À busca de uma gestão integrada das águas no Brasil

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-FUNDAÇÃO GETUUO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBUCA

DEZEMBRO DE 1997

À BUSCA DE UMA GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS NO

BRASIL*

ANDRÉ GUSTAVO ~Ré/RA CORRé/A DA SILVA

CADERNOS EBAP

N° 87

(*) o PRESENTE TRABALHO FOI CONCLUI DO EM JANEIRO DE 1996, UM ANO ANTES DA PUBUCAÇÃO DA LEI N° 9433, DE 08 DE JANEIRO DE 1997, QUE INSlTTUl A POÚTICA NACIONAl DE RECURSOS HfDRICOS, CONTEMPlANDO GRANDE PARTE DOS PRINcíPIOS ABORDADOS NESSE TEXTO

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BIBLIOTECA

MARIO HUIR C~IE Slr,~ONSEN FUND~ÇlQ G·.U~ V"~GAS

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-CADERNOS

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Publicação da ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA da

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS para divulgação, em caráter preliminar, de trabalhos acadêmicos e de consultoria sobre Administração Pública.

DIRETOR DA EBAP

Armando S. Moreira da Cunha

- CHEFE DO CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA

- Fernando Guilherme Tenório

-- EDITORA RESPONSÁVEL

- Deborah Moraes Zouain

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-cOMITÊ EDITORIAL

Corpo docente da EBAP

EDITORAÇÃO

Grupo Editorial da EBAP

o

texto ora divulgado é de responsabilidade exclusiva do( s) autor( es), sendo permitida a sua reprodução total ou parcial, desde que citada a fonte.

CORRESPONDÊNCIA:

CADERNOSEBAP

Praia de Botafogo, 190, sala 426J Botafogo - Rio de Janeiro - RJ CEP 22.253-900

Telefones: (021) 536-9145 551-8051 536-9183

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--INTRODUÇÃO

o

presente trabalho é uma contribuição no sentido de reforçar a urgência e a relevância de uma adequada gestão das águas no Brasil.

_ Iniciamos por caracterizar o "Problema Água" a nível mundial, chegando até a - contextualização do "Problema Água" no Brasil.

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-Contextualizado o "Problema", passamos a abordar as respostas do Estado e da sociedade brasileira ao tema em questão, especificamente no que tange ao referencial legal-institucional.

Passamos pelo Código de Águas, promulgado em 1934, chegando até a Medida Provisória n.o 813, de 01/01/95, que dispõe sobre a nova organização administrativa federal.

A ênfase foi dada à tramitação e à discussão do projeto de lei n.o 22249, de 14/11/91.

Concluímos sugerindo providências de ordem prática e alertando novamente para a importância do tema, inclusive no contexto da Reforma do Estado Brasileiro.

o

PROBLEMA ÁGUA NO MUNDO

liA energia foi

a

grande crise do início da década de 70. A água será

a

grande crise do final da década de 90."

Com essa afirmação positiva e pragmática Mostafa Tolba, ex-Diretor Executivo do Programa das Nações Unidas para o Meio-Ambiente (PNUMA), contextualiza com propriedade a problemática da utilização dos recursos hídricos no mundo de hoje.

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profundamente enterradas no subsolo. Portanto, apenas 1 % das águas doces do planeta são encontradas em rios, lagos, lagoas e aqüíferos acessíveis ao consumo.

Podemos inferir, então, que de toda a água do mundo, apenas 0,03% são renováveis para o consumo humano.

"O consumo de água em termos globais duplicou entre 1940 e 1980 (em 40 anos) e

deverá duplicar novamente até o ano 2000 (em 20 anos). Será aproximadamente dez

vezes maior no final do século do que era em 1990, num ritmo de crescimento bem

maior do que

o

da população mundial. Nos últimos 50 anos

o

consumo passou de

1.060 para 4.130 km3/ano n. (Lemos, 1994)

Aliado ao aumento desproporcional do consumo, observamos a crescente deterioração da qualidade da água, proveniente do desenvolvimento industrial desconectado da preocupação de preservar o recurso água, insumo básico para própria manutenção da produção.

Na verdade, tal prática constitui-se num verdadeiro bumerangue econômico e ambiental, que já afeta várias atividades econômicas que precisam da água como fator de produção. O custo-benefício de preservar é infinitamente maior do que o de corrigir, não por líricas preocupações ambientais, mas sim por razões de sobrevivência do empreendimento.

Mormente, nos países em desenvolvimento, o quadro de deteriorações dos recursos hídricos se agrava .

O modelo econômico adotado gerou uma perversa distribuição de renda e um crescimento demográfico desordenado, o que provocou problemas graves de infra-estrutura, penalizando grande contingente populacional pela ausência de água em condições adequadas de consumo, bem como um despejo monstruoso de efluentes, sem tratamento, nos rios e lagos, agravando sobremaneira a qualidade dos recursos hídricos .

