CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRACÃO POBLICA
.. '
LUCIVAL JOst SIQUEIRA COSTA
, I
ApOSENTADORIA E DISTRIBUI
CÃO DE RENDA NO BRASIL
MONOGRAFIA APRESENTADA À ES-COLA BRASILEIRA DE ADMINIS-TRACIo POBLICA PARA A OBTEN CÃO DO GRAU DE MESTRE EM AD MINISTRACÃO POBLICA.
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO POB~ICA
ApOSENTADORIA E DISTRIBUICÃO DE RENDA NO BRASIL
MONOGRAFIA DE MESTRADO APRESENTADA POR
E
LUCIVAL
JOSS
SIQUEIRA COSTA198706 605 T/BBAP C837a
~I~IIIII"IIIIIII
1000047192APROVADA EM 29.12.1986 PELA COMISSÃO JULGADORA
.. ·.·.·.· ..
·.A~~Lkiz~
.. ,
FERNANDO ANTÔNIO REZENDE DA SILVA MESTRE
_ EDUARDO COEI,no MESSEDER MESTRE
AGRAJllB3:CUlENTOS
de 45 anos e que se recusa a se aposentar com meio salirio-min! no, pela previdência rural.
A todas as pessoas que,direta ou indiretamente, contribuiram p~
ra a conclusão deste trabalho. Particularmente, agradeço:
aos professores da EBAP, em especial a Luciano Zajdsnajder,S~
nia Maria Fleury Teixeira e Fernando Rezende, pelos comentá-rLOS e sugestões na fase de formulação do projeto. A Fernando, devo ainda toda orientação durante o desenvolvimento da dis sertação. Suas criticas e estimulo foram imprescindiveis para levar a cabo a tarefa;
aos servidores do INPS em Salvador, especialmente Alberto Jackson e Aurelino: o primeiro me proporcionou o acesso as informações disponíveis e franqueou o uso dos arquivos; o se gundo, sempre com grande dose de boa vontade, facilitou e orientou o manuseio dos arquivos para levantamento dos dados;
aos amigos Paulo Roberto e Ailton, pela ajuda na elaboração dos gráficos e datilografia dos manuscritos, respectivamente.A Robson, pela colaboração para levantamento dos dados.
Pág.
INTRODUÇÃO
1 - EXPOSIÇÃO DO PROBLEMA •..••.•••••••.••..•••.••.•• ~ 7
2 - JUSTIFICATIVA ••••••••.•..••.•••.•..•••.•.••••.••. 11
3 - OBJETIVOS •••••.••..••••.•.•.•.• ~... 13 3.1 - Objetivo Gera.1 • . • • • . . . . • . • • • . . . • . • . . . 13
3.2 - Objetivos Especificos •••••.•••••••••••••••• 13
4 - METODOLOGIA . . . 14
4.1 - Modalidade da Pesquisa •••..•••.••.•.• ••••.•• 14 4.2 - Universo , . . . 15
4 • 3 - Amo s t r a ' . . . " .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 1 6
4 • 4 - C r i t
é
r i o s de Se 1 e C ão dos P r o c e s s o s . • • • • . • • • 1 9 4.5 - Levantamento dos Dados •••••••••••••••••••.. 215 - DEFINIÇÕES OPERACIONAIS
.. ..
.. ....
..
..
.... ..
..
..
.. .. ...'
.. .. ...
.. .. .. .. .. .. 22CAPfTULO I
INSTITUCIONALIZAçÃo DA ~REVIDRNCIA SOCIAL NO BRASIL
1 - MOVIMENTO OPERÁRIO E PREVIDRNCIA SOCIAL NO BRASIL 26
2 - ORIGEM E EVOLUÇÃO DA PREVIDRNCIA SOCIAL NO BRASIL 40
.
TRIBUTIVOS
1 - TIPOS DE APOSENTADORIA
. .
.
. . .
. . .
. . .
.
. . .
',',
2 - PREVIDENCIA SOCIAL, ACUMULA CÃO E EQUIDADE
3 - ANÁLISE DAS RELAÇÕES ENTRE APOSENTADORIA E DISTRI BUICÃO DE RENDA NO BRASIL -- UM ESTUDO NA REGIÃO METROPOLITANA DE SALVADOR-BA
...
3.1 - Algu~as Consideraç5es Sobre as Condiç5esSo63
73
80
ciais e Econ;micas da Populaçio da Regiio
Metropolitana de Salvador-Ba... .•..• 80 3.2 - Populaçio Economicamente Ativa - PEA e Con
tribuiçio
à
Previdência S o c i a l . . . 86 3.3 - Aposentadoria por Velhice ••..•.••• ; . . . . . . 89 3.4 - A~osentadoria Especial (LOPS) . . . • . • . . . • . . 103 3.5 - A~osentadoria por Tempo de Serviço •.•.••.•• 114 3.6 - A~osentadoria em Condiç5es Especiais • • . . . 1334 - CONSIDERAÇÕES FINAIS ••••••••.••..•...••..•••••.•• 137 4.1 - Aspectos de Seletividade nD Regime de
Apo-sentadoria.'...
..
1374.2 - Aspectos de Equidade e Redistribuiçio ou
Regime de A~osentadoria •..••••.•.••••••••..• 143
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS •••••• ~ ••••••••.•.•••••••.• 148
INTRODUÇÃO
A preocupação com programas de aposentadoria entendida como estado de inatividade com determinado pDovento após certo tempo de trabalho - e recente na história da huma-nidade. Apenas a partir do século XIX, com a evolução do c.api-talismo e do trabalho àssalariado, e que surgem iniciativas g~ vernamentais e privadas de amparo aos idosos ou inválidos.
O
crescimento da industrialização, e conseqUent~mente dos centros urbanos, provocou profundas mudanças na orga-nização social e na estrutura familiar. A transformação de uma economia rural e agrícola baseada na troca para uma economia urbana, induitrial e de salários, resultou numa dramática e si ria pobreza, ~uando esses salários cessavam por causa da velhi ce, do desemprego ou da ~,orte do chefe da família. Desprovidos dos meios de produção e dependen~es exclusivamente da venda de sua força de trabalho no mercado, os indivíduos ficavam to talmente ao desamparo quando perdiam a sua capacidade laborati vae as famílias não possuiam condiç~es de manti-los. A
lia moderna e utbanaten~ia a ser uma família de laços
famí mais frouxos, mais restrita, onde as geraç~es mais novas tinham que buscar condiç~es de sobr'eVivência fora dessa comunidade, mui-tas vezes em outras localidades, Constituindo suas próprias f!!. mílias separadas da antiga. Assim,. a família grande e numero-sa, composta não somente de pais e filhos mas também de outros familiares,desapareceu.
Exemplos desse modelo de comunidade sao encontrados ainda ho je em várias regiões do mundo, como entre os indígenas brasi -leiras ou no meio rural de nosso país.l
A grande transformacão histórica determinada p~
10 surgimento da economia de mercado e pela industrialização rompeu esses esquemas e as pessoas que perdiam sua capacidade produtiva ficavam desprovidas de amparo, não podendo mais de pender da família, numa época em que,em virtude dos baixos sa lários, mulheres e crianças iam trabalhar fora do perímetro do méstico para aumentar a renda familiar.
Surge,portanto,a necessidade de garan~i~ aos idosos e incapacitados para o trabalho condições mínimas de so brevivência. Após várias tentativas governamentais, ou mesmo privadas, para minorar a insegurança econ5mica dessas pessoas, em vários países são organizados, no final do século passado e início deste, programas de aposentadoria ou de previdência so cial.
No Brasil também surgem iniciativas nesse senti-do desde o início senti-do século, mas a universalização da previdê~
cia só ocorre na década de setenta, embora de forma distinta para os trabalhadores" urbanos e rurais.
