FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ORÇAMENTO PÚBLICO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL:
O CASO DA FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ
Dissertação apresentada à Escola Brasileira de Administração Pública para obtenção do grau de Mestre em Administração Pública.
VALÉRIA MICHIELIN VIEIRA
RIO DE JANEIRO
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
E
ORÇAMENTO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL:
O CASO DA FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR VALÉRIA MICHIELIN VIEIRA
APROVADA EM / /2001. PELA COMISSÃO EXAMINADORA
~~
CARLOS ARTUR KRÜGER PASSOS
Doutor em Sócio-Economia do Desenvolvimento
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DEB~OUAlN
Doutora em Engenharia da Produção
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PAUL9
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MOTTADoutor em Administração Pública
A meus pais, Enio
e
Odette, pelo valor quedevotaram à educação dos filhos.
Colocar o ponto final na dissertação é momento de grande alegria, que só pode ser alcançado porque dela muitos participaram.
Agradeço a todos.
À Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getulio Vargas pelo privilégio de ser aluna da instituição.
Aos professores do Curso de Mestrado, especialmente a Valéria de Souza pelos ensinamentos sobre o projeto de pesquisa, a Armando Santos Moreira da Cunha pelas brilhantes lições sobre o tema orçamento público, que tanto me fascinaram,
à
orientadora acadêmica Deborah Moraes Zouain e a Paulo Roberto Motta, que constituíram a banca examinadora junto com o professor Carlos Artur Krüger Passos.A Joarez, Vaninha e todos funcionários pelo carinho e atenção.
Aos colegas de turma também agradeço pelos bons momentos e pelas experiências trocadas. O convívio com Martha estreitou a amizade dos tempos de CIPAD. Silmara tem sido sempre presente.
Aos amigos Roberto Ribas e João Luiz, sempre disponíveis para resolver os meus problemas com a informática.
À Fundação Oswaldo Cruz por ter propiciado a realização do trabalho. Ao meu companheiro, Martinelli, por todos os momentos que temos vivido.
... visl10 que agride a paisagem. Um enorme palácio mourisco. Que tem aquilo a ver com o resto da cidade? Que incoerência fez aquele berro arquitetônico fugido de alguma capital do Oriente? Aquilo é o Instituto Oswaldo Cruz, de gloriosa história, centro científico respeitado e honrado em todos os cantos da Terra.
PedroBloch
Bem-vindo ... Sua visita é para nós de fundamental importância, pois somos uma instituiçl10 pública
mantida com recursos dos contribuintes e que tem por objetivo final a promoçl1o da saúde da populaçl1o ...
a transparência do nosso trabalho e desempenho para toda a sociedade e para cada cidadl10 tem sido
uma preocupaçl1o sempre presente nestes quase cem anos de existência ...
Eloi de Souza Garcia
Quem se defronta com o vasto arranjo de números do orçamento públiCO
pode ser levado a pensar sobre a orçamentaçl1o como assunto árido,
como sendo o "paraíso" de burocratas e estatísticos desinteressantes. Nada pode ser mais equivocado.
A natureza humana dificilmente pode se melhor evidenciada do que
quando os homens lutam para obter uma fatia maior dos fundos disponíveis,
ou apropriar o que eles têm em várias demandas.
O orçamento lida com os propósitos dos homens.
Como podem ser levados à cooperaçl1o?
Como seus conflitos podem ser resolvidos? Como podem encontrar formas para lidar efetivamente com problemas recalcitrantes? Servindo a diversos propósitos, o orçamento pode ser muitas coisas: um ato político; um meio de trabalho; uma prediçl1o; uma fonte de esclarecimentos; um meio de ofuscaçl1o; um mecanismo de controle; uma fuga a restrições; um meio de açl1o; um freio ao progresso ...
Aaron Wildavsky
Introdução ... 1
1. Orçamento público: de controle da arrecadação de tributos a instrumento de gestão ... 6
1.1 A autorização dos impostos pelos representantes dos contribuintes ... 6
1.2 A aprovação das despesas pelas Assembléias políticas ... 10
1.3 A instituição do orçamento como controle político ... 13
1.4 Orçamento como instrumento de gestão ... 17
1.4.1 O sistema integrado de planejamento, programação e orçamento (PPBS) ... 19
1.4.2 Administração por objetivos ... 20
1.4.3 Orçamento Base Zero ... 23
1.4.4 Orçamento de desempenho ... 25
1.4.4.1 A experiência dos países integrantes da OECD ... 25
1.4.4.2 The Govemment Performance and Results Act - GPRA ... 31
1.4.5 As diferentes orientações do orçamento e o orçamento de desempenho ... 37
2. A evolução da gestão orçamentária no Brasil e os esforços de modernização administrativa na atualidade ... .43
2.1 Da colônia ao império ... .43
2.2 Da primeira Constituição republicana à reforma administrativa da Era Vargas: o federalismo dual e o governo unitário descentralizado ... .46
2.3 A implantação do orçamento-programa durante a República Militar ... 50
2.3.1 As alterações nas competências dos Poderes durante o regime militar .. 52
2.3.2 A Constituição de 1967 e o Decreto-Lei 200 ... 54
2.3.3 Os planos nacionais de desenvolvimento ... 57
2.4 O orçamento na Constituição de 1988 ... 57
2.5 A reforma administrativa do governo FHC: flexibilização da gestão pública? ... 61
2.5.1 Proposta de flexibilização administrativa: as Agências Executivas ... 65
2.5.2 Comparando a proposta do projeto de Agências Executivas com o GPRA americano e a sua implantação ... 67
3. Fundação Oswaldo Cruz, uma organização centenária ... '" ... 76
3.1 Um breve histórico ... 76
3.1.1 O Instituto Oswaldo Cruz: da sua origem até a Era Vargas ... 76
3.1.2 A fragilização e revitalização de Manguinhos durante a ditadura militar ... 82
3.1.3 Uma organização complexa ... 85
3.2 As propostas de inovação na gestão da FIOCRUZ ... 88
3.2.1 Cem anos enfrentando desafios ... 88
3.2.2 A busca por novos modelos gerenciais ... 90
4. A gestão orçamentária na FIOCRUZ ... 95
4.1 O ciclo orçamentário e a metodologia de orçamentação na Fundação Oswaldo Cruz ... 95
4.2 O orçamento como instrumento de gestão: variáveis consideradas ... 1 04 4.2.1 O orçamento como reforço ao planejamento estratégico ... 1 05 4.2.2 A busca da eficiência ... 111
4.2.3 O foco nos produtos e nos resultados ... 116
4.2.4 Mobilização gerencial e orçamento ... 130
4.2.5 Compromisso social e orçamento ... 132
4.2.6 O orçamento como instrumento de avaliação de desempenho ... 136
Conclusão ... 140
Bibliografia ... 145
Quadro I
Cronograma de implantação do GPRA 36
Quadro 11
Diferenças básicas entre as orientações orçamentárias 38
Quadro 111
Características do orçamento de desempenho
com orientação para o gerenciamento 40
Quadro IV
Tendências dos modelos de orçamento governamental nos anos 90 42
Quadro V
Programas institucionais da FIOCRUZ 97
Quadro VI
Paralelo entre as matrizes programáticas da FIOCRUZ e da União - 1999 100
Quadro VII
Macroprocessos e objetivos estratégicos da FIOCRUZ 107
Quadro VIII
Orçamento (em Reais) executado por programa institucional 1997 - 1999 113
Quadro IX
Orçamento (em Reais) aprovado por grupo de despesas 1997 - 1999 114
Quadro X
Distribuição de recursos (em Reais) por grupos de programas 116
Quadro XI
Indicadores para composição das unidades padrão de produção - UPP 118
Quadro XII
Desempenha institucional por programa em unidades padrão de produção 119
Quadro XIII
índice de desempenho 1995/1999 por programa institucional 123
Quadro XIV
Evolução do orçamento (em Reais, corrigido pelo IGP) 1995 -1999 124
Quadro XV
Orçamento executado (em reais) 1995 - 1999 137
Quadro XVI
Percentual de orçamento de 1999 executado segundo a matriz programática da União 138
RESUMO
Este trabalho é um estudo de caso sobre o uso do orçamento público como instrumento de gestão, abordando a evolução do instituto do orçamento desde o seu surgimento até a aplicação das técnicas modernas atuais nos países mais avançados na matéria orçamentária. Foi traçado um paralelo com o desenvolvimento do orçamento no Brasil, focando principalmente as mudanças introduzidas pela Constituição Federal de 1988 nas finanças do governo e a proposta de transformação das organizações públicas em virtude da reforma administrativa em 1995.
