Amicus curiae e centros de pesquisa: economia, meio ambiente, tecnologia e justiça e sociedade

Educação e Direito - V. 02 - Rio de Janeiro - 2013

Série

Clínicas

APRESENTAÇÃO DOS CADERNOS FGV DIREITO RIO - SÉRIE CLÍNICAS

André Pacheco Teixeira Mendes

INTRODUÇÃO

André Pacheco Teixeira Mendes

CENTRO DE DIREITO E MEIO AMBIENTE (CDMA)

VISÃO DO SUPERVISOR DA CLÍNICA LADA (LABORATÓRIO DE ASSESSORIA JURÍDICA EM DIREITO AMBIENTAL): O

REGIME DE ALOCAÇÃO DE COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS COMUNS EM MATÉRIA AMBIENTAL E A EXPERIÊNCIA DE ELABORAÇÃO DA PETIÇÃO DE AMICUS

CURIAE NA ADI Nº 4757

Guilherme J. S. Leal e Antonio Augusto Rebello Reis

VISÃO DO PARCEIRO (ANAMMA - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ÓRGÃOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE): COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA O EXERCÍCIO DO PODER

DE POLÍCIA AMBIENTAL

Vanessa Lima

MEMORIAL DE AMICUS CURIAE APRESENTADO NOS AUTOS DA ADI Nº 4757

CENTRO DE JUSTIÇA E SOCIEDADE (CJUS)

VISÃO DO SUPERVISOR DA CLÍNICA CJUS – AMICUS CURIAE: PUBLICAÇÃO DE BIOGRAFIAS NÃO

AUTORIZADAS: LIBERDADE ACADÊMICA

Celina Beatriz Mendes de Almeida

VISÃO DO PARCEIRO (IHGB - INSTITUTO HISTÓRICO E GEOGRÁFICO BRASILEIRO): BIOGRAFIAS E LIBERDADE DE

PESQUISA ACADÊMICA

Arno Wehling

MEMORIAL DE AMICUS CURIAE APRESENTADO NOS AUTOS DA ADI Nº 4815

CENTRO DE PESQUISA EM DIREITO E ECONOMIA (CPDE)

VISÃO DO SUPERVISOR DA CLÍNICA CPDE – AMICUS CURIAE: LEVANDO A EFICIÊNCIA A SÉRIO – O NOVO SISTEMA DE LICITAÇÕES BRASILEIRO E A EXPERIÊNCIA DE ELABORAÇÃO DAS

PETIÇÕES DE AMICUS CURIAE NAS ADIS Nº 4645 E 4655 DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE DIREITO E ECONOMIA

Patrícia Sampaio e Thiago Araújo

VISÃO DO PARCEIRO (ABDE – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE DIREITO E ECONOMIA): CONSIDERAÇÕES SOBRE O REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÃO E A AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE Nº 4645

Marcos Nóbrega

MEMORIAL DE AMICUS CURIAE APRESENTADO NOS AUTOS DA ADI Nº 4645

MEMORIAL DE AMICUS CURIAE APRESENTADO NOS AUTOS DA ADI Nº 4655

CENTRO DE TECNOLOGIA E SOCIEDADE (CTS)

VISÃO DO SUPERVISOR DA CLÍNICA CTS – AMICUS CURIAE: RESPONSABILIDADE DE INTERMEDIÁRIOS NA INTERNET: O CONTEXTO PARA A APRESENTAÇÃO DO AMICUS CURIAE

Pedro Belchior

VISÃO DO PARCEIRO (ABCID – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CENTROS DE INCLUSÃO DIGITAL): ABCID, FGV DIREITO RIO E AMICUS CURIAE NO STF: RESPONSABILIDADE CIVIL NA

INTERNET, FAZENDO A HISTÓRIA PRESENTE

Mário Pinto Brandão Filho

EDIÇÃO FGV DIREITO RIO

Praia de Botafogo 190 13º andar — Botafogo Rio de Janeiro — RJ

CEP: 22.250-900 e-mail: direitorio@fgv.br web site: www.direitorio.fgv.br

Impresso no Brasil / Printed on Brazil

Os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade dos autores.

Fechamento da 1ª edição em novembro de 2013.

Organização: André Pacheco Teixeira Mendes

Produção executiva: Felipe Dutra Asensi e Rodrigo Vianna Diagramação: Leandro Collares — Selênia Serviços Revisão: Renata da Silva França

Capa: FGV Direito Rio

Ficha catalográfi ca elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen / FGV

Amicus curiae e centros de pesquisa / Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getu-lio Vargas. — Rio de Janeiro : Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação GetuGetu-lio Vargas, 2013.

216 p. — (Cadernos FGV Direito Rio. Clínicas; 2)

Inclui bibliografi a. ISBN: 978-85-63265-29-6

1. Amicus curiae. 2. Controle da constitucionalidade. 3. Direito ambiental. 4. Liberdade de expressão. 5. Direito e economia. I. Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas. II. Série.

1. APRESENTAÇÃO DOS CADERNOS FGV DIREITO RIO — SÉRIE CLÍNICAS

7

2. INTRODUÇÃO

9

André Pacheco Teixeira Mendes

3. CENTRO DE DIREITO E MEIO AMBIENTE (CDMA)

15

3.1. Visão do supervisor da Clínica LADA (Laboratório de Assessoria Jurídica

em Direito Ambiental): O regime de alocação de competências

constitucionais comuns em matéria ambiental e a experiência de

elaboração da petição de Amicus Curiae na ADI n

₄₇₅₇

₁₅

Guilherme J. S. Leal e Antonio Augusto Rebello Reis

3.2. Visão do parceiro (ANAMMA — Associação Nacional de Órgãos Municipais

de Meio Ambiente): Competência municipal para o exercício

do poder de polícia ambiental

21

Vanessa Lima

3.3. Memorial de Amicus Curiae apresentado nos autos da ADI n

₄₇₅₇

₂₃

4. CENTRO DE JUSTIÇA E SOCIEDADE (CJUS)

61

4.1. Visão do supervisor da Clínica CJUS — Amicus Curiae: Publicação de

biografias não autorizadas: liberdade acadêmica

61

Arno Wehling

4.3. Memorial de Amicus Curiae apresentado nos autos da ADI n

₄₈₁₅

₆₇

5. CENTRO DE PESQUISA EM DIREITO E ECONOMIA (CPDE)

85

5.1. Visão do supervisor da Clínica CPDE — Amicus Curiae: Levando a eficiência

a sério — O novo sistema de licitações brasileiro e a experiência de

elaboração das petições de Amicus Curiae nas ADIs n

_{4645 e 4655}

da Associação Brasileira de Direito e Economia

85

Patrícia Sampaio e Th iago Araújo

5.2. Visão do parceiro (ABDE — Associação Brasileira de Direito e Economia):

Considerações sobre o Regime Diferenciado de Contratação

e a Ação Direta de Inconstitucionalidade n

4645

91

Marcos Nóbrega

5.3 — Memorial de Amicus Curiae apresentado nos autos da ADI n

_{4645 95}

6.1. Visão do supervisor da Clínica CTS — Amicus Curiae:

Responsabilidade de Intermediários na Internet:

o contexto para a apresentação do amicus curiae

169

Pedro Belchior

6.2. Visão do parceiro (ABCID — Associação Brasileira de Centros

de Inclusão Digital): ABCID, FGV Direito Rio e amicus curiae no STF:

responsabilidade civil na internet, fazendo a história presente

173

6.3. Memorial de Amicus Curiae apresentado nos autos do Recurso

Certa vez, em uma conversa com um amigo cineasta, ele comentou: se os roteiros que eu escrevi não tivessem virado fi lmes, eles jamais teriam sido lidos. Se assim é, os trabalhos produzidos pelos alunos, como resultado de suas experiências de prática jurídica no estágio, jamais serão lidos?

O objetivo dos CADERNOS FGV DIREITO RIO — Série Clínicas con-siste em divulgar o trabalho de assessoria e consultoria jurídica prestado pelo Núcleo de Prática Jurídica (NPJ) da FGV Direito Rio, em um quadro de ino-vação no ensino jurídico.