Essa universalizacão da previdência, ainda que tardia, eum avanço de importância inquestionável na política social do Governo, especialmente" em um país marcado por
profun-das'desigu~ldades sociais e econ5micas. E, ao menos no que se
refere ao seu benefício central que e a aposentadoria,deve re-presentar a perspectivaigu~litária de repouso seguro,para to dos inseridos no processo produtivo após uma longa jornada de trabalho. Entretanto, em virtude mesmo das diferenças
sócio-e-1
V. reaen te artigo de Maria Jose- Carneiro, da UFRJ:
Vidas
Irnômicas, profissionais e de oportunidade de emprego regular e estável entre os diversos segmentos da população ativa, e ain da dos critérios de elegibilidade fixados pela legislação, o direito e o acesso
à
aposentadoria não vêm assegurando a eqüi-dade que seria social e politicamente desejável.Não obstante limitado a uma região e a uma pequ~
na par&ela do universo de segurados da previdê~cia social urba na, este projeto procura trazer contribuições aos debates so bre os problemas de eqüidade e de redistribuição de -~enda d~ regime de aposentadoria. Ele não tem qualquer pretensão de ser exaustivo
1.
EXPOSICÃO DO PROBLEMAO período de predominância da ideologia capit~
lista mercantilista, onde todas as rela~ões sociais eram con tratos livremente ajustados entre indivíduos juridicamente i guais'mas econômica e socialmente desiguais, assiste 'a intensi ficação dos conflitos decorrentes da industrialização, ameaça~
do a estrutura da sociedade e o processo de acumulação. Vários setores sociais, especialmente o dos trabalhadores que nao dispõem de outro ~eio de vida senão a venda do trabalho, manifestam-se em reaçao is condições da industrialização, aos baixos ',iali rios e ao desamparo em que se encontra a classe operiria em ca so de velhice e invalidez. Surge então a necessidade de inter-venção do Estado, no Brasil como em outros países, nas relações entre capital e trabalho para, de um lado, garantir a tranqui-lidadesocial necessiria ao desenvolvimento industrial e pr~
servaros recursos humanos requeridos pelo progresso material 'e, de outro lado, reduzir os desequilíbrios ou injustiças so ciais. Dito de outro modo, era nece~sirio adotar medidas para atenuar os desequilíbrios e a iniqUidade sociais' como condição para alcançar a tranqUilidade social. Assim, a intervenção do Estado na regulamentação das 'relações sociais, no Brasil como em outros países, adquire politicamente também a função de mi-nimizaras desigualdades geradas pelo processo de acumulação.
No que tange
i
aposentadoria, o que especifica -mente n,os interessa , ela épropos ta com o fim de assegurar atodos os indivíduos inseridos no sistema de relações produtivas o amparo em caso de incapacidade para o trabalho, por velhice ou invalidez. Ou 'seja, o'sistemaprevidenciirio criado e manti do pelo Estado objetiva assegurar a todos os indivíduos inseri dos no sistema produtivo (trabalhadores assalariados, trabalh~
Convém precisar que o acesso
à
aposentadoria su põe duplamente o direito e a possibilidade de se aposentar. O direito (ordem jurídica) está-condicionado ao ingresso no sis tema produtivo e, mais especialmente, no sistema previdenciá -rio como contribuinte. O direitoà
aposentadoria e assim esta-tutário e reconhecido pelos tribunais,alim de ser decorrente do pa.amento de um desconto sobre o salário. A possibilidadede se aposentar está na dependincia direta de se atingir a idade ou o tempo de serviço requeridos pela legislação e isso e de terminado pelas condições sociais e econ~micas dos indivíduos (ordem econ~mico-social). Esse i o sentido que interessa mais a este projeto.Ora, uma vez que os critirios para aposentadoria sao iguais para todos os trabalhadores (no caso brasileiro, 35 anos-de trabalho ou 65 de idade,
à
exceçao para as mulheres e algumas atividades profissionais), mas esses possuem condiçõess5cio-econ~micas e profissionais-diferentes que determinam en
velhecimento e taxas de esperança de vida ao nascer diferen-ciados' i a aposentadoria igualmente acessível a todos os tra balha_dores?-Pondo a questão de outro modo: como a aposentad2,. ria está instituída em padrões iguais, mas dentro de uma ordem
s5cio-econ~mica geradora de desigualdades, pode o acesso a ela
ocorrer- diferencialmente por classe social ou classe de renda? O sistema-previdenciário, no que se refe-re a aposentadoria, es tá -alcançando a eqüidade na-distribuição dos benefícios ou es tari havendo transferincias de rendas entre grupamentos popul~
cionais, como sugerem alguns autores?2
Responder a essas questões e outras similares, eis o que se pretende com este- trabalho. Trata-se,portanto, de realizar uma análise da correlação existente entre o acesso a aposentadoria (por velhice e por tempo de serviço) e classes de renda no Brasil.
2 V• REZENDE,Fernando- A Imprevidênaia da Previdênaia. TrabaUzo nao pubU
-Objetiva-se buscar resposta
à
hipótese de que o acessb a aposentadoria, apesar-de política e juridicamente pr~ posta com fins de eqüidade social, ocorre diferenciálmente de uma classe de renda para outra e que os indivíduos pertencen -tes às classes mais baixas não estariam sendo beneficiados, ou o estariam em proporção bem menor, ou, ainda, estariam-no ape nas na aposentadoria por velhice, seja porque envelhecem e mor rem mais cedo, seja porque nao conseguem comprovar sua filia çao ao sistema pelo tempo exigido. E mesmo aqueles que a t i n -gissema aposentadoria por velhice ou por tempo de serviço,us~fruiriam-na por pouco tempo.
Hiaindaoutro aspecto importante a considerar,rel~tivo ~ eqUi dade'do sistema. Como afirma F. Rezende, mesmo se .. admitindo uma maior igualdade nas possibilidades de acesso
à
aposentad~ria e de sobrevivência, as diferentes oportunidades de ascen sao sócio-profissional contribuiriam para a ocorrência de 1n justiça. Isso decorreria de
que
o cálculo do benefício, basea do nos últimos trinta e seis meses de renda, "favorece aos con tribuintes cuja progressão funcional (e salarial) ~ constante ao longo de todo o ciclo de vida, o que ~ mais provável ocor-rer na.s profissões que requerem aptidão intelectual".3 Isto ~~ se os ganhos dos trabalhadores braçais (blue collar) decresce-rem a partir de certa idade (cuja curva estiver mais próxima de u~ U invertido), o cálculo. do benefício da aposentadoria b~sear-se-á em valores inferiores-ao pico de seus vencimentos,si tuação distinta da dos trabalhadores pertencentes a categorias profissionais de progressão ascendente Essa i tambim uma hipó-tese que procuraremos comprovar empiricamente.
No desenvolvimento do projeto, naturalmente, est~ rã 'se discutin~o se o sistema previdenciário funciona indevid~
mente por uma questão de concepção e/ou implementação, ou po~
que qualquer sistema de política social fomentado no seio do capitalismo, especialmente o dependente, gera, mant~m ou
apro-funda.~s:~~~~g~aldades sócio-econômicas dos indivíduos, devido
3
10
à
essência do próprio capitalismo.Além desse trabalho empírico, como todo projeto dessegenero requer, e necessário colocar a questão num quadro
de referênci~".teórico. Propomo-nos aqui a analisar o
surgimen-to da aposentadoria no Brasil como decorrente da implantação e expansão "do capitalismo industrial e do trabalho assalariado. Nesse sentido, a situação brasileira assemelha-se bastante as de :outros·países capitalistas t em que pese os traços peculia -reS0ao capitalismo tardio, e a aposentadoria, bem como toda le gislação social-trabalhista, surge, principalmente, como ins:~
trumento para garantir a tranqüilidade social requerida para o desenvolvimento desse modo de producão. Assim, é preciso anali sar a qu~stão da aposentadoria como originando-se na sociedade capitalista industrial qU~t progressivamente, se implanta no Brasil-e "modifica ai "ielaç5es sociais e econ5micas, a requerer a intervenção estatal no domínio econ5mico com a criação da p~
lítica,social.
