Orçamento-programa : uma analise da experiencia mineira.

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

(

i

l

HAMILTON NOBRE RABELO

ORÇAMENTO - PROGRAMA.

UMA ANÁLISE DA

EXPERI~NCIA

MINEIRA

197811 2343 T/BBAP R1140

I11IIII1III

_1000002817

MONOGRAFIA APRESEN

TADA

À

ESCOLA BRASILEIRA DE

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA

A OBTENÇÃO DO GRAU DE MES

-TRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ORÇAMENTO - PROGRAMA

UMA ANÁLISE DA EXPERltNCIA MINEIRA

MONOGRAFIA DE MESTRADO APRESENTADA POR

HAMILTON NOBRE RABELO

E

APROVADA EM

~

t.{.

O

~.

:f?

PELA COMISSÃO JULGADORA

/?

L-IL

ÚLIO PEREIRA DE CARVALHO - Ph.D. em

Ci~ncia

PolJtica e

Administraç~o P~blica.

~

A

__

l~·~

r

~~_

LUIZ

AU~ÃNO

GA~DE

ANDRADE - Mestre em Po

Adminis-Rabe lo, Ham i I ton Nobre,

1944-Orçamento-Programa: Uma an~1 ise da exp~

ri~ncia mineira. Rio de Janeiro, Escola

Brasi leira de Administraç~o P~bl ica,

Fun-daç~o Get~1 io Vargas, 1978.

105 p. dato

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

TtCNICA ORÇAMENTÁRIA E FUNÇOES DO ORÇAMENTO

TtCNICAS ORÇAMENTÁRIAS MODERNAS

UMA TtCNICA ADMINISTRATIVA

TOMANDO AS DECISOES DE PLANEJAMENTO

O QUADRO ATUAL

GLOBALISMO VERSUS INCREMENTALISMO

CONCLUSOES

E PERSPECTIVAS

BIBLIOGRAFIA CITADA

~

fNDICE

INTHODUÇÃO

Os dois alentados volumes do orçamento do governo do Estado

de Minas Gerais para

1970

traziam uma novidade em relação aos exerci

cios anteriores: minuciosas tabelas contendo dados reais e estimados·

acerca de metas, volume de trabalho, recursos humanos e materiais

,

_'

distribuídos por unidades de serviço denominadQS projetos, ativida

-des e programas. Ao lado -desses elementos quantitativos, o docunento 1 _,

estampava descrições, análises e organogramas. Na capa, o título

cava indicar a mudança: "Orçamento por Programas". Esse estilo

í

bus I

- t

\ - I nao í

f

mais abandonaria os documentos orçamentários mineiros, mesmo após a

f

" í~

entrada em vigor, cinco anos mais tarde, de uma classificação progra

I

- I.

mática nacional que impedia a utilização dos critérios anteriores de f

r

identificação de programas.

O orçamento de

1970,

pelo menos em seu aspecto formal, re

-sultara da ação de um grupo de trabalho criado pelo antigo Conselho

t

Estadual do Desenvolvimento, com a assessoria do Instituto Latino

-

\

Americano de Planificación Econolllica y Social, órgão das Nações

Uni-das sediado no Cllile. Sua configuração geral refletia experiências

iniciadas nos .EUA e que se voltavam para um aprofundamento das poten

cialidades gerenciais do orçamento. Um marco geralmente aiJontado no

desenvolvimento desse tipo de técnica orçamentária são os relatórios

de um comissão do congresso norteamericano, que, e . .n

1949,

recomen

-dou ao governo dos EUA a substituição do or~amento tradicional por

outro baseado em funções, projetos e atividades: a Comissão Hoover •

Um manual, posteriormente, foi preparado pelas l":ações Unidas, rece

bendo, na versão em língua espanhola, o título de "J.':anual de Presu

-I

,

puesto por Programas y Actividades". Conheciàa entre nos pelo _nome f

_t

de orçamento-programa, essa técnica tem sido intentada no Brasil mel!' f

mo antes do advento da Lei nº 4320, de 1964, que unificou o sistema

orçamentário brasileiro e estabeleceu os primeiros dispositivos paraI

uma explicitação dos elemelltos programáticos através do orçamento

ef

para o acompanhamento de sua execução. Introduzida parcialmente

nol

I

orçamento mineiro a partir de 1970, teve de cor,viver, desde 1975,coml

uma classificação que não tinha por base preocupaçre s adminis tra ti _.

.... . . . . , i

vas, mas a obtenção de informaçoes e de coordenaçao a nlve1 nacionaL

r

, - f '

O objetivo do trabalho e fazer uma apreciaçao crltica do conf

junto de procedimentos utilizados em Minas Gerais sob a rubrica der _,

I

orçamento-programa. Em face desse objetivo, surge como primeirli taj'~

ta a

identificação do orçamento-programa, enquanto técnica, e a esp'~

. N A

d1ficaç.o da

modalidade adotada na experiencia mineira, supondo

_ar

I

ê~ist~hcia de mais de uma, o que é feito através do exame de manuai~

a partir do Qladro de referência desenvolvido nos dois primeiros ca-f

P!tulos. No primeiro capítulo, procura-se fixar um esquema de fun

_I

f

ções ou objetivos do orçamento público, dividindo a história orçame!!f

tár1a,

não em

orçamento tradicional e orçamento-programa - ou qual

J

quer outro estilo particular

de

técnica orçamentária, mas

em

orçame!!1

to tradioional e orçamento moderno.

°

segundo capítulo procura esboJ

t . t ' "

i

çar a raJe ~ria das tecnicas orçamentar~as surgidas nos Esta~os un~ ..

dos desde o orçamento-programa da Comissao Roover, as quais tem in

_I

fluenciado e servido de modelo para as nossas próprias experiências t

• f

CUlHpre lembrar que Robert Anthony já propusera um quadro de;

funções destinado a servir de referência aos estudos de planejamento

e orçamento: controle operacional,' controle administrativo e 1 '

P aneJ~,

r

f

f

menta estratégico.l Allen ';;chick, tor.1ando-as de empréstimo a AnthonJ4

mas chamando-as sirflplesmente de função de controle; de ad:ninistraçãol

e de planejamento, pretendeu que elas correspondessem, pelo menos

nosl

.l:WA, a fases consecutivas da evolução do orçamento público. 2 A pri

-meira fase teria tido lugar de 1920 a

1935.

A segunda, surgindo com

o New Deal, alcançaria seu ápice com o orça;nento-progra~Ja da

Comis-são Hoover, no final da década de

4u.

Finalmente, o terceiro estigio

corresponderia aos dias atuais, com o sistema integrado de planeja

-mento, programação e orçamento (planning, programming and budgeting

\

systern- PPBG) e a "emergência dos ecoI1o;Ilistas nos quadros decisórioS:

I

!

~ de se considerar que são mui to cllrtos os seg::Jentos te ::ll;orais esco-

I

I

lbidos para a J.\eriodização. Co:no si tuar no esquema o orçamento'- antes

i

,

de 1 Sr20 e após o PPBS '( O próprio te u,po se encarregaria de friOS trar l

- - " - I,.".

que o

PPBS

nao era o ultimo estagio, pois a recomendaçao para a uti- !

lização desse conjunto de técnicas foi oficialmente retirada pelo gQ

verno dos

EUA,

em

1969.

No esquema que desenvolvemos no primeiro

capítulo, o segundo e o terceiro períodos de Gcbicl{ correspondern ape

-nas a variações acidentais da técnica orçamentária dentro de um orç~

mento moderno, isto

é,

um

orçamento voltado para funções que não po.§.

suia antes do New Deal.