... Todos os dias no mundo morrem 25.000 pessoas pelo mau gerenciamento dos ... recursos hídricos. Cerca de 2/3 da população mundial vive sem água limpa e o ... resultado é que morrem com diarréia anualmente 4.600 crianças com menos de cinco

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anos. Cerca de 80% de todas as doenças e 33% das mortes nos países em desenvolvimento estão associados à falta de água em quantidade e qualidade adequadas. (PNUMA, 1990)

Secas e doenças de veiculação hídrica - malária, cólera, desinteria e moléstias parasitárias, atingem a cada ano nove milhões de pessoas, metade delas crianças. (ÁCQUA, 1994)

A combinação de aumento desproporcional do consumo com o aumento da poluição das águas leva-nos a questões relativas à escassez dos recursos hídricos, que, ao contrário do que muitos pensam, são recursos limitados, apesar de renováveis, que vêm tendo a sua disponibilidade crescente diminuída.

Dos Estados Unidos a índia, esquemas de irrigação mal projetados secam reservas subterrâneas insubstituíveis.

Os constantes desmatamentos, principalmente nas nascentes, prejudicam o ciclo hidrológico, diminuindo a quantidade de água nos aqüíferos que sustentam a descarga dos rios nos períodos de estiagem.

A disponibilidade de água doce per capita é bastante desigual nas diversas regiões do planeta, variando de valores extremamente baixos como 1 (um) mil m3/ano per capita a até níveis bem elevados de 50 mil m3/ano/per capita, fruto da diversidade do regime de chuvas e da distribuição irregular da população.

A América do Sul é o continente mais rico em volume de água doce corrente, e ao mesmo tempo é a região, que pelas projeções, vai sofrer a maior redução da disponibilidade média per capita no período de 1950 ao ano 2000: de 107 mil m3 para aproximadamente 35 mil m3 /ano/per capita. (ACQUA, 1994)

Apesar de 35 mil/m3/ano/per capita ser uma disponibilidade média bastante razoável, países sul-americanos em desenvolvimento sofrem intensos conflitos pelos diversos interesses de uso do recurso hídrico, bem como pela própria falta de recurso água.

_ Tal fato se verificou em função do modelo de desenvolvimento econômico - desconectado da preocupação do planejamento adequado, o que acarretou áreas

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densamente povoadas e de forte presença produtiva, onde a disponibilidade do recurso água alcança níveis bastante limitados, fazendo com que o Estado, para solução do problema, necessite de grande aporte de investimentos. Estamos diante da velha máxima "Prevenir custa menos que corrigir". Relatório publicado pelo Banco Mundial estima em US$ 700 bilhões os investimentos necessários para fazer frente, nos próximos dez anos, às demandas de água - quantidade e qualidade - das populações que crescem e se urbanizam rapidamente nos países em desenvolvimento.

Em suma, na América do Sul a disponibilidade média é boa, mas a distribuição espacial do consumo é desequilibrada com a disponibilidade física do recurso água, gerando graves conflitos.

Segundo dados do PNUMA, 80 países, que juntos somam 40% da população mundial, sofrem de grave escassez de água, dependendo do recurso de países vizinhos. Das mais de 200 bacias hidrográficas compartilhadas por duas ou mais nações, várias já causaram conflitos internacionais.

A

medida que o mundo fica mais sedento estas tensões aumentam.

András Szollosi-Nagy, diretor da Divisão de Ciências Aquáticas da Unesco, citando o presidente americano John F. Kennedy, resumiu bem esta questão "Quem for capaz de resolver os problemas da água será merecedor de dois prêmios Nobel, um pela paz

e

outro pela ciência" .

A água como recurso natural renovável, porém escasso e essencial à manutenção da vida e da garantia da paz entre os povos, obrigatoriamente, deverá ocupar posição relevante nas discussões e ações dos governos e sociedades neste final de século, bem como no século vindouro.

OS MÚLTIPLOS USOS DO RECURSO HíDRICO

A água como recurso essencial à vida no planeta Terra possui um considerável número de usos que muita das vezes são conflitantes entre si.

... É dos 0,03% do volume de água no mundo, adequados aos propósitos humanos e

... encontrados em rios, lagos, lagoas e aquaríferos acessíveis, que nós habitantes do

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planeta Terra temos que nos organizar para mitigar nossa sede, carrear nossos resíduos, abastecer nossas indústrias e comércios, irrigar nossas colheitas, cada vez mais gerar energia para nossas indústrias, promover a navegação fluvial, possibilitar a pesca e encantar o lazer e a recreação, manter a beleza cênica e o valor ecológico.

Na maioria dos países não há uma coordenação desses diversos usos. Tal fato faz com que o recurso hídrico seja manejado dentro de visões setoriais limitadas que privilegiam determinados usos em detrimentos de outros, acarretando aproveitamentos pouco eficientes dos recursos hídricos disponíveis, bem como estimulando conflitos de uso entre os vários atores interessados.

A falta de coordenação dos usos associada à falta de preocupação com a preservação do recurso vem exigir dos governos ações que visem evitar que as externalidades e deseconomias relacionadas a projetos e usos setoriais venham a ser arcados pela sociedade como um todo.

Urge a implementação de mecanismos institucionais e jurídicos que respaldem a gestão integrada dos recursos hídricos, onde os interesses setoriais sejam harmonizados com as necessidades de desenvolvimento econômico, compatíveis com a preservação da quantidade e qualidade da água, que garantam a continuação de sua utilização por gerações futuras.

o

PROBLEMA ÁGUA NO BRASIL

Apesar de sermos o país com o maior volume de água doce renovável em todo o mundo - 7 bilhões de metros cúbicos, o que nos possibilitará uma confortável cota per capita/ano de 31 mil m3 por habitante em 2025, caso nossa população cresça dentro das expectativas das nações unidas - enfrentamos graves problemas de escassez. (Martins, 1994)

A variabilidade espacial, temporal e sazonal dos recursos hídricos em um país continental com cerca de 8.500 km2, associada a uma ocupação e crescimento

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Brasil, que no início de século tinha 17 milhões de habitantes, dos quais 11 milhões no campo, chega hoje a 150 milhões de habitantes, sendo 110 milhões localizados em cidades.