Os cursos de Direito pelo Brasil tendem a desenvolver o mesmo tipo de estágio em seus núcleos de prática jurídica: atendimentos individualizados, nas áreas cível, penal e trabalhista, com a consequente representação judicial dos cidadãos atendidos.1

Certamente, essa atividade prática contribui para a formação profi ssional do aluno. Contudo, o trabalho do advogado não se limita ao atendimento de um cidadão em específi co. Não se restringe aos ramos civil, criminal e trabalhis-ta. Não se desenvolve apenas no contexto de processos judiciais.

1 Como bem observado pelo professor Th iago Bottino, responsável pelo projeto e implantação do NPJ da FGV Direito Rio em 2008: “Esse modelo tradicional está esgotado. Os alunos não fi cam satisfeitos nem motivados em realizar essas atividades de prática jurídica porque:

(1) elas não estão integradas as disciplinas da grade curricular, nem ao perfi l do egresso que a facul-dade pretende formar;

(2) são práticas judiciais de mínima complexidade (casos de divórcio, despejo, alimentos e demis-sões trabalhistas, problemas criminais de pequeno potencial ofensivo etc.) que não preparam o aluno para a prática do mercado, sendo conduzidas de forma burocrática com a única fi nalidade de atender as exigências da legislação e da OAB;

O advogado presta assessoria jurídica a empresas, associações, ONGs, fun-dações, empreendedores, instituições públicas e privadas. A advocacia se esten-de aos campos dos direitos humanos, do direito constitucional, administrativo, empresarial, ambiental, regulatório, econômico, e quantos mais ramos a vida social demandar. Para além dos autos judiciais, a atuação advocatícia contem-pla a negociação, a mediação, a representação em processos administrativos, a consultoria jurídica para formalização de empresas, organizações e negócios, a formulação de pareceres jurídicos, e tantas mais atividades que a vida social demandar.

Por que não viabilizar ao aluno uma prática jurídica que envolva atendi-mento a coletividades? Que aproxime o aluno a outros ramos do direito? Que apresente ao aluno e nele desenvolva habilidades relativas a outras formas de atuação do advogado?

Em vista disso, na FGV Direito Rio, o desenvolvimento das atividades de estágio tem seu foco em atendimentos não individualizados e de natureza não contenciosa. Trata-se de discutir e atender às demandas que possam produzir impactos nas instituições, na sociedade e no desenvolvimento de políticas pú-blicas, ao contrário de atender especifi camente a um cidadão, no âmbito do Poder Judiciário.

Nesse contexto, o Programa de Clínicas Jurídicas do NPJ da FGV Direito Rio é exemplo genuíno de inovação no ensino jurídico e no desenvolvimento de habilidades profi ssionais do aluno em formação. Habilidades cada vez mais exigidas pelo mercado de trabalho.

Ao longo de seu funcionamento, o programa contou com trabalhos originais elaborados pelos alunos, sempre supervisionados por advogados qualifi -cados. Realizadas em áreas distintas, essas atividades de assessoria e consultoria jurídicas aguardam a consolidação de seus resultados, merecendo ser comparti-lhadas com a comunidade acadêmica e jurídica. E o espaço para essa consolida-ção é precisamente nos CADERNOS FGV DIREITO RIO — Série Clínicas.

Como parte de uma iniciativa inovadora da FGV Direito Rio, esperamos que esses trabalhos possam ser lidos, como o são os roteiros que viram fi lmes. Por que não?

O Volume 2 dos CADERNOS FGV DIREITO RIO — Série Clínicas: Amicus Curiae e Centros de Pesquisa é resultado de uma integração no âmbito da FGV Direito Rio. Os Centros de Pesquisa e a Graduação, por meio do seu Núcleo de Prática Jurídica (NPJ), uniram-se em torno da produção de quatro memoriais de amici curiae1_{no segundo semestre de 2012. Um em cada área de atuação}

relativa a cada centro de pesquisa: Meio Ambiente; Justiça e Sociedade; Econo-mia; e Tecnologia.

Integramos prática jurídica real e pesquisa, reunindo alunos, advogados e pesquisadores, aproximando os Centros de Pesquisa e a Graduação. E essa apro-ximação revela o esforço da FGV Direito Rio em consolidar um eixo de forma-ção prática de excelência que se espera de um curso de graduaforma-ção em Direito.

Essa união permitiu à já inovadora prática jurídica real que se desenvolve na FGV Direito Rio uma experiência ainda mais enriquecedora. Os quatro Centros de Pesquisa incrementaram, com sua expertise, uma das linhas mestras que tem guiado a atuação do NPJ: proporcionar ao aluno um treinamento em advocacia de impacto. Sob a supervisão de um professor-advogado, os alunos prestam assistência jurídica gratuita a entidades de representatividade nacional para a elaboração de memoriais de amici curiae apresentados no Supremo Tri-bunal Federal (STF). Com essa iniciativa, espera-se ampliar democraticamente a discussão de questões jurídicas relevantes para o país no STF, ao mesmo tem-po em que se oferece uma formação qualifi cada para o aluno.

O trabalho vinculado ao Centro de Direito e Meio Ambiente (CDMA), coordenado pelo professor Rômulo Sampaio, foi supervisionado pelos advo-gados e professores Antonio Augusto Rebello Reis e Guilherme Junqueira de

Souza Leal. Os seguintes alunos participaram da elaboração do trabalho: Gui-lherme Garcia de Seabra, Luiza Antonaccio Lessa Rodrigues e Mauricio Costa Quintaes.

Representando a Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Am-biente (ANAMMA), foi apresentada, em 18 de dezembro de 2012, petição de amicus na Ação Direita de Inconstitucionalidade (ADI) no _{4.757/DF sob a} relatoria da ministra Rosa Weber.

Cuidou-se de defender a constitucionalidade da Lei Complementar no ₁₄₀ de 2011, que regulamentou o parágrafo único do art. 23 da Constituição Fede-ral de 19882_{. O ingresso no feito pretende reforçar a possibilidade do exercício} do poder de polícia ambiental pelos municípios.

No dia 5 de março de 2013, foi publicado o despacho da Ministra Rosa Weber, que deferiu o ingresso da ANAMMA na ADI no _{4.757/DF na condição} de amicus curiae.

A Clínica da qual resultou a petição vinculada ao Centro de Justiça e So-ciedade (CJUS), coordenado pelo professor Fernado Ângelo Ribeiro Leal, foi supervisionada pela advogada e professora Celina Beatriz Mendes de Almeida Bottino. Contou também com a participação decisiva dos professores Diego Werneck Arguelhes, Ivar Hartmann e Th iago Bottino. Participaram da elabo-ração do amicus as alunas: Julia Macedo de Lamare e Paula da Cunha Duarte.

Representando o Instituto Histórico e Geográfi co Brasileiro (IHGB), foi apresentado, em 30 de janeiro de 2013, memorial de amicus na ADI no _4.815/ DF, sob a relatoria da ministra Carmen Lúcia.

A Associação Nacional dos Editores de Livros (Anel) pediu a declaração da inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, dos artigos 20 e 21 do Código Civil3_{. Argumenta que a interpretação dos dispositivos tem dado ensejo} à proibição de biografi as não autorizadas pelas pessoas cuja trajetória é retratada

2 Parágrafo único do art. 23 da Constituição da República de 1988: Leis complementares fi xarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilí-brio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional no _{53, de 2006).}

3 Código Civil brasileiro, Lei no _{10.406 de 2002: Art . 20. Salvo se autorizadas, ou se necessárias à} ad-ministração da justiça ou à manutenção da ordem pública, a divulgação de escritos, a transmissão da palavra, ou a publicação, a exposição ou a utilização da imagem de uma pessoa poderão ser proibidas, a seu requerimento e sem prejuízo da indenização que couber, se lhe atingirem a honra, a boa fama ou a respeitabilidade, ou se destinarem a fi ns comerciais.

Parágrafo único. Em se trat ando de morto ou de ausente, são partes legítimas para requerer essa proteção o cônjuge, os ascendentes ou os descendentes.

nas obras, o que não se compatibilizaria com os postulados da liberdade de expressão e do direito à informação.