A par do exar::e das colocações norma ti vas da técnica,

consi-deramos necessirio perquirir até que ponto os procedimentos em uso

A r'ramework for

of Business Admi

5

correspondem às no::,mas expre s sas 110S I:laDUai s, bem como aos seus pre.§.

supostos te6ricos. Wildavsky,3 fazenJo uma

an~lise

do processo orç.ê;

mentário nos .óstados Unidos , pátria do orçamento-programa, não só con

clui que os procedifllentos reais não têm ,liui to a ver com as recomenda

f

ÇÕ~S

dessa técnica, como

COt~S~cier:

q~e

0dmelhor

C~~.inhO

para se ape.r

i

e.J..çoar o processo orçamen arlO nao e mu ar as }.iraL.lCaS em uso proc.1!

I

rando enquadrá-las nas prescrições do orçamento-pI'ogra!:a. No mesmo

sentido, e num contexto mais amplo, Charles Lindblom,4 em estudo

an-terior ao de Hildavsky, conclui pela impossibilidade de que o proce.§.

so de tomada de decisões se enquadre em modelos rac:::"onais-dedutivos,

entre os quais se classificaria o orçamento-programa, dado o requer.!.

mento de pressupostos llUrlanamente inatingíveis, e igualmente indica

que a tentativa de utilização do tipo de abordagem requerido por

essas técnicas dificulta, ao invés de auxiliar, o solucionamento dos

problemas. Embora não se inclua no escopo do IJre3ente trabalho inve.§.

tigar a factibilidade ou n~o, em geral, de enfoques globais e

racio-nais-dedutivos, cabe }.ierquirir, no quadro da experi~ncia em questão, como os procediJJentos reais encoLtrados se si tllam em face dessas fof.

1 ' " , t . mUl..açoe s crl ,,]. cas •

Diferen telaente do yroces so ocorrido nos ...:;s t:::...J.o s Unido s, a

-

,

-tentativa de introduçao do orçaroonto-programa nos palses nao

desen-volvidos esteve ligado

à

institucioEalização do ylanejameEto r;cvern.§:

mental.

5

Verificou-se que a

elabora~~o

de rQanos

n~o

teria sentido

3\HLDAVSKY, Aaron. 1'1;.e l'oli tics

ol~tJ.~

J3\-lif.etar.z Ps_oce_?s. 13ostol1 Li t tle Brown and Company,

1974.

yg. lT+$í.O.

4LINDBLON, Charles :2:. & .JlulYl3.dOOK-E, David. U;na estratégia de D.eci são Social. Trad. de Angela li.osenburg. lUo de Janeiro, 2a1:ar,

1972~ pg. 120.

5

para o caso do brasil,

ve~a-sc,

:;or cxem.f-lo: (;U..:ilA, .101'[;e Gus.;avo

· sem uma adequação dos instrumentos relativos ao orçamento do setor py

blico, considerado o mais i;nyOrtár.tL: jnstrumento do

.planu~a;nento.6

A

exyeriência com o orçaíflcnto-pro(;raíW 8::1 Hinas Gerais ir.icl.ou-se a par

tir do órgão de !üaneja:~lento do governo estadual, no final dos anos 60

No início da década seguint;e, operou-se uma alteração na estrurura de

gas tos do governo, com aurrlento sit;nifica ti vo dos inves timen tos. No me.ê.

mo período, e, sem dúvida, associada de algu:Ila for:na a essa

reorien-tação dos recursos públicos, iniciou-se uma fase de retomada do

cres-cimento econômico em ivlinas Gerais, a tingindo taxas s IJIJcriores

à

mé -dia nacional. Segundo relatórios de técnicos do Instituto Latino-A:ne

ricano de Planificación ~conomica y Social - ILP~3, órgão respons~ -vel pela modalidade de reforlfla orçarrlentária intentada em ;ünas, a e,!

periência mineira com o orça::lento-r;rograma foi ber.! sucedida.7 Se

as-sim

é,

deve-se supor, em face da exVressa intenção de utilização da

té cnica num con tex to de plane j arnen to global, que os procedi:nen tos p~ conizados e utilizados tenham contribuído para a mudança de

orienta

-çao na estrutura de gastos do governo. Cabe examinar, portanto, se e

em que medida foi realmente bem sucedida a experiência r.rJineira com o

orçamento-programa e qual teria sido a influência da referida

técni-ca no processo de tomada de decisões. Na verdade, a recente transferên

cia do órgão central de orçamento l)ara a Jecretal'ia ue Flaneja:nento

também se assenta na importância atritJuída ar) orçéd:lt:nto CO;;;Ü

ir.stra-mento de jJlanejair.stra-mento. '-liualquer que seJa o estágio alcançado pela

da. t'lane ",amento Governamental. A óxveriência .Grasi.1eira. Hio

de Janeiro'~ Yundação Getúlio V,irgas, 1971. p. -~súI75.

6veja-se, por exemplo: :::ll:lül'TI, LUcardq & 13AHD..:CCI, Oscar J. Um .c,;n fogue Crítico do Planejamento na A~nerica Latir:a. :3ant.iago, lns ti tu to La tino Americano de F laEifi cación l.:;conomica .y ÜociaJ. p.

te

7";f. 00DOY, Ha::!ón Oviedo. ..:..sçUl.eI~~{ de ldeas a Con.siderar en e1 Ev-8n

7

técnica do orçamento-programa, cuja implantação se deu ainda com o

orçamento na área fazendária, é razoável admitir-se a hipótese de qUE\;

após a transferência, estando o orçamento mais próximo dos planejadQ!

res, tenha havido um aperfeiçoamento dos procedimentos, no sentido de j

!

afastarem-se cada vez mais dos comportamentos tradicionais, rumo a 1

processos analíticos considerados mais racionais. O trabalho preten-

t

de igualmente verificar, portanto, se houve mudança nos procedimen

-tos reais, após o mencionado arranjo institucional, e qual a sua

ex-tensão.

,

O fato de se procurar identificar, para determinados

propo-sitos do trabalho, as funções do orçamento público, poderia sugerir

o alinhamento do autor a algum tipo de "abordagem funcionalisbalt • _En

tretanto, a idéia de função também está presa

à

concepção de que as

instituições são explicáveis por alguma necessidade social,8 isto é,

são necessárias em determinado sentido. Tal concepção, por outro

la-do, também se relaciona com discussões acerca do Significado da

His-tória, ou da existência de uma racionalidade ob.ietiva. 9 O estudo da "

racionalidade histórica, portanto, poderia nos levar a discussões

acerca das relações entre esta e a racionalidade subjetiva, ou a

ra-cionalidade tout court, obrigando-nos a tentativas de nos situar

fa-ce a esses confa-ceitos, inclusive o de racionalização. lO Estamos fa-

cer-tos de que uma tal incursão pelos terrenos da filosofia da himéria e

Bveja-se, por exemplo: MALINOVSKY, Bronislav. liA Teoria FUncional'

In: -. BIRNBAUM, Pierre e CHAZEL, François. Teoria sociológic~

Trad. de Gisela Stock e Hélio de Souza. são Paulo, HUCITEC,Ed.

da Universidade de são Paulo,

1977,

p.

154/6.

9

para uma discussão acerca da racionalidade objetiva,

vejase:VAZQUES, Adolfo Sanchez. Filosofia da Praxis. Trad. de Luiz Fer

-nando Cardoso. Rio de Janeiro, Paz e Terra,

1977.

p.

333/48.

da teoria do conhecimento extravasaria de íI1Ui to o âmbi to das preocu.-.

paqões imediatas do presente trabalho, e o seu tratalwnto aqui,

su-pondo que isso estivesse ao alcance do autor, ~rejudicaria a unidade

exposi tiva do ensaio. Por outro lado, palavras como .ê..:h.S_t_BJX:.ª e proc..?s:

so serão utilizadas no trabalho se::1 nenhu:na intenção de vinculá-las·

a 'conceitos desposados por autores ou corpos te6ricos esvec{ficos.S~

rão empregadas sempre em algum dos -;cÍrios sentidos dicionarizados ,f.§;:

cilmente identificáveis ~elo contexto.