2. JUSTIFICATIVA
A questão da previdência social tem sido :objeto de diversos"estudos no :Brasil e no mundo. No caso brasileiro,o assunto tem sido tratado sob diferentes enfoques. Ora se estu da a partir de interrelação dos principais atores - Estado,op~
rariado e burguesia - envolvidos no seu aparecimento e formu-lação, ora se estuda os aspectos financeiros, atuariais e org~
nizacionais do sistema, ora se discute o escopo de benefícios previstos na legislação, etc. Entretanto, entre nós, poucaate~
ção vem merecendo o benefício da aposentadoria - peça central do sistema previdenciário.- Isto
é,
a sua função social e, ma~sespecialmente, o acesso a ela pelos trabalhadores,dadas as suas diferenças econômicas, sociais e profissionais.
A aposentadoria está associada
à
(in) capacidade de trabalho e mesmo ao trabalho em si. Em princípio todo cid~dão é um-trabalhador e deve ter-a mesma expectativa e acesso
à
aposentadoria, desde que contribuinte do sistema, já que é is so o instituído. Porém, numa sociedade industrial moderna, há várias espécies de trabalho (do' assalariado, do empresário, do profissional liberal, etc.) e esse (o trabalho) pode ter signi ficado distinto para os indivíduos e também pode variar de uma sociédade para outra. Assim,é
possível imaginar que o traba lhador, em função do significado do trabalho para ele, tenha expectativa diferente em relaçãoà
aposentadoria. Por outro la do, como os indivíduos exercem ocupações distintas, umas mais estafantes, extenuantes e perigosas do que outras, e têmtambém condições sócio-econômicas diferenciadas que determinam o seu envelhecimento ou longevidade,é
fácil imaginar que o acessoà
aposentadoria pode se dar deforma diferenciada.~ com o propósito de analisar questões sobre es ses pontos qu~ se propõe o presente trabalho. Espera-se contri buir para a discussão sobre a previdincia social no Brasil,não
~óqu~nto aos aspectos t~óricos relacionados ~ sua função,mas
projeto torna-se bastante oportuna, haja vista o crescente in teresse da sociedade, em particular dos especialistas, para de bater o assunto, em razão da ~rise financeira porque passou o
sistema previdenciário.
~ conveniente aqui tambimjustificar a opçao p~
la localidade de realização"da pesquisa empírica. Nesse senti do, i importante ter em conta que o capitalismo adquire fei ções distintas de uma formaéão social onde se realiza para ou . tra e, inclu~ive, com diferenças regionais dentro de uma mes ma formação social. No caso brasileiro, as desigualdades gera-das pelo capitalismo estão desigualmente distribuígera-das.nas dife rentes regiões geográficas: a região Norte (no que tange 'a distribuição da população'por faixas de renda, níveis de espe-rança de vida ao nascer etc., por exemplo) .,não i igual à do Sul. Assim, uma pesquisa para poder ser representativa para o país, necessariamente teria que trabalhar com dados relativos às di ferentes regiões ou mesmo Estados. Dadas as impossibilidades
(finan~eiras~
temporais~etc.)
para tanto, optamos por realizar o levantamento' de dados em Salvador ,Estado da Bahia,com informações dados relativasà
Região Metropolitana, por situar-se numa das regiões mais pobres do país e on~e mais se aguçam as desigual-dades sociais: por ser hoje a quarta (4~) região em população e onde há uma grande distribuição' da população economicamente a tiva pelas diferentes faixas de renda, o que significa que os resultados, ao menos, podem servir para indicar algumas dis torções do sistema de aposentadoria, nos aspectosabordados,em relaçã6 as situ~ções mais extremas.A~redita-se assim que o desenvolvimento do proj~
to se ju~tifique pela sua importincia para a sociedade brasi -leira, em especial para os trabalhadores, por estudar elemen tos que possam servir de subsídios para os debates correntes so bre a previdincia no Brasil. Para o seu proponente, o projeto representou, mais do que sat~sfazer um requisito do Curso de Mestrado, u~desafio acadimico-profissional para estudo e apr~ fundamento de um tema inserido em campo do seu interesse - o
3. OBJETIVOS
3.1. Objetivo Geral
Realizar um estudo sobre a aposentadoria no Bra sil e o acesso a ela, face is dif~renças econ5mico-sociais e profissionais dos indivíduos.
3.2. Objetivos Específicos
3.2.1. Analisar a origem e função da aposentado-ria no Brasil, a partir do quadro .teórico das relações de pr~
. dução capitalista;
3.2.2. Analisar aS'possibilidades de acesso a aposentadoria no Brasil, faceis diferenças sócio-econ5micas e profissionais da' população;
4. METODOLOGIA
~.1~Modalidade da Pesquisa
Em função das características do projeto, reali zou-se uma pesquisa teórico-prática, não só porque a primeira parte requereu um estudo teórico' das questões propostas numa perspectiva -histórica,como" o desenvolvimento da segunda parte (onde está prevista demonstracão empírica' quantitativa) também exigiu uma revisão bibliográfica ~s6bDe o tema. Assim, o proje~
to se desdobrou em duas modalidades de pesquisa:
a) Pesquisa bibliográfica histórica
Compreendendo um estudo bibliográfico sobre o surgimento do sistema previdenciário, especificamente da apo sentadoria, como decorrente da expansão'do capitalismo indus -trial no Brasil e&interrelação das "forças sociais (movimento operário, classe política e burguesia) que determinou a in
tervenOão estatal no domínio"econSmico,com a legislação social e trabalhista.
b) Pesquisa empírica
Desenvolvida com o uso de métodos quantitativos, inclu~ive. Compreendeu dois tipos de levantamento:._
• Pesquisa documental-histórica
Referente ao' estudo de fontes bibliográficas so bre o furicionamento do sistema'prevideneiário no Brasil e so bre estatísticas econômicas, populacionais, de distribuição de renda, concessão de benefícios previdenciários, etc., constan-tes em estudos já publicados sobre o assunto;bem como em rela-tórios oficiais do sistema previdenciário, nos Cens~Demográfi
• Pesquisa de campo
Levantamentos realizados junto às Superintendê~
eias do lNPS e lAPAS em Salvador-sobre aso1ieitação/eoncessão de aposentadoria. Além de se trabalhar com alguns. dados (secu~
dários) elaborados pelo próprio INPS, essencialmente o estudo se baseou na análise dos processos de sOlicitação/concessão (processos deferidos) de aposentadoria para extração das infor
'maç5~s necessárias (dados primários).
4.2. 'Universo
o
projeto foi desenvolvido no Estado da Bahia e abrange o sistema de previdência social mantido pelo Ministé rio da Previdência e Assistência Social - MPAS. Sendo mais pr~ciso, em termos geográficos,a pesquisa foi realizada no Municí pio de Salvador, junto ao Posto Central de concessão de benefí cios do INPS, o único existente nessa capital e que atende a toda a Região Metropolitana de Salvador -RMS, constituída de 7 (sete) municípios. Consequentemente trabalhou-se com a pop~
1ação aposentada nessa região.
No que se refere ~ situação do domicílio, a pe~ quisa trabalhou apenas com a previdência social urbana, isso porque: 1) a previdência social rural não concede aposentado -ria por tempo de serviço (qu~ntitativamente o benefício mais re
qu~rido nos grandes centros uibanos),mas apenas por velhice e
OI
.:tra-se nessa faixa. Na faixa de 3 a 5 salários, as
percenta-. .
gens são de 5 ~23 e 1,73%, respectivamente. Toda a população re~ tante na zona rural achava~se na faixa de tris salários mínimos; 3) finalmente, pelas caracterfsticas distintas da previ dineiasocial rural, muito mais assistencial do que previden -ciária propriamente dita,' em termos de custeio.