A organização estudada foi a Fundação Oswaldo Cruz, órgão de ciência e tecnologia em saúde, dedicado à pesquisa, formação de recursos humanos, produção de imunobiológicos e medicamentos, e à prestação de serviços de referência.
Constatou-se que o orçamento é utilizado no planejamento de seus objetivos e metas, não se restringindo apenas ao cumprimento das normas emanadas pelo governo federal. Entretanto, por ser uma experiência nova, implantada há apenas cinco anos, necessita ser aprimorada.
This work is a case study about the use of the public budget as a tool of management. The subject was treated since the income taxes' origin and the development of budgeting until the application of up-to-date techniques. Going ahead it was done a paralel to the development of budgeting in Brazil, with the focus on the changes brought by the Federal Constitution of 1988 and the administratives reforms and how it influenced public administration, mainly the one proposed in 1995.
The organization under study was the Oswaldo Cruz Foundation, an agency of science and technology on health, dedicated to research, human resources development, . vaccines' and drugs' production and to high quality health care.
It was found that the budget is used to establish its plans, objectives and goals instead of just attending the federal rules. Nevertheless it is a new experience, started only five years ago, then it needs to be improved.
INTRODUÇÃO
Decidir sobre a receita e a despesa, decidir sobre o orçamento
é decidir sobre o papel do Estado e o sentido da própria sociedade. Herbert de Souza, Betinho
o
descontrole das finanças públicas do Estado brasileiro, nestes últimosanos, tem levado a uma redefinição do papel do governo frente à sociedade pela
diminuição da capacidade do gasto do setor público. Por outro lado, verifica-se o
aumento das demandas sociais por parte da população, o que tem colocado para o
poder público novos desafios quanto à administração e à racionalização no uso dos
seus parcos recursos.
A capacidade da administração pública em responder aos desafios da
sociedade depende da qualidade das políticas públicas adotadas, e o orçamento é
uma das peças-chave para o seu desenvolvimento.
É através do orçamento que são percebidas as diferenças entre o discurso
e a realidade, entre a teoria e a prática do Estado, porque nele estão definidas em
números as prioridades governamentais, são atribuídos valores monetários a ações
futuras.
As organizações públicas executam ações do governo, empregando o
orçamento no atendimento de demandas sociais. Os recursos são escassos e as
demandas infinitas. Os instrumentos de administração, dentre eles o orçamento,
podem ser aperfeiçoados para atingimento de melhores resultados.
Este é o objeto desta pesquisa. Neste quadro de desafios, no qual o
orçamento público desempenha um papel importante para viabilização e
consolidação das transformações, foi realizado um estudo de caso que pretendeu
administração pública federal, a Fundação Oswaldo Cruz, procurando-se responder à seguinte questão:
A Fundação Oswaldo Cruz utiliza
o
orçamento como instrumento degestão?
O objetivo principal da pesquisa foi verificar se a Fundação Oswaldo Cruz -FIOCRUZ - utiliza o orçamento como instrumento de gestão e quais os fatores que facilitam ou dificultam o processo orçamentário institucional.
Visando ao alcance do objetivo final, o trabalho atendeu etapas como objetivos intermediários para:
a) verificar se a FIOCRUZ dispõe de aparato técnico apropriado para uso do orçamento como instrumento de gestão;
b) verificar qual o papel do orçamento na gestão da Instituição;
c) identificar a metodologia empregada para orçamentação na FIOCRUZ; d) identificar como se processam as fases do ciclo orçamentário
(elaboração, aprovação, execução e controle) na Fundação;
e) verificar se há participação dos gerentes da FIOCRUZ no processo de orçamentação e na definição das políticas institucionais.
O Capítulo I trata da evolução do orçamento desde o surgimento dos impostos e a influência dos diversos atores sociais ao longo do tempo, pois, como afirmou Nitti (1937:320), a "história do direito ao orçamento é a verdadeira história das origens das Revoluções".
No Capítulo li, foi abordado o desenvolvimento da instituição do orçamento no Brasil, dos movimentos de desabafo tributário do período colonial até às modificações introduzidas pela Constituição de 1988, com o fortalecimento do papel do Legislativo na matéria orçamentária.
No Brasil, a passagem do orçamento tradicional, concebido como lei que estima a receita e fixa as despesas para um determinado período de tempo e que serve de instrumento de controle do Legislativo sobre o Executivo, para o orçamento moderno, entendido como instrumento de planejamento das ações de governo e seu financiamento, aconteceu há pouco mais de três décadas.
A instituição escolhida como objeto do estudo está apresentada no Capítulo 111. A Fundação Oswaldo Cruz - FIOCRUZ, sediada no Rio de Janeiro, foi criada para solucionar problemas de saúde pública que obstaculizavam o desenvolvimento social e econômico do país devido ao quadro de insalubridade na capital federal - a cidade do Rio de Janeiro.
O seu modelo organizacional foi baseado na concepção pasteuriana revolucionária que, aliando a pesquisa, o ensino e a produção, constituiu-se num novo paradigma na ciência médica pela abordagem dos problemas universais da saúde e da doença.
Ao longo dos seus cem anos de existência a Instituição cresceu, incorporando às suas atividades outros campos do conhecimento, transformando-se numa organização complexa e singular de ciência e tecnologia para a saúde reconhecida internacionalmente.
É precursora da criação do Ministério da Saúde, do qual é hoje integrante, desempenhando importante papel na formulação e execução das políticas públicas de saúde no Brasil.
No cenário nacional, tem enfrentado o desafio da modernização administrativa proposta pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, mas preservando o que lhe é mais caro: sua história, sua tradição e o compromisso social com a pesquisa, o ensino, a produção, o desenvolvimento tecnológico e a oferta de serviços de referência em saúde.
O estudo compreendeu o período entre 1996 e 1999, escolhido porque a adoção do sistema de planejamento estratégico da Instituição, conhecido como Plano de Objetivos e Metas, concebido em 1994, já estava consolidado; os valores monetários envolvidos são mais facilmente compreendidos em função da estabilidade econômica do país iniciada em 1994 com o Plano Real; este período corresponde à vigência do Plano Plurianual 1996/1999; e o cenário atual suscita inquietações em virtude da reforma administrativa proposta pelo governo federal de mudança do paradigma de administração burocrática para administração gerencial.
Esta pesquisa é classificada, segundo a taxionomia proposta por Vergara (1997:44-47), quantos ao fins, como descritiva, pois discorre sobre o processo e o sistema de orçamentação da FIOCRUZ, e como analítica, pois trata dos fatores que contribuem e/ou impedem que o orçamento da Instituição seja utilizado como um instrumento de gestão.
reforma do Estado, pela sua audiência à reunião institucional sobre o orçamento e pela tomada de depoimentos da cúpula administrativa sobre o tema.