Este estudo foi realizado a ~artir de observa~~o direta e

de exame de docu:1Jentos junto

à

oUl,c;riLterJdência de QrçéuLe:,to do [0-verno do Lstado de i:;inas Gerais, onde o autor veul trabal~lando desde

setembro de 197~. ramb~m foram realjzadas entrevistas com ~essoas de outros 6rgãos envolvidas no proces 80 orçament<:irio. O interesse do au

tor por essa área foi despertado atrav6s das aulas do Prof. Fernando

Bessa de Almeida, na .óscola brasileira de Administração Pública, da

Fundação GetÚlio \rar/jas, a quern não poder{a:l1os deixar de registrar o

nosso reconhecimento. Getúlio Carvalho, nosso diretor de estudos jUD

to

à

EBAP, se esforçou lJara que i;qJrim.Lssemos unidade e coerência aos esboços que lhes apresentávamos. Em 13elo Horizonte, fomos assistido

por Luiz Aureliano Gama de li.ndrade, que nos cua:nou a atenção para

alguns aspectos críticos do lüaneja:r:ento e do orç2 .. rnento, ezercendono

espírito do autor um papel decisivo no sentido da del~stificaç~o de

cionalidade, no p1ano subjetivo, veja-se: SD10N, EerbertA. T~o

ria das Organizaçoes. Trad. de liugo Wahrlich. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, lSi72. p. 193/8. Vejam:.se ta:r.bém, num contexto mais amplo: DlUI'l'Z0L, llans-Feter. "Açao Hacional e Ori

entaç~o políticatl _{In: -.} 'l'eçnos:_:r.?:.çi~e _{Ig...?_oJ:gz...La.:. Seleçãoetrad}

de Gustavo Bayer. rlio de Janeiro₁ re~po Brasileiro, 1975.~ 17 e HABERl-iAS, J13-rgen~ Té(~.!ü~_Cj:s.::'1Cia..s.2~ IdE'.:9lQ..Kia. Trado_de Zeljko Loparic. Sao Paulo, ~:':d. Abril, 1975. p. 303. (Coleçao

certas abordagens formais nessa área de atuação social. Finalmente ,

no plano ainda da orientação global, devemos uma contribuição das

mais importantes a Armando Horeira da Cunha, pelas preciosas observ'ªt

ções sobre a primeira versão do trabalho. A nenhum desses estudioso~

entretanto, podem ser atribuídas as interpretações aqui contidas, e}

A ,

nem lhes cabe responder pelas deficiencias metodologicas ou conceitQ

ais porventura encontradas. Todavia, será jus to partilhar com ele 5 05

eventuais méritos do trabalho. Cumpre reconhecer, ainda, que este e~

tudo não teria sido possível sem a compreensão e o apoio de Harneu

Ferreira Starling e de Estevam Parenti Filho, diretores do órgão cenl

!

traI de Orçamento do governo do Estado de Minas Gerais, sucessivamenl

i

te, desde

1975.

O autor

é

agradecido ainda a Pedro

L~cio

Gome~

Gil,

t

João Batista Vieira e Dalmo Barros Silva, que, de múltiplas formas

,i

;

auxiliaram no desenvolvimento deste estudo.

~ueremos

agradecer ta:rJ

-I

, t, ..

bem a Maria Coeli Machado, pela zelosa datilografia dos originais,e, I

finalmente, a todas as pessoas entrevistadas.

B. Horizonte, março de

1978

H. N. Habelo

I

_!

I

, I

!

_i

i

I

!

10

I

T~CNI CA ORÇAí ... .ENl'ÁRIA E FUNÇÕES DO ORÇAMENTO

O orçamento costuma ser examinado sob vários enfoques dis

-tintos, tais como o jurídiCO, o econômico e o administrativo. Também

pode ser encarado como uma luta cotidiana, entre instituições e

gru-pos de interesses específicos, pela obtenção ou manutenção de gru-posi - i

ções imediatas. Se bem que todos esses aspectos, dependendo dos

pro-pósitos em vista, sejam merecedores de atenção particular, este tra- i

balho não pretende examiná-los todos e em cada uma de suas implica - ;

ções. Buscar-se-á, antes, identificar as funções básicas e gerais do

orçamento tradicional e do orçamento moderno.

,g

razoável indagar-se,

de início, o que

é

o orçamento, neste contexto mais amplo, e o que

constitui a técnica orçamentária.

T~NICA E ORÇAMENTO

IITécn~calt, de acordo com os dicionários, sao "preceitos pa-ra a perfeita execução de alguma coisa". Se tomarmos a palavpa-ra IIpre_

cei to", corno sinônimo de "normas", "regras de proceder", como realmen

te

é,

não lhe acrescentando qualquer qualificação, o termo abrangerá

uma gama tão variada de condicionamentos do comportamento humano, que

não nos será de nenhuma utilidade. ~ conveniente, portanto, que en

-tendamos a técnica como um conjunto de normas explícitas,

reconheci-damente voltadas para a perfeita execução de alguma coisa. Por outro

• lado, numa caracterização bastante geral, o orçamento, pode ser

vis-to como o processo pelo qual o governo vis-toma decisões relativas

à

ob-tenção e utilização de recursos, registrando-as, de alguma for;na, em

um documento normativo anual e em documentos adicionais. Desse modo,

ex-11

plícita, é orientar a maneira de obtenção e utilização de fundos

pe-lo governo. Tal conjunto de preceitos

é

encarado aqui como um instr~

mental auxiliar do processo de decisões orçamentárias. Ele não dete!

mina essas decisões e nem

é,

necessariamente, o seu condicionante de

maior peso. Os preceitos da técnica orçamentária se referem a supri-:

mento de informações e a regras para a decisão. Mas as decisões

se-rão condicionadas também, e principalmente, por normas e valores im-;

plícitos e por informações não fornecidas pela técnica orçamentária •.

... :g importante fris..ar, entretanto, que a técnica orçamentária não é de§.;

tituída de valores: está embebida deles, tanto nos critérios ou re- i

gras de decisão, como no conteúdo das informações que fornece. Opini

ão divergente, e, portanto, a nosso ver, incorreta, é a de Simon,l

quando supõe, referindo-se ao orçamento, que apenas a definição do,

nível dos serviços a oferecer se assenta em considerações de valor,'

sendo elementos factuais (não valorativos) a identificação dos pro-·

blemas a enfrentar e a programação dos meios físicos e financeiros;

que irão atender os serviços definidrn. Tal concepção

é

falsa porque

a identificação de problemas é, obviamente, um ,juízo de valor (o que ~

é problema para o indivíduo, grupo ou classe A, pode não sê-lo para

o indivíduo, grupo ou classe B) e a programação, basicamente

consis-tindo na adequação dos meios aos fins, está condicionada

i

l6gica~s :

efeitos finais esperados (quem pode o mais, pode o menos).

Caracterizada de maneira genérica como elemento auxiliar das •

decisões que dizem respeito ao orçamento, cabe verificar o que impul,

siona a técnica orçamentária no sentido de modificações. Isto impli- ,

lSIMON, Herbert. Com20rtamento adminis~~a~ivo. ~rad. de Aluízio

Loureiro Pinto. Rio de Janeiro, }'undaçao Getulio Vargas, 1971 •

12

ca examinar a evolução do próprio orçamento e de suas funções. O

or-çamento público tem sofrido modificações substanciais em sua configg

ração relativa no contexto social, a ponto de podermos falar num

or-çamento tradioional e num oror-çamento moderno. Não considerando as pri

meiras contestações ao poder real de tributar, caso em que a

preocu-paçao se restringia

à

receita, o orçamento somente passa a existircQ

mo tal a partir do momento em que o poder legislativo, nos palses

..

constitucionais e soberanos, começa a impor controle também sobre a

despesa pública, o que se dá em princípios do século passado.