Aindaemrelaçao
à
delimitação do trabalho no am bito da RMS, vale registrar que as aposentadorias aí concedi -da~ em 1983 representavam 51,8% do total do Estado, sendo que em alguris tipos, esse percentual se eleva, conforme demonstra o quadro a. seguir.QUADRO I
N9 DE APOSENTADORIAS CONCEDIDAS' NO ESTADO DA BAHIA E NA RMS,EM 1983.
:
TIPODEBENEFtCIO. ES.TADO RMS %
Cd Por Tempo de Serviço 2.997 1. 729 57,6
...
3.044 35,7
~ Por Velhice 1.087
o "O
Especial (LOPS) 995 509 51,1
Cd
~
c::
Serviço Especial* 14 10 71,4
QI Tempo de co·
o
~ Invalidez 4.022 2.400 59,6
. . . .
T O T A L . . . . . . . . 11.072 5.735 51,8
*
Aposentadoria de professor e ex-aombatenter
FONTE: INPS/Diretoria de Planejamento (no Estado
da
Bahia), boZetim Esta
t{stiao de Benef{aios.
A legislação previdenciiria.brasileira fixa' ap~
nas qu~tro tipos de aposentadoria: por tempo de serviço, ai
incluin~o-se aquelas categorias profissionais que foram
privi-legLadas com redução do tempo de serviço mínimo requerido, a exemplo dos professores, jornalistas e ex-combatentes; por ve lhice, por invalidez relativa ao segurado incapacitado para o trabalho; e, finalmente, a aposentadoria especial, referente ao segurado que trabalha em serviços considerados perigosos, insa luhres ou penosos.
Infelizmente, nao foi possível incluir na pesqui sa a aposentadoria por invalidez devido ~ impossibilidade de se obter as informações necessirias e requeridas às anilises. Isso porque, geralmente, essa é precedida do auxilio-doença p~
ra esgotar as possibilidades de tratamento do segurado e os formulirios processuais desse
ben~fício,
além de estarem em circulação em quatro (04) postos diferentes, não contêm infor-mações' referentesà
renda, categoria, tempo de serviço €i tempo de filiação do contribuinte. Desse modo, a pesquisa abrange a penas as aposentadorias por tempo de serviço, por velhice e es pecial.Além desses tris tipos de benefícios, julgou-se conveniente trabalhar com o "abono de permanincia em serviço", isso porque o segurado, jitendo preenchido as condições para a aposentadoria por tempo de serviço, opta permanecer em ativi dade e receber em troca 20 ou 25 por cento do mesmo salirio,con forme ele tenha mais de 30 ou 35 anos de serviço, respectiva-mente. Ou seja, trata-se de segurado que por conta própria pr~
feriu não se aposentar,apesar de poder fazi-Io. Assim, ao se analisar a aposentadoria por tempo de serviço, 1 • ~
.ana ... ::..sar-se-a também o número de segurados que desfrutaram do abono em relação àqueles que preferiram afastar-se mais cedo do trabalho.
também o amparo aos inválidos e idosos, concedido pela Lei
6.179,
de
11.12.74.
Três razões indicaram a exclusão desse benefício:primeiro,porque esse beneficio não requer obrigatoriamente que o individuo tenha contribuído para o sistema previdenciário,i~
possibilitando assim que se identificasse nos levantamentoses tatísticos a que classe de renda pertencia, o que constitui uma variáveldo trabalho; segu~do porque, como o amparo consiste nu ma renda mensal vitalícia no valor da metade do salário mínimo, é perfeitamente possível concluir tratar-se de indivíduos pe~
tencentes
is
classes de renda mais baixa e integrantes do cha-mado mercado informal de trabalho, pois do contrário não sesubmeteriam a um processo burocrático para obtenção de insigni-ficante amparo; terceiro, e principalmente, porque a aposenta-doria constitui o desfruto de um bénefício pelo qual o indiví-duo pagou, em prestações mensais diretas,durante a sua vida pro fissional ativa, o que não é o caso do amparo aos idosos e in-válidos.
Dessa forma, o universo compreendeu os processos de aposentadoria (exceto a por invalidez) urbana deferidos na RMS, no período de
02
de janeiro a31
de dezembro de1983,
no total de3.335
processos distribuídos pelos três tipos de apo-sentadoria citados e constantes do Quadro l. Convém observar, para melhor clareza metodológica, que os'números desse Quadro são distintos ~ios de processos trans-itados,às
quais incluem os• "<5
processos remanescentes do_ano anter10r e aque~s que permarrec~ ram para (in) deferimento no ano seguinte.
4.3. Amostra
A amostra da pesquisa foi calculada sobre o to tal do universo
(3.335
aposentados), menos os dez(10)
proce~sos relativos i aposentadoria por tempo de serviço especial que, dada a reduzida quantidade,não justificaram tratamento ~ mostraI. Para esses, preferiu-se realizar um censo, o que mui
to facilitou as conclusões referentes a esse tipo de aposent~
A dimensão da amostra foi de 15% do total
de
aposentadorias concedidas, correspondente a 499
,processos
(3.335 -
10 x 15%), distribuídos entre os diversos tipos
de
benefício pelo mitodo da 'repartição proporcional,
conforme
Qu~dro 11,
para se obter uma 5tima representação de todos
es
. A · ' b
ses t1pOS.
sS1m,0 teve-se:
QUADRO
11N
=
3.325
M
=
499
CENSO
=
10
- TOTAL
=-509
REPARTICÃO PROPORCIONAL DA AMOSTRA PELOS DIFERENTES TIPOS
DE
APOSENTADORIA
....
N9 DE
%
SI
N9DE
PRO-. . .. . .
.TIPOS.DE.APOSENTADORIA
PROCESSOS
TOTAL
CESSO NA
, , , ' · . . . . . . . , . .... , , . . . , , .
AMOSTRA
. .~
Por Tempo de Serviço
1.729
52,0
260
E-I
til
Por Velhice
1.087
32,7
163
,~
~Especial:(lOPS)
.. .. . . , .509
15,3
76
, ' . . . . , ,
, '
: :T:O. t:A.'l,
' . , . ' .3.325,
100,0, '
499
.0.
'PÓi"' Tempó de' Serviéó' Espeêia,l*' . ' ,
, .10
100
10
til , . Z.
fXI · . . . .
, ' . , , ' ...
, . C,). · .... , , .... , ,
TO'T A.L,
C,E,R,A,L.
3.335
100
509
*
Aposentadoria de pPOfessor e ex-aombatente.
4.4. Ctitirios de
S~Jeçiodos Processos
Para seleção dos processos para análise,
proce-deu-se inicialmente a uma identificação de todos eles por
ti
po de
bene~ício,os quais foram posteriormente
numerados
em
benefício constituem isoladamente um estrato e a seleção dos processos dentro de cada estrato será aleatória com processo de seleção sistemitica, com base no quociente da amostra em relaçio ao total dO.estrato (tipo de benefício).
Ex.: Aposentadoria por tempo de serviço
N9 de processos deferidos N9 de processos de amostra Quociente
1 .729
260
6,6
Assim trabalhou-se com os processos de numeros 6, 12, 18, etc.
