ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS
_ A
CENTRO DE FORMAÇAO ACADEMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
o
EXÉRCITO BRASILEIRO NA SEGURANÇA PÚBLICA
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILBRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBUCA PARA OBTENÇÃO 00 GRAU DE MESTRE
I
-ROGERIO DA SILVA GUIMARAES
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
E
o
EXÉRCITO BRASILEIRO NA SEGURANÇA PÚBLICA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR
ROGÉRIO DA SILVA GUIMARAES
APROVADA EM
PELA COMISSÃO EXAMINADORA
Prof Paulo ílio ato artins Doutor em Administração
RES~IO
Este estudo descritivo-explicativo teve como finalidade demonstrar as principais
dificuldades enfrentadas pelo atual Sistema Brasileiro de Segurança Pública, em
conseqüência, pelos órgãos de segurança pública, para diminuir os índices de
criminalidade e violência praticados no país. Para isso, enfoca o Exército Brasileiro como
possível subsistema do sistema de segurança pública, abordando aspectos da estrutura
funcional e operacional da Força Terrestre que poderiam ser empregados, em apoio aos
órgãos policiais, no combate à criminal idade. Conclui apresentando possíveis setores em
que o Exército Brasileiro poderia atuar na área da segurança pública, sem prejudicar suas
missões constitucionais.
ABSTRACT
The purpose of this descriptive-explicative study is to demonstrate the principal
difficulties confronted by the current Brazilian Public Security System and its agencies to
diminish the rates of crime and violence in the country. For this purpose, the Brazilian
Army was examined as a possible subsystem of the public security system, broaching
aspects of the Ground Force's functional and operational structure which may be
employed in support of the existing police agencies in their combat against crime. The
study concludes with the presentation ofthe possible sectors in the area ofpublic security
OFERECIMENTO
Por conta de sentimentos que necessitam extravasar, ofereço esta dissertação:
A Deus, por ter me oferecido saúde e capacidade de pensar.
A minha esposa, Claudia Ruas, pelo incansável apoio e alicerce para construção
da base de tudo: família.
A minha mãe, Edenice Guimarães, pela oportunidade de me trazer a vida e a luz.
A todos os meus familiares e amigos, pela motivação e paciência.
In memorian:
A meu pal, Edison Guimarães, pelo esforço de sempre procurar o
aprimoramento de seus filhos.
E ainda:
AGRADECIMENTOS
À Professora Ora. Sylvia Constant Vergara, pelo estímulo, segurança e
objetividade no trato com seu orientando.
À Professora Ora. Oéborah Morais Zouain, pelo estender de mãos e capacidade
de encurtar os caminhos.
À Professora Ora. Valderez F. Fraga, pela ajuda expontânea no
engrandecimento deste trabalho.
À Professora Jaíra Ruas, pela oportuna orientação quanto ao uso de nossa língua
portuguesa.
tema.
Ao Sr. José Ruas, pela inestimável contribuição bibliográfica e debates sobre o
Ao Juarez, incansável personagem na facilitação dos trabalhos.
sUMÁRIO
CAPÍTULO 1
O PROBLEMA E A METODOLOGIA
1.1. IN1RODUÇÃO... ... ... 8
1.2. OBJETIVOS INTERMEDIÁRIOS... ... ... ... ... 11
1.3. DELIMITAÇÃODOESTUDO... 11
1.4. RELEVÂNCIADOESTUDO... 13
1.5. DEFINIçÃo DE SIGLAS E TERMOS... ... 14
1.6. TIPO DE PESQUISA... 17
1.7. COLETADEDADOS... 18
1.8. l'RATA1.fENTODOSDADOS... 18
1.9. LIMITAÇÕES DO MÉTODO... 19
CAPÍTULO 2 PROPOSIÇÕES CONCEITUAIS SOBRE ORDEM PÚBLICA, SEGURANÇA PÚBLICA E PODER DE POLÍCIA 2.1. ORDEM PúBLICA... 21
2.2. SEGURANÇA PúBLICA... 26
2.3. PODER DE POLíCIA... 30
2.3.1. PODER DE POLÍCIA E PODER DA POLíCIA... 36
2.3.2. LIMITES DO PODER DE POLíCIA... ... ... ... ... 36
CAPÍTULO 3 MISSÕES CONSTITUCIONAIS 3.1. MIssÃo CONSTITUCIONAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO... 39
3.1.1. EVOLUÇÃO... 39
3.1.2. MIssÃo ATUAL... ... 42
3.2. MIssÃo CONSTITUCIONAL DOS ÓRGÃOS DE SEGURANÇA PúBLICA... 44
3.2.1. POLíCIA... 44
3.2.1.1. POLÍcIAFEDERAL... 49
3.2.1.2. POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL... ... 51
3.2.1.3. POLÍCIA FERROVIÁRIA FEDERAL... 54
3.2.1.4. POLÍCIA CIVIL... 55
3.2.1.5. POLÍCIA MILITAR... 56
3.2.1.6. CORPO DE BOMBEIRO MILITAR... 58
3.2.1.7. GuARDA MUNICIPAL... ... ... 60
CAPÍTULO 4 SISTEMA DE SEGURANÇA PÚBLICA 4.1. Os SISTEMAS NAS CIÊNCIAS SOCIAIS... 63
CAPÍTULO 5
O EXÉRCITO BRASILEIRO E A SEGURANÇA PÚBLICA
5.1. SEGURANÇA E SOBERANIA... ... ... ... 78
5.1.1. SEGURANÇA E SOBERANIA PÓS ATENTAOO DE 11 DE SETEMBRO DE 2001... 83
5.2. O EXÉRCITO BRASILEIRO NA SEGURANÇA PúBLICA... ... 91
CAPÍTULO 6 PROPOSTAS DE EMPREGO DO EXÉRCITO BRASILEIRO NA SEGURANÇA PÚBLICA 6.1. PROPOSTA N° 1: AUMENTO DO NÚMERO DE VAGAS PARA O SERVIÇO MILITAR... .... 104
6.2. PROPosTA~ 2: PROGRAMAS SOCIAIS... 107
6.3. PROPOSTA~ 3: COMBATEAONARCOTRÁFICO... 111
6.4. PROPOSTA~ 4: INvESTIREMINTELIGÊNCIA... 114
6.5. PROPOSTA~ 5: COMBATE AO CONTRABANDO DE ARMAS... 118
6.6. PROPOSTA N° 6: MELHORAR O SISTEMAPENrrENCIÁRIO... 121
6.7. PROPOSTA if 7: CRIAçÃo DE UMA GuARDA NACIONAL ... ... ... ... .... 124
CAPÍTULO 7 CONCLUSÃO... 128
CAPÍTULO 1
O PROBLEMA E A METODOLOGIA
"Conhecimento é construção e construção é
processo que admite múltiplos conteúdos e
variados enfoques. "
Sylvia Vergara
Neste capítulo, além de tratar da parte introdutória do presente trabalho, serão
abordados os itens básicos que compõem a definição do problema, bem como, a
metodologia utilizada para buscar atingir os objetivos propostos.
1.1 Introdução
Falar em desenvolvimento e progresso de um país sem que exista segurança
para os membros de sua sociedade é, no mínimo, um equívoco. O Estado deve assegurar
aos seus cidadãos segurança para que possam desenvolver suas atividades com
tranqüilidade e conforto.
Atualmente, os cidadãos brasileiros, principalmente os das grandes cidades,
vivem um sentimento de insegurança generalizado. Muitos são subordinados a toques de
recolher pelos criminosos que ditam suas próprias regras à revelia do que preconiza a
legislação, a moral e os bons costumes do povo brasileiro.