ORC;AMENTO THADICIONAL

O orça~ento tradicional

é

um processo de natureza jurídica,

contábil e política, pelo qual o Legislativo autoriza a Administra

-ção Pública a efetuar despesas e dentro de cujo esquema de contas

I

i

os gastos são apropriados, ensejando uma revisão legislativa poster1"

t

\ 1

ore As autorizações (créditos orçamentários) são discriminadas por i

I

unidades administrativas e por objetos de gastos. ~ão se identificam'

os propósi tos ou programas de ação do governo, :r.as somente os :neios r atrav~s dos quais esses propósitos serão perseguidos: as unidades

I

adminis tra ti vas e os bens e serviços que serão adquiridos. Há

pmpri~

f

dade, portanto, na antiga denominação do documento orçamentário e que ~ _,

, r

ainda permanece para designar o diploma legal que ~ncabeça toda a s~

!

rie de anexos e subanexos que compoem o orçamento: Lei de ;';eios.

Na origem e evolução anterior do orçamento teve preeminên

-cia o seu papel como instrumento político no sistema de organização

do poder que caracterizou o nascimento do Estado Liberal.2 O

contro-2para um estudo mais detalhado do orçamento tradicional vejam-se

VIANA, Arízio de. Orçamento ~rasileiro. Rio de Janeiro, Edi

13

lLs_01:>Fe a despesa pública, tratando-se do orçamento tradicional, e ,

apenas um corolário do controle sobre a receita: evitando-se a "rnal- .

versação do erário", isto

é,

impedindo-se a expansão da despesa, mani

têm-se os tributos, fonte, em última análise, do financiamento dos •

gastos, dentro dos limites aceitáveis.

3

Hesse caso, a despesa deve - ,

ria ser controlada por cada item de compra e o orçamento deveria ser

equilibrado, isto é, comportar-se exatamente nos lilcttes da receita.

~ claro que a função do orçamento não era apenas esta, ele deveria~

nanciar alguns serviços considerados essenciais e cuja carga era

le-ve: as chamadas funções tradicionais do Estado, como Justiça; segu - ,

rança interna e externa; relações exteriores; administração geral;al;

guma coisa nas áreas de educação e saúde e algumas obras de

infraes-4

, .

-

-

,

trutura. Assegurado o exerClClO dessas funçoes, a administraçao

pu-blica deveria se limitar a elas. Era o período do Estado Gendarme

porque era também o do capitalismo liberal: o sistema econômico

pre-cisa~a de toda a liberdade para se expandir. A preocupação principa~

quanto ao orçamento, era impedir a expansão dos gastos. Df2sse modo,

a ênfase da técnica orçamentária era na fiscalização do uso honesto

do dinheiro público; no rigoroso cumprimento dos preceitos legais; e

na parcimônia. A classificação orçamentária, por exemplo, era uma

.rni

nuciosa relação dos objetos de gastos e dos responsáveis pela sua ffi.ê:

nipulação. Criaram-se os Tribunais de Contas, como apêndices aos

ór-ções Financeiras S/A,

1950.

p.

43/55;

DUHKHEAD, Jesse.

Orçamen-to EÚblic~. Trad. de Hargaret Hanson Costa. Rio de Janeiro,Fun

daçao Getúlio Vargas,

1971.

p.

3/41

e GENIERE, Renaud de la. Le

Budget. PariS, Presses de La Fondation Nationale de Sciences

Poli tiques ,

1976.

p.

15/20.

3Cf • BURKHEAD, Jesse.

op. cit., p.

20.

..,

gaos legislativos, com a finalidade de examinar os gastos efetuados

pelos administradores, sujeitando-se, ainda, ao registro prévio nos

tribunais, um número considerável de itens de gasto.

ORÇAMENTO MODERNO

A partir de determinado momento, que pode ser situado -gros

so modo - nas primeiras décadas deste século, a função predominante

do orçamento mudou: passou a ser, embora não a única, a de mediati

-zar decisões voltadas para a manutenção do equilíbrio do sistema eCQ

nômico e social ou para provocar-lhe mudanças dirlgidas.

5

~sse

orça-mento moderno, assim o chamaremos doravante, realiza sua função pri-;

mordial, no que se refere

à

alocação de recursos, através da produ

-ção de bens e serviços e, principalmente, através da própria

nature-za e composição geral dos gastos, quer tendo em vista suas

categori-as econômiccategori-as (custeio; investimento; etc.), quer considerando a di~

tribuição dessas alocações pelos diversos setores econômicos e

soci-ais. ~ importante salientar que esse Último aspecto condiciona o pri,

meiro, isto

é,

as decisões sobre o volume, natu.reza e destinação

ge-ral dos gastos condicionam as decisões sobre a natureza e quantidade

especificas dos bens e serviços a serem oferecidos, assim como defi-'

nem, em linhas gerais, a composição dos insumos a serem utilizados.

A Grande Depressão da década de 30 costuma ser indicada co-· 6

mo o marco universal dessa mudança: ela veio mostrar que o siste~a1

5

A esse respeito veja-se: SHONFIELD, Andrew. Capitalismo moderno.

Trad. de Álvaro Cabral. Rio de Janeiro, Zahar,

1968.

p. 2f.7Ç2.

6A respeito da divisão da história do orçamento em dois grandes pe· ríodos, com as características que assinalamos aqui, e tendo cQ

mo ponto divisor o New Deal, vej~-se ,também "v/ALDO, Dwigüt. Pro

blemas e as"pectos da adrninistr~'Lª-o publica. Trad. de AI tino

econômico nao é auto-regulável, tornando necessária a intervenção do

Estado. O New Deal trouxe para o Estado tarefas modernas, como

auxí-t

lia direto ao emprego;

à

estabilidade monetária e

à

alocar;ão de fatQ

1

!

res. Além disso, problemas relacionados com a concentração industri-

l

aI e a urbanização já vinham acarretando aumentos significativos nas

despesas com educação e saúde, como complemento dos gastos do setor

privado destinados

à

reprodução de força de trabalho. John Maynard

Keynes veio dar um embasamento teórico ao intervencionismo, e seu IIlQ

dela confirmaria posteriormente as classificações econômicas do orç~

mento.

7

No Brasil, embora já houvesse uma tradição intervencionis

-ta, em setores isolados, cujos indicadores mais importantes re .. nontam

ao início do sécUlo, como o Convênio de Taubaté, foi igualmente na

década de

30

que se definiram os contornos de uma crescente responsª

, A

8

bilidade do Estado perante o equillbrio do sistema economico.

Enquanto o orçamento tradicional, como nos referimos acima,

7

BURKHEAD, Jesse. op. cito pg.

103

e

277/321.

BvENÂNCIO FILHO, Alberto. A Intervenção do Estado no domínio

eco-nômico. Rio de Janeiro, Fundação GetÚlio Vargas,

1968.

p.

32.

Veja-se também VIEIRA, R. A. Amaral. Intervencionismo e auto

-ritarismo no Brasil. são Paulo, Difel,

1975.

p.

36.

O Convênio de Taubaté, em

1906,

foi um acordo entre os princ1

pais produtores de café - Minas, Rio e são Paulo - estabelecen-do medidas em comum de controle de produção e de manutenção de

preços mínimos! Co:uo medidas intervencionis tas nos anos

30,

po-demos citar, além do fato do governo federal assu~ir a responsª

bilidade pela sustentação do café, o surgimento das autarquias

vol tadas para setores importantes, além do café, tais como o aç~

car, o mate, o sal, o pinho, a pesca, a marin~a merc~nte.