Não é difícil imaginar que essa evolução desordenada e crescente trouxe grandes e complexos problemas quanto à oferta adequada em quantidade e qualidade de recursos hídricos.

A cidade de São Paulo, por exemplo, já esteve sob ameaça de racionamento, sem contar com os problemas de inundações que refletem também deficiências na gestão e planejamento de recursos hídricos.

Os mananciais de água para abastecimento de grandes cidades estão sendo disputados pela expansão urbana e pela especulação imobiliária.

Políticas governamentais centralizadas alcançam objetivos modestos. O saneamento ambiental, um dos usos dos recursos hídricos, é um exemplo de política setorial centralizada através do Plano Nacional de Saneamento, que não alcançou os resultados pretendidos.

Cerca de 18% da população urbana não contam ainda com abastecimento de água. Quase 60% dos brasileiros não dispõem do serviço de coleta de esgotos e 94% do esgoto coletado não é tratado. (Assemae, 1993)

Quase 80 em cada mil crianças morrem antes de completar cinco anos. Este número está diretamente relacionado, em sua esmagadora maioria, a doenças de veiculação hídrica .

As desigualdades na distribuição de renda agravam o problema. De um lado temos a degradação ambiental movida pelo processo produtivo desconectado da preservação

ambiental e do outro lado a deterioração ambiental promovida pela desinformação e instinto de sobrevivência de 32 milhões de brasileiros que vivem na pior das poluições:

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A abundância hídrica na Bacia Amazônica contraposta pelos problemas de escassez na Bacia Nordestina e a concentração do desenvolvimento econômico na Bacia do Prata contraposta pela cultura de subsistência do semi-árido nordestino, refletem a diversidade de questões a serem levadas em conta na busca de um sistema de gestão de recursos hídricos no Brasil.

A GESTÃO DAS ÁGUAS NO BRASIL

o

grave quadro de escassez e deterioração dos recursos hídricos no Brasil, apesar das nossas potencialidades hídricas, requer uma resposta urgente e articulada do governo e da sociedade.

Até então inexiste uma política pública nacional de recursos hídricos, onde estratégias, instrumentos e objetivos sejam coordenados e articulados. A nossa política foi exatamente, até agora, não ter uma política pública de recursos hídricos.

Observamos, ainda hoje, no Brasil, uma gestão centralizadora, fragmentada, com a existência de diversos órgãos setoriais atuando sem coordenação necessária na gestão dos recursos hídricos.

Alentadoramente se intensificam hoje no seio do governo e da sociedade debates buscando a ordenação de uma política de recursos hídricos para o Brasil, bem como um sistema institucional capaz de coordenar a intervenção dos diversos atores envolvidos no uso dos recursos hídricos.

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- O CÓDIGO DE ÁGUAS

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primeiro marco jurídico-institucional significativo na área de recursos hídricos foi estabelecido através do Decreto n.o 24643, de 10 de julho de 1934, que institui o Código de Águas no Brasil.

Foi um instrumento legal bastante avançado para o seu tempo, porém, hoje já não responde com a devida eficiência as complexidades do Brasil moderno na gestão das águas (Flores, 94)

o

Código está centrado na utilizacão do recurso água e não no recurso propriamente dito, que é a visão moderna que se consolida hoje.

Apresenta uma ênfase especial quanto ao aproveitamento industrial das águas em detrimento dos outros usos.

Privilegia os atributos hidráulicos para geração de energia elétrica. Por oportuno, fruto do modelo de desenvolvimento vigente, o setor hidroelétrico, no Brasil, sempre esteve à frente dos outros usuários na normatização e controle das águas, àquela época, subordinado ao Serviço de Águas do Departamento de Produção Mineral do Ministério da Agricultura.

"De fato, o uso das águas para produção de energia elétrica representou um momento de auto afirmação, e de orgulho nacional, no século presente, em matéria de tecnologia e engenharia, eficácia funcional ou setorial e eficiência empresarial. Assim, o setor hidroelétrico passou a dominar quase todos os departamentos gestores das águas, influenciando fortemente a legislação, os aportes financeiros e os centros tecnológicos correspondentes." (Yassuda, 1993)

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Não tiveram uma organização gerencial adequada, foram tratados de forma

fragmentada e sem recursos adequados, onde os atributos de qualidade e quantidade tiveram trato gerencial dissociado, como se fossem variáveis independentes.

o

Código das Águas, cuja a execução cabia ao Ministério da Agricultura, trouxe inovações para a época, como a necessidade de concessão administrativa para derivações em rios federais para fins de aplicação na agricultura, abastecimento industrial e saneamento. (Art. 43)

Tal preocupação do legislador já refletia a intenção de controlar as demandas de água nos rios federais, o que não aconteceu de forma eficiente.

