• Nenhum resultado encontrado

O financiamento da política de assistência social no contexto do SUAS: tendências e particularidades do município do Natal-RN

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2017

Share "O financiamento da política de assistência social no contexto do SUAS: tendências e particularidades do município do Natal-RN"

Copied!
164
0
0

Texto

(1)

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL (MESTRADO)

MARIA FRANCISCA MÁXIMO DANTAS

O FINANCIAMENTO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CONTEXTO DO SUAS: TENDÊNCIAS E PARTICULARIDADES DO MUNICÍPIO DO NATAL-RN

(2)

MARIA FRANCISCA MÁXIMO DANTAS

O FINANCIAMENTO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CONTEXTO DO SUAS: TENDÊNCIAS E PARTICULARIDADES DO MUNICÍPIO DO NATAL-RN

Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Serviço Social, sob orientação da Professora Doutora Íris Maria de Oliveira.

NATAL,

(3)

CATALOGAÇÃO NA FONTE Faculdade Católica Santa Teresinha

D192f Dantas, Maria Francisca Máximo.

O financiamento da política de assistência social no contexto do SUAS: tendências e particularidades do município do Natal-RN. / Maria Francisca Máximo Dantas. – Natal [RN], 2011.

163f.

Orientador (a): Profª Dr. Íris Maria de Oliveira.

Dissertação de Mestrado do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.

1. Financiamento Público - Dissertação. 2. Sistema Único de Assistência Social - Dissertação. 3. Assistência Social em Natal - Dissertação. I. Dantas, Maria Francisca Máximo. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.

(4)
(5)

AGRADECIMENTOS

À minha mãe, Francisca de Assis, exemplo de força, coragem e superação. Sua ternura, carinho e amor foram imprescindíveis para a conclusão deste trabalho.

À orientadora desta dissertação, Íris Maria de Oliveira, pela atenção, dedicação e compreensão nos momentos conturbados que fizeram parte deste processo de aprendizagem.

Aos amigos conquistados no mestrado, pelos momentos de carinho, ternura, companheirismo, alegria e enriquecimento intelectual. Em especial, pelas conversas demoradas nos botequins próximos à UFRN, discussões calorosas sobre dilemas acadêmicos e pessoais.

Às professoras da Banca de Qualificação, Professora Jordeana Davi e Maria Regina Ávila, pelas contribuições para o aprimoramento desta pesquisa.

(6)

DANTAS, Maria Francisca Máximo. O financiamento da política de assistência social no contexto do SUAS: tendências e particularidades do município do Natal-RN.

RESUMO

A presente dissertação analisa a configuração do financiamento da Assistência Social no município do Natal – RN, no contexto do SUAS, problematizando as expressões particulares do orçamento municipal frente à política macroeconômica de ajuste neoliberal. As atuais tendências de “desresponsabilização” e “desfinanciamento” da proteção social pelo Estado, no contexto do capitalismo contemporâneo, trazem fortes implicações para a Seguridade Social, especialmente através do redirecionamento de recursos públicos para o capital internacional e nacional, o que evidencia a sobreposição dos interesses econômicos às necessidades sociais. Considerando as mudanças e inovações ocorridas no âmbito do financiamento da política de Assistência Social, o objetivo desta pesquisa é identificar as características e tendências do financiamento desta política em Natal – RN. Do ponto de vista metodológico o estudo privilegiou fontes documentais a partir da análise de dados das Leis Orçamentárias Anuais, Comparativos de despesas, Resumos Financeiros e Resumos dos Balanços Orçamentários, oriundos da Prefeitura Municipal do Natal, Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome e Portal da Transparência. À luz do referencial teórico, a investigação ora apresentada, revela tendências do investimento na Assistência Social no município do Natal - RN, no período de 2005 a 2011, quais sejam: a participação da Função (08) Assistência Social no orçamento municipal; a dispersão e pulverização dos recursos da Assistência Social em outros órgãos e/ou secretarias da administração municipal; o percentual de execução dos recursos previstos nas Leis Orçamentárias Anuais; a baixa alocação dos recursos no Fundo Municipal de Assistência Social (FUMAS), o que contraria a Política Nacional de Assistência Social - PNAS/2004; e a predominância das transferências governamentais na composição dos recursos da Assistência Social no município. Os resultados desta investigação apontam, ainda, que o processo de financiamento da Assistência Social em Natal está distante dos princípios e diretrizes apontados pela PNAS/2004. Para além do esforço de compreender a complexidade do financiamento da Assistência Social em Natal, este trabalho busca contribuir para uma análise política na direção do fortalecimento do controle social e da luta pela ampliação do investimento nos gastos sociais.

(7)

ABSTRACT

This dissertation analyzes the configuration of the financing of Social assistance in the municipality of Natal-RN in the context of their particular expressions of the problematizando municipal budget against neoliberal adjustment macroeconomic policy. The current trends of "disclaimer" and "desfinanciamento" of social protection by the State, in the context of contemporary capitalism, bring strong implications for Social Security, especially through the redirection of public resources to the international capital, which highlights the overlapping economic interests on social needs. Whereas the changes and innovations occurring in connection with the financing of Social assistance policy, the goal of this documentary research is to identify the characteristics and trends of funding this policy in Natal-RN, from the secondary data analysis from the City of Natal, the Ministry of Social development and hunger and Portal of transparency. In the light of the theoretical, research now presented, shows trends of investment in Social assistance in the municipality of Natal-RN, in the period 2005 to 2009, which are: the tiny role membership (08) Social assistance in the municipal budget; the dispersion and fragmentation of the resources of Social assistance in other organs and/or secretariats of municipal administration; the participation of just 47.5% in expenditure from own organ Manager; the low percentage of implementation of resources foreseen in the Annual Budget Laws; the low allocation of resources in Municipal Social Assistance Fund (FUMAS), which contradicts the national policy for Social Assistance-PNAS/2004; and the predominance of government transfers in the composition of the resources of Social assistance in the municipality. The results of this research suggest that the process of financing of Social assistance in Natal is distant from the principles and guidelines pointed by PNAS/2004. In addition to the effort to understand the complexity of the financing of Social assistance in Natal, this work seeks to contribute to a political analysis in the direction of strengthening social control and the struggle for the expansion of investment in social spending.

(8)

LISTA DE TABELA

TABELA 1: Receita das contribuições sociais (exceto das contribuições previdenciárias) e efeitos da DRU no orçamento da Seguridade Social ... 35 TABELA 2: Receitas e Despesas da Seguridade Social no período de 2007 a 2010 .. 38 TABELA 3: Recursos investidos nos Benefícios da LOAS (BPC e RMV), no período

de 2005 a 2010 ... 40 TABELA 4: Evolução das despesas com o Programa Bolsa Família no período de

2005 a 2010 e sua relação (%) com o PIB ... 41 TABELA 5: Previsão de despesas por Função do Projeto de Lei Orçamentária para

2011 (Incluindo o Refinanciamento da Dívida Pública) ... 49 TABELA 6: Previsão de despesas por Função do Projeto de Lei Orçamentária para

2011 – (Excluindo o Refinanciamento da Dívida Pública ... 51 TABELA 7: Recursos Transferidos do Governo Federal para a (Função 08)

Assistência Social, no período de 2005 a 2010, destinados ao Programa Bolsa Família ... 89 TABELA 8: Relação da quantidade e dos recursos destinados ao BPC no município

do Natal, durante os anos de 2005 a 2010 ... 91 TABELA 9: Participação das Transferências Correntes e das Receitas Próprias no

total das receitas da Prefeitura do Natal, no período de 2006 a 2010 ... 95 TABELA 10: Composição das Receitas da Prefeitura Municipal do Natal nos anos de