Os dados obtidos estão no Capítulo IV e foram analisados e interpretados qualitativamente, utilizando-se o método hermenêutico que tem como vocação e característica básica a compreensão, tradução e interpretação de questões de significação.
Coube ainda a utilização do método dialético, que considera os processos de mudança como contraditórios, mas não isolados, formando uma totalidade onde cada parte dá a sua contribuição e pertence ao todo, o que é bastante significativo quando se estuda o orçamento e sua característica de ciclo, com quatro fases distintas, a última delas alimentando a primeira.
Foi empregado, também, o método sistêmico, principalmente quando levadas em consideração as propostas de transformação na administração pública ora em curso, quando as forças e fraquezas, as ameaças e oportunidades fornecem o instrumental para futuros sistemas
Por ser um estudo de caso, os resultados encontrados não podem ser generalizados.
A principal limitação do método foi quanto à obtenção dos dados de documentos à medida que havia dependência de autorização de quem de direito para acesso a documentos institucionais. Outra delimitação importante foi a subjetividade que permeou as entrevistas, pois aos depoimentos foram agregados, de forma indireta, comentários particulares, anseios e paixões. Entretanto, não podemos deixar de considerar que estas particularizações, às vezes, são bastante enriquecedoras.
CAPíTULO I
1. ORÇAMENTO PÚBLICO: DE CONTROLE DA ARRECADAÇÃO DE TRIBUTOS
A INSTRUMENTO DE GESTÃO
1.1 A AUTORIZAÇÃO DOS IMPOSTOS PELOS REPRESENTANTES DOS CONTRIBUINTES
Na Antigüidade, a riqueza do Estado associava-se com a fortuna do rei. Não havia distinção entre as finanças de um e outro. Mas, como afirma Longo (1990), nem todos os reis eram ricos. Desta forma, há muito, na história da civilização, os reis passaram a depender de contribuições, através da oferta de serviços pessoais e de produtos das safras agrícolas, para sustentar o reino.
A origem dos impostos é explicada a partir do aparecimento e desenvolvimento das atividades agropastoris e da divisão do trabalho, que
proporcionaram um excedente às necessidades de subsistência e, em
conseqüência, a exploração do trabalho pela escravidão e apropriação privada da terra. Com o estabelecimento das relações de produção, surgem os antagonismos entre grupos e a necessidade da repressão dos mais fracos através do Estado. E para manter o Estado, as contribuições compulsórias - os impostos (Ramalho,
1955: 5).
A cidade-estado de. Atenas adotou o dracma cunhado com a prata extraída das minas da região como moeda, e o impôs como padrão monetário aos Estados que conquistava através das guerras. Os impostos diretos não eram muitos porque a cidade-estado de Atenas podia usufruir da receita de suas propriedades. Os impostos indiretos eram cobrados como tarifas alfandegárias e sobre a venda de propriedades, inclusive escravos.
As receitas eram vinculadas às despesas, facilitando a arrecadação de impostos e a alocação dos recursos arrecadados. Assim, o montante arrecadado através de tarifas portuárias, era destinado à melhoria dos serviços portuários; e as receitas provindas da cobrança de taxas e multas pelos tribunais destinada ao pagamento de juízes e jurados.
Entretanto, apesar de a antiga Grécia ter sido o berço da democracia, com a assembléia dos cidadãos decidindo sobre todos os assuntos pol íticos e legislativos, o controle dos representantes do povo sobre as finanças públicas só vai começar a se manifestar na Inglaterra, na Idade Média.
Durante a Idade Média, o sistema político e econômico que prevaleceu na Europa Ocidental foi o feudalismo. As monarquias estavam empobrecidas de recursos e para defenderem seus territórios de invasões valiam-se da colaboração dos nobres - vassalos dos rei, que mantinham pequenos exércitos em suas propriedades. A nobreza, além de sustentar as propriedades da Coroa através da produção agrícola, que era a única fonte de riqueza, contratava pequenos exércitos e fornecia tropas para o rei, em tempos de guerra.
A mesma hierarquia feudal estabelecida pelo soberano foi construída pelo vassalos, adquirindo esses últimos uma função política. Além de explorar a terra, dentro do seu feudo tinham autoridade para governar - administrar justiça, recolher impostos e prover o feudo de infra-estrutura. Criou-se nas províncias uma parede impenetrável ao rei.
Os barões feudais ingleses esperavam que os arrendatários de suas terras cumprissem as normas de hierarquia que estabeleceram dentro de seus feudos. Entretanto, não estavam preparados para aceitar da mesma forma as regras ditadas pelo rei, iniciando-se, assim, o desenvolvimento político no sentido de mudança dos governos de decretos imperiais para os governos de consentimento.
Quando o rei, na Inglaterra, decidiu exigir-lhes contribuições para custear a guerra que pretendia empreender para tomar territórios na França, os barões reagiram ao poder incondicional do soberano para tributar e fizeram o Rei João Sem Terra outorgar, sob seu selo, em 15 de junho de 1215, a primeira Carta Magna, que assim estabelecia (Machado Jr, 1977: 16):
"(12) No Scutage or aid shall be imposed in the Kingdom unless by the common councilof the realm, except for the purpose of ransoming the King's person, making his firsf-bom son
a knight, and marrying his eldest daughter once, and aids for this purpose shall be reasonable in amount"
O artigo 12 da Carta Magna é apenas o marco inicial do sistema orçamentário inglês, que se desenvolveu em fases definidas, cada uma delas marcando o incremento das aspirações coletivas e o retraimento moroso da máxima imperial - Quod principi placuit, legis habet vigorem - o que apraz ao rei lei é (Silva, 1944:28-9).
Profundas mudanças econômicas começaram a ocorrer na Europa nesse período: o crescimento das cidades com a fuga dos camponeses oprimidos pelos barões, o crescimento do comércio em larga escala como resultado das Cruzadas, a valorização da mão-de-obra que se reduziu em número depois da dizimação causada pela Peste Negra e a substituição do escambo para a economia de base monetária com a difusão do uso dos metais como moeda. Surge uma classe urbana fortalecida que alia-se à realeza, contra os senhores feudais, propiciando o surgimento dos grandes Estados nacionais.
Com o poder da nova classe consolidado e com os novos tipos de tributos incidindo sobre o comércio, os reis viram-se obrigados a fazer consultas à burguesia para ratificar as contribuições. Assim, para esta finalidade, convocavam-se na França os Estados Gerais, assembléias nacionais, e na Inglaterra o Parlamento. Mas à medida que os Comuns ingleses e os Estados Gerais franceses começaram a se insurgir contra os impostos, os reis deixaram de ouvir as representações, não convocando as assembléias, e passaram a tributar à revelia, por necessidade de manter-se, pois não havia distinção entre finanças públicas e finanças da realeza.
É por isso que Ramalho (1955: 14) entende que a tributação, excetuando-se os impostos autorizados para a defesa dos reinos, era não conexcetuando-sentida uma vez que as assembléias eram imperfeitas como representantes da população.
Carlos I decidiu governar sem o Parlamento, sendo suas as seguintes palavras (Ramalho, 1955:14):
Todos os reinos cristãos possuíram outrora partamentos, até que os monarcas, começando a conhecer suas próprias forças e percebendo o espírito turbulento dessas assembléias, gradativamente fizeram prevalecer suas prerrogativas. E em toda a cristandade, com exceção do nosso país, terminaram por abolir os partamentos."