A maioria dos institutos de pesquisa do país apontam para o aumento
vertiginoso dos índices de criminal idade em quase todos os estados da Federação. Os da
região Sudeste, onde existe maior concentração populacional e de riquezas, estão no
epicentro dessa cruel realidade que assola a população.
São assassinadas no Brasil, em média, cento e dez pessoas todos os dias. O que
dá 40.000 mortes por ano. Nos EUA o índice é um terço do nosso. Na Alemanha a taxa
de homicídios eqüivale a um décimo da nossa. Só para efeito de comparação a Aids
demora cinco anos para produzir essa mesma mortandade brasileira.
Muitos são os fatores do desencadeamento da violência nas cidades. Dentre eles
autoridades policiais têm se esforçado no combate à criminal idade, mais ainda é pouco
em relação ao nível de organização atingido pelos criminosos.
Hoje, a principal mola propulsora dessa indústria do crime é o tráfico de drogas,
uma praga que vem se desenvolvendo rapidamente pelo mundo, e, por uma série de
contingências, transformou o Brasil em um polo consumidor e ponto de escala estratégica
nas rotas internacionais de distribuição. A maioria dos delitos praticados atualmente no
país estão relacionados ao comércio de drogas.
O que toma assustador esse cenário é a velocidade com que a marginalidade está
se organizando. Existem espalhados por todos os cantos do país, facções e gangues de
criminosos com funções hierarquizadas, regras definidas, tarefas específicas e padrões de
desempenho a serem cumpridos. A cada dia o crime organizado vem expandindo seus
domínios e conexões, culminando com ações encadeadas que passam a representar uma
ameaça ao próprio Estado e a tudo o que ele simboliza.
Atualmente, as instituições policiais, responsáveis constitucionalmente pelo
combate à criminalidade, vêm perdendo a guerra contra esses meliantes. O Brasil dispõe
de 500.000 homens nas polícias Militar, Civil e Federal. Não é um efetivo desprezível.
Nas principais cidades brasileiras a proporção policiais/ população é semelhante à de
Nova York. O problema principal é a ineficiência de nossos policiais. No mesmo tempo
os policiais daqui esclarecem um caso, seus colegas americanos desvendam nove e os
ingleses resolvem catorze.
É claro que em comparação com outros órgãos policiais de países considerados
maIS desenvolvidos nossas instituições policiais encontram-se sucateadas, mal
remuneradas, mal preparadas, mal coordenadas e em algumas regiões com efetivos
aquém do necessário para cumprir suas missões. Porém esse quadro deve ser reavaliado e
mudado.
A situação complica-se ainda maIS, quando agentes de segurança pública,
muitos deles fardados e armados, realizam manifestações reivindicando melhores
condições de trabalho e de remuneração. Tal fato abala os alicerces das instituições do
Estado que fica sem condições de atender ao previsto no artigo 5° do texto constitucional,
"O Estado deve assegurar aos brasileiros e estrangeiros residentes no país o direito à
segurança ... "
Soma-se a esse quadro a sensação de impunidade que assola a maioria dos
processos em andamento na Justiça, seja pela inconsistência e falhas nos inquéritos
autoria desconhecida são descobertos os culpados, seja pela demora do sistema judiciário em julgar e condenar o autor do delito - os processos passam 90% do tempo no cartório e 10% com os juizes.
Ainda, é sempre bom lembrar, a legislação penal brasileira deve ser revista e
reformulada, pois é tolerante. O Código de Processo Penal permite ao acusado penas leves para crimes violentos e brechas para os mais variados tipos de recursos que contribuem, ainda mais, para o acúmulo de processos na Justiça.
Outro fator que alimenta essa sensação de impunidade situa-se no sistema penitenciário. A cadeia não prende. Somente 1% dos condenados cumpre a pena até o fim. Os outros fogem ou são concedidos os mais variados tipos de beneficios que chocam a opinião pública e os cidadãos contribuintes. Adiciona-se a isso, a corrupção, que de tão
generalizada permite aos presos comandarem de dentro dos presídios operações ilícitas com a maior tranqüilidade e conivência dos agentes penitenciários.
É mister que algo deva ser realizado para coibir tais ações. Em relação ao
assunto, o Governo Federal junto com alguns Governadores de Estado, vem estudando propostas de emprego do Exército Brasileiro na área da segurança pública em apoio aos
órgãos de segurança pública.
Muitos estudiosos da matéria acreditam que tal medida é inconstitucional e provocará mudanças na formação e preparo do militar das Forças Armadas, bem como, dos agentes dos órgãos policiais. Informam que as Forças Armadas e as polícias possuem
missões distintas e definidas na Constituição Federal de 1988.
Porém, sabemos que alguma providência deve ser tomada. O inimigo está
presente em todos os cantos do país. Não se trata mais de um fenômeno regional, apenas localizado nas grandes cidades, passou a ser um fenômeno nacional. Cabe então à União, com todo o seu aparato, participar mais efetivamente no combate ao crime organizado.
1.2 Objetivos intermediários:
• Identificar, analisar e caracterizar os dispositivos legais que regulamentam as missões constitucionais do Exército Brasileiro;
• Identificar, analisar e caracterizar os dispositivos legais que regulamentam
as missões dos órgãos de segurança pública previstos na Constituição Federal de 1988;
• Pesquisar, analisar e definir ordem pública, segurança pública e poder de polícia nos contextos: histórico, ideológico e sócio-econômico;
• Identificar e analisar os possíveis motivos para o emprego do Exército Brasileiro na área da Segurança Pública;
• Identificar, caracterizar e analisar operações em que o Exército Brasileiro foi
empregado para manutenção ou preservação da ordem pública.
1.3 Delimitação do estudo
Neste estudo entendemos não ser possível esgotar todas as questões relacionadas ao sistema de segurança pública vigente no país. Tal fato revela-se pelas inúmeras variáveis envolvidas, sejam elas externas, de caráter social, econômico ou político, ou
internas, como: efetivo, equipamentos e treinamentos dos órgãos de segurança pública. Observa-se, então, que as variáveis são de diversas ordens e naturezas,
permitindo-se aptidões distintas e, portanto, desvios de ordem temática. A proposta central deste estudo é focalizar o Exército Brasileiro como sendo um dos órgãos disponibilizados pelo Estado para atuar, em conjunto com as instituições policiais previstas na Carta Magna, na área de segurança pública. Portanto, este é o nosso horizonte espacial, enfatizar o relacionamento do Exército com os outros subsistemas de
Ressalta-se que este estudo poderia ser aplicado às Forças Armadas como um todo - Marinha, Exército e Aeronáutica. No entanto, a presente pesquisa ficará restrita ao
âmbito do Exército Brasileiro. Isto não quer dizer que a Marinha e a Aeronáutica não sejam importantes para a defesa externa e interna do país. A razão para tal delimitação
fundamenta-se no fato do Exército ser a instituição mais empregada pelo governo federal quando, por alguma questão, os órgãos policiais encontram-se sem condições de preservar a ordem pública.
Quanto aos assuntos a serem abordados, o estudo privilegiará os relativos à
preservação da ordem pública, dos quais destacaremos a segurança pública e, principalmente, o poder de polícia, mecanismo que dispõe o Estado para conter exageros praticados pelos indivíduos na sociedade.