2006 a 2010 ... 96 TABELA 11: Composição da Receita Tributária do Município do Natal nos anos de

2008 e 2009 ... 99 TABELA 12: Participação da SEMTAS no orçamento geral da Prefeitura do Natal, no

período de 2006 a 2011 ... 102 TABELA 13: Comparação entre os valores previstos para a SEMTAS e os valores

executados, nos anos de 2006 a 2010 ... 103 TABELA 14: Recursos da Assistência Social alocados fora do órgão gestor

(SEMTAS), no período de 2006 a 2011 ... 109 TABELA 15: Recursos da Função (08) Assistência Social alocados no Órgão

Gestor, no período de 2006 a 2011 ... 112 TABELA 16: Recursos da função Assistência Social alocados dentro do órgão

(9)

TABELA 17: Recursos destinados à função 08 Assistência Social, no período de 2006 a 2011 ... 115 TABELA 18: Comparação entre os recursos identificados pelas Leis Orçamentárias

e os reais recursos da função 08 assistência social ... 115 TABELA 19: Participação da Função 08 Assistência Social no Orçamento Geral do

município do Natal. (2006 – 2011) ... 116 TABELA 20: Composição dos Recursos do FUMAS, nos anos de 2006 a 2011 ... 118 TABELA 21: Percentual de Recursos da Assistência Social Alocados no FUMAS e

fora do FUMAS ... 119 TABELA 22: Composição das receitas do FUMAS, conforme LOAs, no período de

2006 a 2011 ... 121 TABELA 23: Investimento do governo do Rio Grande do Norte na Função

(10)

LISTA DE QUADROS, GRÁFICOS E FIGURAS

QUADRO 1: Relação dos programas e serviços das diversas políticas que compõem a SEMTAS até o ano de 2008 ... 81 QUADRO 2: Classificação da Receitas Próprias e Receitas de Transferências

Correntes ... 92 QUADRO 3: Relação dos Impostos arrecadados por cada ente federativo, conforme

a Constituição Federal de 1988 ... 98 QUADRO 4: Despesas do FUMAS no período de 2005 a 2009 ... 106 GRÁFICO 1: Ranking de prioridades orçamentárias da Prefeitura Municipal do Natal

no período de 2006 a 2011 ... 101 GRÁFICO 2: Composição de recursos da SEMTAS por unidade orçamentária

(2005-2009) ... 104 FIGURA 1: Políticas que compõem a Secretaria Municipal de Trabalho e

Assistência Social (SEMTAS) ... 100 FIGURA 2: Pulverização dos recursos da política de Assistência Social no

município do Natal ... 108 FIGURA 3: Processo de diminuição dos recursos da política de assistênia social no

(11)

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ... 12 2 AJUSTES NEOLIBERAIS E REBATIMENTOS NA SEGURIDADE SOCIAL

BRASILEIRA ... 19 2.1 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE A SEGURIDADE SOCIAL E O

MOVIMENTO DE PRODUÇÃO E REPRODUÇÃO SOCIAL ... 19 2.2 A SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL ... 26 2.3 O FALSO DISCURSO SOBRE A EXISTÊNCIA DE UMA “CRISE” NA

SEGURIDADE SOCIAL ... 31 2.4 O AJUSTE FISCAL E SUAS IMPLICAÇÕES NO CONJUNTO DA

SEGURIDADE SOCIAL E NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL BRASILEIRAS ... 43 3 O FINANCIAMENTO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO

CONTEXTO DO SUAS ... 53 3.1 A TRAJETÓRIA DO FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO

BRASIL ... 53 3.2 A EXPANSÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO PERÍODO DE 2005-2010:

AMPLIAÇÃO OU PERDA DE DIREITOS? ... 63 3.3 A EMERGÊNCIA DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA ... 65

3.4 TENDÊNCIAS CONTEMPORÂNEAS DO FINANCIAMENTO DA

ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: A AMPLIAÇÃO DOS RECURSOS E A ÊNFASE NOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIAS DE RENDA ... 68 4 O FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL EM NATAL – RN ... 73 4.1 BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DA DESCENTRALIZAÇÃO E

MUNICIPALIZAÇÃO ... 73 4.2 O MUNICÍPIO DO NATAL - RN: APROXIMAÇÕES INVESTIGATIVAS ... 78 4.2.1 Aspectos históricos e culturais da política de Assistência Social em

Natal ... 79 4.2.2 A Secretaria Municipal de Trabalho e Assistência Social (SEMTAS) e a

gestão financeira da política de Assistência Social em Natal-RN ... 80 4.2.3 Transferências de Recursos do Governo Federal para o Município do

(12)

4.2.4 O “lugar” da Assistência Social e o Ciclo Orçamentário do Município do

Natal ... 91

4.2.5 O ciclo Orçamentário do Município do Natal-RN ... 99

4.2.6 A Pulverização dos recursos da política de Assistência Social ... 107

4.2.7 O Recôndito da Assistência Social ... 113

4.2.8 O Fundo Municipal de Assistência Social e a Gestão dos Recursos da Assistência Social em Natal: distância das orientações da PNAS/2004 e NOB/SUAS ... 116

4.3 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS ACERCA DO FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE ... 121

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 129

REFERÊNCIAS ... 135 APÊNDICES

APÊNDICE A – Relação dos recursos transferidos do Governo Federal ao município do Natal para a Assistência Social, no período de 2005 a 2009

APÊNDICE B - Relação das despesas da Prefeitura do Natal por Função nos anos de 2006 a 2011

APÊNDICE C - Relação entre a Previsão e a Execução das Unidades Orçamentárias que compõem a SEMTAS, no período de 2005 a 2009

APÊNDICE D - Recursos transferidos do governo do RN, por ação, no ano de 2010 APÊNDICE E - Recursos do Estado do Rio Grande do Norte por Unidade Gestora, no ano de 2010

ANEXO

(13)

1 INTRODUÇÃO

Realizar uma investigação acerca da problemática do financiamento da Política de Assistência Social constitui-se um grande desafio, tendo em vista que este fenômeno insere-se num complexo de determinações de naturezas econômicas, sociais, políticas, éticas, culturais e ideológicas. O debate sobre o financiamento das políticas sociais, no geral, e da assistência social, em especial, está diretamente relacionado ao contexto de contingenciamento dos gastos sociais e retração do investimento estatal no enfrentamento das expressões da questão social. Nesse sentido, é imprescindível situar nossas análises no contexto do capitalismo contemporâneo, marcado por significativas mudanças nas esferas do Capital, do Trabalho e no comportamento do Estado na garantia dos direitos sociais.

Estudos realizados por Berhing e Boschetti (2006), no âmbito das políticas sociais, apontam que na década de 1990, aconteceram grandes mudanças no quadro político, econômico e social brasileiro, desencadeando o desmonte e a reestruturação das políticas sociais, numa tentativa de “Reforma do Estado”, cujo centro de atuação é o ajuste fiscal. A seguridade social sofre grandes implicações neste processo, com um conjunto de iniciativas, por parte do governo, que contrariam os direitos garantidos pela Constituição Federal de 1988 e pelas Leis complementares, que avançam na definição e diversificação de fontes para o seu financiamento. Para Boschetti (2007), a perspectiva de implantação de um padrão de políticas sociais vem sendo fortemente tencionada pelas estratégias de superlucros e supercapitalização, com a privatização explícita ou induzida de setores de utilidade pública. Este cenário, que demarca a economia e a política no Brasil, é tomado como referência para o estudo apresentado neste trabalho, que tem como centro de análise o financiamento da Política de Assistência Social no município do Natal – RN.