No reinado de Carlos 11, o Parlamento manifesta-se limitando os gastos ao consentir a tributação com fim exclusivo de financiar a guerra com os holandeses (Machado Jr., 1958).
1.2 A APROVAÇÃO DAS DESPESAS PELAS ASSEMBLÉIAS POLíTICAS
Em 1688, o govemo inglês passou ao Parlamento, que tinha autoridade para permitir os impostos. Gradualmente, as despesas começaram a ser examinadas pelo Parlamento, inicialmente autorizando os gastos militares em tempos de paz e, posteriormente, supervisionando os gastos pessoais do rei, limitando as despesas da Coroa, separando-as das despesas do Estado.
Em 1688, Jayme 11 foi deposto pelo Parlamento e, sucedendo-o, Guilherme de Orange foi obrigado a assinar a Petição dos Direitos de 1689, que estabelecia que os impostos só poderiam ser cobrados com o consentimento dos representantes:
"A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação, empréstimo ou caridade, ou a pagar imposto sem consentimento comum através de Lei do Parlamento.D
Machado Jr. (1958) assinala, como outro fato importante ocorrido na história do orçamento, a Lista Civil inglesa datada de 1689, cuja finalidade foi separar as despesas da Coroa das despesas públicas propriamente ditas. As receitas hereditárias da Coroa foram abolidas em troca de subsídios correspondentes a uma soma determinada pelo Parlamento.
O Parlamento era controlado pela Câmara dos Lordes, que não representava a maioria. A carga fiscal era elevada por conta das guerras e, embora fosse a classe média e os comerciantes ricos que a suportassem, às classes
inicia-se um período de desenvolvimento econômico com mudanças acentuadas nas relações de produção.
Em 1787, é aprovada a Lei do Fundo Consolidado, que cria um único fundo geral para registro de todas as receitas e despesas do Governo. Entretanto, somente a partir de 1822 o Chanceler do Erário passou a submeter à aprovação do Parlamento a peça demonstrativa de receitas e despesas, e esta data é considerada por Burkhead (1971 :5) como a do início do orçamento plenamente desenvolvido na Inglaterra.
Mas o controle político-administrativo do Estado estava nas mãos da aristocracia e os serviços públicos eram reduzidos praticamente às funções de segurança.
A população, percebendo que a carga de impostos destinava-se apenas à minoria constituída pelas classes superiores e a custear a repressão pelo Estado, mobilizou-se, levando à reforma da Câmara dos Comuns, em 1832. E, a partir deste momento, começou a influenciar nas decisões parlamentares, conseguindo conquistas econômico-sociais quanto à destinação dos impostos, e sócio-políticas com o aperfeiçoamento das representações políticas e o direito ao voto (Ramalho, 1955: 16-7).
Na França, a concepção de orçamento surge com a Revolução de 1789 e, embora não houvesse uma consciência popular quanto ao princípio do consentimento do imposto como na Inglaterra e mesmo nos Estados Unidos, ficou estabelecido que cabia exclusivamente aos representantes do povo o direito de instituir impostos (Sucupira, 1996: 19).
Governo apresentava anualmente uma proposta orçamentária que, quando decretada, transformava-se na Lei Financeira Anual. Assim, foram-se consolidando regras hoje aceitas como básicas na concepção doutrinária do orçamento público: a anualidade do orçamento; a votação do orçamento antes do início do exercício; a previsão de todas as receitas e despesas; e a não vinculação de receitas a despesas (Giacomoni, 1998: 43).
Nos Estados Unidos, segundo Wildavsky (1988:34), a experiência do orçamento é única quando comparada à evolução histórica em outros países europeus, porque os homens que fizeram a Revolução Americana sabiam por sua própria vivência, tanto na Inglaterra como nas colônias, que, para serem livres, tinham que manter o controle fiscal do governo.
Durante o período colonial, os gastos públicos sempre foram bastante controlados. As apropriações eram especificadas detalhadamente, prescrevendo o que podia ou não ser realizado e por qual valor. Com as apropriações votadas, os governadores podiam gastar os recursos conforme estipulado. Mesmo assim, em muitas colônias, era eleito um tesoureiro independente para o gerenciamento das finanças. Ou então, não permitiam que nenhum pagamento fosse feito sem a aprovação específica dos representantes do povo, bem como utilizavam uma série de outras medidas que davam aos colonos controle absoluto do desembolso dos recursos públicos.
Estava criado o impasse - enquanto os governadores queriam privilégios e administrar as colônias com independência em relação aos fundos estipulados pelos representantes da população, os colonos queriam parcimônia e limites de modo a manter o governo real submisso aos seus desejos. Para a Inglaterra, parecia razoável que as colônias pagassem pela manutenção dos governos reais exercidos em seu nome. Medidas como o Stamp Act, a taxação do chá e outras imposições
às colônias eram na verdade um esforço do Parlamento inglês para criar fontes de recursos independentes para seus oficiais. O que estava em jogo era o poder e não o dinheiro (Wildavsky, 1988:37).
Por isso, "mesmo que se considere que a maturidade política reinante nas colônias levaria de qualquer forma à independência" como afirma Giacomoni (1998: 44), a cobrança de tributos à revelia da população deflagrou o início dos conflitos que levaram à Declaração de Independência.
Mais de uma década depois, reconhecido os Estados Unidos como nação soberana, é estabelecida a Constituição, criando-se o sistema federal, com o poder dividido entre o governo central e os Estados constituintes, e com um presidente executivo e a legislatura formada por duas casas - o Senado e a Câmara dos Representantes.
A Constituição americana estabeleceu, também, que todas as medidas relativas à receita deviam originar-se na Câmara dos Representantes, e ao Legislativo, era reservado papel na alocação dos recursos, através do artigo I, nona seção:
Nenhuma soma será retirada do Tesouro, senão em conseqüência de apropriações estabelecidas em Lei; e um balanço das entradas e saídas de dinheiros públicos deve ser publicado periodicamente.
1.3 A INSTITUiÇÃO DO ORÇAMENTO COMO CONTROLE POlÍTICO
estabelecidos pela Constituição e, embora o Legislativo possa exercer influência no assunto, o predomínio é do Executiv02 (Sucupira, 1996:21).
Foi também em 1831 que as despesas navais começaram a ser examinadas pelo Parlamento na Inglaterra, atingindo em 1866 a plena fiscalização de todos os gastos com o Exchequer and Audit Departments Act (Ramalho, 1955:41).
Nos Estados Unidos, desde os primeiros dias do governo, as decisões sobre o orçamento foram de luta pelo poder3 e, ao contrário do que ocorreu nas nações européias, o poder do Legislativo na matéria financeira sempre foi maior do que o poder do Executivo (Wildavsky, 1988:34-5).
Não havia um sistema orçamentário inteiramente desenvolvido e técnicas orçamentárias consagradas na Inglaterra, por ocasião da Independência Americana, para serem copiados. Através de lei, foi criado o Departamento do Tesouro, atribuindo ao Secretário a obrigação de "... preparar e apresentar as estimativas da receita e da despesa públicas ... ", complementado posteriormente por regulamento determinando que deveria ser elaborado e apresentado ao Congresso um relatório sintético que contivesse a estimativa da receita pública, bem como da despesa, além de planos para aperfeiçoar ou incrementar a receita (Burkhead, 1971: 12).
As lutas pelo poder de controlar a matéria orçamentária surgiram logo nos primeiros anos da república americana. Inicialmente, o Executivo assumiu a liderança. O Secretário do Tesouro Alexander Hamilton tratava as finanças de maneira enérgica e "quase de um golpe, livrou a nação da bancarrota, estabeleceu seu crédito e assegurou suas receitas ... Sua iniciativa pessoal transcendeu mesmo a função de um Chanceler do Erário inglês, em que se havia inspirado, uma vez que ele não tinha partido compacto em que se apoiar" (Ford, 1915:4-5). À Câmara dos
2
Na França, o sistema de govemo atual é o Parlamentarismo, com chefe do Executivo forte.