Esse tipo de critério assegura a plena aleato -riedade da seleçã~, primeiro porque os processos j i estão nu-merados (NB - n9 do benefício)* sequencialmente no INPS por ordem de entrada do requerimento do segurado; segundo, porque eles foram renu~erados por ordem crescente para a realização da pesquisa, separadamente por tipo de aposentadoria, e, ter-ceiro,. porque a sua escolha com base no quociente entre o nu mero de p~ocessos do estrato e o número constante da amostra também é aleatória, guardando contudo a sistematização necessa-ria para se cobrir todo o estrato. Ou seja, a seleção cobre todo o período anual em que o trabalho se baseia.
Quando o processo selecionado nao foi encontra-do no arquivo (por estar em tramitação nos diversos setores encontra-do INPS,. por. equIvoco de arquivamento, etc.), a escolha recaiu sobre o número anterior ou seguinte, assim sucessivamente.Exem pIo: se o processo selecionado foi o de número 84 e este nao foi encontrado, analisou-se o de n9 83 ou 85. Permanecida a impossibilidade, a análise recaiu sobre o de n9 82 ou 86 e assim por diante.
11
Essenwnero
será
inaZteráveZ até o afastamento àJsegurado do
previdenciário, isto
é,
até cessar o benef{aio.
4.5; 'Lé~artta~éntodos Dados
o
levantamento de dados foi realizado em duas e tapas. Na primeira, a partir dos processos previamente identi ficados e selecionados, os dados foram .levantados diretamen-te no arquivol.central do Instituto Nacional de Previdência So eial - INPS em Salvador, onde ~stão armazenados por ordem nu-mérica do benefício (NB),os "Formulários de Requerimento de Aposentadoria e Abono de Permanência em Serviço" deferidos, preenchidos pelos segurados ao requerer a concessão do benefí cio.Desses formulários, foram extraídos as tes informações sobre o segurado e o benefício: idade,
segui~
sexo, profissão, área de ocupação, tempo de serviço, empresa(s) em que trabalhou, categoria e data de início da filiação
à
previdêneia,~ltimos salários de contribuição, valor e data de
iní-cio do. benefíiní-cio.
5. DEFINIÇÕES OPERACIONAIS
- Aposentadoria
Rendimento assegurado ao indivíduo em caso· de perda da capacidade de trabalho em decorrência de doença, inva lidez, velhice ou atingimento de determinado tempo de serviço.
- política P~blicaCompensat5ria
Compreende as medidas governamentais destinadas 'a remediar os desequilíbrios gerados pelo processo de desenvol vimento econ~mico e social dO'pais, isto
i,
gerados pelo pro ,_ cesso de acumulaçio.Clas s e s Soe ia.i s
sio "conjuntos de agentes' sociais determinados
priti~ipgl~~tite, mas nio exclusivamente, por seu lugar no
pro-cessode produçio, isto
i,
na esferaecon~mica".'
- Classes de Renda
Consiste na hierarquizaçio da populaçio economi-camente ativa por faixas de ren~a baseadas no salário mínimo
_ Acesso
à
AposentadoriaEntendido como a possibilidade dos indivíduos de diferentes classes de renda ou classe social desfrutarem da aposentadoria nos três tipos previstos pelo sistema
previde~
ciário: por tempo de serviço, por velhice ou por invalidez.
- Posição ou situação na ocupaçao.
Entendida como cargo, função, profissão ou ofí cio exercido pelo individuo no sistema de produção. O
comporta uma divisão em três situações:
termo
empregado - pessoa que tem um" trabalho fixo e presta serviço a um empregador, sendo remunerado em dinheiro;
empregador - pessoa que ex.plora uma atividade econômica com o uso de um ou mais empregados;
Autônomo (ou trabalhador por conta pr6pria)- pessoa que expl~
ra uma atividade econômica, fixa ou nio, por conta pr6pria ou com o auxilio de membro da família nio remurierado ou ainda que presta serviços a tercei -ros sem vínculo.
- i~eade Ocupacio
Entendida como conjunto de atividades afins ou )
correlacionadas, integrant~dos setores da economia, onde os indivíduos exercem cargo, funci~, emprego ou ofício~ Exemplos de irea de ocupaçao: constrtrçio civil, ind~stria sider~rgica ,
metal~rgica etc.
- Modo de Producáo
Conjunto de relaçõ~s de produçio que se reprod~
zem mais ou menos automaticamente pelo pr6prio funcionamento da economia, pelo jogo normal da reprodu cio das forcas produtivas, mas com "um papel correlativo importante de certos fatores da
superestrutura social.
- Categoria de Contribuiçio ao INPS
paçao produtiva. Assim, h~ tris categorias de contribuiçio, de acordo' com a legislaçio:
empregado
empregador
-autônomo
todos os trabalhadores urbanos com emprego fixo no territ6rio nacional, inclusive o empregado do méstico;
titulares de firma individual e os qualquer empresa;
sao segurados nesta categoria:
-
.
soc~os de
1. quem trabalha por conta pr6pria, a exemplo dos profissionais liberais;
2. t r aba I h ad o r a v u 1 s o, i s t o é,' q u 'e t r a b a I h a sem relaçio de emprego;
3. quem presta serviços eventuais qualquer que seja a duraçio;
4. trabalhadores temporirios.
INSTITUCIONALIZACÃO DA
1. MOVIMENTO OPERÁRIO E PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
No Brasil, como na Europa e em outras partes do mun do, a questio da legislaçio social - na qual se insere a apase~_
tadoria - está diretamente relacionada
à
formaçio e crescimento da classe operária, em razio da extensio das relações capitali~tas de produçio.
A primeira etapa do processo de formaçio do operarj~
do brasileiro se dá nas ~ltimas dicadas do siculo XIX, no con-junto das transformações por que passa a economia do país, evi-dentemente ainda tendo como eixo a expansio da atividade cafeei ra. No que interessa ao nosso trabalho, o importante a destacar i, por um lado, o ~umento do trabalho assalariadç gerado pela liquidaçio final do sistema escravidta e pela _imigraçio de mio de-obra estrangeira; por outro, i a constituição de n~cleos de trabalhadores localizados em algumas cidades do país, especial-mente as situadas na regiio do Rio de Janeiro e sio Paulo.
A aboliçio da escravidio e a entrada de grandes qua~
tidades de imigrantes formam o marco decisivo da constituiçio das relações capitalistas de produçio no Brasil, especialmente em sio Paulo .. Para que se tenha uma idiia da importância desses dois eventos na economia brasileira, i bom lembrar que, segundo o primeiro censo demo~ráfico, realizado em 1872, havia no pais
.,5
milhões de escravos~ No que se refereà
imigraçio, nos ~lti mos vinte e cinco anos do siculo XIX, só para o Estado de sio Paulo imigraram 803 mil pessoas, na sua quase totalidade para o trabalho nas grandes plantações de cafi. A nova expansio dessa economia agro-exportadora faz-se, sem d~vida, com base no traba lho assalariado. Nioé
sem razio que Celso Furtado considera oaumento da importância relativa do trabalho assalariado como o fato de maior relevância ocorrido na economia brasileira nesse periodo! Na
verdad~~
a imigraçio de mio-de-obra parao'Bra~il
iniciou-se nas primeiras décadas com a criaçio das colônias de estrangeiros na regiio sul e se prolongou durante todo o século, mas o que se pretende destacar é a sua significaçio quantitati-va a partir de 1870,quando o governo passou a assumir os gastos com o transporte dos imigrantes destinados a servir na
cafeeira.
lavoura
Somando-se a essas camadas de ex-escravos e imigra~
tes as massas de indivíduos trabalhando no setor público, no de serviço e no fabril, tem-se urna idéia da grandeza da força-~
trabalho operiria no Brasil no final do século XIX.