Destaca-se a concordância de vários doutrinadores sobre os elementos componentes da ordem pública que são: segurança pública, tranqüilidade pública e
salubridade pública. Nesta pesquisa tratar-se-á a ordem pública no seu aspecto da segurança pública, na qual está inserida a criminal idade, sem aprofundar-se nos seus
outros aspectos.
Dentro desse cenário será dada uma maior ênfase às questões relacionadas aos tipos de atos que podem causar a perturbação da ordem pública, bem como, quais são os
instrumentos utilizados pelo Estado para a restauração dessa mesma ordem pública. O estudo não abordará, apesar de relevantes, assuntos relativos a tipos de motivos que levam uma pessoa a cometer atos contra a ordem pública.
Em termos de temporalidade, o presente estudo ficará limitado ao período compreendido entre a promulgação da Constituição Brasileira de 1988, que define os direitos e garantias fundamentais dos cidadãos, bem como as missões das Forças
Armadas e dos órgãos de segurança pública, até os nossos dias. Contudo, fatos históricos e referências teóricas anteriores a esse período que contribuam para a consecução da pesquisa não serão ignorados. Tal opção justifica-se, também, pela presença do Exército
nas ruas de vários Estados brasileiros durante esse período, seja para dar proteção a autoridades de outras nações em congressos mundiais, ou para restauração da ordem
pública, como por exemplo, na greve das polícias em vários Estados da nação.
Como acentua Vergara (2000, p. 30), esta será a "moldura" da presente pesquisa, explicitando "o que fica dentro do estudo e o que fica de fora. Já que a realidade é
1.4 Relevância do estudo
Na atualidade brasileira o tema segurança pública vem sendo cada vez mais
explorado pela mídia. Segundo Bicudo (2000, p. 91):
o
tema segurança pública está hoje na ordem do dia. Realmente, na amplitude do horizonte dos Direitos Humanos, os instrumentos que devem assegurar a segurança do povo assumem papel relevante. E essa segurança deveria encontrar, nos órgãos policiais, que constituem a primeira linha no combate à criminalidade, o seu principal ponto de apoio.Certamente, não precisamos dizer que esse assunto é de vital importância para a
estabilidade de qualquer governo como, também, de toda a sociedade. A própria
Constituição Federal em seu artigo 5° institucionalizou que a segurança é um direito inviolável aos brasileiros e estrangeiros residentes no país.
No Brasil, em todas as pesquisas relativas à matéria é unânime o crescimento da
violência em todos os setores e de todas as formas. Vários são os fatores dessa medrança
da violência: sociais, econômicos, estruturais e políticos. Hoje, nossa sociedade vive em
um quadro permanente de insegurança, privando-nos de certos direitos previstos em
nossa legislação.
Até mesmo aqueles órgãos que são responsáveis em preservar a ordem pública e
prover segurança a todos os cidadãos, estão descumprindo o seu papel perante a
sociedade, ou seja, desrespeitando as leis e desestabilizando as instituições públicas.
Em conseqüência, a sociedade brasileira está insatisfeita com os baixos índices
de produtividade de cada instituição policial em detrimento da crescente e expressiva
demanda da criminal idade e da violência. Isto provoca cobrança por novas reformas e
medidas imediatas no sistema de segurança pública para conter essa onda que assola as
entranhas de nossa nação.
Nesse contexto, o presente estudo pretende identificar em quais setores o
Exército Brasileiro poderia ser empregado, interligado aos órgãos de segurança pública,
no combate à criminalidade e à violência, sem que isso interfira no cumprimento de suas
A identificação de tais setores permitirão subsidiar autoridades e estudiosos do
assunto em relação a conseqüências que possam surgir nas instituições policiais e no
próprio Exército com a adoção da referida medida. Discernir se a medida é acertada ou
precipitada. Além de possibilitar aplicações práticas na reorganização dessas instituições
em busca de uma melhor prestação de serviço na área de segurança pública, como,
também, responder aos anseios da sociedade brasileira.
Entendemos, assim, que qualquer contribuição que procure fornecer subsídios
para permitir uma melhoria do sistema de segurança pública brasileiro é de relevância
para a sociedade como um todo, que, cada vez mais, é tolhida de seus direitos
constitucionais.
1.5 Definição das siglas e dos termos
1.5.1 Siglas
• ACISO: Ação Cívico-Social;
• AMB: Associação dos Magistrados Brasileiros;
• CF: Constituição Federal;
• CIE: Centro de Inteligência do Exército;
• CIGE: Centro Integrado de Guerra Eletrônica;
• DCPT: Divisão de Conservação, Pavimentação e Tráfego;
• DNER: Departamento Nacional de Estradas e Rodagem;
• DPF: Departamento de Polícia Federal;
• EB: Exército Brasileiro;
• ESG: Escola Superior de Guerra;
• PC: Polícia Civil;
• PF: Polícia Federal;
• PM: Polícia Militar;
• PRF: Polícia Rodoviária Federal;
• PFF: Polícia Ferroviária Federal;
• ONU: Organização das Nações Unidas;
• SIEx: Sistema de Inteligência do Exército;
• SENASP: Secretaria Nacional de Segurança Pública;
• SISME: Sistema de Intercâmbio de Informações de Segurança do MERCOSUL, Bolívia e Chile.
• SIV AM: Sistema de Vigilância da Amazônia.
1.5.2 Termos
• Delito: Ato que a lei declara punível e que geralmente resulta em danos aos interesses da sociedade ou à pessoa de alguém, sujeitando seu autor às sanções previstas na legislação.
• Disciplina: segundo § 2° do artigo 14 do Estatuto dos Militares, disciplina é "a rigorosa observância e o acatamento integral das leis, regulamentos,
normas e disposições que fundamentam o organismo militar e coordenam seu funcionamento regular e harmônico, traduzindo-se pelo perfeito cumprimento do dever por parte de todos e de cada um dos componentes
desse organismo".
• Força Terrestre: termo muito utilizado pelos militares federais para designar o Exército Brasileiro.
• Graduação: denominação genérica do grau hierárquico atribuído às Praças - subtenentes, sargentos, cabos e soldados.
• Hierarquia: ordenação da autoridade, em níveis diferentes, dentro das estruturas militares. A ordenação se faz por postos ou graduações. O respeito
à hierarquia é concretizado no espírito de acatamento à seqüência de autoridade.
• Manutenção da ordem pública: exercício dinâmico do poder de polícia, na
ostensivas, com o objetivo de prevenir e/ou coibir atos que possam alterar
ou violar a ordem pública.
• Milícia: guarda territorial formada por todos os homens válidos, os colonos
e seus dependentes, que se deveriam manter convenientemente armados à
própria custa.
• Ordem pública: "situação de tranqüilidade e normalidade que o Estado
assegura - ou deve assegurar - às instituições e a todos os membros da
sociedade, consoante as normas jurídicas legalmente estabelecidas."
(Lazzarini, Tácito, Moreira Neto, Meirelles, Júnior & Ferreira, 1987, p.156)
• Policiamento ostensivo: competência das polícias militares que, fardadas,
armadas e presentes em determinados setores da comunidade, tratam evitar a
perturbação potencial da ordem pública.
• Policiamento ético-sócio-cívico-educacional: policiamento efetuado
mediante meritória ação pedagógica, em prol da defesa do meio ambiente,
respeito ao patrimônio e' contínua elevação dos índices de patriotismo
consciente, objetivando o bem estar da população.
• Poder de polícia: mecanismo que dispõe a administração pública para
conter os abusos do direito individual em detrimento do bem-estar social da
coletividade ou do próprio Estado.
• Posto: denominação genérica do grau hierárquico atribuído a militar que
tenha a patente de oficial.