3
Representantes, cabia as funções de crítica e controle por meio de um comitê geral, até ser criada a Comissão de Meios e Recursos (Committee on Ways and Means), em 1802, encerrando o fim de período de direção das finanças por parte do Executivo, fortalecendo-se no governo de Thomas Jefferson o poder do Legislativo nas questões orçamentárias, conforme determinado na Constituição.
Mas mesmo tendo o Legislativo a autoridade para dispor sobre a receita e apropriar a despesa, o Executivo exercia influência na matéria orçamentária através das comissões do Congresso. A partir de 1865, foram multiplicando-se as comissões para assuntos orçamentários na Câmara e no Senado. O processo orçamentário foi, desta forma, fragmentado e o período compreendido entre 1789 e 1909 considerado como de "desorganização orçamentária no governo federal" (Burkhead, 1971:12).
Conforme observação feita por Bryce (1891), à época "sob o sistema congressional, os Estados Unidos desperdiçam milhões .... sua riqueza é tão grande, sua receita tão elástica, que o país não se dá conta do prejuízo. Os Estados Unidos têm o glorioso privilégio da juventude, o privilégio de cometer erros sem sofrer as suas conseqüências." Com superávit4 no Tesouro e como o que estava em jogo era a disputa pelo poder, as despesas não tinham um controle rígido nem pelo Legislativo, nem pelo Executivo (Burkhead, 1971:16).
Mas a situação fiscal do país ficou comprometida não só pela negociata e pela corrupção, mas também pelo aumento das despesas devido à intensificação das atividades governamentais e com o abuso do emprego das "insuficiências coercitivas" pelas quais os departamentos do Executivo gastavam pelo montante de suas propostas e não sobre a dotação concedida, na certeza de que o Congresso lhes concederia créditos suplementares.
O Presidente Taft tomou posse em 1909 e em dezembro desse ano solicitou ao Congresso uma dotação de cem mil dólares para promover pesquisas
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sobre os métodos que regiam as transações governamentais, instalando-se em 1910 a Comissão de Economia e Eficiência, que realizou por dois anos estudos sobre o orçamento como programa financeiro anual, a organização e as atividades do Governo federal, problemas de pessoal, contabilidade e métodos e processos empresariais no Governo.
O relatório da Comissão de Economia e Eficiência sobre A Necessidade de um Orçamento Nacional sugeria um plano em que o Executivo e o Legislativo cooperassem: o Presidente deveria apresentar ao Congresso e ao país um programa administrativo de trabalho, expresso com clareza; e o Congresso uma lei; que caberia ao Presidente cumprir.
Para que o sistema orçamentário se ajustasse à estrutura de governo de separação dos poderes, a Comissão sugeriu que ele fosse baseado na teoria do fideicomisso. Assim, o governo seria o objeto da custódia e seus membros seriam os curadores. O povo seria o beneficiário e o criador desse fideicomisso. O Presidente, na qualidade de principal agente do Governo, deveria ser responsável pelo orçamento, preparando a proposta orçamentária e sua justificativa, bem como determinando a forma do sistema de classificação de contas. Os dirigentes de departamentos e órgãos deveriam informar os dados ao Presidente. O Secretário de Tesouro deveria assistir o Presidente no desempenho dessas obrigações. O orçamento é o único meio eficaz de dar ao Presidente a responsabilidade, perante o povo, pela formulação de um programa definido, bem fundamentado e completo.
1.4 ORÇAMENTO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO
Em 1936, o economista John Maynard Keynes publica a \lA Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda", abalando a teoria clássica do liberalismo econômico segundo qual a economia de mercado encontrava naturalmente seu equilíbrio numa situação em que todos os que desejassem trabalhar por uma remuneração correspondente à sua produtividade poderiam fazê-lo, sem a necessidade de intervenção do Estado. As concepções keynesianas influenciaram o programa econômico, conhecido como New Oea/, empreendido por Roosevelt para recuperar os Estados Unidos da grande depressão da década de 30.
A aplicação da teoria intervencionista de Keynes marca a passagem do orçamento tradicional, centrado no controle contábil e enfatizando os objetos de gasto, para o orçamento moderno, conforme assinala Lacher (1995):
o
orçamento moderno surgiu no início do século XX, quando as políticas intervencionistas propostas por Keynes ganharam maior espaço com relação ao "Iaissez-faire", então, a ênfase contábil do orçamento, e ampliou-se a econômica. Essa mudança de enfoque ocorreu em função das novas necessidades que o orçamento passou a ter que refletir, tendo em vista uma nova lógica de atuação do Estado. Com o predomínio das políticas keynesianas, a partir de 1930, cresceu substancialmente a importância do gasto público.O Estado passou a ter um papel intervencionista, abandonando a "neutralidade" e utilizando o gasto como forma de intervir e incrementar a atividade econômica. O
equilíbriO de contas públicas deixou de ser meta fundamental do Estado, que passou a atuar como sinalizador e indutor do desenvolvimento econômico.
Uma das várias recomendações propostas pela Comissão para promover a economia, a eficiência e implementar os serviços do Executivo foi o orçamento de
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desempenho (GAO, 1997:30):
"Under performance budgeting, attention is centered on the funcfion or activity - on the accomplishment of the purpose - instead of list of employees or authorizations of
purchases ... this method of budgeting concentrates congressional acfion and executive
direcfion on the scope and magnitude of the different Federal acfivities. It places both
accomplishment and cost in a clear light before the Congress and the public. "
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orçamento de desempenho, segundo a Comissão, objetivavainformações mais claras para o Presidente, o Congresso e a população, ao mesmo tempo que deslocava a atenção dos itens de despesa para as atividades desenvolvidas e seus custos. Pelo orçamento de desempenho, a ênfase é transferida dos meios de realização para a realização em si mesma (Burkhead, 1971:175).
Pelo método de orçamentação tradicional, era enfatizada a função de controle, com ênfase nos objetos de gasto, itens de despesa e contabilidade. Já o orçamento de desempenho traz uma dimensão programática, a ser executada com os recursos alocados.
Embora o orçamento de desempenho nunca tenha sido implementado em todas as agências americanas do governo federal, as mudanças introduzidas pelo método foram importantes na medida em que vieram adicionar informações sobre
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As denominação de orçamento de desempenho e orçamento-programa foram propostas pela Primeira Comissão Hoover para substituir o sistema orçamentário então vigente, transformando o orçamento em um documento abreviado que mostrasse as necessidades das despesas governamentais em termos de serviços, atividades e projetos de trabalho (SUCI<, 1949). Em 1950 o Congresso aprovou a Lei de Processo do Orçamento e da Contabilidade, mas em seu texto não aparecia a expressão orçamento de desempenho e a expressão orçamento-programa foi amplamente empregada como sinônima. Entretanto na literatura a expressão orçamento-programa (ou program budgeting) também é utilizada como sinônimo de PPSS, portanto devemos observar atentamente o contexto em que as expressões estão sendo utilizadas para um bom entendimento do assunto em tela.
programas, projetos, atividades e custos ao orçamento elaborado pelo Executivo, para ser submetido ao Legislativo. Através do orçamento de desempenho foi estabelecida a integração dos programas de governo com o orçamento.