Em que pese toda a relevância da dimensão do traba-lho assalariado do setor primirio para a economia, o mais sign~
ficativo para a formaçio do operariado brasileiro é o ",trabalho ur.bano. (fabril e de serviço) 'e a sua concentraçio em algumas cidades, requisito fundamental
à
sua organizaçio e conseqüente mobilizaçio reivindicatória. A constituiçio dos primeirosnu-cleos de trabalhadores desses setores ocorre mia~ cafeeira.7
no eixo da
econo-o Riecono-o
de Janeiro reuniria por muitos anos a maiorconcentraçio operiria do pais, graças a ter-se tornado um grande centro exportador servido por estradas de ferro, intensas ativi dades portuárias e um crescente comércio, para onde convergia todo o movimento comercial-exportador da area cafeeira do Vale do Paraiba, do leste fluminense e mineiro, bem como o da area canavieira da regiio circunvizinha. Ao lado dessa significativa parcela de trabalhadores ocupada nessas atividades do setor de serviços; s6~am-se os trabalhadores do serviço p~blico e os de
6
FURTADO, Celso.
Op.cito
7
V. a propósito FAUSTO, Boris. Trabalho Urbano e Conflito Social. são Pau
diversas unidades fabris aí instaladas. g necessário destacar, nessa fase, a importância econômica das estradas de ferro, por se constituir em elemento vital para escoamento da produção a-grária da região e por possuir um grande numero de empregados, o que explicaria, como se vera adiante, a força política e de reivindicação dos ferroviários na defesa da,legislação proteto-ra do tr~balho.
A antiga província de são Paulo era, na época,outra grande área de concentração operária, não apenas porque havia, distribuídas por diversas cidades do interior, dezenas de fábri cas, mas principalmente porque Santos tornara-se o principal cen tro exportador da província e suas docas reuniam um grupo impor tante de trabalhadores precursores das lutas operárias. Além dis sO,a capital começava a consolidar-se como núcleo urbano da re-gião e grande mercado distribuidor de produtos e de omão-de-obra, especialmente a imigrante. Para aí, para a Capital d~ Pr~ víncia, convergiria um sem-número de estabelecimentos fabris,na esteira aberta pelo crescimento do comércio e da população, ao ponto de, na virada do século, a quantidade de fábricas instala das suplantar a do Rio de Janeiro. Como seria natural, as rela-ções capitalistas de produção se ampliam, intensificando-se a divisão do trabalho e a formação de núcleos operários, para o que muito contribuiria a mão-de-obra imigrante, até porque mU1-tos trabalhadores imigrados, subvencionados ou não, permaneceram ba cidade, onde as oportunidades de ascensão eram maiores. E também porque, no fluxo rural-urbano ocorrido no Estado, muitQs outrQs para aí íam após o fim dos primeiros contratos nas plan-tações de café, como afirma Boris Fa~sto~
Ainda no que diz respeito ao ponto de análise que estamos privilegiando, que e o da importância da consolidação de
núcleos de trabalhadores concentrados nas principais cidades do país para a formação da classe operária brasileira, e preciso registrar que a implantação do ·trabalho fabril no Brasil ocorre-rá muito antes da afirmação do eixo Rio-são Paulo como principal região operária. A empresa industrial existiu antes do predomínio do p6lo cafeeiro e mesmo ao lado dele, mas estava dispersa em vários pontos do país, e seus trabalhadores, "espalhados': em um imenso espaço geográfico, nunca tiveram condições objetivas para dar origem a um movimento operário,."9 muito embora tenham ocorri-do algumas greves e paralisações em muitas empresas, evidências de organização operária e de insatisfação nas relações trabalhis tas. De qualquer forma,há que se admitir que a dispersão dessas indústrias e a sua distância dos centros econômicos e políticos do país dificultavam ~queas reivindicações dos trabalhadores vie~ sem a constar da pauta do governo. A formação da classe operária brasileira e a sua conseqüente organização em movimento reivin-dicat6rio, por melhores condições de trabalho e pela -l~gislação
social, se inicia efetivamente com as transformações econômicas o corridas no último quartel do século XIX e tem como cenário pr1n cipal as províncias do Rio de Janeiro e de são Paulo.
o
movimento operário nas duas principais cidades brasileiras - Rio de Janeiro e são Paulo - apresenta, desde o fi nal do século passado, significativa e crescente capacidade de organização e de reivinãicação, podendo-se identificar inclusive algumas correntes ideo16gicas predominantes e que muito iriam influenciar na implantação da legislação social. Segundo Boris Fausto, no Rio de Janeiro há predominância do "trabalhismo" e em são Paulo têm maior influência o aparquismo e o socialismo refor mista.Embora o socialismo reformista, que buscava a
transformação gradativa do sistema social existente e a autonomia organizat6ria dos trabalhadores, apresentasse muitos pontos de convergência com o "trabalhismo", este se caracterizava mais por defender principalmente a conquista de alguns direitos operários, sem questionar os fundamentos do sistema social. Além disso, ha-via no "trabalhismo" disposição para a colaboração entre as
clas-ses e para a dependência em relação ao Estado.
~o que concerne
à
formação da classe operária, a predominância da corrente "trabalhista" no Rio de Janeiro pode ser explicada por duas circunstâncias básicas: primeiro, pelà maior presença de trabalhadores brasileiros, em contraposição aos imi grantes, na composição da classe, mais receptivos portanto a um tratamento político semelhante as relações paternalistas tradici~nais; segundo, pelo predomínio de atividades e serviços estatais em relação
à
ind~stria, a exemplo das ferrovias;companhias de docas e de navegação. Tratavam-se de serviços de caráter estratégicos p~ ra a economia local e onde as relações se operavam entre trabalha dores e Estado, sujeitas ~ presença e interferência de elementos políticos dispostos a conquistar o apoio da classe nas eleições, em troca de algumas concessoes e vantagens salariais, etc.Além disso, e de alta significação para o nosso po~ to de vista, o fato dos operários desses serviços estatais serem brasileiros e eleitores - o alistamento era condição para o in-gresso ao serviço - incentivou também o surgimento de diversos pa~
tidos operários - ainda que efêmeros - com fins eleitorais. Al-guns desses partidos tinham
à
frente elementos da classe média, dispostos a defender um programa mínimo em favor dos trabalhadores. Exemplos disso, são as figuras de Evaristo de Morais, Caio Montei ro de Bastos, José Augusto Vinhaes, etc.10Nos programas desses partidos constavam vários pon
10
A propósito, Ver CARONE, Edgard. A República Velha (Instituições e
Classestos relacionados com a previdência social, como: assistência o ficial aos velhos e enfermos; responsabilidade dos padrões nos acidentes de trabalho; pensão por morte do operário a ser con-cedida
à
viúva ou, na falta dessa, a outro dependente ma1S pr~X1mo.
Na análise das ide6logias que marcaram o movimento,m~
rece destaque tamb~m a função do grupo positivista sobre a questão operária. Como já foi bastante estudado, as id~ias de August Comte tiveram grande influência sobre a intelectualida-de e a classe política brasileira no final do s~culo passado e,
conseqüentemente, na constituição da República. Embora se cons tituindo num grupo estranho às tentativas de organização da classe operária, a quem pretenderam apenas conceder direitos soc1a1s, como afirma Boris Fausto;los positivistas tentaram i~ corporar o proletariado
à
sociedade brasileira; para tanto, ai~da em 1889, encaminharam ao Governo Provis6rio projeto de me-lhoria das condi~ões de vida da classe operária, no qual, en-tre outras coisas, constavam alguns pontos relativos
à
preV1-dência social, como o salário-enfermidade; aposentadoria, pelo menos coma partefixadossalãrios, por invalidez ou por completar. - 12
o trabalhador 63 anos; e pensa0.