(14)

(LOA). Outra inovação é a formulação de um orçamento próprio para a área da seguridade social, com recursos específicos, diferenciados daqueles que financiam as demais políticas de governo, além do estabelecimento de novas regras relativas a fontes de custeio, organização, administração e mecanismo de participação dos usuários no sistema e universalização dos benefícios e serviços.

Conhecer e compreender a dinâmica do ciclo orçamentário é um importante elemento para a análise das políticas sociais, visto que os orçamentos públicos são peças técnicas que ultrapassam a estruturação contábil e refletem a tensão de forças sociais envolvidas no processo de apropriação dos recursos públicos. O dimensionamento desses gastos permite compreender e mensurar a importância dada a cada política pública pelos governos federal, estadual e municipal. Nesse sentido, desvelar estas complexas relações não é tarefa fácil, já que, historicamente, os estudos realizados nesta área se restringem ao âmbito técnico e contábil, o que gera sérias dificuldades na sua compreensão, principalmente por parte da sociedade.

Paulatinamente, a temática do financiamento das políticas sociais vem despertando o interesse dos pesquisadores da área do Serviço Social, pois consiste num importante eixo de análise das políticas sociais, no qual são definidas as prioridades do gasto público. Na compreensão de Iamamoto (2001), o distanciamento do Serviço Social com esta temática desafia as instâncias de formação universitárias no sentido de capacitar os futuros assistentes sociais, mediante elementos teóricos e técnicos, para a leitura crítica dos orçamentos sociais, de modo a viabilizar estratégias voltadas à negociação de recursos para programas e projetos sociais que fortaleçam o projeto ético-político em construção.

(15)

No tocante à construção dos orçamentos da assistência social, cabe ainda destacar algumas mudanças que ocorreram no decorrer do processo de amadurecimento dessa política enquanto política pública.

A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS-1993) prevê em seu Artigo 30, que o financiamento das ações de assistência social deve ser compartilhado entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios e que as transferências de recursos da União para os entes federativos devem estar condicionadas à criação e funcionamento dos Conselhos e Fundos de Assistência Social e à elaboração dos Planos de Assistência Social. Embora a LOAS tenha exigido um reordenamento político institucional das relações do Estado com a sociedade, com a finalidade de implementar uma nova forma de gestão, descentralizada, participativa e compartilhada, há um grande desafio em materializar as orientações desta Lei e transformá-las em modificações significativas na gestão da política de assistência social.

No ano de 1999, por meio da Portaria nº. 42, de abril de 1999, do Ministério do Orçamento e Gestão, ocorreu uma mudança importante na organização do processo de orçamentação das despesas dos governos, no geral, e da política de assistência social, em especial. A portaria alterou a classificação funcional-programática da assistência social1, estabelecendo os conceitos de função, subfunção, programa, projeto e atividade. Embora só tenha entrado em vigor posteriormente (em 2000, pela União, Estados e Distrito Federal e, em 2002, pelos municípios), a nova classificação possibilitou uma relativa organicidade das ações da assistência social, favorecendo a melhor identificação do investimento e do financiamento dessa política.

Na perspectiva da materialização das diretrizes da LOAS e dos princípios enunciados na Constituição Federal de 1988, é aprovada em 15 de outubro de 2004, a Política Nacional de Assistência Social (PNAS-2004) e em 2005, a Norma Operacional Básica (NOB/SUAS/2005) e uma série de Portarias que disciplinam a operacionalização da gestão do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). A principal inovação é a ruptura com a lógica convenial e a instalação do co-

(16)

financiamento pautado em pisos de proteção social básica e especial e em repasses de recursos fundo a fundo para os Municípios e Estados, a partir de planos de ação. Os Fundos de Assistência Social são o lócus privilegiado para a gestão do financiamento da política pública nas três esferas de governo, cabendo ao gestor da política, em seu respectivo ente federativo, a responsabilidade pela administração do fundo, sob orientação, controle e fiscalização dos respectivos Conselhos de Assistência Social.

A PNAS-2004 define, ainda, que o financiamento deve ser baseado por diagnósticos sócio-territoriais apontados pelo Sistema Nacional de Informações de Assistência Social, considerando a diversidade dos territórios; a capacidade de gestão, de atendimento e de arrecadação de cada município/região; e a complexidade dos serviços.

Todavia, apesar das inovações ocorridas no âmbito do SUAS representarem um importante passo no campo da organização e do financiamento da política de assistência social, não se pode afirmar que os mecanismos previstos na legislação já estejam institucionalizados no âmbito federal, estadual e municipal de gestão da política de assistência social. Cabe ressaltar que a assistência social foi historicamente financiada pelas “sobras orçamentárias”, carregando consigo traços da cultura política do favor, do clientelismo, primeiro-damismo e do trato como não política.

Assim, partindo de inquietações surgidas nessa realidade adversa, marcada pela subordinação dos direitos sociais à lógica neoliberal, sobretudo no tocante ao modelo de financiamento da seguridade social e da assistência social, esse trabalho buscou investigar, no contexto do SUAS, a configuração do financiamento da política de assistência social no município do Natal – RN, destacando suas tendências e particularidades.

Como estratégia para alcançar o objetivo acima proposto, foram eleitos alguns eixos norteadores da investigação:

 A identificação dos recursos destinados à política de assistência social no município do Natal, evidenciando o percentual destinado e a evolução das receitas;

(17)

 A alocação de recursos da assistência social (função 08) no órgão gestor, no FMAS e em outras unidades orçamentárias e órgãos correlatos, evidenciando sua consonância com os princípios da PNAS/2004 e da NOB/2005;

 A composição das fontes de recursos da política de assistência social e a identificação dos recursos próprios e provenientes de transferências;

 Os montantes e percentuais de recursos destinados à assistência social (função 08) no período estudado e sua comparação com outras áreas da esfera municipal;

 O percentual de execução orçamentária das ações, programas, serviços e projetos da Assistência Social, no período estudado;

 As prioridades de gastos do órgão gestor da política de assistência social (SEMTAS) e da Prefeitura Municipal do Natal.

 A identificação do perfil das transferências do FNAS para o FMAS e a análise dos percentuais destinados aos programas de transferência de renda.  O formato do co-financiamento da política de assistência social em Natal-RN;

Compreende-se, tal como Minayo (1994), que o conhecimento da realidade se dá num caráter aproximado, cuja construção se faz a partir de outros conhecimentos sobre os quais se exercita a apreensão, a crítica e a dúvida. Assim, para apreender as particularidades desse objeto de estudo, considerado algo dinâmico, complexo, histórico e produto do real, tornou-se imprescindível levar em consideração a formação política, econômica, social e cultural que compõem os determinantes do financiamento da assistência social em Natal.

(18)

Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte, Portal da Transparência, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Diário Oficial do Município do Natal, entre outros. O exame atento dos documentos, à luz do referencial teórico, propiciou uma maior aproximação com o modelo de configuração do financiamento da assistência social em Natal e o apontamento das particularidades desse município. Ressalta-se que, no agrupamento dos dados sobre a assistência social, consideramos apenas os investimentos com a Função (08) Assistência Social e suas Subfunções (241 - Assistência ao Idoso; 242- Assistência ao Portador de Deficiência; 243 - Assistência à Criança e ao Adolescente; e 244 - Assistência Comunitária). A análise dos dados compreende os anos de 2005 a 20112, período de mudanças ocorridas no âmbito do financiamento da assistência social, com o advento do SUAS.

Os resultados da investigação, em caráter aproximativo, serão apresentados nesta dissertação. O trabalho está organizado em três capítulos, nos quais se buscou organizar o trajeto teórico-metodológico da investigação e possibilitar a melhor compreensão dos dados analisados e das particularidades destacadas.