Outra inovação trazida pelo Código das Águas é a abertura para o pagamento de taxas e multas para aqueles que as poluírem, vinculando os trabalhos para salubridade das águas aos recursos arrecadados dos poluidores. (Art. 110)

Infelizmente, esse passo inicial, do que hoje denominamos Princípio Poluidor -Pagador não se verificou na realidade.

O valor econômico da água, como bem renovável, porém finito, ainda não alcançou a legislação brasileira. Não pagamos pelo uso do recurso mas sim por sua distribuição.

O Código das Águas em seu art. 36, parágrafo 2°, estabelece que o uso comum das águas públicas pode ser gratuito ou retribuído, conforme as leis e regulamentos da circunscrição a que pertencem. Normalmente o uso é gratuito no Brasil. Não confundir custo do uso do recurso água com o custo da distribuição desse recurso. Por exemplo, uma empresa que derive diretamente de um rio, água para seu processo produtivo, não paga pelo uso desses recursos. Paga somente o uso do recurso distribuído pela

rede pública de abastecimento.

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Abre também o Código das Águas uma janela institucional para a busca da coordenação dos interesses dos diversos usos através de um consórcio preconizado em seu art. 201, que também não logrou seus objetivos.

Passados 60 anos de promulgação do Código de Águas no Brasil, observa-se, ainda hoje, uma ação centralizadora e desarticulada do poder público nos seus três níveis federativos no que tange à gestão dos recursos hídricos.

Os mecanismos de integração dos usuários e sociedade na gestão das águas são debilitados e sem poder vinculante de suas deliberações.

_ A superposição de órgãos e funções ainda é uma realidade e os mecanismos de - financiamento das ações são limitados, fragmentados e privilegiam determinados usos

- como o setor elétrico.

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Apesar das limitações na esfera da ação administrativa, inúmeros e intensos debates, especialmente nos últimos 12 anos, vêm produzindo princípios conceituais importantes que vão ganhando o consenso da comunidade técnica, acadêmica, governamental e política, produzindo assim conquistas importantes.

Podemos citar como referências significativas desse processo: o Seminário Internacional sobre Gestão de Recursos Hídricos promovido em março de 1983, em Brasília, pelo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica - DNAEE, pela então Secretaria Especial de Meio Ambiente - SEMA, pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq e pelo Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas - CEEIBH, evento que contou com a presença de especialistas da França, Alemanha e Inglaterra;

a comissão Parlarmentar de Inquérito da Câmara de Deputados que, de setembro de 1983 a outubro de 1984, examinou a utilização de recursos hídricos no Brasil;

os encontros nacionais de Órgãos Gestores de Recursos Hídricos, realizados em São Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Porto Velho, Brasília e Porto Alegre, nos anos de

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o grupo de trabalho interministerial criado pela portaria n.o 661, de 5 de junho de 1986, do ministro das Minas e Energia;

a importante conquista que atribui à União a competência para instituição de um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos pela Constituição Federal de 1988;

a apresentação do projeto de lei n.O 1895, de 1989, de autoria do deputado Koyo lha;

_ a carta de Foz do Iguaçú sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos, aprovada - pela Assembléia Geral Ordinária da Associação Brasileira de Recursos Hídricos

-- ABRH, em novembro de 1989; (Barth, 1994)

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o Seminário sobre Gerenciamento de Recursos Hídricos - a necessidade de articulação com a União e estados vizinhos, promovido em maio de 1990, em São Paulo, pelo Instituto de Engenharia de São Paulo, o Sindicato dos Engenheiros de São

Paulo, a Associação Brasileira de Águas Subterrâneas - ABAS, a Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental - ABES, Associação Brasileira de Irrigação e Drenagem.

Vivemos numa república federativa, onde alguns Estados Federados avançam de uma forma mais veloz no campo dos mecanismos institucionais de gestão integrada de recursos hídricos. Por um lado essa ação é positiva no sentido de alavancar a difusão de uma nova cultura de gestão das águas, porém podem a vir representar conflitos futuros quando da solidificação dos instrumentos de ação federal.

É alentador, que de uma forma ou outra, estamos avançando na direção das

recomendações do capítulo 18, da Agenda 21, da Conferência das Nações sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que aborda especificamente a temática dos recursos

hídricos.

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Todo esse processo dinâmico de debates e intervenções desembocou numa iniciativa presidencial que, através do decreto n.O 99400, de 18 de julho de 1990, constituiu

grupo de trabalho composto por representantes dos Ministérios da Marinha, das Relações Exteriores, da Saúde, da Economia, Fazenda e Planejamento, da Agricultura e Reforma Agrária, da Infra-Estrutura e Ação Social e Das Secretarias de Ciência e Tecnologia, Desenvolvimento Regional e de Assuntos Estratégicos da Presidência da República - (SAE), a quem coube a coordenação dos trabalhos, a fim de formularem as diretrizes e orientações para apresentação de um projeto de lei que versasse sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos e que instituísse o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos no País.

A composição de grupo reflete bem a abrangência multisetorial da questão dos recursos hídricos e a complexidade de seu equacionamento.

No desenvolver das suas atividades, o grupo de trabalho recolheu significativas contribuições de diversos órgãos da administração federal e estadual, bem como de entidades da comunidade técnica e científica e da sociedade civil.