Naturalmente o projeto nao teve andamento e o positi-V1smo foi, com o passar dos anos, cedendo terreno a outras cor rentes ideo16gicas. Mas o registro desse projeto.~ justificá-vel, por um lado, para evidenciar a existência de setores da
classe m~d·ia e política do p~ís interessados na questão operá-ria e previdenciáoperá-ria, mesmo que motivados por fins e princípios diferentes dos dominantes no seio do nascente movimento operá-rio. Por outro, porque isso comprova que o surgimento no Rio de Janeiro se deu sob inspiração de ideologias não revolucioná
r
ri~-s
o· "trabalhismoU e O positivismo.Só
a partir dal~
d~-cada do .~culo XX começa a haver predomínio do anarquismo no pensamento do operariado fluminense e o Congresso Operário de
1912 presencia as disputas entre as duas correntes.
11 FAUSTO, Boris.
Op.cit.
12 Ver. VIANNA, Luiz Werneck LiberaUsmo e Sindicato no Bl'asiLRio de Ja -neiro, Paz e Terra, 1978.
Ao contrário do que aconteceu no Rio de Janeiro, o mov~
mento operário em são Paulo nasceu sob a influência do anarqu~~
mo e do socialismo reformista. Isso se deveu não só em razao da maciça presença de imigrantes na força-de-trabalho, oriundas de países onde essas ideologias eram dominantes e que foram tran~
ladadas consequentemente para aqu~, como tamb~m porque as con-dições sócio-políticas . vigentes não favoreciam alianças com outros setores sociais. Evidentemente, como sucedeu nessa época em toda a América Latina, os anarquistas mantinham a hegemonia do movimento operário, o que ~ tradicionalmente explicado pelo papel ideológico representado pelos imigrantes e a relativa si milaridade entre o estágio de desenvolvimento do capitalismo nos seus países de origem e na Am~rica Latina. Registre-se que, embora as frequentes divergências e polêmicas entre os sociali~
tas e anarquistas, era comum a oooperação entre os dois grupos em situações concretas e de interesse geral da classe.
Pelas razoes ac~ma, ao contrário do movimento dos trabalhadores no Rio de Janeiro nas últimas décadas do século XIX, os operários paulistas não aceitavam a cooperaçao de elas se, definiam o sindicato como ~rgão de luta que não aceita fun ções assistenciais e viam como inútil a atividade normativa do Estado.
Essas divergências entre a corrente anarquista,pr~
a-cerca dos meios para se alcançar as conquistas mínimas. Desse
modo~ os congressitas de 1912 defendiam que a conquista dos di rei tos sociais não pode ser alcançada apenas pela ação direta e que, num país de reg1me democrático como o Brasil~ era ne-cessária a organização da classe operária em associação de ca ráter político ou o apoio dessa classe para eleger pessoas fi liadasa outras instituições políticas que se comprometessem a atuar em defesa das reivindicações trabalhistas. Além de de fenderem a atuação político-partidária dos trabalhadores, en-tendiam também que as medidas reclam~das ~5 poderiam ser al-cançadas pela fixação dos direitos em lei, isto é, através do Estado.
Talvez seja exatamente por essa razao que as re-soluções aprovadas nesse congresso de 1912 não se esgotavam nu ma pauta economicista, incluindo a luta por direitos soc1a1s e políticos. Essas resoluções poderiam mesmo constituir um programa de legislação trabalhista, incluindo inclusive ítens relativos
à
previdência ou invalidez, seguro doença econtra desemprego.
seguro
Em s í n t e se, c o m p r e e n d i a m . o-s "t r a b a 1 h i s tas 11 a 1
m-possibilidade de se concretizar um conjunto de medidas mínimas sem a sua fixação em lei. Ainda mais, acrescente-se, numa so-ciedade marcadamente oligárquica, recém-saída do regime es~r~
vocrata, onde não se tinha o direito de greve assegurado e as violências contra os operários, inclusive do Estado,
freqüentes.
eram
Essa análise histórica do movimento operário - pr~
nessa fase muitas organizações operárias se caracterizavam co mo associações mutualistas·13- se justifica para :,D,undamentar dois pontos de vista que esposamos nesta dissertação. Primei ro, de que a legislação trabalhista social não foi uma outor-ga do Estado independente de pressão exercida por significati va parte da classe operária como tradicionalmente foi difundi da pela ideologia estadonovista,mas, ao contrário, a de que o movimento operário teve grande influência, através de pressão
e de articulação política, no surgimento da legislação sócio-traba"ll1i st a,., inclusive a previdenciária. Segundo, o de que fo-ram os setores melhor organizados e de atuação política me-lhor estruturada os que primeiro ou mais se beneficiaram da legislação.
No que toca ao primeiro ponto, a interpretação ~
xultadora da nova ordem social e política inaugurada com a R~
volução de 30 e que atribuia-lhe a responsabilidade absoluta pela implantação da legislação sócio-trabalhista foi contest~
da pelos estudos feitos por Azis Simão, Albertino 'Rodrigues e Leôncio Martins Rodrigues!4 na década de sessenta. A reconsti tuição da atuação operária nos anos anteriores a 1930 feita por esses pesquisadores evidencia a. capacidade de organização do movimento operário e seu caráter reivindicante. Evidenciou se também que o conjunto de medidas reclamados, como acima in dicamos, não se esgotava numa pauta economicista, mas incluia a defesa por direitos sociais e previdenciários. Concentrando o foco da atenção apenas nesse ~ltimo ítem, é conveniente lem brar que, além do Congresso Operário de 1912 já assinalado, o ciclo de greves operárias que explode no Estado de são Pau lo no início deste século e que culmina nas históricas greves gerais de 1917 e 1919 incluía ítens como seguro contra aciden tes, aposentadoria e pensio,ao lado de revindicações econom1-
-
.
13
14
Ao ponto de
algu~sautores, nas tentativas de periodização do movimento
ope~rio,definirem
a
1~etapa -
1888
a
1917 -
como mutualista.V.VIANNA,
Luiz Werneck.
Op.cito
SI~tÃO,
Azis.Sindicato e Estado. são Paulo, Dominus Editora,
1966.
cas!5 Evidentemente, comd ainda ocorre nos dias atuais, era fr~ qüente que as questões salariais e outras de cunho econômico fOs sem predominantes, o que era ju~tificive~ dado os altos niveis de exploraçio da classe operiria, em virtude dos baixos salir~s,
elevadas jornadas de trabalho, etc.
É importante observar ainda que significativa par-cel.a da legislaçio s5cio-trabalhista foi promulgada antes de 1930, destacando-se: Decreto-Lei n9 3.724, de janeiro de 1919 que fixa a responsabilidade potencial do trnrpregador
dentes que viessem a ocorrer no trabalho, salvo os
pelos,:aci-incidentes provocados por negligência do empregado; Lei n9 16.027, de 30 de abril de 1923, que cr1a o Conselho Nacional do Trabalho e, ma1S importante, a Lei 4.682, de 24 de fevereiro de 1923, - Lei E15i Chaves - que institui as caixas de aposentadoria e pensão.
Portanto, acreditamos nao hav~r d~vidas de que a legislaçio social era um dos pontos bisicos das demandas dos operirios e de .outro modo nio poderia ocorrer porque ser1a mU1-to dif{cil que uma questão não levantada
i
nivel da s6cied~de,viesse a ser tratada a n{vel pol{tico, especialmente em um Esta do extremamente marcado pelo laissez~faire.