• Tranqüilidade pública: estágio em que a comunidade se encontra num
clima de convivência pacífica e harmoniosa, representando uma situação de
1.6 Tipo de pesquisa
Para a classificação da presente pesqUlsa toma-se como base a taxionomia
apresentada por Vergara (1990), que a qualifica em relação a dois aspectos: fins e meios.
a) Quanto aos fins:
• Exploratória - porque apesar de existir extensa relação de fontes de consulta, há pouquíssimos estudos sistematizados que abordem o tema ora proposto: emprego do Exército Brasileiro na área de segurança
pública.
• Descritiva - porque visa mencionar as características jurídico-legais, política e sociais em que se alicerça o atual sistema de segurança pública brasileiro, bem como, apontar as principais esferas de atuação, conforme preconizado na Constituição Federal de 1988, do Exército
Brasileiro e dos órgãos responsáveis pela segurança pública no país.
• Explicativa - em complementação às outras duas anteriores, com a
finalidade de esclarecer quais fatores, que atualmente vem ocorrendo na sociedade brasileira, contribuem para o emprego do Exército
Brasileiro na área de segurança pública.
b) Quanto aos meios:
• Bibliográfica - porque recorreu ao uso de livros, periódicos, teses, dissertações e internet para a sua fundamentação
teórico-metodológica.
• Documental - porque valeu-se de documentos de uso restrito do
1. 7 Coleta de dados
o
escopo para coleta de dados foi preparado com base nas orientações emanadaspor Vergara (2000).
Os dados foram coletados por meio de:
a) Pesquisa bibliográfica em livros, revistas especializadas, jornais, dicionários, internet, dissertações e monografias com dados relacionados
ao assunto estudado. Além de consultar as bibliotecas da Fundação Getúlio Vargas - FGV e do Exército - Bibliex, foram realizadas pesquisas nas bibliotecas das seguintes organizações militares: Escola de
Comando e Estado-Maior do Exército - ECEME e Instituto Militar de Engenharia - IME.
b) Pesquisa documental nos acervos do Exército Brasileiro. Foram realizadas análises em documentos tais como: regulamentos internos,
portarias, políticas estratégicas, normas, noticiários e procedimentos expedidos pela Força Terrestre.
Com base nas conclusões alcançadas pelas pesquisas bibliográfica e documental
procurou-se compreender o fenômeno segurança pública, especificamente no aspecto da relação entre o Exército Brasileiro e os órgãos constitucionalmente encarregados de manter a tranqüilidade pública.
1.8 Tratamento dos dados
Os dados coletados na pesquisa bibliográfica serviram de ponto de partida para o presente estudo. Primeiramente, foi realizado o fichamento da bibliografia escolhida.
Posteriormente, foi feita leitura analítica dos dados selecionados. Essas atividades foram as mais trabalhosas e demoradas, porém de vital importância para a pesquisa, pois por meio delas elegeram-se os assuntos que mais se identificaram com os objetivos a serem
Ressalte-se que os dados manipulados são, essencialmente, investigados por terceiros e oferecem reflexões, interpretações, argumentações, análises e conclusões
desses autores. Procuramos, então, extrair elementos práticos para análise, mas estivemos, na maior parte do tempo, trabalhando com publicações.
Os dados coletados por intermédio da pesquisa documental foram cotejados com os da pesquisa bibliográfica, de forma a extrair o material necessário para identificar os possíveis setores da segurança pública que o Exército Brasileiro poderia ser empregado, em apoio às forças policiais e sem interferir nas suas missões constitucionais, para
garantia da ordem pública.
1.9 Limitações do método
A metodologia selecionada para a presente pesqUIsa apresenta as seguintes dificuldades e limitações:
• Ausência de apresentação da percepção dos integrantes do Exército
Brasileiro, nos diversos postos e graduações, sobre o possível emprego da Força Terrestre na segurança pública. Tal fato ocorreu em virtude da negação por parte do Exército Brasileiro da aplicação de questionários aos
militares federais. Porém, caso fosse aprovado, o método estaria limitado pela seleção dos sujeitos ao qual seriam aplicados os questionários, tendo em
vista a impossibilidade de serem distribuídos a todos os militares do Exército Brasileiro existentes no país.
• Existência de pequeno número de fontes bibliográficas relativas à segurança
pública, tratada na maioria das vezes como sub item de estudos sobre
criminologia.
• Tendência à generalização e simplificação de leis, decretos, portarias e outros documentos oficiais que podem levar a omissões de outros aspectos relevantes ao estudo.
• A bibliografia e os documentos pesquisados não esgotaram toda a matéria relativa ao tema, principalmente no que conceme à solução do problema e
Brasileiro e os órgãos de segurança pública se fazem presentes em todas as unidades da federação, o que dificulta a obtenção de dados e documentos internos a respeito do assunto.
Este capítulo teve como objetivo apresentar a formulação do problema a ser resolvido em compatibilidade com a metodologia e o referencial teórico ofertado, de. modo que os objetivos, sua relevância e delimitação estivessem coerentes quanto a
coleta, tratamento e limitações que um estudo pode assumir, principalmente quando utilizado em uma área complexa e de grande mobilidade como a da segurança pública.
CAPÍTULO 2
PROPOSIÇÕES CONCEITUAIS SOBRE A ORDEM PÚBLICA, SEGURANÇA
PÚBLICA E PODER DE POLÍCIA
"A ordem é o clima, o meio ambiente
natural da paz, da qual é a causa e o
resultado. "
Paul Bemard
Cuida este capítulo de apresentar estudos já realizados por outros autores sobre a Ordem Pública, Segurança Pública e Poder de Polícia. Procura abordar objetivamente os
principais conceitos e opiniões ostentadas por especialistas do assunto, visando caracterizar cada um deles dentro do tema ora proposto.
2.1 Ordem pública
A construção de um Estado Democrático de Direito requer o respeito às
garantias fundamentais dos cidadãos, que são primordiais para o desenvolvimento da sociedade e engrandecimento das instituições.
O Estado, então, deve assegurar ao cidadão brasileiro ou estrangeiro residente no país, o direito à sua integridade fisica e patrimonial. Visando cumprir tal tarefa, o poder público dispõe dos órgãos policiais, que também podem ser denominados forças de
segurança pública.
Os agentes policiais no cumprimento de suas funções atuam na preservação da
ordem pública em seus diversos aspectos, garantindo aos cidadãos os direitos assegurados pela Constituição Federal de 1988.
Para um melhor entendimento do assunto faz-se necessário compreender o conceito de ordem pública, campo de atuação dos policiais no cumprimento de seu dever.
No entender de Moreira Neto (2001), ordem é uma situação essencial e
desejável à existência das sociedades civilizadas e, mantê-la, é missão fundamental do Estado. Segundo o autor a ordem subdivide-se em: ordem política, econômica, social,
estudo, entendida como a "convivência pacífica e harmoniosa das populações". (Moreira
Neto, 2001, p. 328)
Hoje existe o consenso de muitos autores e especialistas de que a noção de ordem pública é incerta. Afirmam que ela não é estática. Varia no tempo e no espaço em
função da própria história, de um país para o outro e, até mesmo, em épocas diferentes, dentro de um mesmo país. Conceituá-la é uma tarefa difícil, pois sua essência não se deixa prender em uma fórmula completa.
Ressalta-se que a noção de ordem pública já vem de longa data, desde o Direito Romano. Naquela época o termo ainda não tinha surgido, mas seu conteúdo correspondia ao conceito de mores. A ordem alicerçada no mores populi romani baseava-se mais nos
costumes do que na lei, possuindo um agente público, chamado de censor, para controlá-la mediante utilização do poder repressivo para aplicação de sanções - a nota censoria.
