar as pesquisas estatísticas, unificando a ação dos serviços especializados em funcionamento no País, favoreceu a criação, em 1934 pelo então presidente Getúlio Vargas, do Instituto Nacional de Estatística (INE). O INE iniciou suas atividades em 29 de maio de 1936. Em 1937 foi instituído o Conselho Brasileiro de Geografia, que logo foi incorporado ao INE, que, desde então, passou a se chamar Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.

No ano em que completará 76 anos de existência, o IBGE busca cumprir sua missão identificando e analisando o território, contando a população, mostrando como a economia evolui através do trabalho e da produção das pessoas, e revelando ainda onde e como elas vivem.

3.2 O papel do IBGE e suas atribuições legais

O IBGE se tornou o principal provedor de dados e informações do país, atendendo às necessidades dos mais diversos segmentos da sociedade civil, bem como dos órgãos das esferas governamentais federal, estadual e municipal. Tal papel já foi definido desde o momento de sua fundação, quando o Decreto-lei nO 161, de 13 de fevereiro de 1967 estabeleceu em seu art. 1

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que:

Art. 1° [ ... ] a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (Fundação IBGE), a qual, na condição de órgão central, coordenará as atividades do sistema estatístico nacional, bem como as de natureza geográfica e cartográfica, realizando levantamentos e estudos naqueles campos, na forma da presente lei. (BRASIL, 1967).

(47)

Art. 2° Constitui objetivo básico do IBGE assegurar informações e estudos de natureza estatística, geográfica, cartográfica e demográfica necessários ao conhecimento da realidade física, econômica e social do País. visando especificamente ao planejamento econômico e social e à segurança nacional. (BRASIL, 1973, grifo nosso).

Posteriormente sua missão foi homologada por meio do estatuto aprovado pelo Decreto nO 4.740, de 13 de junho de 2003 e, em seguida, pelo Regimento Interno

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aprovado na Portaria do MPOG nO 215, de 12 de agosto de 2004.

Art. 2° A Fundação IBGE tem como mlssao retratar o Brasil, com informações necessárias ao conhecimento da sua realidade e ao exercício da cidadania, por meio da produção, análise, pesquisa e disseminação de informações de natureza estatística - demográfica e sócio-econômica, e geocientífica - geográfica, cartográfica, geodésica e ambiental. (BRASIL, 2003).

Art. 2° A Fundação IBGE tem como mlssao retratar o Brasil, com informações necessárias ao conhecimento da sua realidade e ao exercício da cidadania, por meio da produção, análise, pesquisa e disseminação de informações de natureza estatística - demográfica e sócio-econômica, e geocientífica - geográfica, cartográfica, geodésica e ambiental, e, ainda: [ ...

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(BRASIL,2004).

Para o cumprimento de sua missão ficou determinado pela Lei nO 5.878, de 11 de maio que o Instituto atuaria principalmente nas seguintes áreas de competência:

I - estatísticas primárias (contínuas e censitárias);

11 - estatísticas derivadas (indicadores econômico e sociais, sistemas de contabilidade social e outros sistemas de estatísticas derivadas);

111 - pesquisas, análises e estudos estatísticos, demográficos, geográficos, geodésicos e cartográficos.

IV - Levantamentos geodésicos e topográficos, mapeamento e outras atividades cartográficas;

V - sistematização de dados sobre meio ambiente e recursos naturais com referência a sua ocorrência, distribuição e freqüência. (BRASIL, 1973).

Compete, ainda, ao IBGE conforme determinado pelo Decreto nO 4.740, de 13 de junho de 2003 e pela Portaria do MPOG nO 215, de 12 de agosto de 2004:

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Conferências Nacionais de Estatística CONFEST e de Geociências -CONFEGE;

b) atuar nos Planos Geodésico Fundamental e Cartográfico Básico e no Sistema Estatístico Nacional, mediante a produção de informações e a coordenação das atividades técnicas, em consonância com o PGIEG, sob sua responsabilidade;

c) acompanhar a elaboração da proposta orçamentária da União referente ao previsto no PGIEG.

d) manter cursos de pós-graduação, de graduação e de treinamento profissional, desde que em áreas correspondentes àquelas de sua competência e afins, observada a legislação educacional vigente; e

e) firmar acordos e outros ajustes, em áreas de sua competência e afins à sua missão institucional, a título gratuito ou oneroso, com entidades públicas ou privadas, preservadas, na produção e uso das informações, as concepções básicas estabelecidas, as normas técnicas e operacionais expedidas e o sigilo previsto em lei.

3.3 Composição e estrutura

o

IBGE possui em sua estrutura organizacional quatro diretorias e mais dois outros órgãos centrais.