Mas, é de se perguntar, a preocupaçao com a legis-laçio social era exclusiva do operariado, nessa fase da hist6ria do país dominada pelas oligarquias e por uma atúação do Estado "làissez-fairiano"? Evidentemente que nio. Muito embora as oligaE. quias agririas mantivessem a dominação econômica e política do pais nessas décadas, setores da burguesia industrial e comercial 'tinham interesse na revolução dos conflitos sociais e
semani-festaram nesse sentido. Isso porque, como analisa Luiz Werneck Vianna,16 essa burguesia não se submetia totalmente ~ política das Oligarquias agririas, indicando a posiçio não hegemônica das classes dominantes no país. Nesse ponto, é necessirio ter uma
.. 15 _. SIM.ÃO, Azis. Op. cito
16
compreensio clara, ainda que sucinta, da posiçio dessa classe
--
.
a burguesia comercial e industrial - no jogo político e co da época.
economl
Como já foi assinalado por var10S
-
.
autores, 17 essa burguesia mantinha compatibilidade e estreitos laços com as clas ses agro-exportadoras- daí a tese da submissio defendida por a! guns desses estudiosos 18::::,beneficiando-se,inclusive~
da ordemp~
litica e econômica vigente. Mas essa compatibilidade de interes se nao impedia a existência de alguns pontos de conflitos, en-tre os quâfs se inseria a questio social; isto é, os problemas relativosà
regulamentaçio do mercado de trabalho e da proteçiodo trabalhador~ até porque era u~a questao que envolvia a
pr6-pria existência e expansao do empresariado urbano. A divergência entre esse empresariado e as oligarquias agrárias a respeito da questio sócio-trabalhista era decorrência natural dos interesses específicos de cada grupo: afinal, os conflitos sociais ocorriam nas cidades - especialmente nas mais avançadas - e eram comanda dos pelo operariado industrial.
Portanto, o estabelecimento de uma política so-cial era ponto de grande significado para o empresariado, tanto no sentido econômico do termo como no senso estrito de política mesmo. Evidentemente, como assinala Ângela Maria de Castro Go-mes, "neste' caso, os empresários certamente não foram os desen-cadeadores do processo e nele nio detiveram o poder decisório em última instância; na verdade, a eles reagiram (grifo nosso) e,
. . • " 19
ao mesmo tempo, dele part1clparam lntensamente ~
o
grifo aC1maé
necessãrio para esclarecer empresariado não tinha um projeto político de sociedadeque o - e nem podia ter, por se achar ainda em formaçio - no qual constassem a regulamentação do mercado do trabalho e a legislação
sócio-pre-videnciária. Ele ingressou na defesa dessas quest5es diante das
17
V.VIANNA, Luiz Werneck. Op. cit.; GOMES, Ângela Maria de Castro.Burguesia
e
~abalho-
Pol~ticae LegisZação.SociaZ no Brasil, 191?-1937.Rio de Ja
n~iro,Ed.
~ampus, 1979;PRADO Jr., Caio. História EÓonômica do
Brasil-:
R~ode
Jane~ro,Zahar Ed.,
1963:FERNANDES, Florestan. A Revolução Burgue
sano Brasil. Rio de
J~neiro,Zahar Ed.,
1975.-1R
A exemplo de PRADO Jr.,Caio. Op. cito e FERNANDES, Florestan. Op. cito
19
GOMES, Ângela Maria de Castro. Op. cito
• I
,
pressDes do movimento operirio e das consequ~ncias que a sua co~
tinuação e expansão trariam para o desenvolvimento do capitalismo industrial no Brasil. Não é por outra razão que e exatamente nos períodos de maior mobilização dos operirios - 1917, por ~exemplo
- que se intensificam os debates na Câmara Federal e são aprese~
tados virios projetos para regulamentação de aspectos .. "relativos ao mercado de trabalho.
A Cimara Federal, aliis, ser1a o grande cenirio pa-ra atuação do empresariado no tpa-ratamento da questão social, mes-mo antes do Congresso Nacional ficar encarregado de legislar so-bre o trabalho, o que so ocorreria em 1926, com a Emenda Consti-tucional. Aí iriam se destacar dois grandes grupos a favor da regulamentação: a corrente dos deputados auto-identificados "tra-balhistas", cuja base principal era o Rio de Janeiro, e a banca-da paulista, que melhor que os cariocas,representava os interes-ses econômicos da indústria e comércio.
As vinculações desses parlamentares com o movimento operirio:são estreitas e, no caso
vêm desde o final do século XIX, ro MUller e José AugustoVinhaes
concreto dos "trabalhistas" destacando-se as figuras de La~
este com base eleitoral entre os empregados e trabalhadores da Estrada de Ferro Central do Bra silo Posteriormente, vão se destacar Nicanor Nascimento e Maurí-cio de Lacerda, ambos deputados pelo antigo Distrito Federal com bases eleitorais também junto a parcelas do operariado do Rio de Janeiro e atuando na Câmara desde 1912.20
. Quanto ao segundo ponto-de-vista a que nos referimos (o de que foram os setores do operariado melhor organizados os primeiros ou os que mais se beneficiaram da legislação sócio-pr~
videnciária), e suficiente relembrar que a própria Lei Eloy Cha-ves tinha um alcance limitado aos empregados em empresas de es-trada de ferro, setor que j i possuia alto índice de organização
e;~ articulação política, desde o tempo da Proclamação da Repúbli ca: áfina], os trabalhadores· da Estrada de Ferro Central do Brasil
ele~e~am Jo·si Augusto Vinhaes ~ Constituinte de 1890 e em 1891
j i realiz~vam greve.
Duas outras características desse setor sao a
-
sua vinculação com o Estado e sua importância vital para a econom1ada ~poca: principal meio de transporte de passageiro e de
produ-çao.
Essas t~~s características vão tamb~m influenciar a expansao das ca1xas de aposentadoria e pensão para outras categ~
rias de empregados. Assim, em 1926, a proteção ~ estendida aos trabalhadores m~rítimos, dos portos e das companhias te1egrificas e radiotelegráficas; os dois primeiros setores são de alta impo~
tância para a economia agro-exportadora e o terceiro para as co-municações entre as regiões. E assim vai
tegorias profissionais.
suceder com outras ca
É conveniente lembrar que, a semelhança dos trabalha dores das estradas de ferro, os marítimos e doqueiros tinham
ex-peri~ncia de mobilização de suas categoriais que vinha desde o final do B~cu10 passado, inclusive com a realização de greve co-mo a feita pelos doqueiros do porto de Santos em 1891.
Parece evidente, como interpreta James Mal10y,21 que a Lei E10y Chaves tenha sido uma tentativa, por parte dos setores da elite no poder, de esvaziar a mobilização mediante o enfoque r~
formista da questão social. Portanto, o seguro social tinha por objetivos a diminuição dos conflitos sociais e melhoria das con-dições de reprodução da força de trabalho. Entretanto, e preC1SO
-
.
tamb~m analisar que as primeiras ireas de atividade a serem
con-21 ~LLOY,
James M. Previdência Social e.Classe
cpe~no Brasil (uma no
templadas com a proteção dessa legislação foram exatamente aque-las onde haviam companhias com muitos anos de atuação e com gran-de concentração gran-de traba1hadores ... !E<sses,favorecidos por isso mesmo, possuiam elevado nível de organização e mobi1ização~podendo, po~ tanto, exercer pressão.
A legislação V1r1a aSS1m atender a essas pressoes,o que ser1a muito natural dada a importância do setor para a econ~
mia. Por outro lado, os empregados de setores mais novos da econo-mia e com uma multiplicidade de estabelecimentos espalhados numa mesma cidade ou região, fatores que dificultavam a mobilização do operáriado, viriam a ser beneficiados muito mais tarde, a exemplo dos industriários, categoria menos organizada
ra seu sistema previdenciário em 1936.
-
.
que so
consegu1-Al~m disso, eram setores do movimento operário que,
desde o final do s~culo XIX, entendiam ser inviável a obtenção de medidas regulamentadoras do mercado de trabalho sem a intervenção
do Estado e por isso mesmo defendiam a atuação po1ítico-partidá
ria atrav~s da criação de partidos-operários ou mediante o apoio
a candidatos de outros partidos dispostos a lutar em defesa de suas causas. Daí porque vários deputados pelo antigo Distrito Fe ra1 tinham suas bases eleitorais entre esses setores operários,c~