1.4.1 O sistema integrado de planejamento, programação e orçamento (PPBS)6 Em 1965, a economia americana apresentava condições de estabilidade. No quadriênio anterior, houve um crescimento real de cerca de 5 % ao ano contra uma inflação em torno de 1 % ao ano e uma taxa de desemprego mais ou menos constante, em torno de 5 %. E o déficit público em 1962 chegou a 1,3 % do Produto Interno Bruto. Nestas condições de pujança econômica, o governo do Presidente Lyndon Johnson implantou para todas as agências federais o PPBS.
Segundo Schick (1966:243), o advento do PPBS era o terceiro estágio na evolução da reforma orçamentária dos Estados Unidos, iniciada com o foco no controle dos gastos para preservar o orçamento dos abusos administrativos, passando pela ênfase na eficiência dos programas de governo com o orçamento de desempenho, e chegando à orientação para o planejamento com o PPBS, com raízes na economia keynesiana e na tecnologia de análise de sistemas.
Os proponentes do PPBS acreditavam que a eficiência do governo seria alcançada com o estabelecimento de um planejamento de objetivos a longo prazo, análise de custo-benefício de programas alternativos para atingimento dos objetivos e transposição dos programas para orçamento. Ou seja, a integração de forma sistemática de diagnósticos e prognósticos, objetivos, programas e projetos, metas, custos e estimativa de recursos instrumentalizando a tomada de decisões sobre o orçamento. Então, as decisões sobre orçamento eram tomadas a partir do arranjo, quantificação e análise dos diferentes níveis e tipos de objetivos. No orçamento de desempenho, era escolhida a melhor alternativa para se atingir com eficiência
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determinado objetivo, enquanto no PPBS os objetivos também se revestem da característica de variáveis. Desta forma, o PPBS não pode ser considerado um sistema de gerenciamento e, sim, um sistema de alocação de recursos (CBO: 1993). A decisão de implementar o PPBS no governo federal foi tomada a partir da iniciativa bem sucedida, praticada no início da década de 60 pelo Senador Robert McNamara, no Departamento de Defesa dos Estados Unidos.
Mas a implementação do sistema não foi absorvida com o mesmo sucesso pelas demais agências federais. São muitas as causas apontadas para o fracasso do PPBS: a técnica foi introduzida sem a preparação necessária; a carência de bons analistas e informações cruciais para o sucesso do PPBS; não foram consideradas as tradições e relações a respeito da matéria orçamentária existentes, particularmente no tocante à objeção de muitos a tratar o orçamento como um processo "racional" quando sempre foi tido como um processo político. O PPBS é um sistema desenvolvido pelo Executivo, alijando o Congresso do seu papel no processo do orçamento, ficando o mesmo ignorado em favor dos procedimentos estabelecidos, levando à desconfiança pelo órgão legislativo de um orçamento proposto pelo Executivo, amparado em argumentos "técnicos" (Schick, 1978).
Mesmo tendo falhado no sentido de um sistema de orçamento por desempenho, o PPBS trouxe valiosas contribuições para o sistema de orçamento ao incrementar e fortalecer o papel da análise e da informação para a tomada de decisões e ao permitir que as agências de governo valorizassem as suas funções e missão.
1.4.2 Administração por objetivos
Durante os anos 60, desenvolveu-se nos Estados Unidos um consenso de que a administração federal deveria ser melhorada. Um estudo encomendado pelo Presidente Johnson e desenvolvido pela Heineman Task Force criticou o gerenciamento dos programas sociais e recomendou que fossem fortalecidas as responsabilidades gerenciais do então Bureau of the Budget (BOB). Em 1970, o
FUNDAÇAO GETULIO VARGAS
Presidente Richard Nixon propôs transformar o Bureau of Budget no Office of Management and Budget (OMB), com a expectativa de melhor gerenciar os
programas federais (GAO, 1997:42)
Para obter maior controle administrativo sobre as agências de governo, o Presidente propôs a adoção da técnica de gerenciamento já bastante difundida na iniciativa privada e em algumas agências federais, conhecida como Management by Objectives (MBO). Através dessa técnica, as decisões sobre os objetivos a serem
alcançados eram centralizados, deixando-se a cargo dos gerentes a escolha dos meios para o atingimento dos objetivos. O caminho a ser trilhado em direção às metas era previamente acordado entre um supervisor e um subordinado.
O MBO foi iniciado formalmente em 1973, com o Presidente Nixon convocando as agências responsáveis pela execução de 95% do orçamento a estabelecer metas e alcançar resultados e, desta forma, melhorar o desempenho dos programas federais. O diretor do Office of Management and Budget ficou encarregado do prosseguimento dos trabalhos, determinando que a iniciativa requeria melhor comunicação, rápida identificação dos problemas e maior accountabilitl dos gerentes aos seus supervisores, medidas estas que significaram
a descentralização das atividades de governo e atribuição de maior responsabilidade às agências.
O Office of Management and Budget desempenhou papel chave na
implementação do MBO, criando o cargo de management associate, para o qual foram contratados especialistas de diversas áreas, com ou sem experiência nas
Accoutability é um termo sem tradução em português, estando intimamente relacionado com o entendimento de controle social. Sanches (1997: 11 - 2) o define como um conjunto de atribuições pessoais e de condutas esperadas dos indivíduos que exercem parcelas do poder público conferido ao Estado, seja por força das expectativas externas - usuários e instituições da sociedade -, seja em decorrência das normas internas estabelecidas pelas Instituições. Em seu sentido mais estrito, o termo designa a obrigação de prestar contas pela guarda elou emprego de recursos públicos, de bens patrimoniais e da autoridade decisória conferida a uma repartição pública ou programa governamental.
Segundo Campos (1990), quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela
atividades governamentais, com a finalidade de dar assistência aos departamentos no estabelecimento de objetivos e subsídios técnicos às agências, para implementação do MBO, atuando como ponte junto ao próprio OMB.
A metodologia de trabalho adotada previa redução de documentação formal, substituída por reuniões periódicas entre os management associates e os dirigentes das agências nas quais os objetivos da agenda presidencial eram apresentados. Dentro deste escopo, as agências deveriam estabelecer seus próprios objetivos e procurar atingi-los sem recursos extras, no prazo de um ano. No primeiro ano de implantação do MBO, os planos de trabalho foram elaborados à parte do processo de orçamento, ou seja, a peça do orçamento das agências não contemplava a discriminação dos recursos necessários para o atingimento dos objetivos estabelecidos.
A administração por objetivos não foi bem sucedida. Entre os vários fatores causadores do insucesso da técnica, está a renúncia de Nixon. Mas a separação inicial entre orçamento e metas comprometeu em muito a aplicação da técnica. Além disto, as agências estabeleceram metas de difícil mensuração por não poderem ser traduzidas em resultados práticos, uma vez que eram muito vagas e genéricas como, por exemplo, "a abolição do crime na sociedade". Em muitos casos, as metas eram inatingíveis no prazo pré-determinado de um ano, como "descobrir a cura do câncer".
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1.4.3 Orçamento Base Zero
No meio da década de 70, o déficit público americano voltou a atingir níveis elevados, dando a impressão que os gastos de governo estavam totalmente fora de controle.
Em campanha presidencial, Jimmy Carter prometeu equilibrar as finanças públicas durante o seu mandato e reformar o sistema orçamentário federal que considerava ineficiente, caótico e virtualmente incontrolável tanto pelo Presidente como pelo Congresso (GAO, 1997:46), e para tanto adotaria a técnica do Orçamento Base Zero que já utilizara quando Governador do Estado da Geórgia.