O IHGB ingressou no feito com o objetivo de demonstrar que o artigo 20 do Código Civil é um ataque frontal à liberdade acadêmica, de ensino e pes-quisa, e não somente à liberdade individual de expressão. Essa é a substancial contribuição ao julgamento da causa.

No dia 15 de outubro de 2013, foi publicado o despacho da Ministra Car-men Lúcia, que deferiu o ingresso do IHGB na ADI no _{4.815/DF na condição} de amicus curiae.

O trabalho ligado ao Centro de Pesquisas em Direito e Economia (CPDE), coordenado pelo professor Antonio José Maristrello Porto, foi supervisionado pelo advogado e professor Th iago Cardoso Araújo, com a contribuição especial da professora Patrícia Sampaio. Um grande grupo de alunos participou: Julia Grabowsky Fernandes Basto, Larissa da Cunha Macedo, Francisco P. de Andra-de Figueira, Eduarda Alvim Andra-de Franco, Tainá Andra-de Oliveira Inácio, Beatriz Krause Breyer, Paula Silva Martins, Mariana Ribeiro Guimarães Carvalho, Fernando Luís de Sá Barquinha Luz, Bruna de Andrade, Daniel Silva Wanderley e Ma-rianna Mendes Pereira Gomes.

Representando a Associação Brasileira de Direito e Economia (ABDE), foram apresentados, em 14 de novembro de 2012, dois memoriais de amicus: um na ADI no _{4645, outro na ADI n}o _{4655, ambos sob a relatoria do ministro} Luiz Fux.

No dia 26 de agosto de 2011, foi autuada no STF a ADI no _{4645, proposta} em conjunto pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Democra-tas (DEM), e Partido Popular Socialista (PPS). Os partidos políticos pediram a declaração da inconstitucionalidade, em sua totalidade, da Lei no _{12.462 de} 4 de agosto de 2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), voltado para a realização de grandes eventos, como a Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olímpicos de 2016, dentre outras atividades.4

4 Lei no _{12.462 de 4 de agosto de 2011: Art. 1}o _{É instituído o Regime Diferenciado de Contratações} Públicas (RDC), aplicável exclusivamente às licitações e contratos necessários à realização:

I - dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, constantes da Carteira de Projetos Olímpicos a ser defi nida pela Autoridade Pública Olímpica (APO); e

Em seguida, no dia 9 de setembro de 2011, foi autuada no STF a ADI no _{4655, defl agrada pela Procuradoria Geral da República, pela qual impugna} diversos dispositivos da Lei no _{12.462 de 4 de agosto de 2011.}

O ingresso da ABDE em ambas as ações tem por fi nalidade evidenciar, recorrendo à análise econômica do direito, que o RDC é um meio de contra-tação mais efi ciente e célere do que as modalidades convencionais de licicontra-tação.5 Portanto, a contribuição para o julgamento é no sentido da constitucionalidade do RDC.

No dia 16 de agosto de 2013, foi publicado o despacho do ministro Luiz Fux, que deferiu o ingresso da ABDE na ADI no _{4.645/DF na condição de}

amicus curiae.

Last but not least, a atividade ligada ao Centro de Tecnologia e Socieda-de (CTS), coorSocieda-denado à época pelo professor Ronaldo Lemos — atualmente coordenado pelos professores Luiz Fernando Moncau e Marília Maciel — foi supervisionada pelos advogados e professores Carlos Aff onso Pereira de Souza e Sérgio Vieira Branco Júnior, com a colaboração dos pesquisadores Pedro Bel-chior e Eduardo Magrani. Os seguintes alunos participaram: Giovanna Carlo-ni, Rafaella Torres, Técio Rodrigues, Anderson Pabst, Marília Monteiro, Walter Britto Gaspar e Helena Parcias.

Representando a Associação Brasileira de Centros de Inclusão Digital (AB-CID), foi apresentado, em 14 de novembro de 2012, memorial de amicus nos autos do Recurso Extraordinário com Agravo no _{660.861/MG, sob a relatoria} do ministro Luiz Fux.

O processo permite a discussão dos limites da responsabilidade (objetiva e subjetiva) das empresas provedoras de serviço de internet. Especifi camente no âmbito das redes sociais, que reúnem inúmeras manifestações de usuários, no exercício de suas liberdades constitucionais, mas que por vezes podem consti-tuir lesão a direitos de outras pessoas.

III - de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais referidos nos incisos I e II;

IV - das ações integrantes do Programa de Aceleraçã o do Crescimento (PAC); V - das obras e serviços de engenharia no âmbito do Sis tema Único de Saúde - SUS. 5 Lei no _{8.666 de 21 de junho de 1993: Art. 22. São modalidades de licitação:}

A ABCID espera contribuir para o julgamento da causa, opinando no sentido de que seja afastada a responsabilização de provedores de internet por violações causadas por seus usuários.

Como se vê, os amici curiae permitem uma qualifi cada formação do aluno em prática jurídica em variados campos do direito. Nesse mesmo contexto, a participação de entidades relevantes no STF amplia o debate público em torno de temas fundamentais. É uma forma de democratizar o judiciário. Diferentes visões, posições e opiniões que chegam à Corte pela via do amicus curiae contri-buem para o processo de tomada de decisão do tribunal. Ganha o STF. Ganha a democracia. Ganham os cidadãos.

Contextualização das petições de amicus curiae

A Constituição Federal de 1988 (CF/88) inovou ao regular, de forma expressa, a proteção do meio ambiente. Não apenas dedicou um capítulo inteiro à ma-téria1_{, mas também trouxe ao longo de diversas passagens do texto normas que} visam a conciliar o ideal de desenvolvimento econômico e social com a preser-vação dos recursos naturais.

O caput do art. 225 é claro ao impor ao Poder Público e à coletividade o

dever de defendê-lo e preservá— lo para as presentes e futuras gerações. Já o art. 1o esclarece que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal.

Para a consecução do objetivo de desenvonvilmento sustentável, a CF/88 defi -niu ser de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-cípios: (…) VI — proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII — preservar as fl orestas, a fauna e a fl ora; (…) (art. 23). O mesmo dispositivo, em seu parágrafo único, estabeleceu que Leis complementares fi xarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

Apesar dos mandamentos constitucionais, no entanto, a LC 140, que versa sobre as normas de cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e Muni-cípios em relação às competências fi xadas no art. 23 da CF/88, foi publicada somente em 09 de dezembro de 2011. Portanto, entre a promulgação da Cons-tituição, em 1988, e a publicação da LC 140, em 2011, passaram-se 23 anos, período em que houve signifi cativa indefi nição quanto aos limites de atuação dos órgãos ambientais de União, Estados, DF e Municípios no que se refere à competência material comum ambiental.2

1 Título VIII, Capítulo VI, art. 225.

2 Durante esse período, na prática foram adotadas, em muitos casos, as regras estabelecidas na Resolução CONAMA n. 237/1997 que, a despeito dos questionamentos quanto à sua consitucionalidade, defi niu hipóteses de atuação de órgãos ambientais federais, estaduais e municipais.

A ausência de regras claras fez surgir situações absolutamente distintas em diversas regiões do país. União, Estados e Municípios passaram a adotar crité-rios diversos para defi nir, por exemplo, a competência para conduzir o licencia-mento ambiental. Pode-se citar o caso do licencialicencia-mento de empreendilicencia-mentos em áreas portuárias. Em vários casos, foram licenciados pela União em razão de potenciais impactos sobre bens federais (ex. zona costeira, mar territorial, etc.). Em outros, no entanto, tanto os portos quanto empreendimentos lá instalados foram regularmente licenciados por órgãos ambientais estaduais.

Na prática, dois elementos passaram a ser determinantes para a defi nição da competência para o licenciamento e a fi scalização ambiental: (i) a existência de alinhamento político entre os governos das diversas esferas (União, Estados e Municípios) e (ii) o posicionamento de órgãos e entidades externas, tais como o Ministério Público, Federal e dos Estados, e Organizações Não Governamen-tais — ONGs.