Ou-tras medidas que cons ti tuem indicadore:j da açao economica do gQ

verno: controle das tarifas de eletricidade, a criação da Car -te ira Agrícola e Industrial do Banco do brasil\ da Companhia S1

derúrgica Nacional, do Conselno Federal de Comercio ~xterior

(Cuja missão era também fomentar a instal~ção de ~ndústrias col}

sideradas prioritárias) e o impulso dado a forrnaçao da marinha

\

16(

visava principalmente assegurar a deterlninados grupos sociais, que'

s-e faziam representar nos órgãos legislativos, o controle sobre a

tributação e a despesa do governo, o orçamento moderno tem como fun-:

ção principal, portanto, juntamente com outros instru~entos de

poli-tica governamental, assegurar o equilíbrio dinâmico do sistema econQ

mico e social como um todo, promovendo os ajustes e mudanças consid.§.

rados necessários.

9

As decisões governamentais dirigidas para esse i

~

1

objetivo é que consideramos neste trabalho como sendo a caracteriza- .

ção essencial da função de planejamento. Essa acepção de

planejamen-to foge às conceituações mais usuais, mas

é

a que se nos afigura mais

adequada para uma distinção entre as decisões de planeja:nento e

ou-tros tipos de decisão. A existência de prognósticos e metas nao con~

ti tui um diferenciador útil porque qualquer decisão i:nplica em previ

sões e objetivos. O argumento de que os prognósticos e metas têm que

ser explícitos e formalizados não :l1uda a situação, uma vez, que por

,

esse critério, o planejamento governamental não seria distinto do e~

I

presarial, a não ser pelo aspecto de que os planejadores são diferen

I

teso Igualmente insuficiente,

é

a noção do planejamento como decisão i

anteci.pada, no sentido de expressan:ente vol tada para o conciicionamen

to de decisões futuras - único sentido, aliás, em que uma decisão DO

de ser antecipada - porque, de acordo com ela, qualquer nor:~,

esta-belecida por alguém com poder para fazê-lo, seria planejamento. ~

oportuno lembrar aqui também as palavras de Charles Schultze, dire

-..

,

tor de orçamento a epoca em que se tentou implantar, nos ~UA, o

sis-I

~

9lvíUSGRAVE, em seu conhecido lv1anual de finanças públicas, considera três objetivos para a politica orçamentária: 1) assegurar

ajus-tamentos n~ alocação de recursos; 2) conseguir ajustamentos na 1

distrib~içao

da renda e da riqueza; e 3) garantir a esta9ilida- {

de econornica. UiUSG.HAVE, Richard. Teori_a das Finanças Publica~

I

17

-tema integrado de plane jamento, programaçao e orçamento - PPBS: " .•• o

planejamento a longo prazo é um meio de avaliar decisões correntes'

no contexto de uma análise abrangente, de problemas e soluções alte~'

nativas.

lS,

em outras palavras, um instrumento auxiliar para a

toma-da de decisões correntes, jamais um comprometimento prematuro com d~'

• cisões futuras'~ 10 Julgamos que o cri tério mais apropriado para dis-'

tinguir as decisões de planejamento de outros tipos de decisões,

é

o·

que se baseia, portanto, na sua amplitude de propósito, tendo em vis ·

ta dois pontos de referência: o aparelho público e o sistema econômi'

co e social regido pelo Estado. Com base nesse critério entendemos

---por decisão de planejamento aquela que persegue objetivos estabeleci'

---_

. . - -~--- -

""-dos tendo em vista o sistema econômico e social como um todo. Do mes

.--

---mo ---modo, as decisões, que têm co---mo -. re-ferencia o próprio aparelho

pú-blico, como fornecedor de bens e serviços, denominaremos decisões aQ

ministrativas. ll Tal distinção é relevante para a análise que

pre-tendemos fazer, porquanto estes dois tipos de decisão correspondem

às funções caracterizadoras do orçamento moderno, e é tendo em vista

10"A Importância da Análise de CustoBenefício" In: . Orçamento -programa'·e Análise de Custo-Benefício, org. por Harley H.

Hin-richs e Graeme M. Taylor. Trad. de Carlos Kronauer. Rio de Ja

neiro, Funda~ão GetÚlio Vargas, 1974. p. 11. A diferença,no c~

so, em relaçao ao autor, é que consideramos como planejamento

a própria tomada dessas decisões. Jorge Vianna I-ionteiro e Luiz

Roberto Cunha, em seu trabalho nA Organização do Planejamento

Econômico: o Caso Brasileiro", adotam uma conceituação de

pla-nejamento ~elo menos próxima da que usamos aqui, emb2ra de

ma-neira impllcita (In: -. Pesquisa e Planejamento Economico.vQL3 dez. 1973. n. 4. p. 1045 e segs.).

110 critério de distinção que usamos aqui guarda ~umasimilitude,

mas não se confunde, com o que permite distinguir entre efeito do processo e efeito-produto do dispêndio público (o primeiro

entendido como consequências sobre a renda e o emprego, e o s~

gundo, como produtos finais do governo, em termos de estradas, educação, etc.). O que aqui entendemos como decisões de

Elane-jamento tem um caráter mais amplo, incluindo uma definiçao, em linhas gerais, dos produtos a serem oferecidos, antesAaproxi

-mando-se, portanto, do ~e é chamado de política economica do

18~

o grau de utilidade em relaçio a cada uma delas que examinaremos as

t~cnicas

orçamentirias modernas. 12

Hi

urna mudança qualitativa na t~cnica orçamentiria moderna:

as normas, que antes se voltavam para regular a utilizaçio dos recur

sos tendo em vista evitar gastos excessivos e, consequentemente,

au-mento da carga tributiria, t~m em vista agora relacionar recursOSoom

produtos (funçio administrativa) e recursos com a configuraçio

glo-bal do sistema social (funç~o de planejamento).

Pode-se argumentar que a função administrativa ji existia

no orçamento tradicional. Sustentamos, entretanto, que o caráter

mo-derno dessa funçio ~ inteiramente diverso do de uma função

semelhan-•

te vinculada ao orçamento tradicional. No orçamento tradicional, a

eventual poupança oriunda de uma otimizaçio da relação entre

recur-sos e serviços estaria sempre servindo ao propósito maior de

conten-çio dos gastos, embutido no instituto orçamentirio.

Já

no orçamento

moderno, os recursos liberados por uma administração baseada em

cri-t~rios de eficiência, ou serão alocados em finalidades alternativas,

tendo em vista consideraç3es globais, ou serão retirados de

circula-ção, dentro de uma política de estabilização econômica, ou mesmo ef.'l

seguimento a urna estrat~gia que determine um certo papel para o

se-tor público na economia.

l2As duas funç3es estão bem destacadas e expressas, embora com ou-tra terminologia, na mensagem orçamentária do governo federal para o exercício de 1967: "o orçamento deve traduzir o

progra-ma administrativo e financeiro do governo, tornando-se dia-a~

mais relevante sua função como instrumento d~ (1) programação

da atividade overnamental e de (2) orientaçao e controle da

economia nacional os grifos e a numeração são nossos)". Tran.§.

crito de: CORE, Fabiano Garcia. "O Exercício da Função Orça

Entretanto, há uma relação de subordinação entre as funçõest

que estamos considerando. A tendência é que, alocados os recursos aj

,

r

nivel global, tendo em vista objetivos relacionados com o sistema\ ,

!

econ5mico e social, as unidades administrativas da máquina p~blicai

buscarão otimizar a utilização dos recursos colocados

à

sua diSPosi-t

(

ção, em relação aos bens e serviços a serem produzidos, dentro de uma~

linha de produção também já definida. Isto, não quer dizer que _nao; - t

f

haja conflito entre as duas funções. Enquanto, por exemplo, a

otimi-zação da relação insumo-produto exige descentraliotimi-zação, as decisões

que se referem ao sistema global poderão demandar centralização. A

técnica orçamentária refletirá essa situação.