"Esse grupo de trabalho produziu dois importantes documentos:

a) uma minuta de projeto de lei dispondo sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos, criando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e orientando a implementação do Sistema e a elaboração do Plano de Recursos Hídricos.

b) uma consolidação do entendimento do grupo sobre a estrutura do Sistema de Gerenciamento, com alternativas para vinculação de sua Secretaria Executiva, assunto em que não havia sido possível um consenso entre os integrantes." (Parecer Preliminar/91)

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A não obtenção de consenso quanto à consolidação da estrutura do Sistema de Gerenciamento já reflete a disputa de poder pelos diversos setores usuários quanto ao controle e subordinação hierárquica do novo sistema.

o

setor elétrico resiste aos lógicos questionamentos de que o controle e o poder de outorga de usos não deve ficar subordinado a um setor usuário dos recursos hídricos.

PROJETO DE LEI N.o 2249/91

Em 14 de novembro de 1991 o Presidente Fernando Collor encaminha ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n.o 2249, dispondo sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos, criando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e alterando a redação do artigo 1° da lei n.O 8001, de 13 de março de 1990, que regulamenta a compensação financeira sobre a produção de energia elétrica através do aproveitamento de recursos hídricos. (Royalties)

o

referido projeto foi inspirado nos resultados obtidos pelo grupo de trabalho instituído pelo decreto presidencial 99400 de 18 de julho de 1990. Porém, essa inspiração não refletia o consenso possível, fruto da visão ampla do quadro nacional na área de Gestão das Águas, adquirida pelo referido grupo de trabalho.

- Nota-se claramente uma articulação política, que faz com que o projeto de lei 2249 - mantenha a primazia e controle do setor elétrico nas questões relacionados aos

- recursos hídricos.

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projeto está formulado em três capítulos. O primeiro estabelece a Política Nacional dos Recursos Hídricos, definindo seus fundamentos, objetivos e os instrumentos para implementação. O segundo capítulo cria o Sistema nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, definindo seus objetivos e estrutura, fixando competência dos organismos que o integram .

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São os seguintes os instrumentos para sua implementação:

a) outorga dos direitos de uso

b) cobrança pela utilização do recurso c) rateio de custo das obras de uso múltiplo

d) incentivo e capacitação de recursos humanos e ao desenvolvimento tecnológico.

A operacionalização dos instrumentos visa o alcance dos seguintes objetivos:

a) assegurar o uso integrado e harmônico dos recursos hídricos

b) identificar as potencialidades e promover a utilização dos recursos, garantindo padrões de qualidade a todos os usuários

c) prevenir ou eliminar os efeitos adversos provenientes de eventos críticos (cheias e secas)

d) estimular o uso múltiplo e planejado de água.

o

Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos é composto por um Colegiado Nacional, Comitês de Bacias Hidrográficas e uma Secretaria Executiva.

Seus objetivos são coordenar a gestão dos recursos hídricos e articular a elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos.

- São as seguintes suas diretrizes de atuação:

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a) integração das iniciativas das diversas esferas de governo

b) descentralização de ações, mediante delegação a estados e distrito federal c) estímulo à participação das comunidades envolvidas nos processos decisórios.

Do ponto de vista dos princípios, objetivos, fundamentos, instrumentos e diretrizes o projeto atende aos preceitos da moderna gestão dos recursos hídricos.

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A descentralização da gestão na prática é limitada. Os Comitês de Bacia Hidrográfica, que deveriam ser a instância plena de gestão a nível de Bacia, tiveram suas competências esvaziadas, não cabendo a eles, sequer, coordenar a elaboração e aprovar a execução do plano de utilização, aproveitamento, controle e recuperação dos recursos hídricos das bacias hidrogáficas. Nesse particular é contrariada até a orientação do grupo de trabalho (decreto 99400) que inspirou tal projeto.

Não ficou explícito no projeto o conceito fundamental da Bacia Hidrográfica como unidade básica para o Planejamento e Gestão dos Recursos Hídricos.

_ A participação dos municípios, dos usuários, e da sociedade organizada nos órgãos _ colegiados do Sistema é extremamente débil ou quase nula.

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-O controle social e a participação efetiva desses setores, conforme atestam experiências internacionais de sucesso, são fundamentais para o êxito da gestão, visto que a água, como bem essencial à vida, é responsabilidade de todos, no limite de suas capacidades e competências.

A composição dos colegiados é centralizadora, predominantemente governamental,

com prevalência para esfera federal.

O projeto concentra um grande poder na Secretaria Executiva do Sistema a ser exercida pela Coordenação Geral de Recursos Hídricos do Departamento Nacional de Água e Energia Elétrica (DNAEE), com atribuições não comuns a órgãos desta natureza, tais como: constituir-se em primeiro grau de recursos para resolução de divergências existentes nos Comitês de Bacia e elaborar todos os planos relativos a recursos hídricos.

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Por oportuno, cabe aqui comentar, que no Brasil, até então, o conceito de outorga de direito de uso está relacionado ao atributo quantidade de água, cabendo prevalentemente a competência para sua concessão a órgãos vinculados ao setor elétrico. Ao passo que o licenciamento ambiental abrange as questões relativas a qualidade do recurso hídrico, cabendo sua concessão a órgãos ambientais.