A indefi nição da competência para o licenciamento e a fi scalização deu causa a intensa judicialização de processos administrativos, transferindo ao Poder Judiciário o ônus de resolvê-los e, assim, defi nir os rumos de impor-tantes empreendimentos no país. No entanto, também a jurisprudência os-cilou na adoção de critérios para defi nição do ente federativo responsável pelo licenciamento, fi scalização e sanção ambientais, ora adotando o critério da abrangência dos impactos ambientais do empreendimento licenciado, ora reconhecendo o critério da titularidade do bem atingido (se federal, estadual ou municipal).

Nesse cenário, a ausência da Lei Complementar que defi nisse adequada-mente a forma de atuação de União, Estados e Municípios foi objeto de in-tensas críticas de diversos setores da indústria, da sociedade civil e até mesmo do Governo, que por vezes imputavam às controvérsias envolvendo o licencia-mento ambiental a difi culdade de implementação de grandes projetos no país, notadamente os empreendimentos de infraestrutura.

Foi nesse contexto que surgiu a LC 140, com a pretensão de regular, de forma adequada e constitucional, a repartição de atribuições em matéria am-biental e, com isso, pôr fi m a décadas de confl itos.

Como se vê, a LC 140, seguindo a orientação geral contida na CF/88, ado-tou critério de repartição de competência administrativa para o licenciamento por meio de listagem de hipóteses de atuação da União, limitação da competên-cia municipal às hipóteses de interesse local e reservando aos Estados a compe-tência residual (hipóteses não inseridas na compecompe-tência federal ou municipal).

A despeito de ter sido tão esperada a regulamentação da matéria, em 09.04.12, a Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Especialista em Meio Ambiente (ASIBAMA) ajuizou perante o Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no _{4757, visando à declaração de} inconstitucionalidade integral da LC 140, com efeitos erga omnes, ou, pelo me-nos, a declaração de inconstitucionalidade de diversos dos seus artigos.

Sustentou a ASIBAMA, entre outros aspectos, que a LC 140, ao dividir entre os entes federativos funções administrativas para o exercício do poder de polícia ambiental (incluindo o licenciamento, a fi scalização e a sanção), teria violado o regime de competência comum do art. 23 da CF/88 e deixado de observar regra, supostamente constante do art. 225 da CF/88, segundo a qual todos os entes federativos, sem exceção, teriam o dever de exercer o poder de polícia ambiental sem qualquer limitação, mesmo que isso pudesse ensejar so-breposição de atuações.

Ademais, na visão da ASIBAMA, com a edição da LC 140, o meio am-biente estaria mais vulnerável às atividades nocivas do ser humano, pois (i) ao dividir entre os entes federativos funções administrativas, a referida norma teria reduzido o poder de fi scalização e controle dos entes federativos (inclusive da União, foco de maior preocupação da ASIBAMA); e (ii) os Estados e Muni-cípios não estariam capacitados para desempenhar suas funções de proteção ambiental de maneira efi ciente.

Diante disso, com o intuito de contribuir com a Corte Suprema na análise da questão — de extrema relevância, sobretudo para a preservação do federalis-mo ambiental no Brasil —, pretendeu-se defederalis-monstrar, por meio de mefederalis-morial de

O cliente

A Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente (ANAMMA) é uma entidade civil, fundada em 1988, sem fi ns lucrativos ou vínculos par-tidários, representativa do poder municipal na área ambiental, cujo principal objetivo é fortalecer os Sistemas Municipais de Meio Ambiente no âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), para a implementação de políticas ambientais.

Entre outras fi nalidades, a ANAMMA visa a (i) congregar e representar o órgão ambiental do poder executivo dos Municípios, harmonizando e veicu-lando seus interesses em assuntos relacionados com o meio ambiente; (ii) de-senvolver a cooperação e o intercâmbio entre os municípios, trocando opiniões técnicas e experiências profi ssionais; (iii) intensifi car a participação dos Muni-cípios na defi nição e na execução da política ambiental e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).

Tendo em vista a dimensão territorial do Brasil e o grande número de Mu-nicípios que o integra, é de extrema relevância a atuação da ANAMMA, que, hoje, tem como associados 456 órgãos municipais de meio ambiente.

Pertinência do tema com o objeto de pesquisa do CDMA e com a FGV Direito Rio

O trabalho de elaboração do memorial de amicus curiae foi o primeiro de uma série programada no âmbito do projeto denominado Municipalismo Ambiental, uma das principais linhas de atuação do CDMA. O projeto é fo-cado em pesquisa empírica relacionada à estrutura de governança ambiental de municípios brasileiros e, ademais, em esforços de capacitação em parceria com entes públicos e privados. A parceria com a ANAMMA, iniciada com a elabo-ração do memorial de amicus curiae ora em referência, é elemento de grande relevância para esse projeto.

O processo de elaboração das peças

A metodologia de trabalho envolveu as seguintes etapas: (i) discussão entre alunos e coordenadores do contexto teórico envolvido na ADI; (ii) estudo da ADI e das normas legais relacionadas, notadamente o texto constitucional e a própria LC 140; (iii) pesquisa da jurisprudência do STF sobre o tema; (iv) pes-quisa da doutrina constitucional e ambiental relacionadas à matéria; (v) divisão do memorial em capítulos e atribuição de responsabilidades de elaboração das primeiras minutas do texto entre os alunos da Clínica; e (vi) revisão do texto pelos coordenadores e apresentação da versão fi nal.

Importante destacar a presença constante da Dra. Vanessa Lima, repre-sentante da ANAMMA, durante os encontros da Clínica, o que não apenas enriqueceu a discussão jurídica dos pontos controversos, mas também expôs os alunos ao desafi o do relacionamento direto com o “cliente”.

De acordo com as opiniões manifestadas durante os encontros, a experi-ência revelou-se muito gratifi cante para todos os envolvidos, alunos, coordena-dores e o cliente.

Por fi m, o trabalho da Clínica foi coroado pelo o despacho da Relatora Ministra Rosa Weber, de 1o _{de março de 2013, o qual admitiu a ANAMMA} como amicus curiae no âmbito da ADI 4757, em expresso reconhecimento à relevância da matéria e à representatividade da associação requerente.

Guilherme J. S. Leal e Antonio Augusto Rebello Reis Supervisores da Clínica

A Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente (ANAMMA) é uma entidade civil, fundada em 1988, sem fi ns lucrativos ou vínculos par-tidários, representativa do poder municipal na área ambiental, cujo principal objetivo é fortalecer os Sistemas Municipais de Meio Ambiente no âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), para a implementação de políticas ambientais.

Entre outras fi nalidades, a ANAMMA visa a (i) congregar e representar o órgão ambiental do poder executivo dos Municípios, harmonizando e veicu-lando seus interesses em assuntos relacionados com o meio ambiente; (ii) de-senvolver a cooperação e o intercâmbio entre os municípios, trocando opiniões técnicas e experiências profi ssionais; (iii) intensifi car a participação dos Muni-cípios na defi nição e na execução da política ambiental e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).

Tendo em vista a dimensão territorial do Brasil e o grande número de Mu-nicípios que o integra, é de extrema relevância a atuação da ANAMMA, que, hoje, tem como associados centenas de órgãos municipais de meio ambiente.

A parceria estabelecida com o Centro de Direito e Meio Ambiente da FGV Direito Rio — CDMA é estratégica para a ANAMMA em vista do potencial de desenvolvimento de projetos na área de capacitação de gestores municipais em temas ligados à governança ambiental. A edição da Lei Complementar n. 140/11 consagrou a antes desafi ada competência constitucional comum dos municípios para atuar na proteção do meio ambiente, tal como prevista no art. 23 da Constituição Federal. Com a adequada regulamentação do dispositivo constitucional, cabe aos municípios organizarem-se/capacitarem-se para o ple-no exercício desse dever constitucional.

rante o STF sob o argumento principal de que a CF não permitiria a divisão de atribuições entre União, Estados, DF e Municípios, sob pena de redução do nível de proteção ambiental (notadamente porque Estados e principalmente Municípios não estariam aptos a cumprir esse dever de proteção).