O primeiro capítulo apresenta uma discussão sobre os ajustes neoliberais e seus rebatimentos na seguridade social brasileira, identificando as implicações da política macroeconômica no conjunto da seguridade social e, em particular, na política de assistência social.

O segundo capítulo aborda o financiamento da política de assistência social no contexto do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), evidenciando a trajetória do financiamento desta política e suas principais tendências contemporâneas.

O terceiro capítulo analisa a configuração do financiamento da assistência social no município do Natal e sua relação com os princípios da PNAS-2004, identificando o modelo da gestão dos recursos no município. Neste capítulo, analisamos aspectos como o investimento do município com a política de

2 O recorte temporal da pesquisa compreende o período de 2005 a 2011, no entanto, no decorrer da investigação, sentimos a necessidade de subdividir este período em dois: O primeiro refere-se à análise dosrecursos por meio das Leis Orçamentárias Anuais, que só nos permite examinar os dados no âmbito da previsão. Para esse período, delimitou-se os anos de 2006 a 2011, tendo em vista que não foi possível ter acesso a LOA 2005 e que consideramos relevante ampliar o período até 2011. O segundo momento, relativo à análise da execução dos recursos, utilizou-se o período de 2005 a 2009, com a análise, principalmente, dos “Comparativos das Despesas Autorizadas com as

(19)

assistência social; as fontes de recursos; a evolução das receitas e despesas; o papel do FUMAS e do órgão gestor e o co-financiamento da política de assistência.

(20)

2 AJUSTES NEOLIBERAIS E REBATIMENTOS NA SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA

2.1 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE A SEGURIDADE SOCIAL E O MOVIMENTO DE PRODUÇÃO E REPRODUÇÃO SOCIAL

Segundo Boschetti (2009), nos marcos dos países capitalistas da Europa ocidental e da América Latina, a seguridade social se estrutura a partir da organização social do trabalho, embora se constitua de forma diferenciada em cada país, em decorrência de questões estruturais, como o grau de desenvolvimento do capitalismo e de questões conjunturais, como a organização da classe trabalhadora. A instituição da seguridade social, como núcleo central do Estado social após a Segunda Guerra Mundial, foi determinante na regulação das relações econômicas e sociais sob o padrão keynesiano-fordista.

O capitalismo tardio caracterizava-se por um intenso processo de monopolização do capital, pela intervenção do Estado na economia e no mercado, constituindo-se oligopólios privados (empresas) e estatais (empresas e fundações públicas), se expandindo após a crise de 1929-32 e principalmente após a Segunda Guerra Mundial.

John Maynard Keynes (1883-1944) propunha uma intervenção do Estado na economia; saídas democráticas da crise; mudança da relação do Estado com o sistema produtivo e o rompimento parcial com alguns princípios do liberalismo como estratégia de recuperação das taxas de lucros.

O liberalismo de Keynes expressava a tentativa de saída da profunda crise do período, juntamente com as mudanças intensas no mundo da produção, por meio do fordismo3 e da indústria bélica no contexto da Guerra Fria, propiciando a expansão dos direitos sociais. Nesse sentido, Behring e Boschetti (2006) destacam a importância da base subjetiva para os anos de crescimento, que foi a força dos trabalhadores e o novo paradigma socialista que se expandia a leste da Europa, o que forjou um grande pacto social entre os segmentos do capital e do trabalho do setor monopolista, coordenado e sustentado pelo Estado, com governos

(21)

democratas na Europa Ocidental. As políticas sociais se generalizaram nesse contexto, compondo o rol de medidas anticíclicas do período, configurando-se no resultado de um pacto social estabelecido nos anos subseqüentes com segmentos do movimento operário, sem o qual não podem ser compreendidas.

Neste período, a política keynesiana amorteceu a crise através dos seguintes mecanismos: a) planificação da economia, na perspectiva de evitar os riscos das amplas flutuações periódicas; b) intervenção na relação capital/trabalho, através da política salarial e do controle de preços; c) distribuição de subsídios; d) política fiscal, em oferta de créditos combinada a uma política de juros e às políticas sociais. Segundo Keynes, a intervenção estatal deveria pautar-se em dois eixos: o pleno emprego e a maior igualdade social, alcançados por duas vias de intervenção estatal. A primeira seria gerar emprego via produção de serviços públicos, além da produção privada, e a segunda, aumentar a renda e promover maior igualdade, por meio da instituição de serviços públicos, dentre eles, as políticas sociais. Portanto:

O Estado, diga-se o fundo público, na perspectiva Keynesiana, passa a ter um papel ativo na administração macroeconômica, ou seja, na produção e regulação das relações econômicas e sociais. Nessa perspectiva, o bem-estar ainda deve ser buscado individualmente no mercado, mas se aceitam intervenções do Estado em áreas econômicas, para garantir a produção, na área social, sobretudo para as pessoas consideradas incapazes para o trabalho: idosos, deficientes e crianças. Nessa intervenção global, cabe, portanto, o incremento das políticas sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p. 86).

(22)

A novidade trazida por Ford foi a perspectiva de combinar a produção em massa com o consumo de massa, o que pressupunha um novo sistema de reprodução da força de trabalho. Segundo Behring e Boschetti (2006), tais aspectos possibilitaram uma melhoria efetiva das condições de vida dos trabalhadores fora da fábrica, com acesso ao consumo e ao lazer, antes inexistentes, bem como a sensação de estabilidade no emprego, advinda do contexto do pleno emprego, que diluiu a radicalidade das lutas e injetou a possibilidade de combinar acumulação e certos níveis de desigualdade.

Sem dúvidas, a crise de 1929-1932 marcou uma mudança substantiva no desenvolvimento das políticas sociais nos países capitalistas da Europa ocidental. Esta crise, juntamente com os efeitos da Segunda Guerra Mundial, consolidou a convicção sobre a necessidade de regulação estatal para o seu enfrentamento, que só foi possível devido à reunião de alguns fatores, a exemplo do estabelecimento de políticas keynesianas com o objetivo de gerar pleno emprego e crescimento econômico num mercado capitalista liberal; da instituição de serviços e políticas sociais com vistas a criar demanda e ampliar o mercado de consumo e de um amplo acordo entre esquerda e direita, entre capital e trabalho, explorados e exploradores (PIERSON, 1991; MISHRA, 1995 apud BEHRING; BOSCHETTI, 2006).

O consenso do pós-guerra permitiu o estabelecimento de uma aliança entre classes, assegurando o estabelecimento de acordos e compromissos que prometiam a aprovação de diversas legislações sociais e a expansão do chamado

welfare state. Este referido consenso, materializado pela elevação ao poder de

partidos social-democratas, institucionalizou a possibilidade de estabelecimento de políticas abrangentes e mais universalizadas, de compromisso com o aumento de recursos para expansão de benefícios sociais, de um amplo sistema de bem-estar e de comprometimento estatal com o crescimento econômico e pleno emprego.

(23)

inativa que mudou a relação contribuinte (ativo) e usuário das pensões (inativo); e o crescimento seqüencial de programas sociais no período.

Um fator que interferiu no desenvolvimento das políticas sociais foi, certamente, a crise de 1930. Havia, por toda parte, tentativas dos governos para saírem dessa crise. Os Estados Unidos, por exemplo, adotaram como estratégia de enfrentamento o uso de políticas emergenciais de trabalhos públicos para ocupar os desempregados então pagos com bônus alimentícios e combustível para aquecimento. A crise se aprofundava e as idéias de Keynes se expandiam, até que foram implementadas (sob pressão de milhares de idosos sem proteção social), através de uma política para idosos (aposentadoria com um teto mínimo ficando o restante para o mercado) e de uma política de seguro-desemprego, com contribuições dos beneficiários e patrões.