Tal lógica contradiz a visão integrada da gestão, pois trata variáveis indissociáveis como variáveis independentes. Recomenda-se a unificação em um único órgão gestor das funções ligadas a autorizações para uso da água relativos à quantidade e à

qualidade. A medida provisória n.o 813, de 1° de janeiro de 1995, que dispõe sobre a nova organização administrativa do governo Fernando Henrique, caminha neste sentido.

SUBSTITUTIVO AO PROJETO DE LEI 2249/91 (VERSÃO - 02/06/93)

Face a essas lacunas significativas, e a grande movimentação dos setores envolvidos que manifestaram forte oposição ao projeto Lei n.o 2249, o mesmo recebeu um

substitutivo - jargão parlamentar que significa a substituição no todo de um projeto de lei original por outro dentro do trâmite legislativo - de autoria do Dep. Fábio Feldman, relator do mesmo na Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e minorias do Congresso Nacional.

o

projeto de lei substitutivo ao projeto de lei 2249, apresentado pelo Deputado Fábio Feldman, que passamos a denominar para fins de simplificação em nosso trabalho apenas como "SUBSTITUTIVO", avançou enormemente no sentido de possibilitar elementos a uma adequada gestão integrada de recursos hídricos no Brasil.

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Explicita a vontade política da descentralização, que, diferentemente do projeto inicial, agora é consumada pela efetivação do Comitê de Bacia como instância deliberativa e decisória principal do Sistema.

o

Comitê de Bacia passa a ser o responsável pela elaboração e aprovação dos relatórios de situação e plano de recursos hídricos de sua bacia. Retirou o Substitutivo poder dos Conselhos Nacionais e Secretaria Executiva, fortalecendo os Comitês de Bacia, a quem compete agora a fixação das tarifas pelo uso dos recursos hídricos.

A preocupação com a integração dos diversos atores governamentais e privados na gestão é também evidenciada.

o

controle social, com participação dos usuários e maior representação da sociedade civil no processo de gestão, inclusive com representação no Conselho Nacional, é aperfeiçoado.

Ao definir o objetivo principal da Política Nacional de Recursos Hídricos em assegurar às atuais e futuras gerações a necessária disponibilidade do recurso, o Substitutivo se coaduna com a moderna visão de centrar o enfoque da política no recurso "água propriamente dita" e não na "utilização do mesmo" como era comum no Brasil.

Tal enfoque é um significativo ponto de inflexão na visão do tema. Não se trata de preocupação ambientalista puritana, mas sim na conscientização de que a utilização do recurso deve estar subordinada a sua preservação para gerações futuras. O que não significa sobremaneira entraves ao desenvolvimento produtivo, ao contrário, visa preservar a existência e continuidade no tempo desse mesmo desenvolvimento

produtivo.

Claramente é definida a Bacia Hidrográfica como unidade básica de planejamento e

gestão do Sistema.

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-- técnico, financeiro e administrativo dos Comitês de Bacias, cabendo-lhes, ainda, entre - outras funções, sempre no âmbito da bacia:

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-a) elaborar o relatório sobre a situação dos recursos hídricos, bem como o plano de recursos hídricos e encaminhá-los à apreciação do respectivo comitê de bacia hidrográfica;

b) propor ao respectivo comitê o enquadramento dos corpos d'água nas classes de uso; o rateio de custo das obras de uso múltiplo; o plano de aplicação dos recursos arrecadados;

c) cobrar dos usuários pelo uso dos recursos hídricos.

o

substitutivo altera para melhor os instrumentos da Política nacional de Recursos Hídricos, detalhando-os em maior profundidade, incluindo diretrizes de aplicação. Passam a ser os seguintes os instrumentos:

a) relatórios sobre situação dos recursos hídricos b) plano de recursos hídricos

c) enquadramento dos copos d'água em classes de uso d) outorga dos direitos de uso de recursos hídricos

e) rateio de custo das obras de uso múltiplo ou de interesse comum ou coletivo

f) cobrança pelo uso de recursos hídricos

g) sistema de informações sobre recursos hídricos.

Outro ponto fundamental, explicitado pelo substitutivo, refere-se ao instrumento da cobrança pelo uso dos recursos hídricos. É fundamental para o sucesso do sistema o encontro de mecanismos de auto-financiamento que o tornem independente de repasses orçamentários nem sempre regulares e previsíveis.

Abre-se o campo para implementação dos princípios Usuário-Pagador e Poluidor-Pagador, aplicados com êxito em outros países que lograram resultado satisfatório na gestão de seus recursos hídricos, tais como a França e a Alemanha.

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"quem polui o recurso deve pagar pelos custos da sua recuperação e quem não polui deve ser beneficiado". (Poluidor-Pagador)

Tal prática, além de possibilitar a valoração econômica do recurso água e proporcionar o financiamento do Sistema de Gestão, serve também como fator inibidor da utilização irracional do recurso, ao fazer com que os atores atingidos procurem adequar seus processos de intervenção de modo a não incorrerem nos custos dessas tarifas Justo, sobremaneira, por evitar que a sociedade como um todo seja penalizada pela ação individual dos atores envolvidos. Paga quem usa. Paga quem polui.

Fator também positivo refere-se à dinâmica descentralizadora do planejamento dos recursos hídricos, que passam também a serem melhor explicitados e definidos no substitutivo.