Oriunda da indústria privada e experimentada por alguns governos locais e estaduais, a técnica requeria que as propostas de gastos fossem examinadas a partir da mesma base, sempre igual a zero. Através do Orçamento Base Zero as atividades propostas eram identificadas e detalhadas com suas alternativas e com a discriminação dos recursos necessários para atingir as metas estabelecidas. Enquanto o orçamento federal sofria alterações incrementais a partir da base anterior de gastos existente e aceita, o Orçamento Base Zero propunha avaliar a eficiência e eficácia para comparar as necessidades de gasto de um programa com outro que poderia ter prioridade maior. O foco do Orçamento Base Zero pode ser sintetizado em duas questões: se as atividades são eficientes e eficazes e se as atividades são passíveis de eliminação ou redução para proporcionar o custeio de novos programas ou para simplesmente contribuir para a redução do orçamento (Pyhrr, 1977).
Para implementar o Orçamento Base Zero, as agências tiveram que identificar "unidades de decisão", estabelecer "pacotes de decisão" e avaliar e classificar os "pacotes de decisão".
A "unidade de decisão" refere-se ao nível organizacional onde as principais decisões sobre gastos são tomadas (GAO,1997:47). Já o "pacote de decisão" contempla as diferentes alternativas para atingimento de um objetivo dado, bem como os diferentes níveis de esforços para atingi-lo. E a avaliação e a classificação de tais pacotes subsidia a decisão final sobre onde e quanto gastar (Pyhrr, 1977).
Na prática, a técnica não foi desenvolvida a partir da base zerada e, sim ,de uma base menor em relação ao praticado anteriormente, ou seja, o "pacote de decisão" contemplava um conjunto de propostas para responder à alternativa de redução de orçamento em 90, 85, ou 80 %, por exemplo (eBO, 1993). Na verdade, significou que em vez de propor o orçamento de uma base zero, as propostas eram construídas marginalmente em relação ao orçamento anterior, embora as margens fossem menores. Ou seja, o método utilizava os mesmos recursos das práticas orçamentárias anteriormente vigentes.
Poucos programas foram eliminados. O tempo consumido para a elaboração dos orçamentos e a quantidade de documentos produzidos no processo foram excessivos e objeto de críticas. Algumas propostas distavam da realidade e foram fruto da pressão sofrida pelos administradores e gerentes das agências a fim de apresentarem alternativas para a execução de programas com gastos reduzidos.
Para Wildavsky (1988:419) o PPBS e o Orçamento Base Zero continham uma mesma falha:
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1.4.4 Orçamento de desempenho
1.4.4.1 A experiência dos países integrantes da OECD
A Organization for Economic Cooperation and Development - OECD, com sede em Paris, é uma organização internacional fundada em 1960, que reúne 24 países com economia desenvolvida.
Devido às transformações que vêm se sucedendo no mundo
contemporâneo, caracterizadas pela integração econômica e pela competição global, os governos têm discutido o seu papel e suas responsabilidades, e, face a demandas e pressões contínuas, buscado novas formas de controlar e alocar os recursos públicos. Assim, os representantes da OECD, elegeram, no início da década de 90, a avaliação de desempenho como prioridade de estudo na administração do setor público (Breul, 1994).
Desde o início da década de 80, quando a queda nas taxas de crescimento econômico demandou um aumento dos gastos públicos, muitos países adotaram a avaliação de desempenho na metodologia para orientar o corte nas despesas e melhorar a alocação das verbas para assegurar a eficiência e efetividade na utilização dos recursos.
Entre os países membros da OECD que implementaram reformas importantes no setor público, tendo como foco a avaliação de desempenho, estão a Inglaterra, Austrália, Dinamarca, Suécia, Nova Zelândia e Canadá
economizados caso as metas estabelecidas fossem ultrapassadas e permitido que parte dos recursos economizados fossem distribuídos aos empregados como bônus e de acordo com condições preestabelecidas. As agências também podiam tomar empréstimos do governo em forma de adiantamento a ser descontado nos orçamentos futuros para aquisição de novas tecnologias que contribuíssem para o ganho em produtividade (Schick, 1990:30).
Na Suécia, durante os anos 70, houve um corte de 2 % ao ano nas despesas administrativas. Ao final da década, os cortes foram substituídos por uma previsão de orçamento trienal, com as agências de governo sendo solicitadas a economizar 5 % do orçamento no período. Estes cortes refletiam a determinação do governo em estabilizar o tamanho do gasto público em relação ao Produto Interno Bruto. Face às demandas crescentes por mais recursos públicos, em 1988, através do Revised Budget Statement, foram introduzidas modificações no governo concedendo às agências maior liberdade na administração dos recursos em troca de mais informações sobre os resultados, bem como estímulos à produtividade. O novo sistema de orçamento trienal, implantado inicialmente em 20 agências-piloto e estendido às demais entre 1991 a 1994, gradualmente, previa que as agências desenvolvessem o seu orçamento de forma mais elaborada, recebendo orientações gerais do Ministro das Finanças e orientações específicas do ministro da área de atuação. Pelas diretivas gerais, as agências foram convocadas a informar os dados de trabalho obtidos nos cinco anos anteriores, a fazer os arranjos necessários e estabelecer metas e resultados para serem atingidos nos três anos seguintes. Anualmente, cada agência deve fazer um relatório de resultados e de produtividade (Schick, 1990:30-1). Ao fim do ciclo de três anos, a agência deve se submeter novamente ao processo completo para o ciclo seguinte (CBO, 1993).
Por essa reforma, foi concedido aos departamentos mais autonomia em assuntos administrativos antes centralizados, liberdade para realocar recursos dentro dos limites estabelecidos e permissão para carrear parte do orçamento de capital para o exercício seguinte. Em troca, os departamentos passaram a ser responsabilizados pelo desempenho através de acordos individuais firmados com o Tesouro, denominados Memoranda of Understanding - MOU. O MOU, assinado para um período de três anos, é negociado a partir da iniciativa de cada departamento de governo que propõe relaxamento das regras do Tesouro em troca de parâmetros de accountability, sem ferir a lisura do gasto público. Como pela legislação canadense o ciclo orçamentário é anual, a cobertura do MOU para os anos seguintes é feita através de intenções (Schick, 1990:27-8). A avaliação de desempenho não tem ligação direta com os orçamentos (CSO, 1993), que são preparados anualmente pelos departamentos. A reforma canadense foi concebida para ser implantada gradualmente uma vez que as negociações para firmar cada MOU são individuais.
de desempenho das agências, o sistema de contabilidade foi mudado de contabilidade de caixa para contabilidade de fator gerador (accrual)8 (CBO, 1993).
No Reino Unido, o Partido Conservador que assumiu o governo em 1979, implantou a partir de 1982 o FinanciaI Managemenf Inifiafives - FMI, com o objetivo de trazer mudanças a longo prazo na cultura de gerência pública, vislumbrando que cada departamento de governo trabalhasse como uma organização e um sistema nos quais todos os níveis de direção tivessem uma clara visão dos seus objetivos e dos meios para alcançá-los e, sempre que possível, medi-los como produtos ou desempenho. Com o intuito de agilizar a implantação da reforma, não foram prescritas as formas de administração a serem empregadas pelos departamentos, somente as linhas gerais. Uma das orientações do governo foi delegar mais responsabilidade sobre o orçamento aos níveis operacionais. EntretantoJ os
controles financeiros continuaram centralizados até que, em 1988, o Tesouro cedeu da sua posição de ser o legítimo responsável pelo controle dos gastos públicos e abriu mão de fixar o teto para gasto com pessoal, em troca de informações sobre os custos administrativos gerais. Na prática, a centralização migrou para uma outra instância - a direção dos departamentos - não ocorrendo a flexibilização esperada nos níveis operacionais. Segundo o FMI, o orçamento tem a concepção de um contrato de desempenho pelo qual cada departamento se compromete a atingir metas com os recursos que lhes são destinados. A relação entre orçamento e avaliação de desempenho foi efetivada com a publicação de resultados e medidas de desempenho no 1988/1989-1990/1991 Public Expendifure Whife Paper (Schick,
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Sanches (1997:12) esclarece que há quatro tipos básicos de contabilidade: de caixa, de competência, de custos e de fator gerador (accruaf). Na contabilidade de fator gerador, as despesas e receitas são registradas na medida em que os fatores geradores ocorrem (transactions and events are recognized when
they occur, regardless of when cash is received or paid). Para Sandroni (1996: 1 O), accrual é um termo inglês que significa o registro de transações financeiras nos livros de contabilidade antes da receita ou despesa efetiva dos valores envolvidos nessas transações. Um exemplo é o lançamento dos créditos de venda antes que o dinheiro tenha sido efetivamente recebido. No caso de uma dívida, quanto maior for a garantia de pagamento, maior será a freqüência com que este método poderá ser utilizado.