Posteriormente, no Direito Intermédio, a expressão surge como sinônimo de
bons costumes e interesses públicos, noções que foram influenciadas pelo moralismo do cristianismo.
No século XIX, o liberalismo rompe o conceito laico restringido-o a aspectos
quase casuísticos. Sobre o assunto Moreira Neto discorre:
"Com o advento do Estado do Bem-Estar Social, a Ordem Pública se hipertrofia e passa a ser o conceito instrumental para o alargamento do papel interventivo do Estado nos vários campos de atividade humana; passa a servir não só ao Poder de Polícia e aos Serviços Públicos como ao Ordenamento Econômico e ao Ordenamento Social, as novas modalidades de ação do Estado presentes nas constituições do século
xx. "
(Lazzarini et alii, 1987, p. 129)O autor segue informando que embora a noção de ordem pública possa modificar-se no tempo e no espaço, ela apresenta-se, nos dias de hoje, com alguns traços de geral reconhecimento, permitindo caracterizá-la, antes e melhor que um conceito legal, em um conceito jurídico.
Todavia, estudiosos do assunto, dentre eles Rivero, Salvat, Paul Bernard, VedeI e Marcel Waline defendem ser a noção de ordem pública extremamente vaga e ampla.
intimamente relacionadas a existência e manutenção das organizações SOCiaiS
estabelecidas.
A ordem pública é formada por um mínimo de condições essenciais a uma vida
social conveniente, constituindo-lhe o fundamento à segurança dos cidadãos e dos bens, à
salubridade e à tranqüilidade pública, bem como, de aspectos econômicos e estéticos
-proteção de logradouros e monumentos.
Observamos, com isso, que conceituar ordem pública é algo espinhoso, pois sua
noção deve ser ampla o suficiente para abranger as vigências morais e consuetudinárias
da sociedade. Ou seja, uma gama enorme de valores que têm por finalidade propiciar a
salvaguarda de bens, pessoas e o próprio Estado.
Por outro lado, a ordem pública é uma situação prática, visível a nossos olhos,
que tem a ver com a convivência harmoniosa cotidiana, a paz social, a exclusão da
violência e com o trabalho diuturno dos agentes de segurança pública na guarda desses
valores.
No entendimento da Escola Superior de Guerra (ESG), a ordem pública visa "a
garantia do livre exercício dos direitos individuais, a manutenção da estabilidade das
instituições e do funcionamento dos serviços públicos, bem como impedir os danos
sociais. A ordem pública é, pois, um objetivo a ser alcançado e mantido". (Santos, 2001,
p.9)
Verificamos que o conceito de ordem pública não se restringe apenas a
manutenção da estabilidade das instituições, uma vez que abrange e ampara também os
direitos individuais e o comportamento lícito de todo cidadão, para a coexistência
harmoniosa na sociedade. A ordem pública é afrontada tanto por atos de violência contra
a coletividade ou instituições em geral, como por ofensas a dignidade da pessoa humana.
Em seu artigo 2°, n° 21, o regulamento para as polícias militares e corpos de
bombeiros militares, aprovado pelo Decreto nO 88.777 de 30 de setembro de 1983,
definiu ordem públi~a como:
Lazzarini, criticando tal definição, informa não ser aceitável dizer que a ordem pública é um "conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da
Nação". Para isso recorre a Hely Lopes Meirelles:
"O ordenamento jurídico da Nação é que pode ser considerado como sistematização das regras de Direito, materiais ou formais, ou seja, o sistema legal adotado pelo país para assegurar a existência do Estado e a coexistência pacífica dos indivíduos na comunidade." (apud Lazzarini et alii, 1987, p.12)
Quanto ao termo "fiscalizado pelo poder de polícia", o autor também o critica. Argumenta sobre o que pode ser fiscalizado não o será pelo poder de polícia, pois esse
poder é uma abstração do Direito, algo em potencial que não pode se concretiza por si só. Muitos autores advertem sobre os perigos dos conceitos legais para definir o
termo ordem pública, pois tal termo é de dificil conceituação em virtude do seu dinamismo, ou seja, sua noção modifica-se no tempo e no espaço. Moreira Neto (1983) discerne que o conceito deve ser suficientemente preciso para ser jurídico - distinção, sem ser excessivamente limitado para ser legal - restrição.
A própria Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro buscou uma definição mais operativa para o termo ordem pública. A corporação expôs tal conceito em um documento doutrinário: "Manual de Bases Doutrinárias para o emprego da Força",
publicado em 15 de abril de 1982 que diz:
"Ordem pública é o estado de paz social que experimenta a população, decorrente do grau de garantia individual ou coletiva propiciado pelo poder público, que envolve, além das garantias de segurança, tranqüilidade e salubridade, as noções de ordem moral, estética, política e econômica, independentemente de manifestações visíveis de desordem. "
Apesar de suscetível a críticas, esse conceito é infinitamente melhor do que a
definição constante do Decreto n° 88.777 de 30 de setembro de 1983. A ordem pública
passa a ser visualizada como uma situação, um estado a ser mantido ou alcançado.
Recassens y Brunet, citado por Tiscornia (Debates, 1998, p. 88), salienta que o
cidadãos com a normativa e com os costumes 'pactuados' pela 'sociedade' e protegidos
pelo Estado. Os contraventores, inimigos do bem-estar público, devem ser separados do
coletivo e castigados."
Segue o autor informando que como o objetivo é evitar a "des-ordem" e a
ruptura da ordem estabelecida, tal fato redundou numa acentuada preocupação com o
delito político - entendido como qualquer forma de desavença em relação ao regime
autoritário dominante - mais do que com a investigação científica da delinqüência
comum e do crime em geral.
Existem na literatura vários conceitos, de diversos autores, abordando o termo
ordem pública. Destacam-se duas definições que se identificam com o tema proposto no
presente estudo. A primeira formulada por Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a segunda
por Hely Lopes Meirelles.
"Ordem pública, objeto da Segurança Pública, é a situação de convivência pacífica e harmoniosa da população, fundada nos princípios éticos vigentes na sociedade." (Lazzarini et alii, 1987, p.138)
"Ordem pública é a situação de tranqüilidade e normalidade que o Estado assegura - ou deve assegurar - às instituições e a todos os membros da sociedade, consoante as normas jurídicas legalmente estabelecidas." (Lazzarini et alii, 1987, p.156)
A primeira definição é importante, pois, ao declarar que a ordem pública é
objeto da segurança pública, fez-se uma vinculação operativa, ou seja, concedeu um
sentido prático ao termo. Quando se diz que a ordem pública é uma situação, mostra-se
que ela é um fato, uma conjuntura a ser mantida ou recuperada. Cabe ressaltar que os
princípios éticos vigentes na sociedade são o direito, o costume e a moral.
A segunda definição propõe que a ordem pública não é uma figura jurídica, bem
como, uma instituição política ou social. Observa-se que o vocábulo situação aparece
também nessa definição, ou seja, o Estado deve assegurar o respeito ao interesse da
coletividade e aos direitos individuais a todos os membros da comunidade.
À luz das duas definições percebe-se que o conceito de ordem pública varia, de
às instituições, à segurança, à propriedade, à salubridade pública, visando o bem-estar de todos os membros da sociedade.