consíderada \ Por outro lado, a técnica orçamentária, mesmo

r

no contexto do orçamento moderno, não tem permanecido a ;nes;na. Sua f

configuração tem variado não só em conformidade com a maior ou menor \

.... ~ , ~~

enfase em cada uma das funçoes assinaladas, corno tarnbem de acordo com f

as variações em torno do conteúdo das decisões de planejamento, de-

t

correntes de situações conjunturais da economia. A ênfase na função

t

~

administrativa ou de planejamento também dependerá de outros fatores,!

t

20

/

11

TÉCNICAS OHÇAMENTÁHIAS MODBHNAS

Este capítulo se destina a uma apresentação crítica, ainda

que sumária, das principais técnicas orçamentárias desenvolvidas nos'

Estados Unidos, a partir dos anos

30,

e que influenciaram e serviram

de modelo a reformas ~emelhàntes intentadas no Brasil, como, de

res-to, praticamente, em todo o mundo. Referimo-nos ao orçamento de de-'

sempenho, ou orçamento-programa estilo Comissão Hoover; ao sistema

integrado de planejamento, programação e orçamento (PPBS) e ao

orça

-mento base zero. A expressa0 orça-mento-programa popularizou-se no,

Brasil a partir da década de

60,

quando o governo federal e -alguns :

estados, entre eles Minas Gerais, iniciaram tentativas de reforma da ~

técnica orçamentária, embora nem sempre com as mesmas

característi-caso

°

sistema integrado de planejamento, programação e orçamento,

(PPBS) foi certamente o mais decantado conjunto de procedimentos téc

nicos no período

1965-69.

O orçamento base zero representa uma téc

-nica experimentada no Estado de Georgia (EUA) e espera-se que o atum

Presidente a transporte para o governo federal norte-americano.l

ORÇAHENTO DE DESEMPENHO

A utilização de um orçamento de emergência, nos EUA,

para-,leIo ao orçamento corrente, com a finalidade de evidenciar que os em

préstimos contraídos pelo governo se destinavam ao financiamento dos

gastos para o combate à depressão, e que vigorou de

1933

a

1932,

já

é,

sem dúvida, uma aplicação da técnica orçamentária às necessidades

1TAYLOR, Graeme M. "Introduction to Zero-Base Budge ting. The Bure

21

dos novos tempos.2 Mas o desenvolvimento da técnica orçamentária

mo-derna nos EUA tem sua origem em esforços voltados para a funçio

ad-ministrativa, e, na esfera municipal de governo, essa funçio adquire

o caráter principal, uma vez que a missão básica do governo munici-,

i

r

paI

é

realizar obras e prestar serviços. Assim

é

que, segundo Burk-l

head,3 a primeira experiência de um orçamento voltado para mensura-(

ção de custos e de desempenho se deu no Burgo de Hichmond, uma das

cinco partes em que se divide a cidade de Nova York. Uma técnica

or-çamentária com finalidades gerenciais também foi utilizada no

Depar-tamento de Agricultura, em 1934, e no DeparDepar-tamento de Defesa, em

...

1946. Em 1947 foi constituída no Congresso norte-americano uma

co-missão para tratar da reorganização do serviço

p~blico

federal: Essa

comissão ficou conhecida pelo nome de Primeira Comissão iíoover 4 e re- :

cebeu influência direta da experiência do Departamento de Defesa pa- .

ra suas formulações na área orçamentária. Em seus relatórios

publi-cados em 1949, a Comissão recomendou ao Poder ~xecutivo que

substi-tuísse o tipo de orçamento em uso, por outro baseado em

funções,atividades e projetos, que chamou de orçamento de desempenho ( perfor

-2BURKHEAD, Jesse. op. cito p. 240.

3Ibidem, p. 175.

4A composiçio da primeira Comissio Hoover, como também da segunda

era a seguinte: quatro membros indicados pelo Pre~idente dos EUA;

quatro pelo Presidente do Senado; e quatro pela Camara dos De-putados (pelo Speaker of the House of Representatives).Seis mem bros deveriam ser cidadãos sem vinculação com o governo;dois dõ Poder Executivo; dois do Senado; e dois da Câmara. Esta fórmula

foi instituída presumivelmente porque trazia,participação p~bli

ca e parlamentar, o que era particularmente util para assegurar

a aceitação das recomendações. (DIVINE, William R. "The Second

Hoover Comission Heports: An Analysis". In: -. Administrative

~uestions and Political Answers. Organizado por ClaUde E.

Hew-ley e Ruth G. Weintraub. Princeton, New Jersey: D. Ivan Nostrani .

22'

mance bUdget).5

Tamb~m

foi recomendado, por outro lado, embora esse·

aspecto nem sempre seja lembrado, que tias estimativas orçamentárias

de todos os departamentos e agências operantes do governo fossem

di-vididas em duas categorias primordiais: gastos correntes de

opera-ções e desembolsos de capitalll_•

6

~m

1950,

_{a Lei de Processo do}

Orçamento e da Contabilidade determinou que os registros contábeis fos

-sem efetuados de acordo com a classificação orçamentária. Em

1951,

o

orçamento do governo federal foi reformulado para indicar os

progra-mas e as atividades de acordo com cada pedido de cr~dito e

apresen-t _{ar os a os re alVOS ao vo ume} d d

1

t "

1

d _e t _{ra a} b Ih _{o e a ou ras re lzaçoes.} t alo -

7

A t~cnica preconizada pela Comissão Hoover tamb~m foi clla:na.da de

or-çamento-programa por A.E. Buck, um dos mais destacados membros do

, 8

grupo de trabalho criado para a area do orçamento. Burkhead,

entre-tanto, faz uma distinção entre orçamento-programa e orçamento de

de-sempenho, que conv~m examinar.

Os procedimentos recomendados pela Comissão Hoover

revela-vam uma preocupação mais administrativa do que de planejamento.

En-tretanto, a visão que Burkhead tinha de orçamento-programa já se

aproximava do que podemos chamar de uma t~cnica para o planejat11ento:

rrum orçamento-programa pode limi tar-se a custos em ter:nos gerais; não

há necessidade de estendê-lo

à

unidade de desempenho, detalhe que em

alguns casos não tem utilidade algumall _• 9 Por outro lado, considera o

5 BUHKHEAD, Jesse. op. cit., p.

176/7.

6WALDO, Dwight. op. cit., p. l+03.

7HOOJ1~N,

Guilherme. Orçamento Público. is tudo teórico e orá ti co

dos Or amentos Estaduais do Brasil e dos istados Unidos. Hio

de Janeiro, nd. Financeiras,

1959.

p.

1 1.

8UURKllliAD, Jesse. op. cit., p.

177.

- , . !

orçamento-programa uma agregaçao, em nlvelS superiores, dos ele:nen-l

tos componentes das unidades de dese;npenho: "Para os objetivos

pre-sentes, o programa será definido em relação a um nível mais elevado

da organização do que o desempenho. Um programa compreende v~rias

unidades de desempenho" .10

~rnbora

.burl'.head não cl1egue a concei tuar

mais precisamente o seu orçamento-programa, o certo é que já tinha

. t 11 t ' . l ' t "O t

em VlS a uma ecnlca para o p aneJamen o: orçamen o-programa e ,

útil para a revisão e a tomada de decisões no nível

departamentalsu-perior. Adapta-se aos requisitos do planejamento orçamentário geral:

I

l

A

revisão pelo 6rgão central de orçamento, pelo chefe do ~xecutivo e

pelo Legislativo", ao que acrescenta, em nota de rOdapé, que Roland

N. McNean, da Hand Corporation, lhe sugerira em correspond&nci& que

lia revisão dos programas em termos de custos e benefícios, mesmo,

quando estes" fossem difíceis de medir,

é

a :naior vantagem que pode

, . ' . 12

advir desse tipo de tecnlca orça:nentarla".