A proposta desenvolvida em conjunto com Núcleo de Prática Jurídica da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas (FGV Direito Rio) para elaboração de memorial de amicus curiae representou a oportunidade de que a ANAMMA e, por meio dela todos os municípios, se posicionassem formalmente perante o STF em relação a essa relevantíssima discussão.

Os trabalhos de pesquisa das teses e elaboração do memorial foram reali-zados pelos alunos da Clínica de Direito Ambiental da FGV Direito Rio, sob a supervisão dos Professores Guilherme Leal e Antonio Augusto Reis. A ANAM-MA teve também a oportunidade de participar diretamente das discussões, fazendo-se presente a diversos dos encontros por meio de sua diretora jurídica Vanessa Lima. Nos encontros, a representante da ANAMMA pôde presenciar o envolvimento efetivo dos alunos tanto no levantamento de informações (dou-trina e jurisprudência), quanto na discussão das teses trazidas na ADI frente ao texto da LC 140 e a própria CF.

A notícia de que a ANAMMA foi admitida como amicus curiae nos autos da ADI em despacho da Ministra Relatora Rosa Weber, de 01/03/13, já repre-sentou uma grande vitória para a ANAMMA e os municípios em geral. Sabe-se agora que a posição dos municípios será no mínimo apreciada por ocasião do julgamento da ADI.

Por fi m, esperamos que a parceria desenvolvida com o Núcleo de Prática Jurídica da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas (FGV Direito Rio) e com o Centro de Direito e Meio Ambiente da FGV Di-reito Rio — CDMA possa ser muito duradoura e trazer relevantes frutos para a gestão ambiental municipal no Brasil.

Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente (doravante “ANAMMA”), pessoa jurídica de direito privado, constituída na forma de as-sociação civil sem fi ns lucrativos, inscrita no CNPJ sob o nº 03.657079/0001-16, localizada na Praça XV de Novembro, nº 42, 3º andar — Centro, Rio de Janeiro, RJ, representada por seu presidente, Mauro Maciel Buarque (Estatuto Social e Assembleia de eleição da Diretoria em anexo, docs. 1 e 2), vem a Vossa Excelência, por seus advogados (procuração em anexo, doc. 3), com fundamen-to no art. 7o_{, §2}o _{da Lei 9.869/98, requerer sua admissão como amicus curiae} nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade — ADI nº 4.757, ajuizada pela ASIBAMA NACIONAL — ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SER-VIDORES DA CARREIRA DE ESPECIALISTA EM MEIO AMBIENTE e PECMA (doravante “Requerente”), bem como requerer a juntada do incluso

MEMORIAL DE AMICUS CURIAE pelos fatos e fundamentos que passa a apresentar.

Termos em que,

Pede Juntada e Deferimento.

Do Rio de Janeiro para Brasília, 13 de dezembro de 2012.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N

_4.757

MEMORIAL APRESENTADO PELA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ÓRGÃOS

MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE ANAMMA PELO DESPROVIMENTO

INTEGRAL DO PEDIDO DA REQUERENTE.

ÍNDICE

1 — INTRODUÇÃO

1.1 — A representatividade da ANAMMA para participar como Amicus Curiae

1.1.1 — Relevância da matéria discutida na ADI n

4.757

1.1.2 — Inequívoca representatividade da ANAMMA

1.2 — O Núcleo de Prática Jurídica da Escola de Direito do Rio de Janeiro da

Fundação Getúlio Vargas e a pedagogia dos direitos fundamentais

2 — CONTRIBUIÇÕES AO JULGAMENTO DA CAUSA

2.1 — O objeto da ADI n

_{4.757: LC 140/11}

2.2 — Breve esclarecimento sobre o escopo deste memorial

2.3 — A Requerente parte de falsas premissas

2.3.1 — Falsa premissa #1: A LC 140/11 teria diminuído o poder de

fiscalização da União

2.3.2 — Falsa premissa #2: Suposta falta de capacidade de Estados e

Municípios deixaria o meio ambiente menos protegido

2.4 — A LC 140/11 não viola os arts. 23 e 225 da CF/88

2.4.1 — Consonância da LC 140/11 com o art. 23 da CF/88

2.4.2 — Consonância da LC 140/11 com o art. 225 da CF/88

2.5 — Constitucionalidade dos dispositivos da LC 140/11 atacados pela

1 — Introdução

1.1. — A representatividade da ANAMMA para participar como Amicus Curiae

A atuação como amicus curiae em ação direta de inconstitucionalidade, de acor-do com o § 2º acor-do art. 7º da Lei 9.868/99, 1 _{está condicionada à demonstração}

de dois requisitos: (i) a relevância da matéria e (ii) a representatividade da Pos-tulante. Ambos são evidenciados a seguir.

1.1.1. — Relevância da matéria discutida na ADI no _4.757

Antes da edição da Lei Complementar — LC 140/11 (que, regulamentando o parágrafo único do art. 23 da CF/88, fi xa normas de cooperação entre os entes federativos para o exercício da competência comum relativa à proteção do meio ambiente), não havia regras que, devidamente amparadas na Constituição Federal, defi nissem, de forma clara, as funções de cada ente federativo para o exercício do poder de polícia ambiental no Brasil. 2

Infelizmente, tal lacuna — existente desde a promulgação da CF/88 — dava ensejo a confl itos entre órgãos ambientais de diferentes entes federativos e

1 Art. 7º, § 2º: “O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fi xado no parágrafo anterior, a manifesta-ção de outros órgãos ou entidades”.

a atuações sobrepostas. Há, inclusive, decisões do Superior Tribunal de Justiça admitindo que uma mesma atividade fosse licenciada, simultaneamente, por dois entes federativos 3 _{e que o órgão ambiental federal punisse atividade}

licen-ciada por órgão ambiental estadual. 4

Isso não só prejudicava a prestação de serviços públicos de forma efi ciente, mas também comprometia a segurança jurídica dos administrados e o próprio princípio do federalismo. 5 _{Diante disso, a regulamentação do parágrafo único}

do art. 23 da CF/88 por meio de lei complementar era há muito aguardada. 6

O anseio por um sistema mais organizado foi fi nalmente atendido com a LC 140/11, que estabeleceu, por exemplo, que “os empreendimentos e ativida-des são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federa-tivo, em conformidade com as atribuições estabelecidas” (art. 13, caput) e que “compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação am-biental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada” (art. 17, caput).

Trata-se, portanto, de importante norma de organização do exercício do poder de polícia ambiental pelos entes federativos, cuja edição foi celebrada pela doutrina especializada, como se pode notar na seguinte passagem da últi-ma edição do livro “Direito Ambiental” do professor Paulo de Bessa Antunes:

3 STJ, 1a _{Turma, REsp nº 588.022-SC, Rel. Min. José Delgado, j. 17/02/04 (“Existem atividades e obras} que terão importância ao mesmo tempo para a Nação e para os Estados e, nesse caso, pode até haver duplicidade de licenciamento.” — grifou-se).

4 STJ, 2a _{Turma, AgRg do REsp nº 711.405-PR, Rel. Min. Humberto Martins, j. 28/04/09 (“O poder} em questão envolve diversos aspectos, dentre eles, o poder de permitir, desde que atendidas as prescrições normativa, o desempenho de uma atividade e o poder de sancionar as condutas contrárias à norma. A contrariedade à norma pode ser anterior ou superveniente à outorga da licença, portanto, a aplica-ção da sanaplica-ção não está necessariamente vinculada a tal ato administrativo.” — grifou-se). 5 Como apontado por Marcelo Figueiredo, “[l]amentavelmente, sempre oscilamos entre um

centralis-mo federal e uma pálida autonomia reconhecida aos Estados-Membros. O Brasil sempre praticou uma federação assimétrica. Não há espaços verdadeiramente autônomos no federalismo brasileiro dedicado aos Estados-Membros. Nossa cultura centralizadora permeia as instituições. Falta-nos a cultura federalista reconhecendo as peculiaridades de cada Estado e Região do País.” (FIGUEIREDO, Marcelo. Federa-lismo x Centralização. A eterna busca do equilíbrio — A tendência mundial de concentração de poderes na União. A questão dos governos locais. In Revista de Interesse Público nº 41, 2007, p. 107 — grifou-se). 6 Segundo Andreas J. Krell, “[o] repetido estabelecimento de várias competências comuns e concorrentes

A Lei Complementar nº 140/2011, apesar de suas difi culdades, é uma excelente oportunidade para que, efetivamente, o federalismo cooperativo possa funcionar e a proteção ao meio ambiente ser mais efetiva e as incertezas regulatórias possam diminuir. 7

Ocorre que a LC 140/11 não foi recebida com o mesmo entusiasmo pela Requerente, que pleiteia a declaração de sua alegada inconstitucionalidade, por razões que, como se demonstrará a seguir, não devem subsistir, sob pena de se anular o avanço alcançado com a referida norma.