Os relatórios de situação de recursos hídricos, base para formulação do Plano de Recursos Hídricos, são elaborados a nível de bacia hidrográfica pelos respectivos comitês. O Relatório Nacional e o Plano Nacional nada mais são que a consolidação dos Planos e Relatórios de Bacia. Saudável prática do planejamento de baixo para cima.

Oportuno também no substitutivo é a preocupação com um Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos, atuando de forma descentralizadora, que possibilita a sociedade brasileira conhecer a real situação dos seus recursos hídricos e, através da difusão da informação, construir-se uma nova "cultura da água" no País que assegure a continuidade de seu uso para as atuais e futuras gerações .

É importante frisar que o novo Sistema de Gerenciamento proposto não extingue órgãos já existentes, nem altera suas competências.

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_- _{Vários simpósios, seminários e audiências públicas foram realizadas tendo como foco}

- de debates o Substitutivo Feldman .

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É consenso que o Substitutivo avançou bastante em relação ao projeto original. Porém alguns pontos ainda sucitaram polêmicas.

A principal crítica ao Substitutivo, da qual compartilhamos, é a ausência de uma vinculação institucional do Sistema com um organismo da Administração Direta. Ela está solto no arranjo institucional do País, o que certamente dificultará a sua operacionalização.

Acreditamos ser esta não vinculação uma estratégia do Deputado Feldman pra evitar maiores resistências, principalmente do setor elétrico que, seguindo-se experiências internacionais de sucesso, perderia para os órgãos de meio ambiente a supervisão e coordenação geral do Sistema de Gerenciamento .

Outra crítica ao Substitutivo, refere-se a não explicitação, a nível federal, de um órgão único com a competência de outorga de direitos de uso, analisando não somente os atributos relativos à quantidade do recurso, mas também o aspecto qualitativo do mesmo. Até à reforma introduzida pelo atual governo brasileiro eram dois os órgãos responsáveis pela outorga:

a) Secretaria de irrigação subordinada ao extinto Ministério do Desenvolvimento Regional

b) Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica, subordinado ao Ministério das Minas e Energia.

É ponto fundamental como princípio da gestão integrada a reunião em um único órgão das competências de outorga de direitos de uso e licenciamento ambiental. Este último encontra-se sob a responsabilidade dos órgãos de meio-ambiente.

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o

fortalecimento do papel dos municípios no Sistema de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, pela óbvia razão da maior proximidade física com os problemas atinentes ao tema, é condição essencial para a boa operacionalização do processo de gerenciamento.

o

ponto que encontra a maior polêmica diz respeito ao sistema de articulação entre os Comitês de Bacia do curso principal com os Comitês de Sub-Bacia, ou com os Comitês de trechos de bacia do curso principal.

A análise das vantagens e desvantagens de cada arranjo institucional citado não é objetivo desse trabalho, porém é um ponto que precisa ser analisado com cautela, onde inclusive mecanismos de caução devem ser estudados a fim de garantir o fluxo de recursos entre Comitês.

Criticas também são feitas à extensão do Substitutivo, com cerca de 90 artigos,

o

que Feldman responde com propriedade: "Nosso Substitutivo foi elaborado de

modo

a

gerar uma norma auto-aplicável, que independa de regulamentação

e

possa ser implementada em curto periodo de tempo. Isso se impôs para evitar que as divergências de pontos de vista entre técnicos, órgãos e instituições,

manifestadas

no

decorrer do processo, atrasem em demasia

a

regulação dessa

lei

e

conseqüentemente

a

sua aplicação. 11 (Parecer Preliminar- 1991)

- A SEGUNDA VERSÃO DO SUBSTITUTIVO FELDMAN (23/06/94)

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-Transcorrido um ano de debates relativos ao Substitutivo, em 23/06/94, é apresentada uma nova versão do mesmo, ainda em caráter preliminar .

As principais inovações foram as seguintes:

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2) Estendeu a abrangência da lei para rios estaduais tributários de cursos d'água que banham mais de um estado.

3) Atribuiu ao CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) o enquadramento em classes de uso e o estabelecimento do nível mínimo de qualidade dos corpos d'água em todo território nacional.

4) Centralizou a outorga na Nova Secretaria Nacional de Recursos Hídricos, subordinando a concessão da referida outorga à aprovação prévia, pelos órgãos ambientais competentes, dos projetos a ela relacionados.

5) Transferiu para os estatutos dos Comitês de Bacia as proporções de votos entre os seis grupos de atores envolvidos no processo e representados no Comitês (União, Estados, Municípios, Usuários, Sub-Comitês, Sociedade).

6) Eliminou a necessidade da Agência de Bacia ter a personalidade jurídica de empresa pública.

7) Dificultou a formação de Comitês em sub-bacias correspondentes a trechos sucessivos de um mesmo curso d'água .

As inovações introduzidas têm o mérito de suprir as críticas por falta de vinculação do sistema a um organismo da administração direta, bem como concentrar os instrumentos de outorga em um único órgão, associando os atributos qualidade e quantidade. Acertadamente definiu o setor ambiental como coordenador e supervisor do Sistema, visto que o mesmo, por não ser usuário setorial do recurso água, tem condições de melhor equacionar os conflitos de uso, de forma menos parcial.

Entretanto, a criação de Secretaria Nacional de Recursos Hídricos, com certeza, será questionada do ponto de vista da legalidade, visto que a Constituição Federal reserva a competência privativa para o Presidente da República para iniciativa de projetos que versem sobre criação de cargos públicos da administração federal.