Manter a ordem pública é assegurar a paz pública evitando que fatos externos possam alterar a tranqüilidade geral da sociedade. Para isso, o Estado deve ter por
essência a defesa das garantias individuais dos cidadãos - consideradas coletivamente - que podem vir a ser perturbadas por condutas desviantes de indivíduos segregadores.
2.2 Segurança Pública
Discorrer sobre segurança pública sem reportar-se à ordem pública é um
equívoco, pois é praticamente impossível falar sobre uma sem referir-se à outra, face à existência de um estreito relacionamento entre ambas. Sobre o assunto Lazzarini, mencionado por Gouveia (2002, p.2), diz que "... são valores etéreos, de dificil
aferição ... ", isto é, são abstratos, imensuráveis e indistintamente inseparáveis.
Toda matéria que diga respeito à segurança pública refere-se, também, à ordem
pública, que por ser mais abrangente, nem sempre diz respeito àquela. A segurança pública é um dos aspectos da ordem pública, que ao lado da tranqüilidade pública e da salubridade pública formam a triade que compõe algo mais amplo - a ordem pública.
Para Moreira Neto a "Segurança Pública é o conjunto de processos políticos e jurídicos destinados a garantir a ordem pública na convivência de homens em
sociedade. li. Informa ainda, que tia relação entre a ordem pública e a segurança pública
não é do todo para a parte, porém efeito para causa". (Gouveia, 2002, p.2)
Analisando esse entrave conceitual Lazzarini (1991, p.26) esclarece:
"A divergência, mais bem analisada, não é tão profunda quanto parece, pois o todo é mesmo sempre efeito de suas partes, e a ausência de uma delas já o descaracteriza. Assim, não há conflito ao afirmar-se que a ordem pública tem na segurança pública um dos seus elementos e uma das suas causas, mas não a única."
Atualmente o tema segurança pública emerge como questão política e social.
Esse problema não é fácil de ser resolvido, pois abrange conflitos entre os
direitos da população - direitos inerentes à pessoa - e a proteção desses direitos como
condição indispensável para sua consecução. Trata-se de proteger direitos e liberdades,
que todos nós sabemos são questões complexas e dificeis de defender por abranger
valores muitas vezes conflitantes.
Consiste em transformar a segurança pública em um sistema que busque
defender direitos e não apenas controlá-los para que os direitos humanos não sejam
violados durante a repressão de algum delito.
Pessoa (1971, p.7) ao abordar o tema segurança pública nos lembra que:
" ... a Segurança Pública é estado antidelitual, que resulta da observância dos preceitos tutelados pelos códigos penais comuns e pela lei das contravenções. As ações que promovem a Segurança Pública são ações policiais repressivas ou preventivas típicas. As mais comuns são as que reprimem os crimes contra a vida e a propriedade. Todavia, a Segurança Pública pode resultar da simples ausência, mesmo temporária, dos delitos e contravenções. Assim, o próprio conceito de Segurança Pública não prescinde daqueles ilícitos, presentes ou prováveis como fatores antes de essência psicológica que material. A Segurança Pública· ideal seria aquela em que os ilícitos houvessem desaparecido".
o
autor, com essa asserção, quis dizer que a noção de segurança pública, como estado antidelitual, está compreendida na de ordem pública, no sentido de ausência dedesordem, ou seja, sem atos de violência contra as pessoas, propriedade e o poder
público. Conclui dizendo que a segurança pública é algo instável, flutuante, pois pode ser
afetada por numerosos fatores, desde sociais até de ordem econômica, ou seja, é abstrata
e imensurável.
interna.
Todavia, segurança pública não deve ser confundida com segurança externa ou
• A segurança externa refere-se a qualquer tipo de ameaça situada no
domínio das relações internacionais. Situa-se dentro do conceito
abrangente de segurança nacional que no entendimento da ESG é lia
garantia relativa, para a Nação, da conquista e manutenção dos objetivos
Nacional". Neste ínterim, cabe ao Estado, por meio da diplomacia e das Forças Armadas, desenvolver as políticas de defesa externa.
• A segurança interna refere-se às ameaças internas contra os objetivos
nacionais permanentes, podendo ser caracterizada a partir da evolução de um problema originalmente do campo da ordem pública. Caso já previsto
na CF que requer o emprego das Forças Armadas para garantia da lei e da
ordem.
Notamos, então, que os objetivos da segurança pública são muito mais restritos
em comparação aos da segurança externa e interna. Contudo, existe uma proximidade entre as questões de segurança pública - a cargo dos órgãos de segurança pública - e
de segurança interna - de responsabilidade das Forças Armadas - em virtude da possibilidade de certos ilícitos originários na segurança pública evoluírem para se antepor à consecução dos objetivos nacionais. Caso típico desse cenário é o que vem ocorrendo
com a nossa vizinha Colômbia, que segundo Terra:
"Ninguém mais pode duvidar de que, por exemplo, a atuação dos narcotraficantes na Colômbia, tenha de há muito tempo ultrapassado os limites da segurança pública e constitua questão de segurança nacional, interna." (Gouveia, 2002, p.4)
Moreira Neto (apud Lazzarini et alii, 1987) informa que o sentido de segurança desenvolvido nos últimos anos, tanto nas relações internas das nações quanto nas
relações internacionais, é, basicamente, o de garantia e preservação de valores. Valores que transportados para a área de segurança pública estão implícitos nas seguintes idéias:
a) que se garante: se garante o inefável valor da convivência pacífica e harmoniosa entre os indivíduos, excluindo a violência nas relações sociais,
que se contém no conceito de ordem pública;
b) quem garante: é o Estado que tomou para si o monopólio do uso da força
na sociedade, portanto o responsável pela ordem pública;
c) contra quem se garante: garante-se a preservação da ordem pública contra a ação de seus perturbadores;
Constitucionalmente, como relata Santos (2001), a segurança pública está
estruturada em dois níveis: ordinariamente é responsabilidade dos Estados da federação,
por intermédio de suas polícias estaduais; extraordinariamente, cabe a ação da União,
situação que as providências deixam o patamar da segurança pública e passa para o da
segurança interna, oportunidade que requer o concurso das F orças Armadas junto aos
órgãos policiais. Ainda no nível União, cabe à Polícia Federal o papel de polícia
judiciária e administrativa nas infrações de ordem política e social.
Em seu artigo 144, a CF 88 declara que a segurança pública é um dever do
Estado, como também, direito e responsabilidade de todos, sendo exercida para a
preservação da ordem pública, incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio do
provimento de serviços prestados pelos órgãos discriminados ao final do
caput
dessereferido artigo.
Segundo alguns especialistas, tal artigo gera algumas dificuldades e conflitos
quanto aos limites de competência de cada órgão policial, bem como, em relação a
atuação dos cidadãos, já que o texto constitucional assegura ser responsabilidade de todos
a prevenção e repressão das infrações penais. Nesse sentido, é vital a participação dos
cidadãos nas políticas desenvolvidas pelos órgãos públicos nessa área essencial para a
vida em comunidade.
Neste contexto, cabe citar a definição de Carneiro (2001, p. 7):
"Segurança Pública é uma atividade pertinente aos órgãos estatais e à comunidade como um todo, realizada com o fito de proteger a cidadania, prevenindo e controlando manifestações da criminalidade e da violência, efetivas ou potenciais, garantindo o exercício pleno da cidadania nos limites da lei. "
Seria simplista supor que a segurança pública depende apenas dos órgãos
policiais, eles representam apenas parte da questão, cabendo a outra fatores de ordem
educacional, social, econômico e cultural. O manejo eficiente dessa complexidade de
fatores pelas autoridades e pelos cidadãos é que vai assegurar um bom nível de segurança
para o país.