Assim, é evidente a relevância da matéria em foco. Afi nal, a LC 140/11

(i) fi nalmente, 23 anos após a promulgação da CF/88, regulamenta o parágrafo único do seu art. 23, trazendo, assim, regras capazes de diminuir a insegurança jurídica que prevalecia naquele período; (ii) ao dispor sobre a organização do poder de polícia ambiental dos entes federativos, infl ui de modo decisivo nas atuações dos órgãos ambientais em todo o território brasileiro; (iii) disciplina o sistema constitucional de proteção do meio ambiente, fi xando normas de cooperação relativas a licenciamento e autorizações ambientais, fi scalização e sanções administrativas; e (iv) interfere substancialmente no exercício de ativi-dades econômicas cruciais para o desenvolvimento do país.

Restando clara a relevância da matéria, passa-se, agora, à demonstração da representatividade desta Postulante.

1.1.2. — Inequívoca representatividade da ANAMMA

A Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente — ANAM-MA é uma entidade civil, fundada em 1988, sem fi ns lucrativos ou vínculos partidários, representativa do poder municipal na área ambiental, cujo princi-pal objetivo é fortalecer os Sistemas Municipais de Meio Ambiente no âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente — SISNAMA, para a implemen-tação de políticas ambientais.

Entre outras fi nalidades, a ANAMMA visa a (i) congregar e representar os órgãos ambientais dos Municípios, harmonizando e veiculando seus interesses em assuntos relacionados com o meio ambiente; (ii) desenvolver a cooperação e o intercâmbio entre os Municípios, trocando opiniões técnicas e experiências profi ssionais; (iii) intensifi car a participação dos Municípios na defi nição e na

execução da política ambiental, inclusive junto ao Conselho Nacional do Meio Ambiente — CONAMA (vide Estatuto Social constante do doc. 1).

Tendo em vista a dimensão territorial do Brasil e o grande número de Mu-nicípios que o integra, é de extrema relevância a atuação da ANAMMA, que, hoje, tem como associados 456 órgãos municipais de meio ambiente.

Tal relevância fi ca ainda mais evidente diante do fato de que a ANAMMA tem representação junto:

(i) — ao CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE — CONAMA, criado pela Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente), regulamentada pelo Decreto 99.274/90, cujo art. 5º, VII, “b”, dispõe que “integram o Plenário do CONAMA [...] um representante da ANAMMA”8_);

(ii) — ao CONSELHO DELIBERATIVODO FUNDO NACIONALDE MEIO AMBIEN -TE — FNMA, criado pela Lei 7.797/89, regulamentada pelo Decreto 3.524/00, cujo art. 4º, VII, prevê que “o Conselho Deliberativo do FNMA será presidido pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente e composto por [...] um representante da ANAMMA”;

(iii) — ao COMITÊ ASSESSOR DO ÓRGÃO GESTOR DA POLÍTICA NACIONALDE

EDUCAÇÃO AMBIENTAL, instituída pela Lei 9.795/99, regulamentada pelo

Decreto 4.281/02, cujo art. 4º, VI, dispõe que “fi ca criado Comitê As-sessor com o objetivo de asAs-sessorar o Órgão Gestor, integrado por um re-presentante dos seguintes órgãos, entidades ou setores: [...] Municípios, indicados pela ANAMMA”;

(iv) — ao COMITÊQUEDIRIGEO PROGRAMA ÁREAS PROTEGIDASDA AMAZÔNIA

— ARPA, instituído pelo Decreto 4.326/02, cujo art. 4º, V, prevê que “O ARPA será dirigido pelo Comitê do Programa, que terá como mem-bros necessários [...] um representante da região amazônica, designado pela ANAMMA”;

(v) — à CÂMARA FEDERALDE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL — CFCA, criada pela Portaria 416/10 do Ministério do Meio Ambiente, cujo art. 1º, V, pre-vê o seguinte: “Criar, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, a Câmara Federal de Compensação Ambiental — CFCA, integrada por

representantes, titular e suplente, indicados pelos seguintes órgãos e enti-dades: [...] ANAMMA, representando os órgãos ambientais municipais”;

(vi) — a ÓRGÃOSAMBIENTAISESTADUAIS, como, por exemplo: (a) Conselho

Es-tadual de Meio Ambiente do Estado do Espírito Santo — CONSEMA

9_{(b) Conselho Estadual de Meio Ambiente do Estado do Rio de Janeiro}

— CONEMA; 10_{e (c) Conselho Deliberativo do Fundo Especial de}

Pro-teção ao Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina — FEPEMA 11_.

Portanto, sendo a ANAMMA uma associação que efetivamente representa órgãos ambientais municipais situados em todo o território nacional, sua repre-sentatividade para se apresentar nestes autos como amicus curiae é mais do que evidente.

1.2. — O Núcleo de Prática Jurídica da Escola de Direito do Rio de Janeiro da

Fundação Getulio Vargas e a pedagogia dos direitos fundamentais.

A representação judicial da ANAMMA nestes autos é feita pelo Núcleo de Prá-tica Jurídica da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas (FGV DIREITO RIO).

O Núcleo de Prática Jurídica (NPJ) é o local em que se realiza o estágio curricular supervisionado do curso de graduação em direito da FGV DIREITO RIO. Por meio de suas atividades, pretende-se formar um profi ssional capaz de refl etir criticamente sobre sua atuação social e repensar as estruturas jurídicas existentes de modo a contribuir com a consolidação da nossa democracia.

Por essa razão, também é função do NPJ da FGV DIREITO RIO contri-buir para a pedagogia dos direitos fundamentais, ou seja, estimular nos alunos a refl exão sobre os valores mais importantes do Estado Democrático de Direito e a perspectiva da advocacia de interesses difusos ou coletivos e da potencial contribuição que o profi ssional do direito pode fornecer na construção de uma sociedade mais livre, justa e solidária.

9 O CONSEMA é regulado pelo Decreto Estadual 2.962-R/12, cujo art. 10, III, “h”, dispõe que “o ple-nário do CONSEMA terá a seguinte composição: [...] um representante titular e um suplente, indicados pela ANAMMA-ES, dentre os Secretários Municipais ligados à área de Meio Ambiente”.

10 O CONEMA é regulado pelo Decreto Estadual 40.744/07, cujo art. 5º, § 1º, III, dispõe que “serão con-vidados a integrar o Plenário do Conselho, mediante a indicação de 01 (um) representante e respectivo suplente, dos seguintes órgãos e entidades: [...] ANAMMA”.

O memorial de amicus curiae ora apresentado foi elaborado por alunos de graduação, supervisionados por advogados professores da Escola, todos adiante assinados, em diálogo com a Diretoria da ANAMMA, que contribuiu para as linhas fundamentais de argumentação deste trabalho.

Feitas estas considerações preliminares, passa-se à análise das (d.m.v., equi-vocadas) premissas estabelecidas pela Requerente em sua inicial e da alegada inconstitucionalidade da LC 140/11.