Segundo Berhing (2003), as primeiras iniciativas de benefícios previdenciários que constituíram a seguridade social no século XX nasceram na Alemanha, no ano de1883, durante o Governo do Chanceler Otto Von Bismarck, em resposta às greves e pressões dos trabalhadores. O modelo bismarckiano é considerado um sistema de seguros sociais, pois suas características assemelham-se às de seguros privados. No que se refere aos direitos, os benefícios cobrem principalmente os trabalhadores, o acesso é condicionado a uma contribuição direta anterior e o montante das prestações é proporcional à contribuição efetuada. Quanto ao financiamento, os recursos são provenientes, fundamentalmente, da contribuição direta de empregados e empregadores, baseada na folha de salários. No tocante à gestão, teoricamente (e originalmente), cada benefício é organizado em Caixas, que são geridas pelo Estado, com participação dos contribuintes, ou seja, empregadores e empregados. Esse modelo orientou muitos benefícios da seguridade social, sobretudo, os benefícios previdenciários.

(24)

Marshall apud Behring e Boschetti (2006) destaca que os seguros foram iniciados timidamente sob a ótica privada e destinados à reduzidas categorias profissionais no final do século XIX e início do século XX, mas não tinham caráter universal nem recebiam a designação de welfare state. O que marca a emergência

do welfare state é justamente a superação da ótica securitária e a incorporação de

um conceito ampliado de seguridade social com o plano beveridge na Inglaterra, que provocou mudanças significativas no âmbito dos seguros sociais até então predominantes.

Os princípios estruturadores do welfare state são apontados no Plano Beveridge: I) responsabilidade estatal na manutenção das condições de vida dos cidadãos, por meio de um conjunto de ações em três direções: regulação da economia de mercado, prestação pública de serviços sociais universais e um conjunto de serviços sociais pessoais; II) universalização dos serviços sociais; III) implantação de uma “rede de segurança” de serviços de assistência social. Neste sistema, os direitos são universais, destinados a todos os cidadãos incondicionalmente, cabendo ao Estado garantir mínimos sociais a todos em condições de necessidade. O seu financiamento é oriundo dos impostos fiscais (e não da contribuição direta de empregados e empregadores) e a gestão é pública, estatal. Seus princípios fundamentais são: a unificação institucional e a uniformização dos benefícios.

Anderson (1995) classificou a intervenção estatal, diferenciando os países em três tipos de regime de welfare state: I) liberal: predominante nos EUA, Canadá e Austrália, com as seguintes características: políticas focalizadas de assistência para os comprovadamente pobres; reduzidas transferências universais ou planos modestos de previdência; benefícios restritos à população mais pobre; reforma sindical limitada pelas normas tradicionais e liberais da ética do trabalho; II)

conservador e corporativista: baseado no modelo bismarckiano predominante na

(25)

implementação das políticas sociais são: serviços e benefícios compatíveis com os gastos mais refinados da classe média e igualdade na prestação de serviços que garante aos trabalhadores plena participação na qualidade dos direitos disputados pelos ricos. Os benefícios são desmercadorizantes e universalistas, todas as camadas são incorporadas a um sistema universal de seguros.

A organização da proteção social pelo Estado liberal compreende um mecanismo que disciplina os trabalhadores, condicionando a proteção social à contribuição salarial; provoca importantes desigualdades sociais e de consumo e uma estratificação social entre os trabalhadores. No entanto, cada caso específico de Estado Liberal é fruto da formação histórica, política, social e da forma como foi dada a reprodução da força de trabalho no país.

Dessa forma, as políticas sociais do Estado social-democrata contrastam com a concepção liberal, à medida que tentam garantir, sob o conceito de direitos sociais, as mesmas condições de vida, independentemente da inserção ou não no mercado de trabalho.

Braz e Netto (2006) destacam que a profundidade da crise que pôs fim aos “anos dourados” estimulou o capital monopolista a apresentar um conjunto articulado de respostas que transformou largamente a cena mundial, dotado de mudanças econômicas, sociais, políticas e culturais4. A ilusão dos “anos dourados” teve seu declínio por volta de 1974-1975, num processo de recessão generalizada, que envolve simultaneamente todas as grandes potências imperialistas. Dessa forma, a onda longa expansiva é substituída por uma onda longa recessiva: a partir daí e até os dias atuais, inverte-se o diagrama da dinâmica capitalista: agora, as crises voltam a ser dominantes, tornando-se episódicas as retomadas.

Nesse sentido, o conjunto de respostas formulado pelo capital monopolista não alteraram o perfil da onda longa recessiva: o crescimento permanece reduzido e as crises diminuíram; entretanto, as taxas de lucro foram restauradas pelo tripé: reestruturação produtiva, financeirização e ideologia neoliberal.

O contexto dos anos 1967-1973 é desfavorável ao imperialismo, acrescentam Braz e Netto (2006), devido à presença de mobilizações anticapitalistas. No plano político, o capital monopolista estava na defensiva e no plano econômico,

(26)

apresentava desaceleração do crescimento assim como uma relativa queda das taxas de lucro.

Com a recessão generalizada de 1974-1975, o capital monopolista implementa uma estratégia política global para reverter a conjuntura que lhe é negativa, iniciando pelo ataque ao movimento sindical, um dos suportes do sistema de regulação estatal. Tal ataque se dá por meio de medidas legais restritivas, que reduzem o poder de intervenção do movimento sindical. Paralelamente a estas medidas, o capital introduz alterações nos circuitos produtivos, afastando-se do padrão que se consolidou nos “anos dourados”, ou seja: esgota-se a acumulação denominada rígida e adota-se a acumulação flexível, caracterizada pela flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padrões de consumo.

Aliado à flexibilidade, destaca-se a reestruturação produtiva, cuja característica principal é a incorporação de tecnologias resultantes de avanços técnico-científicos, determinando um desenvolvimento das forças produtivas que reduz a demanda de trabalho vivo.

É importante salientar, de acordo com Braz e Netto (2006), que todas as transformações implementadas pelo capital têm como objetivo reverter a queda da taxa de lucro e criar novas condições para explorar a força de trabalho. Sob o capitalismo contemporâneo, com o incremento da reestruturação produtiva, os trabalhadores dispõem, cada vez menos, de garantias e direitos. Grande parte dos trabalhadores está vinculada a outras empresas, via terceirização de atividades e serviços, sendo submetidos a situações como alta rotatividade, salários baixos, garantias diminuídas ou inexistentes.

Na fase contemporânea do estágio imperialista, a estratégia do capital acarretou forte impacto para os trabalhadores, destacando-se a crise do movimento sindical e a redução do contingente dos operários industriais, além de agravar a questão social.

Em linhas gerais, pode-se afirmar que no capitalismo contemporâneo:

O capital está destruindo as regulamentações que lhe foram impostas como resultado das lutas do movimento operário e das camadas trabalhadoras. A desmontagem (total ou parcial) dos vários tipos de welfare state é o exemplo emblemático da estratégia do capital nos dias correntes, que prioriza a supressão de direitos sociais arduamente conquistados

(27)

garantias ao trabalho em nome da “flexibilização” já referida (BRAZ E

NETTO, 2006, p.226).

Nesse sentindo, para legitimar suas estratégias, o capital fomentou a divulgação maciça do conjunto ideológico denominado neoliberalismo, cujo discurso de “diminuição do Estado” se faz marcante. Os autores acima citados nos alertam para o fato de que o objetivo central do capital monopolista não é a diminuição do Estado em si, mas a diminuição das funções estatais que respondem à satisfação de direitos sociais. Ao requerer a necessidade de um “Estado mínimo”, os monopólios e seus representantes almejam o “Estado mínimo para o trabalho e máximo para o capital”. Assim, o capital passou a interferir na intervenção do Estado na economia, impondo “reformas” que retiram do controle estatal empresas e serviços, consolidando o processo de privatização, bem como reduzindo e privatizando os sistemas de seguridade social.