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1990:26-7) (CBC, 1993). Em 1991, o governo iniciou um programa de dez anos, denominado Citizen's Chart para melhoria da qualidade dos serviços públicos, esclarecendo qual o padrão poderia ser esperado pelas pessoas (Carney e Grifone, 1996:3).
Na Austrália, dois éditos da década de 80 determinaram a reforma do governo: o Financiai Management Improvement Program (FMIP) e o Program Management and Budgeting (PMB). Através destes programas, foi implantada a
mudança de foco do orçamento de insumos utilizados para resultados atingidos. Para tanto, houve uma diminuição das regras de controle na manipulação dos recursos, acompanhada de forte descentralização. Através do White Paper on the Budget Reform, de 1984, foi estabelecido um novo sistema que permitia a accountability pelo desempenho através da delegação de responsabilidades e
adoção de alguns controles. A descentralização de recursos foi introduzida junto com o mecanismo de dividendo de eficiência pelo qual os departamentos poderiam reter o excedente a 3,75 % de recursos orçamentários poupados durante um períOdo de três anos. Para alguns departamentos, o dividendo de eficiência foi entendido como corte nos gastos (Schick, 1990:28). Anualmente é feito um planejamento ligando os objetivos dos programas e instituindo a forma de avaliação dos responsáveis pelo desempenho final (Breul, 1994:4). Segundo o CBC (1993), a Austrália conseguiu fazer a ponte entre orçamento e indicadores de desempenho, embora de forma frágil, visto que estes foram bem desenvolvidos onde há mais facilidade de mensuração. Atualmente, a Austrália está implantando a segunda fase da sua reforma orçamentária, visando assegurar que o orçamento contribua efetivamente para o atingimento das estratégias de governo, a prestação de serviços e priorização de investimentos (SADT&F, 1999).
OECD:
Breul (1994:4-5) enumerou três pontos em comum nas experiências da
(1) O primeiro passo desenvolvido é a definição clara dos objetivos da organização. É o passo fundamental e que vai dar o formato da iniciativa.
(2) A estrutura de referência para a avaliação de desempenho tem por base a seqüência insumo-atividade-produto-resultado.
(3) Todos os países permitiram que os processos fossem pragmáticos,
interativos e dinâmicos como garantia de maior sucesso,
independentemente dos modelos que adotaram. Particularmente quando as reformas são ditadas a partir da estrutura central de governo, a interação, a dinâmica e o pragmatismo são importantes para garantir que as mudanças desenvolvidas nos níveis hierárquicos mais baixos reflitam as características das organizações, suas atividades e seu ambiente, além de serem ajustadas com passar do tempo.
Todas essas experiências foram desenvolvidas contemporaneamente, mas não seguiram um mesmo modelo. Em maior ou menor grau, todas alcançaram algum sucesso, confirmando que não há um modelo que sirva de forma melhor para a administração pública.
O CBO (1993) observou que, nos países da OECD que implantaram reformas no setor público, as relações estabelecidas entre avaliação de desempenho e orçamento são muito tênues, ressalvando que nos casos da Inglaterra e Austrália o foco do orçamento já mostra sinais de estar sendo orientado para os resultados dos programas.
Mudar a cultura da administração pública, fazendo com que os staffs financeiros se dispam das ferramentas que lhes deram poder e acesso, e obrigar os administradores a realocar recursos para a eficiência dos propósitos são tarefas difíceis e que consomem muito tempo ... Poucos regimes democráticos governam tempo suficiente para verem as suas inovações frutificarem. Não deve causar surpresa se as reformas tenham o seu final com o relaxamento dos controles e um bocado mais de informações sobre desempenho, mas falhem em trazer uma real transformação na administração das finanças.
Entretanto, pode-se obervar que as experiências mais importantes sobre orçamento de desempenho tenham ocorrido em países com sistema parlamentarista de governo. A forma de governo explica, em parte, o sucesso das reformas. No Parlamentarismo, o partido político ou a coalizão política governante exerce de fato e de direito o poder legal, dominando a burocracia. Assim, as reformas administrativas e orçamentárias puderam ser implantadas com mais facilidade.
1.4.4.2 The Government Performance and Results Act - GPRA
Em 05 de janeiro 1993, o Congresso americano editou o Government Performance and Results Act - GPRA (USA, 1993), com o propósito de promover alterações na gestão dos recursos públicos federais. Os fundamentos nos quais se basearam a nova legislação foram: o desperdício e a ineficiência nos programas federais que fragilizaram a confiança pública no governo e restringiram a sua capacidade de atender às necessidades públicas vitais; as dificuldades enfrentadas pelos administradores das agências nos esforços feitos para obtenção de eficiência e efetividade nas atividades desenvolvidas, causadas pela articulação insuficiente das metas dos programas e informações inadequadas sobre os desempenhos; e a redução da capacidade do Congresso para formulação de políticas públicas, tomada de decisão sobre os gastos e o controle dos programas devido à pouca atenção dada ao desempenho e resultados dos mesmos.
Para sanar estas dificuldades, o Congresso propôs um conjunto de macro propósitos:
(2) iniciar a reforma dos programas de governo através de projetos pilotos, com o estabelecimento de metas, avaliação de desempenho e divulgação dos progressos obtidos;
(3) desenvolver um programa federal para efetividade e accountability, através do foco nos resultados, na qualidade dos serviços e na satisfação dos clientes;
(4) auxiliar os administradores dos programas a melhorar os serviços requerendo que os mesmos elaborem os planos para atingimento dos objetivos dos programas;
(5) melhorar a tomada de decisões do Congresso através de informações mais claras sobre o atingimento dos objetivos estabelecidos e sobre a efetividade e eficiência relativas ao gasto nos programas federais;
(6) melhorar o gerenciamento no governo federal.
Para as agências, com exceção da CIA (Centrallntelligence Agency), GAO (General Accounting Office) , Comissão do Canal do Panamá, Serviço Postal e
Comissão de Taxas Postais, alcançarem os macro-propósitos devem atender quatro etapas previstas no GPRA9, segundo o cronograma estabelecido, a ser cumprido
inicialmente por agências escolhidas como piloto.
A primeira etapa é constituída por um plano estratégico a ser submetido ao Congresso e ao diretor do OMB (Office of Management and Budget). O plano estratégico, elaborado para um período de, no mínimo, cinco anos e a ser revisado, no mínimo, a cada três anos, deve abordar os seguintes pontos:
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a) a missão da agência, englobando as suas principais funções e operações;
b) as metas e objetivos de acordo com as principais funções e operações da agência, incluindo os resultados esperados;