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-- demandas judiciais, interpretando-se como ingerência indevida da União em matérias

- de competência estadual.

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-Uniformiza ainda os critérios de enquadramento de corpos d'água ao conferir esta tarefa ao CONAMA (Conselho Nacional de Meio Ambiente) o que é positivo para evitar que interesses poderosos locais se sobreponham às normas aceitáveis de qualidade.

A flexibilização de adequação às realidades locais, justificativa para transferir para os Estatutos dos Comitês a representatividade dos atores envolvidos, deve ser vista com cautela. Entendemos ser a versão anterior do Substitutivo mais adequada para evitar predominância de interesses de um dos grupos envolvidos nos processos de gestão.

_ Quanto à eliminação da necessidade da Agência de Bacia ter o caráter de empresa - pública, a priori, entendemos ser positivo, visto que flexibiliza a operacionalização do

.. Sistema.

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--Ao transferir a formação de comitês em sub-bacias de trechos sucessivos de curso d'água para a responsabilidade dos Comitês de Região Hidrográfica, a nova versão do Substitutivo encontra talvez uma forma "salomônica" que dificulta tal prática, porém não a elimina, mantendo-a como uma possibilidade, que inclusive pode pressionar Estados Federados a saírem de sua atual letargia no que se refere ao tema da gestão integrada de recursos hídricos.

A MEDIDA PROVISÓRIA N.O 813 DE 01/01/95

Fato extremamente significativo e positivo para implantação da política e operacionalização do Sistema Nacional de Gerenciamento foi a transferência para a esfera do Ministério do Meio Ambiente das funções relativas ao planejamento, coordenação, supervisão e controle das ações relativas aos recursos hídricos, bem como a formulação e execução da Política Nacional dos Recursos Hídricos.

Tal fortalecimento institucional do setor ambiental na gestão dos recursos hídricos ocorreu por ocasião da edição da medida provisória n.o 813, de 01/01/95, que dispõe sobre a nova organização administrativa do governo do Presidente Fernando

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o

órgão máximo do setor ambiental passa a ser denominado Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, e na sua estrutura fica criada a Secretaria Nacional de Recursos Hídricos, que, de acordo com a segunda versão do Substitutivo Feldman, funcionaria como a Secretaria Executiva do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, centralizando no âmbito federal as funções de outorga tanto qualitativa como quantitativa.

CONCLUSÃO

Avançamos no sentido de formarmos consciências esclarecidas da urgência de um tratamento adequado ao tema Recursos Hídricos no Brasil.

Inúmeros debates, discussões, seminários, simpósios se realizaram pelos quatro cantos desse país continental.

... • Descentralização da gestão, transferindo para os Comitês de Bacia o poder

- decisório principal do novo Sistema de Gestão .

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-• Integração e harmonização dos diversos interesses setoriais via Comitês de Bacia, os chamados "Parlamento da Água", tendo a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão.

... • Participação e efetivo controle social por parte dos usuários dos recursos hídricos,

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-,

bem como da sociedade organizada, usuária indireta, com representação nos Comitês .

• Difusão, através de um sistema informacional próprio, de uma nova cultura da água que alerte para o seu valor econômico, social e ambiental.

• Auto-financiamento do Sistema através da instituição dos princípios usuário-pagador e poluidor-usuário-pagador .

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Não podemos mais permitir que divergências acessórias dificultem a implantação de uma eficaz Política Nacional de Recursos Hídricos para o país. Urge, portanto, a aprovação de um marco jurídico, que proporcione a retaguarda necessária à efetiva implementação de Política Hídrica Brasileira.

Para tal, sugerimos como caminho mais eficiente o envio de um novo projeto de lei, em regime de urgência, ao Congresso Nacional, por iniciativa do Poder Executivo reunindo os pontos já consensuais entre os atores relevantes no processo.

Tal providência se justifica pela urgência de transformarmos em lei os preceitos já consensados, visto que a iniciativa do poder executivo, amparada no dispositivo regimental de urgência, pode levar a plenário a proposição num prazo de 45 dias.

Justifica ainda essa providência a saída do Deputado Feldman do Congresso Nacional, ator importante no processo, que assumiu a Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo.

Chegou o momento de fazer acontecer. O novo governo brasileiro, legitimado pelas urnas, está atento à questão, ao possibilitar ao setor ambiental a coordenação geral da Política de Recursos Hídricos .

O novo Ministro do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, ideologias a parte, possui trânsito e força política .

O principal oxigênio para a rápida implementação dos preceitos discutidos neste trabalho é indubitavelmente a vontade política de fazer acontecer. O novo ministro dos recursos hídricos, Gustavo Krause, possui os atributos necessários para catalizar politicamente as demandas consensuais produzidas pelo longo período de debates em

que se ateve à sociedade brasileira.

A implementação da Política de Recursos Hídricos nos moldes propostos, como lembra oportunamente Cavalcanti (1994), será também emblemática do ponto de vista dos caminhos da reforma do Estado Brasileiro, por reunir em seu bojo postulados como: descentralização; integração e harmonização dos setores envolvidos; participação e controle social; auto-financiamento e instrumentos de difusão de informações .

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BIBLIOGRAFIA

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