2.2 A SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL

Conforme abordado anteriormente, as políticas de proteção social, entre elas a saúde, a previdência e a assistência social, são consideradas produto histórico das lutas do trabalho, na medida em que respondem às necessidades dos trabalhadores e são reconhecidas pelo Estado e pelo Capital. Assim, a seguridade social configura-se como uma esfera de disputas e negociação na ordem burguesa.

(28)

Mota (2008) busca identificar o movimento da seguridade social no Brasil durante as décadas de 1980 e 1990, como manifestação particular de um movimento mais geral, marcado pela crise, pelo processo de reestruturação produtiva e pelas novas estratégias utilizadas pelo grande capital e pelos trabalhadores organizados.

A década de 1980 foi palco de profundas mudanças econômicas, políticas e sociais como as transformações na ordem econômica mundial e seus impactos nos países centrais e periféricos; as mudanças no mundo do trabalho, com expressão das necessidades de reestruturação produtiva; as bases econômicas, políticas e culturais que marcam a rearticulação da burguesia internacional, na reestruturação da sua hegemonia.

Nesse sentido, a autora afirma que no interior da crise brasileira dos anos 19805, foi gestada uma “cultura política da crise” que recicla as bases de constituição da hegemonia do grande capital, defendendo o processo de privatização, como forma de reduzir a intervenção estatal, e a constituição do “cidadão-consumidor”, que é o principal sujeito político da sociedade regulada pelo mercado.

A sociedade brasileira, a partir da década de 1980, ao mesmo tempo em que vivenciou um processo de democratização política (superando o regime ditatorial) experimentou uma profunda e prolongada crise econômica. O discurso sobre a crise é formador de uma cultura política que tem como aspecto principal a falsa idéia de que a crise afeta igualmente toda a sociedade, independente da condição de classe dos sujeitos sociais, de modo que a “saída” da crise exige consensos e sacrifícios de todos6. Esse pretexto é utilizado pela burguesia para tentar obter o consenso ativo das classes subalternas.

5 Existe um amplo debate no âmbito das ciências sociais sobre a chamada crise dos anos 80, englobando várias abordagens sobre a crise, mas é importante afirmar que não se trata apenas de uma crise econômica, mas de uma crise global, ou societal, da sociedade contemporânea. A idéia de crise global ou societal diz respeito ao conjunto de transformações econômicas, políticas, sociais, institucionais e culturais que interferem no processo de reprodução social, seja no sentido de incorporar potencialmente elementos ameaçadores da reprodução, seja no sentido de catalisar mudanças que permitam a reestruturação da reprodução. Tratada historicamente, os velhos padrões estão se esgotando, mas o novo padrão ainda não se põe (MOTA, 2008, p. 88).

(29)

Analisar a seguridade social em tempos de crise, na opinião de Mota (2008), pressupõe remeter a questão ao âmbito dos movimentos da economia e da política, enquanto macrodeterminações dos processos sociais que estão resumidos em dois fenômenos: I) as mudanças no mundo do trabalho: entendidas como parte do processo de reestruturação produtiva e produto das estratégias de superação do modelo fordista-keynesiano, em favor da acumulação flexível; II) as mudanças na intervenção do Estado, marcada pela crise do Keynesianismo e pela emergência do neoliberalismo. Segundo a autora, estes fenômenos estão situados no contexto mais geral do capitalismo monopolista e adquirem características particulares, seja nos países centrais, seja nos países periféricos.

O Brasil, assim como outros países periféricos, possui características distintas dos países centrais quanto ao crescimento da sua economia, à configuração urbano-industrial da sociedade e à estruturação da seguridade social. O processo político vivido pela sociedade brasileira, com o golpe de 1964, trouxe-lhe características particulares à integração na ordem econômica internacional na década de 1970. O regime ditatorial, instaurado em 1964, pretendia vencer as barreiras sociais e políticas que obstaculizavam o pleno desenvolvimento de um projeto internacionalizador.

Dessa forma, o governo adotou as seguintes medidas: ampliação da cobertura de alguns programas sociais; a privatização da assistência médico-social; a criação da previdência complementar privada, afora a supressão e o desmantelamento dos mecanismos de controle e de participação dos trabalhadores no sistema de proteção vigente até 1964.

(30)

As condições gerais do processo de produção material e de reprodução social são permeadas de contradições que, em determinadas conjunturas, se transforma em necessidades de classe e objeto da prática política dos trabalhadores e do capital. Esse processo depende do grau de desenvolvimento das forças produtivas e do nível de socialização da política conquistado pelas classes trabalhadoras (MOTA, 2008, p. 25).

Fruto da luta política dos trabalhadores e de amplos setores da sociedade, ainda na década de 1980 foi promulgada no Brasil a Constituição Federal de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, em referência a conquista de direitos, sobretudo sociais.

Entre outras inovações, a Constituição possibilita um avanço no âmbito da seguridade social ao instituir um orçamento próprio para as políticas que compõem o conjunto da seguridade brasileira, com recursos específicos (diferenciados daqueles que financiariam as demais políticas de governo), novas regras relativas a fontes de custeio, organização, administração, mecanismo de participação dos usuários no sistema e universalização dos benefícios e serviços entre outras novidades.

No Artigo 165, inciso 5º da Constituição está definido, para os três níveis de governo, que a Lei Orçamentária Anual7 compreenderá:

i. Orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

ii. Orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

iii. Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

O Orçamento Fiscal (OF) é formado por impostos e responde pelo financiamento do conjunto das responsabilidades do governo (exceto os gastos das que compõem a seguridade social), como o pagamento dos encargos da dívida pública; a parcela destinada ao financiamento da área de educação, habitação,

7 O ciclo orçamentário dos governos é composto pelo Plano Plurianual (PPA), pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e pela Lei Orçamentária Anual (LOA). O objetivo principal dessas leis é integrar

as atividades de planejamento e orçamento visando a “garantia” da execução das políticas

(31)

agricultura, transporte e segurança. Em outras palavras, são os recursos da União que cobrem as demandas da população e as responsabilidades determinadas pela legislação (CUNHA, 2000).

Já o Orçamento da Seguridade Social (OSS) é formado por contribuições sociais e responde pelo financiamento exclusivo das políticas componentes do tripé: saúde, previdência e assistência social.

Conforme o artigo 195 da Constituição Federal, a seguridade social é financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da Lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

 Do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) receita ou o faturamento; c) lucro;

 Do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; a) sobre a receita de concursos de prognósticos;

 Do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (BRASIL, 1997).

Além dessas fontes, a Legislação vigente ainda pode instituir outras fontes destinadas ao financiamento da seguridade social. No Artigo 194, a Constituição define as contribuições que financiam a seguridade e determina que os recursos dos orçamentos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios devem ser alocados na área, ou seja, cabe à seguridade social ser financiada pelas contribuições sociais e receber parte dos recursos fiscais arrecadados através de impostos, mas não é isso que vem acontecendo. Contraditoriamente, como veremos mais adiante, o que ocorre é o uso de recursos de contribuições sociais no financiamento de ações não previstas na Constituição Federal e que deveriam ser financiadas com recursos fiscais.

(32)

Não é, como expressa seu nome, um Fundo Social, mas sim um artifício para aumentar a liberdade alocativa dos gastos públicos no interior do orçamento, evitando as vinculações de receita que, seguindo os autores do Plano, levam à obrigatoriedade do gasto com determinadas políticas. Os recursos alocados no FSE podem atém ser utilizados como forma de esterilizar parte da receita fiscal, canalizando-a para cumprir objetivos de estabilização e zeragem do déficit público (SOARES, 2000).