A Diretoria Executiva (DE) é unidade organizacional do IBGE responsável pelo provimento e manutenção da infraestrutura do instituto, além de exercer as atividades de planejamento e coordenação geral da instituição, administração de recursos humanos, material, patrimônio, orçamento, finanças e contabilidade, e de suporte às unidades descentralizadas. Esta unidade é composta pela Coordenação de Orçamento e Finanças; Coordenação de Planejamento e Supervisão; Coordenação de Recursos Humanos; e Coordenação de Recursos Materiais.

(49)

demográfica, econômica, social, ambiental e administrativa do país. Esta diretoria executa, ainda, as ações que cabem ao IBGE na coordenação do Sistema Estatístico Nacional, assim como em relação aos convênios de cooperação estatística. Compõe esta diretoria a Coordenação de Agropecuária; Coordenação de Contas Nacionais; Coordenação de índices de Preços; Coordenação de Indústria; Coordenação de Métodos e Qualidade; Coordenação de População e Indicadores Sociais; Coordenação de Serviços e Comércio; e Coordenação de Trabalho e Rendimento.

Na área da geografia, o IBGE tem a atribuição de mapear o país e gerenciar os principais projetos de modernização dos parâmetros básicos do setor. A Diretoria de Geociências (DGC) é a unidade que produz e sistematiza as informações de natureza cartográfica, geodésica, geográfica e de recursos naturais e meio ambiente, que são imprescindíveis ao conhecimento, à análise e à avaliação do território nacional, objetivando subsidiar a sua gestão e seu ordenamento. A DGC executa, ainda, as ações que cabem ao IBGE nos Planos Geodésico Fundamental e Cartográfico Básico, bem como convênios de cooperação geocientífica. A estrutura desta diretoria é formada pela Coordenação de Cartografia; Coordenação de Estruturas Territoriais; Coordenação de Geodésia; Coordenação de Geografia; e Coordenação de Recursos Naturais e Estudos Ambientais.

A quarta diretoria que compõem a estrutura organizacional do IBGE é a Diretoria de Informática (DI), responsável pelas atividades de informática e de administração da base de dados do Instituto, preservando a integridade das informações e proporcionando apoio técnico para o acesso as mesmas. Esta diretoria é composta pela Coordenação de Atendimento e Desenvolvimento de Sistemas; Coordenação de Metodologia e Banco de Dados; e Coordenação de Serviços de Informática.

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Coordenação de Atendimento Integrado; Coordenação de Marketing; Coordenação de Produção; e Coordenação de Projetos Especiais.

A ENCE é o órgão do IBGE que desenvolve atividades de ensino e pesquisa, nas áreas da estatística e da geografia, mantendo cursos de graduação, pós-graduação e especialização. Além disso, é responsável pelo treinamento e aperfeiçoamento profissional dos funcionários do Instituto. Duas coordenações compõem a ENCE: a Coordenação de Graduação; e a Coordenação de Treinamento e Aperfeiçoamento.

Compõem, ainda, a estrutura organizacional do IBGE os órgãos colegiados formados pelo Conselho Técnico, pelo Conselho Curador e pelo Conselho Diretor. O primeiro acompanha as atividades técnicas do IBGE, avaliando a adequação dessas atividades à consecução do objetivo básico da Fundação e recomendando a adoção das providências que julgar convenientes, além de funcionar, também como órgão consultivo para os assuntos de natureza técnica compreendidos nas áreas de competência do Instituto. O segundo possui atribuições de fiscalização, acompanhamento e controle permanente da gestão patrimonial, econômica, orçamentária e financeira. Já o terceiro, composto pelo Presidente do IBGE, pelos quatro Diretores e pelos Coordenadores-Gerais dos dois outros órgãos centrais, é responsável pelas políticas reitoras da atuação do Instituto, pelas propostas do programa de trabalho anual e plurianual e de orçamentos-programa, pelo desempenho dos diferentes órgãos, estabelecendo metas e recomendações de atuação, pela política de recursos humanos, dentre outras atribuições.

Como órgãos seccionais estão a Auditoria Interna fiscalizando o uso adequado dos recursos e comprovando a legalidade e a legitimidade das ações administrativas, e a Procuradoria Federal representando judicial e extrajudicialmente o IBGE, bem como assessorando nos assuntos de natureza jurídica.

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Tabela  1 - Número de programas por órgão  responsável  sem  o cadastro de gerente,  mas com  o cadastro do monitor
Figura  1 - Visão genérica do marco conceitual  Fonte:  adaptado de MOKA TE,  2002,  p, 1 02
Figura 2 - Plano  Plurianual  1991-1995
Figura  3 - Plano Plurianual  1996-1999 - Brasil em Ação
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