De qualquer modo, ao verformance budget chamaremos orça

-mento de desempenho, ou orça-mento-programa estilo Comissão lioover,

para diferençá-lo de outros tipos de orçamento-programa.

O orçamento de desempenho, segundo um manual das Nações Uni

das,13 é caracterizado por tr&s tipos de considerações:

10DURKHEAD, Jesse. op. cit., p. 183.

110 livro de L3U.HhJiliAD, Government Budgeting, é de 195ó e o orça-mento-programa integrado a um sistema de planejamento (PPBs)s6 foi adotado pelo governo federal em 19ó5, embora já,viesse sen

do estudado na Hand Corporation desde o início da decada de 5~

e tenha sido adotado no Departa;:Jento de Defesa antes de sua ex

tensão à toda a administração federal.

121" b' d _{l em, p.} 1 ( _{( .} 3

13NAÇÕES üiHDAS. Hanual de Orça:nento por Programas e l-i.ealizaçÕes.

'I'rad. de José Teixeira Hacflado Júnior. ..:Uo de J ane iro,

>iinis-tério do Planejamento e Coordenação Geral, 1~ó9. p. 27.

lº) programas e atividades significativos para cada funç~o

confiada a uma organizaç~o ou entidade;

2º) siste:na de contas e de gestão financeira correlacionado

I

com essa classificaç~o; !

I

3º)

medidas de trabalho que rerrnitam avaliar o rendirnentoemr

relação a cada programa e suas subdivisões operacionais. I

Em linhas bastante amplas, mas contendo o essencial, temos.

,

-

!

a1 caracterizado o orçamento de desempenho. Sua formulaçao geral,co-

I

i

mo se vê, é bastante simples: o orçamento deve exyressar claramente I _,

as intenções do governo, de acordo com uma classificação baseada em

programas. Além disso, ele~é visto como um proces~o, irlcluindo para

cada categoria program~tica ou cada conjunto de prop6sitos, o ~egis­

tro e avaliação dos gastos e realizações, ou seja: o controle

geren-cial por objetivos.

Burkhead,14 citando um trabalho

n~o

publicado do antigo

Bu-reau de Orçamento dos EUA, alinha os seguintes elementos do

orçamen-to de desempenho:

1) explicitação dos prop6sitos e objetivos relacionados com

cada crédito orçamentário;

2) os custos dos programas propostos;

3) medidas de trabalho e de realizações.

A ~ffiDIÇÃO DE CUSTOS

Examinemos primeiramente a quest~o dos custos. Há quatro mQ

mentos que podem ser considerados lIa aquisiç~o ou utilizaç~o de bens

e serviços: o momento em que s~o solicitados ou autorizados; o

ins-14BUiUJIEAD, Jesse. Opa cit., p. 187.

-tante em que sao recebidos e se incorporam aos meios disyoníveis;

aquele em que são pagos, e ainda o momento em que os bens são

efeti-vamente utilizados. A cada um desses "momentos" corresponde um regime

de apropriação contábil, a saber: o de empenho prévio; o de

compe-tência de exercício, como nas empresas; o regime de caixa, e,

final-mente, o da contabilidade de custos. Uma dessas modalidades de

re-eistro é realmente indispensável: a das entradas e saídas de caixa.

Entretanto, nenhum desses sistemas exclui ou torna desnecessários os

demais, porque correspondem a realidades distintas e atendem a

dife-rentes necessidades gerenciais. O uso exclusivo do regime de caixa,

,

porem, acarreta um problema que precisa ser resolvido: ao encerrar

-se o exercício, muitos compromissos assumidos ainda não foram 'Pagos,

os quais não estão previstos no orçamento para o exercício seguinte.

Além disso é necessário que haja um controle sobre o valor dos

fun-dos já comprometifun-dos, a fim de que não se ultrapasse as quantias

es-tipuladas no orçamento. Atualmente no Brasil esses problemas são

re-solvidos através do empenho, que abate dos créditos orçamentários as

despesas autorizadas no exercício. As despesas empenhadas e não

pa-gas até o final do período terão o seu pagamento normalmente

proces-sado, mas são consideradas despesas do exercício em que foram

empe-nhadas. O regime do empenho, portanto, já

é

uma sofisticação em

re-lação ao regime de caixa, que ainda é usado na Inglaterra, por

exem-pIo.

O sistema de competência de exercíCiO, também chamado de

"despesas agregadas por exercíCiO", é o que indica o período em que

os bens e serviços foram colocados

à

disposição da administração. ~

obrigatoriamente utilizado pelas empresas, porque é através dele que

do imposto de renda. Mas o sisterra não fornece ao empresário a noçao

da rentabilidade de cada produto ou cada linha de produtos, embora,

aproprie ao exercício também a parcela que lhe corresponde dos

gas-tos de capital. A distribuição dos gasgas-tos a cada produto ou serviço

no momento de sua, vtilização é feita pela contabilidade de custos.

!~uanto maior for, em cada ramo de atividade, a distância entre a aqui. sição do bem e a sua efetiva utilização maior será a necessidade de

uma contabilidade de custos. Indicadores dessa distância são a

exis-tência de grandes estoques de materiais a serem utilizados e de

sig-nifica ti vos valores imobili zados em a ti vo fixo. Em mui tíssimas a ti vi •

dades governamentais não decorre ~uito tempo entre as várias fases a

que nos referimos acima. Além disso, o item mais pesado nas despesas'

do governo é o de pessoal, fator cuja remuneração, quase sempre, é '

algo posterior ao seu uso. Por outro lado, o governo também não

pos-sui, normalmente, grandes estoques de material. Segundo o manual de

elaboração orçamentária preparado pelas Nações Unidas, a contabili

-dade de custos, se bem que represente um aperfeiçoa~ento precioso no

sis tema de gestão, nao é um requisito indispensável para que seja im-....

plantado o orçamento de desempenho.

15

Ainda que setores importantes

do governo, notadamente no que se refere às atividades empresariais,

não possam absolutamente dispensar a contabilidade de custos, o

sis-tema não precisa ser implantado em toda a extensão da máquina

públi-ca, o que pode ser inconveniente até mesmo por considerações

relati-vas ao seu próprio custo, em confronto com o benefício que traria.

Por outro lado, poder-se-ia argumentar que, tratando-se de

um orçamento administrativo, a mensuração de custos é importante,

brando-se, inclusive, a conceituaç~o apresentada por Burkhead.

Real-mente, Burkhead inclui a palavra "custos" no conceito de orçamento de.

desempenho, conforme já referimos anteriormente, e esse fato é

bas-tante enfatizado por Teixeira Hachado.16 Sem dúvida, é importante

identificar os custos dos programas governamentais e, nesse sentido

amplo, custo é elemento integrante do orçamento de desempenho. Has o;

que se discute aqui é a necessidade da implantaç~o de uma

contabili-~ dade de custos, pois a identificaç~o a que nos referimos pode ser fel.

ta através da contabilidade financeira, ou mesmo da contabilidade , a.

base de empenho. O próprio Burkhead assinala que "o conflito entre o;

tipo tradicional de contabilidade de caixa e as mensurações de custo:

requeridas para um orçamento de desempenho eficaz n~o é sempre· muito

acentuado",17 acrescentando que "quando o grosso da despesa de um

ór-g~o se compõe de pagamento de salários e ordenados, a diferença

en-tre a mensuraç~o

A

base de caixaea de exercicio n~o será de

impor-tância suficiente para invalidar o critério de caixa para os fins do

orçamento de' desempenho" .18 Além disso, 13urkhead lembra que a

compa-raç~o de custos nem sempre

é

relevante no serviço público, devido a

interferências tais como custos indiretos e alterações na qualidade

do produto. Enfim, salienta 13urkhead19 que "se a necessidade de

men-surar custos é suficientemente importante para forçar uma

reorgani-1611ACHADO JH., J. Teixeira. "Programação

or~amentária:

Algumas nQ

tas sobre o Caso Brasileiro". In: -. Polltica Fiscal e

Progra-mação dos Gastos do Governo. O~g. por Fernando Rezende et alil

Instituto de Planejamento Economico e Social - IPEAjInstituto de Pesquisas - INPES, 1976. p. 136.