No ano de 1996, o FSE passou a ser denominado de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), vigorando até 1999. A partir de 2000, foi reformulado, passando a se chamar Desvinculação de Receitas da União (DRU), que apesar da mudança de nomenclatura, permaneceu como estratégia de transferência de recursos do orçamento da seguridade social (OSS) para o orçamento fiscal (OF) e para o mercado financeiro, por meio do pagamento de serviços da dívida pública, mantendo a política fiscal e gerando superávits primários.

A respeito da diversidade nas fontes de financiamento no âmbito da seguridade social, Soares (2000, p. 243) afirma que:

Apesar da criação do Orçamento da Seguridade Social, não existem critérios claros e definidos sobre a partilha de recursos entre os três setores: os recursos tem sido negociados a cada Lei orçamentária anual. Desde

1990, o que tem ocorrido é uma “especialização” das fontes, destinando,

prioritariamente, os recursos do FINSOCIAL à Saúde, os da contribuição sobre o lucro à Assistência Social e os das contribuições sobre folha à Previdência. [...] A especialização, além de fragmentar os setores componentes da Seguridade, deixa-os sujeitos ao comportamento cíclico de cada fonte da qual dependem. Já a vinculação a um percentual único do conjunto de receitas, além de dar maior unicidade e visibilidade de cada uma das fontes fosse distribuído de forma mais equânime pelos setores, diminuindo sua vulnerabilidade.

2.3 O FALSO DISCURSO SOBRE A EXISTÊNCIA DE UMA “CRISE” NA SEGURIDADE SOCIAL

(33)

dos programas de previdência social, nos quais estão incluídas as aposentadorias, as pensões e o seguro desemprego.

Comumente, tais reformas criam mecanismos de seletividade, atingindo de forma direta o seguro-desemprego, a redução dos benefícios da previdência, a segmentação das fontes de custeio dos programas de previdência, saúde e assistência social, além do estímulo à criação de instituições privadas de previdência complementar.

Um dos argumentos mais repetidos pela mídia e pelos discursos oficiais do governo brasileiro, nas duas últimas décadas, é que os déficits crescentes da seguridade social no geral, e da previdência em particular, engessam a administração das contas públicas, restringindo cada vez mais o espaço para o investimento do Estado. Fala-se constantemente na “crise da seguridade” e nos “déficits da previdência”. No entanto, serão apresentados a seguir alguns dados que questionam este polêmico discurso.

De acordo com estudos da Associação Nacional de Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil e de pesquisadores como Gentil (2006), Boschetti e Salvador (2006), com base nas contas do Governo Federal, não há crise no sistema de seguridade social. O que existe são desvinculações dos recursos financeiros por parte do próprio governo. Gentil (2006) analisou o Orçamento da Seguridade Social no período de 1990 a 2005 e observou que o sistema como um todo é superavitário, o que indica que o governo detinha recursos, porém não gastava com serviços de saúde, previdência e assistência social, para aplicá-los no Orçamento Fiscal, contribuindo para a formação dos elevados superávits primários dos últimos anos, destinado ao pagamento dos juros da dívida ao capital financeiro.

A política de favorecimento dos interesses econômicos tem sido responsável pelo agravamento das expressões da questão social. Esta obsessão pelo superávit conduz o país a uma impossibilidade de enfrentamento real às crescentes contradições sociais, como afirma Benjamin apud Sitcovisky (2006).

(34)

Estado”. Todavia, as contribuições sociais vêm financiando, no decorrer dos anos, a composição dos superávits primários em prejuízo das políticas sociais.

Em maio de 2000, foi promulgada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 8, ferindo os princípios de diversificação das fontes de arrecadação, de solidariedade social e de sustentabilidade financeira concebidos para o sistema de seguridade social na Constituição. Através do seu artigo 68, a LRF cria o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério de Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral de previdência social.

O Fundo será constituído de: I. Bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do seguro social não utilizados na operacionalização deste; II. Bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei; III. Receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea a do inciso I [contribuição social do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos à pessoa física] e no inciso II [contribuição social do trabalhador e dos demais segurados da previdência social] do art. 195 da Constituição; IV. Produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a Previdência Social; V. Resultado da aplicação financeira de seus ativos; VI. Recursos provenientes do orçamento da União (§1°, Art. 68 da LEI COMPLEMENTAR nº. 101/ 2000 apud GENTIL, 2006).

Da forma como foi criado, o Fundo do Regime Geral de Previdência Social traz um duplo equívoco ou um duplo desarranjo nos preceitos constitucionais. Primeiro, porque ao criar um Fundo exclusivo para a previdência, a LRF desconstitui o conceito de seguridade, tal como formulado na Constituição. Daí parte o segundo equívoco: considerar os recursos da COFINS, CSLL e CPMF 9 como externos ao

8 Atualmente, está em andamento o Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal e Social (LRFS), que propõe alterar a LRF (LC de nº. 101 de 2000) para colocar, em condições iguais, os interesses sociais e fiscais (FBO).

(35)

orçamento da previdência e, portanto, passíveis de serem rotulados como transferências da União. Pelo artigo 195 da Constituição Federal, essas receitas pertencem, expressamente, ao financiamento da seguridade social, logo, não são recursos transferidos, mas recursos próprios do seu Orçamento (OSS). Mais do que isso, abriu-se espaço para a afirmação de que tais recursos, transferidos da União, são valores destinados a cobrir um suposto déficit no orçamento da previdência com verbas subtraídas do orçamento fiscal. Essa interpretação distorce a verdadeira natureza da questão e dá margem a uma análise equivocada, que coloca a previdência social como alvo de reformas urgentes por ameaçar o equilíbrio fiscal do governo geral (GENTIL 2006).

A referida autora ressalta que as receitas, impropriamente consideradas transferências da União (CPMF, CSLL, COFINS e concursos de prognósticos), são arrecadadas e administradas pelo Ministério da Fazenda e depositadas no Banco Central. Como os “recebimentos próprios” são insuficientes para pagar todas as despesas previdenciárias e não-previdenciárias, o INSS passa a usar as fontes de recursos “transferências da União”, disponibilizadas pelo Tesouro Nacional, que lhe transfere apenas na medida (e na conveniência) em que deva cobrir uma necessidade de caixa. Isso caracteriza um esvaziamento, político e institucional, construído através da falta de independência financeira dos órgãos da seguridade social.

Essas receitas, entretanto, continuam vinculadas à seguridade social e por ela geridas (exceto a CPMF que foi extinta em dezembro de 2007), ou seja, devem ser aplicadas em saúde, assistência social e previdência, ainda que sejam arrecadadas, fiscalizadas, lançadas e normatizadas pela Receita Federal, pois os órgãos da seguridade social têm assegurada a gestão de seus recursos pela Constituição Federal, conforme estabelece, adicionalmente, o inciso I, §2º do art. 195.

A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos (GENTIL, 2006).

(36)

tramitação a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 114/2011, que prorroga a até 31 de dezembro de 2015. Os efeitos desse mecanismo ficaram restritos às vinculações da educação10 e das contribuições sociais, desvinculando cerca de 20% dos seus recursos. A partir do orçamento de 2000, esta desvinculação deixou de atingir as contribuições previdenciárias. A Tabela 1 apresenta os efeitos dessa desvinculação para o orçamento da seguridade social. Até 2008, os valores desvinculados pela DRU eram inferiores ao resultado apurado pela seguridade, mas no ano de 2009, sob os efeitos da crise e das medidas adotadas para o seu enfrentamento, a parcela desvinculada, de R$ 38,8 bilhões, superou o resultado, de R$ 32,6 bilhões.