2 — Contribuições ao julgamento da causa

2.1. — O objeto da ADI n

_{4.757: LC 140/11}

Em 09.04.12, a ASIBAMA NACIONAL — Associação Nacional dos Ser-vidores da Carreira de Especialista em Meio Ambiente ajuizou perante essa e. Suprema Corte a ADI nº 4757, visando à declaração de “inconstitucio-nalidade integral da LC nº 140/2011, com efeitos erga omnes, ou, pelo menos, a declaração de inconstitucionalidade dos seguintes artigos: arts. 4º, V, VI; 7º, XIV, ‘h’ e parágrafo único; 17, cabeça e §§ 2º e 3º; 7º, XIII e XIV; 8º, XIII e XIV; 9º, XIII e XIV; 14, §§ 3º e 4º; 15; 20; 21 da LC nº 140/2011” (p. 35 da inicial — grifou-se).

A LC 140/11 foi publicada em 09.12.11 e “fi xa normas, nos termos dos

incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da

Constitui-ção Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da compe-tência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das fl orestas, da fauna e da fl ora” (art. 1º).

De acordo com os citados preceitos constitucionais:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

... III — proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histó-rico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

... VI — proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII — preservar as fl orestas, a fauna e a fl ora.

...

Parágrafo único. Leis complementares fi xarão normas para a coo-peração entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âm-bito nacional.

Note-se, portanto, que o parágrafo único do art. 23 da CF/88 determina que leis complementares fi xem normas para a cooperação entre os entes fe-derativos, com vistas a organizar suas atuações administrativas no que toca às matérias de competência comum arroladas no caput do referido art. 23, entre as quais se destacam, aqui, aquelas previstas nos incisos III, VI e VII, que cuidam da proteção do meio ambiente em suas mais variadas concepções.

A LC 140/11 foi editada justamente para atender a esta determinação constitucional. Porém, segundo a Requerente, tal norma seria inconstitucional sob diversos ângulos, formais e materiais.

Sustenta a Requerente, entre outros aspectos, que a LC 140/11, ao dividir entre os entes federativos funções administrativas para o exercício do poder de polícia ambiental (incluindo os poderes relativos ao licenciamento, à fi sca-lização e à sanção), teria violado o regime de competência comum do art. 23 da CF/88 e deixado de observar regra, supostamente constante do art. 225 da CF/88, segundo a qual todos os entes federativos, sem exceção, teriam o dever de exercer o poder de polícia ambiental sem qualquer limitação, mesmo que isso pudesse ensejar sobreposição de atuações.

Ademais, na visão da Requerente, com a edição da LC 140/11, o meio ambiente estaria mais vulnerável às atividades nocivas do ser humano, pois (i)

ao dividir entre os entes federativos funções administrativas, a referida norma teria reduzido o poder de fi scalização e controle dos entes federativos (inclusive da União, foco de maior preocupação da Requerente); e (ii) os Estados e Mu-nicípios não estariam capacitados para desempenhar suas funções de proteção ambiental de maneira efi ciente.

tratando-se, inclusive, de um importante marco legal para que, enfi m, se imple-mente no Direito Ambiental brasileiro o federalismo cooperativo, sem confl ito ou sobreposição de atuações administrativas, em respeito à autonomia dos entes federativos, à efi ciência na preservação do meio ambiente ecologicamente equi-librado e à segurança jurídica dos administrados.

2.2. — Breve esclarecimento sobre o escopo deste memorial

Destaque-se, desde logo, que não se pretende neste memorial enfrentar todos os aspectos levantados pela Requerente em sua petição inicial. Há nestes autos manifestações — às quais esta Postulante ora se remete — bem fundamentadas acerca das inconstitucionalidades alegadas pela Requerente.

Dessa forma, busca-se neste memorial contribuir para uma melhor com-preensão de questões específi cas, de crucial e direta relevância para os órgãos ambientais municipais representados por esta Postulante, sem que, no entanto, se reconheça a validade dos argumentos da Requerente que, aqui, por uma questão meramente objetiva, se deixa de enfrentar.

Com efeito, pretende-se, neste memorial, demonstrar que (i) a Requeren-te — reiRequeren-terem-se as vênias — parRequeren-te de premissas equivocadas, visto que (i/a) a LC 140/11 não diminui o poder de fi scalização da União e (i/b) é incabível a alegação de que a (suposta) falta de capacidade dos órgãos ambientais estaduais e municipais deixaria o meio ambiente menos protegido; (ii) a LC 140/11 não viola os arts. 23 e 225 da CF/88; e (iii) não são inconstitucionais os arts. 4º, V e VI; 7º, XIII e XIV; 8º, XIII e XIV; 9º, XIII e XIV; e 17, caput e § 2º e 3º, da LC 140/11.

2.3. — A Requerente parte de premissas equivocadas

(i) — “(...) esse novo marco legal chama a atenção pela perda de atribuições da União para proteger o meio ambiente. O meio ambiente fi cou me-nos protegido com o estabelecimento de competências privativas para os Estados, DF e Municípios (...)” (p. 02 — grifou-se);

(ii) — “A LC 140 transformou competências comuns (incisos III, VI e VII do art. 23) em competências privativas (...)” (p. 14 — grifou-se);

(iii) — “(...) a LC 140/11 estabeleceu que o poder de polícia ambiental (fi scalização) passou a estar rígido e atrelado à competência do ente federativo para licenciar” (p. 12 — grifou-se);

(iv) — “(...) cada ente federativo passou a ter atribuições estanques de li-cenciamento e o art. 17vinculou a apuração da infração à legislação ambiental apenas ao órgão licenciador. Assim, conclui-se que os de-mais entes federativosestão excluídos da proteção ambiental” (p. 12 — grifou-se); e

(v) — “A limitação do poder fi scalizatório da União sobre danos ambien-tais está claramente disposta no inciso XIII do art. 7º da LC 140/11” (p. 12 — grifou-se).

Portanto, a Requerente, partindo da premissa de que a LC 140/11 teria provocado uma “limitação do poder fi scalizatório da União sobre danos ambien-tais”, alega a inconstitucionalidade da referida norma.

Ocorre que a premissa em questão, d.m.v., está equivocada.

Primeiramente — e como se detalhará abaixo —, não há que se falar em transformação de competências comuns em competências privativas, mas, sim, em estabelecimento de normas de cooperação com vistas a promover, como visto, a tão aguardada organização e regulamentação das atribuições comuns dos entes federativos em relação à matéria ambiental, em absoluta observância à determinação constitucional contida no já citado parágrafo único do art. 23.

Ademais, importante apontar que o poder de fi scalização ambiental da União não foi reduzido, como tenta sustentar a Requerente. Ao contrário, a LC 140/11 é clara e expressa ao estabelecer que suas regras de organização de atribuições não afastam a competência comum de todos os entes para fi scalizar

Esse é o texto expresso e categórico do art. 17, § 3º, da referida Lei Com-plementar:

Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou auto-rização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendi-mento ou atividade licenciada ou autorizada.

...

§ 3o_{. O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos}

entes federativos da atribuição comum de fi scalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.

Tal dispositivo deixa claro que a LC 140/11, ao organizar as atribuições co-muns para licenciar/autorizar e para sancionar (vinculando a segunda à primei-ra, como expresso no caput do art. 17), em nada limita o poder de fi scalização dos entes federativos, inclusive da União (cf. § 3º do art. 17).

Aliás, some-se ao referido dispositivo ainda outro, também previsto na LC 140/11, que confere aos entes federativos (e, por conseguinte, à União) poderes para, conforme o caso, determinar medidas acautelatórias (as quais, ressalte-se, não se confundem com sanções administrativas 12_{). Cuida-se do § 2º do citado}

art. 17, que assim dispõe:

Art. 17.....

§ 2º. Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualida-de ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comuni-cando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis

Ou seja: a LC 140/11, embora tenha dividido as atribuições para licenciar/ autorizar e a elas vinculado o poder sancionador, facultou aos entes federativos não responsáveis pelo licenciamento ou autorização ambiental (i) a realização de fi scalização ambiental, para que possa haver, de fato, uma efetiva cooperação des-ses entes com aqueles responsáveis pelos processos de licenciamento e autorização ambiental, e (ii) a determinação de medidas acautelatórias em casos urgentes, os quais deverão ser comunicados de imediato aos entes responsáveis pelos processos de licenciamento e autorização ambiental, cujos atos (v.g. autos de infração ou quaisquer outros) prevalecerão sobre as referidas medidas acautelatórias.