17 BURKHEAD, Jesse. op. cit., p. 201.

18Ibidem.

zaçao da contabilidade do governo e se vale a pena tentar urna especi

flcação precisa dos custos de desempenho, são perguntas que devem ser

respondidas em função das necessidades de unidades governamentais d&,

t

!

terminadas e, em particular, em função das necessidades dos adminis- I

tradores, cujos interesses devem ser atendidos pelo orçamento de de- {

sempenho. ,,20

I

í t

o

CARÁTER ADHINISTRATIVO DO ORÇAHENTO DE DESEHPENHO

I

Apesar da relativa extensão da digressão aciffia sobre a medi

t

ção de custos, os demais elementos não são menos importantes, e ig~t

mente caracterizam o orçamento de dese:;lpenho como urna técnica que, ng

I

ma primeira instância, serve mais

à

função administrativa do governa

O critério de classificação dos programas pelos produtos finais, 21

por exer.1plo, embora permi tisse já U,,'ja aGregação de produtos homo

-gêneos em diferentes departamentos,22 trazia a tendência,

con-20 _{No que se refere as deClsoes} ' . - _{d~ planeJamen o, como as cons dera-}. t i

IDOS aqui, parecem ter importancia secundária os dados

proveni-entes de uma contabilidade de custos. O procedimento utilizad~

por exem~lo, na análise de custo-benefício, quando se conside-ra urna serie de benefícios e custos futuros, é o cha;nado

méto-do méto-do valor,atual ou méto-do fluxo de cai3a descontaméto-do, no qual ta~

to os beneflcios_L quanto os custos sao medidos em ter~osde flu

xo de caixa, e nao em termos de despesas imputáveis ao

exercí-cio (PREST, A.R. e TURVEY, R. "Análise Custo-Benefício: Uma

visão Panorâmica". In: -. pOlítica Fiscal e Programação dos Gas tos do Governo. Org. por Fernando Rezende et alii. Instituto de Planejamento Econômico e Social - IPEA/Instituto de Pesquisas INPES, 1976. p. 147). Igualmente a maioria dos especia listas em análise de projetos sob o enfoque empresarial reco -:nenda que se trabalhe seiTlpre com o fluxo de caixa. (Vejam-se ,

por exemplo: I10HNE, James C. Van. política e Administração

Financeira. Trad. de Alfredo Fideline. Rio de Janeiro, Livros ~~cnicos e Científicos 2ditora S.A./Editora da Universidade de são Paulo, 1974. p. 37; e, entre nós, LIMA NETO, Roberto Pro -cópio de. Curso Básico d~ Finan~as. são Paulo, ~dição Sarai-va, 1976. p. 18).

21BURKHEAD, Jesse. op. cit., p. 184/5.

22i,~ALDO, D\{ight. Problemas e ~si2e~tos da Adininistra(~ão Pública.

Trad. de Albertino Pinheiro Jr. Sao Paulo, Livraria Pionei.rn.,1966. p.399

..

29

cretizada depois no manual das Nações Unidas,2 3 de identificar o

pro-duto final dos órgãos, o que dificulta a visualização da alocação se 24

torial dos recursos. Do mesmo modo, as medidas de trabalho e de

realizações enfatizam o lado administrativo da t~cnica.

Esse caráter administrativo, com ênfase nos crit~rios de

eficiência,25 parece estar ligado a um movimento no sentido de con

-tenção da expansão governamental. O Wall Street JOurnal,26 embora se

referindo

à

segunda Comissão Hoover, que teve seus relatórios publi-·

cados em 1955, mas cujos objetivos básicos eram, pelo menos de

maneira explícita, idênticos aos da primeira,27 incluindo lia elimina

-ção de serviços, funções e atividades, que competem com a iniciativa·

....

privada", afir:nava que "o que o novo Grupo lioover propos, quando se

somam todos os relatórios dos grupos de trabalho, resulta numa

revolução na maneira de governar em Washington ou numa contrarevo

-lução em relação ao New Deal e as medidas que lhe sucederam". ü

evi-dente exagero dessas palavras poderia nos levar a pensar que se

re-comendava, na prática, um abandono da função moderna do orçamento.

Mas esta ~, certamente, uma estrada sem retorno. Entretanto, isto

nao significa que a intervenção estatal oriunda das decisões de

pla-23NAÇÕES UNIDAS. op. cit., p. 28 e 203.

24A esse respeito cabe lembrar que a classificação acabará se iden

tificando com os critérios de departamentalização, e estes re~

fletem, em ~ltima análise, opções pOlíticas. Para uma análise

das implicações políticas dos crit~rios de departamentalizaçãq

com base na experiencia norte-americana, veja-se: DIVIl~E,

Wi1-liam. op. cit., p. 258.

25parauma discussão em torno do conceito de eficiência no

~mbito

do orçamento, veja-se: SIMON, Herbert. O Comportamento Admi

-nistrativo. Trad. de Aluízio Loureiro Pinto. Rio de Janeiro,

Fundação det~lio Vargas, 1971. p. 202/7.

26Citado por DIVINE, Wi11iam R. op. cit., p. 257.

30

nejamento acarrete sempre e necessariamente o aumento da participa _.

ção estatal na produção de bens e serviços. Há inúmeras foruas de di

. i - . 1 " - 28

rlg smo que nao lnc uem essa partlclpaçao.

o

~stado intervencionista moderno procura aparelhar-se para~

aperfeiçoar as decisões de planejamento, as quais exigem não só

in-formações oportunas e apropriadas, como a sistematização de padrões

de decisão, visando obter coerência entre um número cada vez maior

de decisões dispersas pela máquina pública e lIlesmo fora dela.

Basi-camente, no que se refere aos gastos públicos, requerem-se inforrna- •.

ções quanto ao efei to esperado, sobre a economia, segundo os modelos;

econômicos explicativos disponíveis. A utilização desses modelos

de-manda informações não só quanto às chamadas "categorias econômicas 11

dos gastos, mas também quanto à sua distribuição por setores econô

-micos e sociais. Por outro lado, a implementação das decisões de~­

nejamento exige coordenação entre os diversos segmentos do aparelho

público. Desse modo, aperfeiçoamentos se impõem na classificação das

informações, no desenvolvimento de padrões de decisão, e nos

instru-mentos de obtenção de coordenação.

A CLASSIFICAÇÃO DE COHTE THANSVEl1.SAL

~uanto à classificação das informações, o arranjo evoluiudo

or.:;amento de desempenho para um novo tipo que chamaremos de

orçamen-28A respeito do controle sobre a

econo~a

agrícola nos

~stados

Uni

dos, SHONFIELD chega a afirmar que e difícil admitir que "os

2,5

milhões de agricult.ores independentes que trabalham porsua

conta nos ~stados Unidos desfrutam grande liberdade

empresari-al, comparada, por exemplo, com a maioria das pessoas que tra-balham a terra na Europa ocidental", acrescentando que "os a:n.§. ricanos devem receber os créditos por seu pioneirismo nas