Apesar de dificil aferição, muitos autores amscaram-se a definir segurança
" O afastamento, por meio de organizações
próprias, de todo o perigo, ou de todo o mal, que possa afetar a ordem pública, em prejuízo da vida, da liberdade, ou dos direitos de propriedade do cidadão. A segurança pública, assim, limita as liberdades individuais, estabelecendo que a liberdade de cada cidadão, mesmo em fazer aquilo que a lei não lhe. veda, não pode ir além da liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a." (apud Lazzarini et alii, 1987, p.16)
Nessa definição ressalta-se a presença do Estado, que para garantir o
cumprimento da lei e a convivência pacífica e harmoniosa dos cidadãos, utiliza-se de
medidas e ações de modo a evitar, impedir ou eliminar a prática de atos atentadores à
ordem pública. A segurança pública é a garantia relativa da manutenção e preservação da
ordem pública, mediante o exercício, pelo Estado, do monopólio da força que se
evidencia por meio do poder de polícia.
2.3 Poder de polícia
Meirelles (1985) afirma que o Estado é dotado de poderes políticos e poderes
administrativos. Os poderes políticos são poderes de Estado, ou seja, emanam do
Legislativo, Executivo e Judiciário para o desempenho de suas funções constitucionais,
primárias e relativas à soberania. Os poderes administrativos são considerados poderes
contingentes e instrumentais de toda a administração, pois apresentam-se segundo as
exigências do serviço público e as necessidades da sociedade.
Enquanto os poderes políticos se originam dos poderes do Estado, sendo
exercidos pelos respectivos órgãos constitucionais do Governo, os poderes
administrativos se disseminam por toda a administração pública e se apresentam como
meios de sua atuação.
Informa ainda o autor que os poderes administrativos são: o poder vinculado, o
poder discricionário, o poder hierárquico, o poder disciplinar, o poder regulamentar e o
poder de polícia, objeto do presente estudo, que a administração pública exerce sobre
todas as atividades e bens que afetam ou porventura possam afetar a coletividade.
O termo poder de polícia vigente no ordenamento brasileiro é a tradução de
na terminologia legal, no julgamento da Corte Suprema dos Estados Unidos do caso
Brown versus Maryland realizado no ano de 1827. Tal expressão vinculava aos
estados-membros o poder de regular direitos privados em prol do interesse coletivo.
Contrapondo-se ao police power foi construída a cláusula do substantive due
process of law, constante da 14a Emenda, com a finalidade de refrear o poder estatal que
pudesse incidir sobre os direitos fundamentais. A doutrina dos vested rights, na qual
certos direitos fundamentais estariam isentos à disciplina do poder público, foi
favorecida.
Mas, a partir da crise deflagrada em 1929, a pnmazla do police power se
ampliou nos Estados Unidos, como instrumento de intervenção do Estado para
disciplinar atividades de ordem econômica e social com fundamento no bem-estar da
coletividade.
Na verdade, a opção se faz entre o controle da economia pelo poder público,
emanado da representação popular, e o controle do poder econômico concentrado e
envolvente. O poder de polícia surge, então, como forma de conter os excessos do
sistema capitalista, sedimentando a ordem democrática e protegendo os economicamente
mais fracos.
No Brasil, conforme afirma Medauar (1995), a expressão poder de polícia
firma-se no direito pátrio a partir de Rui Barbosa e Aureliano Leal. Discorre que Rui Barbosa,
em parecer datado de 1915, já utiliza o termo poder de polícia e menciona a sua
utilização para intervir em assuntos de interesses econômicos em beneficio do bem
comum. Como podemos observar no seguinte trecho escrito por Rui Barbosa, em 1915:
"Praticamente, os interesses, em que consiste o bem público, bem geral, ou bem comum, public welfare, cometido à discrição do poder de polícia,
Quanto a Aureliano Leal, a autora informa que, em 1918, este conceitua poder de polícia como "a manifestação do poder público tendente a fazer cumprir o dever geral
do indivíduo". (Medauar, 1995, p.92)
Caio Tácito (1985) ao discorrer sobre poder de polícia recorre, também, a
Aureliano Leal, que em 1918 escreveu o seguinte:
"A necessidade de regular a coexistência dos homens na sociedade deu origem ao poder de polícia; o estado de consciência que se firmou no indivíduo de que lhe seria impossível viver bem sem submissão a esse poder fez nascer o dever de polícia." (Tácito, 1985, p. 3)
Em 1936, Matos de Vasconcelos, lembrado por Cretella Júnior (1985), entendia
como poder de polícia "a faculdade ou poder jurídico de que se serve a Administração para limitar coercitivamente o exercício da atividade individual, em prol do beneficio coletivo, assecuratório da estabilidade social." (Júnior, 1985, p. 26)
A administração pública dispõe do poder de polícia para exercer controle sobre todas as atividades e bens que possam afetar a coletividade. Como afirma Cretella Júnior (1985), a idéia de Estado é inseparável da idéia de polícia, pois aquele deve assegurar a convivência pacífica de todos os cidadãos mediante a utilização da ação de polícia, que é
fundamentada no poder de polícia.
Sobre o assunto segue o comentário do mesmo autor:
"A ação policial é atividade concreta, fundamentada no poder de polícia. ( ... ) podemos dizer que poder de polícia é algo in potentia; é a facultas do Estado de direito. A atividade policial é
algo in actu, que se projeta no mundo jurídico,
Meirelles (1976) ao discorrer sobre o ato de polícia chama atenção para os
atributos do poder de polícia. São eles: discricionariedade, auto-executoriedade e
coercibilidade. Quanto a esses atributos o autor afirma:
A discricionalidade se traduz na livre escolha, pela Administração, da oportunidade e conveniência de exercer o poder de polícia, bem como de aplicar as sanções e empregar os meios conducentes a atingir o fim colimado, que é a proteção de algum interesse público.
A auto-executoriedade é a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente a sua decisão através do ato de polícia, sem intervenção do Judiciário. ( ... ) autoriza é a prática do ato de polícia administrativa pela própria Administração, independentemente de mandado judicial.
A coercibilidade é a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração. ( ... ) Realmente, todo ato de polícia é imperativo (obrigatório para o seu destinatário), admitindo até mesmo o emprego da força pública para o seu cumprimento, quando resistido pelo administrado. ( ... ) mas não legaliza a violência desnecessária ou desproporcional à resistência, que em tal caso pode caracterizar o excesso de poder e o abuso de autoridade. (Meirelles, 1976, p. 7-8)
Meirelles alerta, também, para se evitar confundir ato discricionário com ato
arbitrário. Ato discricionário é a liberdade que o agente possui para escolher a
oportunidade e conveniência para realização de sua ação coercitiva dentro dos limites da
lei, enquanto o arbitrário é sempre ilegal, está fora ou desbordante da lei, isto é,
configura-se como abuso ou desvio de poder.
Ressalta-se que nos Estados modernos não pode haver abuso dos direitos e
garantias individuais. Mediante restrições impostas pelo Estado os indivíduos cedem
parcelas mínimas de seus direitos à coletividade e esta lhe retribui o benefício em ordem,
segurança, tranqüilidade, salubridade e moralidade que são fatores propiciadores do
conforto individual e do bem-estar da sociedade.
A conceituação do termo poder de polícia é um dos temas mais relevantes para a
administração pública. Tal fato justifica-se em decorrência, de um lado, da tendência
intervencionista do poder público que procura, em nome do princípio da legalidade,
homem sobre seus direitos e da infinidade de instrumentos jurídicos que ele pode lançar mão para proteção e garantia desses mesmos direitos.