Mas tais aspectos não chegaram a ser considerados pela Requerente, que, refe-rindo-se a pronunciamento da Exma. Sra. Ministra do Meio Ambiente, afi rma, em certo tom de alarde, que “[s]erão ilegais as megaoperações federais de fi scalização ambiental ocorridas periodicamente na Amazônia” e “[r]ealizá-las, em particular quando inexistir concordância expressa do Estado para tal, em tese caracterizaria improbidade administrativa [...] e grave infração disciplinar” (p. 14 da inicial).

Ora, se realizadas de acordo com as regras previstas na LC 140/11, as ações de fi scalização ambiental da União, inclusive na região Amazônica, nada teriam de ilegais e poderiam ter continuidade, inexistindo, portanto, qualquer dimi-nuição, neste aspecto, dos poderes da União.

Resta plenamente afastada, portanto, a premissa de que a LC 140/11 teria reduzido o poder de fi scalização da União.

2.3.2. — Premissa equivocada #2: Suposta falta de capacidade de Estados e Municípios deixaria o

meio ambiente menos protegido

Sustenta a Requerente que o fato de a LC 140/11 ter reconhecido a existência de atribuições específi cas de Estados e Municípios no âmbito da competência comum prevista no art. 23 da CF/88 teria como consequência a diminuição do nível de proteção ambiental no País. Tal diminuição ocorreria porque Estados e Municípios não estariam devidamente estruturados para combater violações à legislação ambiental.

Mas também essa premissa, d.m.v., é equivocada, em especial porque:

(ii) — no caso específi co dos Municípios, a competência para exercer o li-cenciamento de atividades de impacto local está condicionada, ainda, à defi nição de tipologias pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente;

(iii) — dados demonstram que diversos municípios estão capacitados e exer-cendo efetivamente a gestão ambiental no âmbito de suas atribuições (licenciamento, fi scalização e sanção), obtendo resultados positivos;

(iv) — dados também demonstram que programas para capacitação de muni-cípios em curso apresentam excelentes resultados; e

(v) — a falta de capacitação de alguns Estados ou Municípios não deve servir como argumento para negar a esses entes federativos poderes para agir (o que subverteria o sistema constitucional de competência comum), de-vendo, sim, funcionar como estímulo para investimentos e capacitação.

Nos termos do art. 15 da LC 140/11, incidirá a competência supletiva es-tadual ou federal quando o órgão ambiental licenciador não puder demonstrar, previamente, a existência de estrutura e capacidade adequadas:

Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:

I — inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;

II — inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações adminis-trativas municipais até a sua criação; e

III — inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.

Art. 9o_{. São ações administrativas dos Municípios:}

...

XIV — observadas as atribuições dos demais entes federativos pre-vistas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:

a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia defi nida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade.

Nessa linha, já fi ca claro ser totalmente descabido sequer levantar-se qual-quer preocupação com relação a eventual atuação de órgão não capacitado para a execução de ações administrativas na esfera ambiental.

E como se isso não bastasse, há ainda outras várias razões que revelam a inadequação da premissa adotada pela Requerente.

Com efeito, se, por um lado, o texto legal garante que Estados e Muni-cípios sem capacitação adequada não irão exercer atribuições administrativas ambientais, é certo, por outro, que já há diversos exemplos positivos da atuação de órgãos ambientais estaduais e, inclusive, municipais em todo o Brasil. Note--se que são os municípios — até mesmo por uma questão geopolítica de proxi-midade em relação às atividades capazes de causar danos ambientais — aqueles genuinamente aptos a exercer um controle efi ciente, desde que devidamente capacitados, o que, como visto, é requisito expresso da LC 140/11.

Na linha de que o melhor controle é exercido pelo ente que está mais próxi-mo das atividades potencialmente poluidoras, importante destacar trecho de pa-recer da Advocacia Geral da União transcrito em obra do professor Édis Milaré:

[...] em nome do principio da efi ciência, a Administração Pública, ao exercer sua competência para a aplicação da legislação de proteção ambiental, deve atentar para outro princípio imanente à competência constitucional comum, isto é, o princípio da subsidiariedade. Consoante este último, ‘todas as atribuições administrativas materiais devem ser exercidas, de modo preferencial, pela esfera mais próxima ou dire-tamente vinculada ao objeto de controle ou da ação de polícia’. Ou, em outras palavras, ‘nada será exercido por um poder de nível superior, desde que possa ser cumprido pelo inferior’. 13

Dentre diversos programas de capacitação municipal, merecem destaque

(i) a iniciativa estritamente municipal tomada pela Federação das Associa-ções de Municípios do Rio Grande do Sul — FAMURS 14 _{e (ii) o}

progra-ma de descentralização das ações administrativas ambientais do Estado de São Paulo — Projeto Estratégico Município Verde Azul.

Segundo parecer realizado pela consultoria jurídica da FAMURS sobre a LC 140/11, existem, no Estado do Rio Grande do Sul, aproximadamente 300 órgãos ambientais municipais classifi cados como capacitados. 15 _{Isto, em boa}

medida, se deve às iniciativas da FAMURS em contribuir para o desenvolvi-mento dos órgãos ambientais em questão.

E com vistas a ampliar a adequação de municípios à LC 140/11, o Conse-lho Jurídico da FAMURS, entre outras recomendações, 16 _{sugeriu à Presidência}

da FAMURS a realização de cursos para capacitação dos servidores munici-pais, para que estes possam aplicar com efi ciência as novas regras ambientais. Ao fi nal de tal programa de capacitação, ter-se-á ainda mais órgãos ambientais municipais aptos a exercer, de forma efi ciente, as atribuições administrativas de proteção ambiental em sua esfera de competência.

estudiosos das Ciências Políticas e Administrativas estão quase unânimes em afi rmar que um cumpri-mento mais efi ciente das tarefas públicas somente poderá ser alcançado mediante um progressiva descentralização da prestação dos respectivos serviços públicos, com a inclusão mais signifi cativa dos município” (Op. cit. p. 53 — grifou-se).

14 A FAMURS reúne a maioria das Associações Regionais de Municípios gaúchos. Foi fundada em 1976, em Porto Alegre, com a principal fi nalidade de associar, integrar e representar as Associações Regionais para promover os Municípios como entes da Federação.

15 Note-se que, segundo o referido parecer, “[o] que se entende [...] é que órgão ambiental capacitado, nos termos da lei, [...] [é aquele que] reúne condições técnicas, administrativas e jurídicas para exer-cer plenamente as competências constitucional e legalmente estabelecidas em matéria ambiental (cf. Parecer Jurídico da FAMURS, p. 5, retirado de: http://www.famurs.com.br/index.php/areas/meio--ambiente - grifou-se. Acesso em 19 de outubro de 2012.

Outra iniciativa de sucesso é o Projeto Estratégico Município Verde Azul no Estado de São Paulo. Seu objetivo é a descentralização da política am-biental visando à efi ciência na sua gestão:

A gestão ambiental compartilhada cria uma responsabilidade mútua, es-timulando o desenvolvimento da competência gerencial nos municípios. Ao Estado cabe prestar colaboração técnica e treinamento às equipes locais. 17

Todos os 645 municípios do Estado de São Paulo aderiram ao Projeto e as-sinaram um Protocolo de Intenções que propõe 10 Diretivas, como a criação de um Conselho de Meio Ambiente. 18 _{A Secretaria de Estado do Meio Ambiente}

orienta quais são as ações necessárias para que um Município receba o certifi ca-do “Verde e Azul” e oferece cursos de capacitação para os gestores municipais.

Os gráfi cos ilustram a evolução de Municípios paulistas certifi cados, bem como a evolução de Municípios com Conselho de Meio Ambiente.

17 Retirado de: http://www.ambiente.sp.gov.br/municipioverdeazul/o-projeto/. Acesso em 01.11.12. 18 “As 10 Diretivas são: Esgoto Tratado, Lixo Mínimo, Recuperação da Mata Ciliar, Arborização Urbana,