TABELA 1: Receita das contribuições sociais (exceto das contribuições previdenciárias) e efeitos da DRU no orçamento da Seguridade Social.

ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL

Receita

Realizada 2005 2006 2007 2008 2009

COFINS 89.597 90.340 101.835 120.093 116.759

CPMF 29.120 31.996 36.382 1.004 -

CSSLL 26.232 27.268 33.644 42.502 43.591

PIS PASEP 22.083 23.815 26.115 30.830 31.030

Concurso Prognósticos

e outras

Contribuições

1.588 1.536 1.905 2.047 2.495

Soma das

receitas 168.621 174.954 199.882 196.477 193.876

Recursos desvinculados da DRU

33.724 34.990 39.976 39.295 38.775

Fonte: ANFIP (2010, p. 84).

Dados da ANFIP revelam que as receitas da seguridade social em 2009 totalizaram R$ 392,3 bilhões e em 2010, R$ 458,6 bilhões, um valor R$ 65,8 bilhões superior ao de 2009. A maior parte delas corresponde à receita de contribuições sociais, somando R$ 375,9 bilhões, em 2009, e R$ 441,3 bilhões, em 2010. No conjunto das contribuições sociais, as maiores arrecadações são das contribuições

(37)

previdenciárias, com R$ 182,0 bilhões (2009), e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade (Cofins), que arrecadou R$116,8 bilhões no mesmo ano e R$140,0 bilhões em 2010, apresentando um crescimento de 19,0% no período.

A Contribuição para o PIS/PASEP11 foi a que mais cresceu em 2010, com arrecadação de R$ 40,4 bilhões, superando 2009 em 30,1%. No tocante à arrecadação da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), atingiu o valor de R$ 45,8 bilhões, mantendo praticamente os mesmos níveis desde 2008.

Com relação às despesas da seguridade social, destaca-se que no ano de 2009 o montante de recursos totalizou um valor de R$ 359,7 bilhões e em 2010, de R$ 400,5 bilhões. Assim, o valor gasto no ano de 2010 foi superior ao de 2009 em R$ 40,6 bilhões, representando um aumento de 15,8%. O fator que mais contribuiu para esta elevação, segundo analistas da ANFIP (2010), foi o novo valor do salário mínimo, que, em 2010, recebeu todo o impacto do aumento real do PIB de 2008. O reajuste, somando-se 5,8% do PIB de 2008 e a reposição inflacionária de 4,1% (INPC de 2009), levou o salário mínimo de R$ 445 para R$ 510 (9,7%). Em contrapartida, algumas despesas da seguridade cresceram em patamares muito inferiores. Foi o caso do seguro-desemprego e das despesas da saúde. Quanto ao primeiro, a pequena expansão deve-se ao grande crescimento ocorrido em 2009, em razão da crise. Em 2010, houve uma diminuição do número de benefícios pagos, e o crescimento das despesas também está associado ao novo valor do salário mínimo. Em relação às despesas da saúde, embora haja vinculação ao PIB, a referência para 2010 foi a variação nominal do PIB ocorrida em 2009 (de 5,1%), um ano com crescimento real negativo e diminuta expansão dos preços.

A maior despesa da seguridade foi o pagamento dos benefícios previdenciários, que somou R$ 223,8 bilhões em 2009 e R$254,9 bilhões em 2010, dos quais R$ 198,1 bilhões foram em benefícios pagos aos segurados urbanos e R$ 55,5 bilhões, aos rurais. Outros R$ 1,3 bilhão correspondem à despesa com a compensação previdenciária, um mecanismo de ajuste de contas entre os diversos regimes previdenciários. As despesas com Saúde somaram R$ 58,3 bilhões em 2009, com aumento de 15,9% frente a 2008 e R$ 61,1 bilhões no ano de 2010, com

(38)

aumento de apenas R$ 2,8 bilhões relacionado a 2009. É importante destacar que estes valores estão muito aquém das necessidades e essa situação de subfinanciamento reforça a importância de regulamentação da EC nº 29, que define o que são as ações de saúde, evitando os desvios na aplicação dos recursos e ainda quais são os montantes de gastos mínimos que União, Estados e Municípios deverão apresentar anualmente. Os benefícios pagos à conta do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) totalizaram R$ 29,2 bilhões em 2010, com acréscimo de R$ 2,1 bilhões acima dos valores de 2009. Mesmo num cenário de diminuição substantiva do desemprego, esses benefícios são de grande relevância, tendo em vista a rotatividade do mercado de trabalho brasileiro.

É importante ressaltar também que a seguridade social perdeu receitas, por efeito direto da crise ou em função das renúncias adotadas para o seu enfrentamento. As programações de despesas foram ampliadas num movimento de contraposição à tendência recessiva do ano de 2009. Essas decisões, em função das políticas anticíclicas, deram a esse conjunto de programações uma importância especial em 2009: o Orçamento da Seguridade foi um importante instrumento de combate à crise e aos seus efeitos.

Apesar das perdas de receitas, os recursos da seguridade social obtiveram um resultado positivo: após pagar todas as despesas, o saldo obtido em 2009 foi de R$ 32,6 bilhões. Foi um resultado inferior ao de 2008 (R$ 64,8 bilhões), mas representou mais de 80% de todo o superávit produzido pelo governo federal (que foi de R$ 39,2 bilhões). Com um aumento nas receitas muito superior ao verificado nas despesas, a seguridade social apresentou, em 2010, um superávit de R$ 58,1 bilhões, valor muito superior ao resultado de 2009. Proporcionalmente ao Produto Interno Bruto (PIB), esse superávit de 1,58% correspondeu a três quartos de todo o superávit produzido pelo Governo Federal (que foi de 2,16%, R$ 79,0 bilhões).

A Tabela 2 abaixo mostra a relação das Receitas e Despesas da Seguridade Social no período de 2007 a 201012.

Imagem

TABELA 1: Receita das contribuições sociais (exceto das contribuições  previdenciárias)  e efeitos da DRU no orçamento da Seguridade Social
TABELA 5: Previsão de despesas por Função  do Projeto de Lei Orçamentária para  2011 (Incluindo o Refinanciamento da Dívida Pública)
TABELA 6: Previsão de despesas por Função do Projeto de Lei Orçamentária para   2011  – (Excluindo o Refinanciamento da Dívida Pública)
TABELA 7: Recursos Transferidos do Governo Federal para a (Função 08)  Assistência Social, no período de 2005 a 2010, destinados ao Programa Bolsa
+7

Referências

Documentos relacionados

No final, os EUA viram a maioria das questões que tinham de ser resolvidas no sentido da criação de um tribunal que lhe fosse aceitável serem estabelecidas em sentido oposto, pelo

O 6º ano do Mestrado Integrado em Medicina (MIM) é um estágio profissionalizante (EP) que inclui os estágios parcelares de Medicina Interna, Cirurgia Geral,

Ainda que a metastização cerebral seja condição rara em caso de neoplasia com localização primária no intestino, em casos de exceção em que tal invasão se verifica por parte

Taking into account the theoretical framework we have presented as relevant for understanding the organization, expression and social impact of these civic movements, grounded on

O presente questionário se configura em instrumental de pesquisa como parte de um estudo sobre a política de Educação Profissional em andamento no estado do Ceará, sob o

de professores, contudo, os resultados encontrados dão conta de que este aspecto constitui-se em preocupação para gestores de escola e da sede da SEduc/AM, em

De acordo com o Consed (2011), o cursista deve ter em mente os pressupostos básicos que sustentam a formulação do Progestão, tanto do ponto de vista do gerenciamento

Fonte: elaborado pelo autor. Como se pode ver no Quadro 7, acima, as fragilidades observadas após a coleta e a análise de dados da pesquisa nos levaram a elaborar