Notamos, então, que o tenno poder de polícia guarda íntima relação com as liberdades públicas, os direitos dos cidadãos e com as prerrogativas individuais. Na
verdade são três obstáculos que se erguem contra a arbitrariedade do poder de polícia, caso este ultrapasse os direitos estabelecidos na Constituição Federal e nas normas
vigentes.
Muitos autores dedicaram-se ao estudo e definição do que venha a ser poder de
polícia. Dentre eles destacamos os conceitos de Caio Tácito, citado por Júnior (1985), Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Álvaro Lazzarini, respectivamente:
"o conjunto de atribuições concedidas à administração para disciplinar e restringir, em favor de interesse público adequado, direitos e liberdades individuais. Essa faculdade administrativa não violenta o princípio da legalidade, porque é da própria essenCla constitucional das garantias do indivíduo a supremacia dos interesses da coletividade. ( ... ) O poder de polícia é uma das faculdades discricionárias do Estado, visando à proteção da ordem, da paz e do bem-estar social." (Júnior, 1985,p.27)
"É a atividade administrativa que tem por fim limitar e condicionar o exercício das liberdades e dos direitos individuais, visando assegurar, em nível capaz de preservar a ordem pública, o atendimento de valores mínimos de convivência social, notadamente segurança, salubridade, decoro e estética." (apud Lazzarini et alli, 1987, p. 149)
Observa-se nas definições aqui transcritas, que o poder de polícia - poder que
legitima a ação da polícia e a sua própria razão de ser - é o instrumento pelo qual o
poder público dispõe para impor condições e limitar abusos dos direitos individuais e das
atividades dos particulares em beneficio de toda a coletividade e do próprio Estado. "A
cada restrição de direito individual - expressa ou implícita em norma legal
corresponde equivalente poder de polícia", explica Meirelles (Magalhães 2000, p. 53)
A sua razão é o interesse social, fundamentado na supremacia geral que o poder
público exerce sobre os indivíduos, bens e atividades. O seu objeto é todo bem, direito ou
atividade individual que afeta o bem-comum de toda a coletividade. A sua finalidade é
proteger o interesse público no seu sentido mais amplo, ou seja, pode englobar interesses
relevantes para a comunidade como: valores materiais, patrimônios morais e espirituais
expressos na tradição e consagrados na ordem jurídica vigente. A sua extensão,
atualmente, é muito ampla, abrange desde a proteção à moral e aos bons costumes até a
segurança nacional.
Estimulante é averiguar em relação as normas do país, que a definição de poder
de polícia encontra-se no artigo 78 e seu parágrafo único, da Lei n° 5.172, de 25/1 0/1966
- Código Tributário Nacional, e não nos Códigos ou Normas mais direcionados ao
assunto como o Código Penal ou de Processo Penal. Tal artigo esclarece:
Art.78 - Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, do exercício de atividades economlcas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo Único - Considera-se regular o exercI CIO do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Porém, como salienta Moreira Neto (2001), cabe um alerta: a repressão que
intensidade e nem em duração, o mínimo absolutamente indispensável à manutenção ou
reposição da ordem pública.
Somente em estado de necessidade pública e de legítima defesa de seus agentes,
o Estado pode usar da força além dos limites do poder de polícia estabelecido na
legislação vigente, comprometendo a liberdade e a vida dos responsáveis pela
perturbação violenta da ordem pública, sujeitando-se, posteriormente, à apreciação de
seus atos pela Justiça.
Ripert, mencionado por Meirelles (1976, p. 5), afirma que "o direito do
indivíduo não pode ser absoluto, visto que absolutismo é sinônimo de soberania. Não
sendo o homem soberano na sociedade, o seu direito é, por conseqüência, simplesmente
relativo" .
2.3.1 Poder de polícia e Poder da polícia
Não se deve confundir poder de polícia com poder da polícia. A Polícia só pode
agir, em concreto, pondo em atividade e operação todo o aparelhamento de que dispõe,
mediante a postestas que lhe confere o poder de polícia.
O poder de polícia é a causa, a condição, o fundamento, enquanto a Polícia é a
conseqüência. O poder de polícia é algo em potência, traduzido em ato, pela ação
policial.
O poder de polícia é que fundamenta o poder da polícia. O poder da polícia sem
o poder de polícia seria arbitrário, uma verdadeira ação policial desprovida de
embasamento jurídico, ou seja, divorciada do Estado de direito.
2.3.2 Limites do poder de polícia
O poder de polícia nos Estados absolutistas é ilimitado, conferido à Polícia a
possibilidade de investir aleatoriamente contra as liberdades públicas. No regime de
legalidade, o poder de polícia é limitado pela barreira legal, somente podendo ser
exercido dentro do preconizado pelo direito.
Como já comentamos anteriormente, o poder de polícia deve ser discricionário e
não arbitrário. O exercício do poder de polícia, como toda ação da administração pública,
é submetido ao princípio da legalidade, ou seja, qualquer que seja a medida tomada, esta
Sobre o assunto Júnior (1985, p. 32) escreve:
"De modo genérico, o respeito à legalidade, à Constituição, às leis vigentes são as barreiras intransponíveis, que se erguem contra o exercício arbitrário do poder de polícia, concretizado na ação policial. Em um só palavra: a legalidade é o limite ou barreira da ação policial. De modo específico, os 'direitos do cidadão', privados ou públicos, as 'prerrogativas individuais' e as 'liberdades públicas'. São os três limites ou barreiras do poder de polícia. Se a força policial, com base no poder de polícia, exceder essas barreiras, configura-se a arbitrariedade, passível de controle pelo Poder Judiciário, nos Estados de direito, em que vigora o princípio da legalidade. "
Observa-se na explanação do autor que as três expressões - direitos do cidadão, prerrogativas individuais e liberdades públicas - asseguradas pela Constituição Federal e pelas leis, resumem as barreiras ou limites do poder de polícia, ou seja,
barreiras que abrigam as atividades humanas protegendo-as contra a arbitrariedade das
autoridades.
A própria liberdade de ação dos órgãos policiais, bem como adverte Caio Tácito, está adstrita à sua competência legal, ou seja, cada força policial tem o exercício do poder de polícia limitado à sua esfera de competência, porque como afirma o autor:
"A primeira condição de legalidade é a competência do agente. Não há, em direito administrativo, competência geral ou universal: a lei preceitua, em relação a cada função pública, a forma e o momento do exercício das atribuições do cargo. Não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a nonna de direito. A competência é, sempre, um elemento vinculado, objetivamente fixado pelo legislador." (Tácito, 1959, p.27)
A utilização do poder de polícia pelos agentes públicos não deve ultrapassar as barreiras assinaladas para seu efetivo exercício, pois tal atitude pode configurar abuso, desvio ou excesso de poder. Sobre o assunto, Mário Masagão, mencionado por Lazzarini
"Pode a polícia preventiva fazer tudo quanto se tome útil a sua missão, desde que com isso não viole direito de quem quer que seja. Os direitos que principalmente confinam a atividade da polícia administrativa são aqueles que, por sua excepcional importância, são declarados na própria Constituição. "
Como Waline, mencionado por Júnior (1985, p.31), disceme: "Os limites do
poder de polícia se resumem nisto: respeito à legalidade."
Este capítulo teve como objetivo apresentar estudos realizados por especialistas
ligados à área de segurança pública, principalmente no que tange à análise dos conceitos
