1199801238zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1111111111111111111111111111111111111111zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
AVALIAÇÃO DA POLíTICA DE REFORMA
ADMINISTRATIVA
E DE GESTÃO DA SECRETARIA
ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DE SÃO PAULO
- PROJETO ESCOLA-PADRÃO
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
HEITOR PAULO BATTAGGIA
AVALIAÇÃO DA POLíTICA DE REFORMA ADMINISTRATIVA E DE GESTÃO
DA SECRETARIA ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DE SÃO PAULO
- PROJETO
ESCOLA-PADRÃO-Dissertação apresentada ao curso de
pós-graduação da FGV/EAESP na área de
concentração Políticas Públicas e Governo, como requisito para a obtenção do título de mestre em Administração
Orientadora: Ora. Marta Ferreira Santos Farah
São PaulozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1998
P a la v ra s -C h a v e s :zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAAvaliação - Qualidade - Políticas Públicas - Educação - Estado de
São Paulo.
BATTAGGIA, Heitor Paulo. A v a lia ç ã o d a p o lític a d e re fo rm a a d m in is tra tiv a e d e
g e s tã o d a S e c re ta ria d e E d u c a ç ã o d e S ã o P a u lo - P ro je to E s c o la -P a d rã o . São
Paulo: EAESP/FGV. 1998. 187p. (Dissertação de mestrado apresentada ao Curso
de Pós-Graduação da EAESP/FGV, área de concentração: Políticas Públicas e
Governo).
R e s u m o : Faz uma avaliação usando critérios qualitativos e políticos do conteúdo das
medidas adotadas durante o governo de Luiz Antonio Fleury Filho no estado de São
Paulo (1991-1994). Aborda a política pública adotada a partir do grau de equidade de
S u m á r iozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
INTRODUÇÃO
PRIMEIRA PARTE - JUSTIFICATIVA TEÓRICA
CAPÍTULO 1 - AVALIAÇÃO
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICASzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
o
edcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAq u e a v a lia r n a s p o lític a s p ú b lic a sANÁLISE DAS POLÍTICAS SOCIAIS
CAPÍTULO 2 - ESCOLA E IGUALDADE
8
DEFINIÇÃO DEW E L F A R E S T A T E
POLÍTICA SOCIAL DE EDUCAÇÃO
A ESCOLA SEGUNDO O PENSAMENTO LIBERAL A ESCOLA SEGUNDO O PENSAMENTO SOCIALISTA
SEGUNDA PARTE - HISTÓRIA DO SISTEMA PAULISTA DE EDUCAÇÃO
CAPÍTULO 3 - DA ORIGEM À DÉCADA DE SETENTA
14EDCBA 16 2 0 29 3S 35 38 40 41
C o r r e n te s id e o ló g ic a s e s is te m a s d e e d u c a ç ã o
46 47 5 0 51 53 56 57 58 63 64 68 71 71 79 81 85 90 97
o
GOVERNO VARGASA s r e fo r m a s e m p r e e n d id a s p o r F r a n c is c o C a m p o s
M a n ife s to d o s P io n e ir o s d a E s c o la N o v a
A R e fo r m a C a p a n e m a
O ENSINO NO ESTADO DE SÃO PAULO
DE 1945A 1960 E x p a n s ã o d a r e d e
A DÉCADA DE SESSENTA
A e x p a n s ã o d o s e c u n d á r io ( g in á s io )
A DÉCADA DE SETENTA L e i 5 .6 9 2 /7 1
CAPÍTULO 4 - O CENÁRIO DOS ANOS OITENTA
A CRISE NO BRASIL
POLÍTICA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO
Oq u e m u d o u n a p r á tic a
OS ANOS OITENTA NO ESTADO DE SÃO PAULO
TERCEIRA PARTE - AVALIAÇÃO DO PROJETO ESCOLA-PADRÃO
CAPÍTULO S - O PROJETO ESCOLA-PADRÃO
Op r o c e s s o d e e la b o r a ç ã o d o p r o je to
110
AFUNÇÃO DA ESCOLA NO PROJETO ESCOLA-PADRÃO
AESCOLA-PADRÃOedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA B r e v e d e s c r iç ã o d o P r o je to E s c o la - P a d r ã o
E s tr a té g ia d e im p la n ta ç ã ohgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
C A P Í T U L O 6 - A V A L I A Ç Õ E S Q U A N T I T A T I V A S
O IMPACTO DO PROJETO ESCOLA-PADRÃO NA QUALIDADE DO ENSINO
OS MECANISMOS DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS NO SISTEMA ESTADUAL DE ENSINO CUSTO DAS DIVERSAS MEDIDAS PROPOSTAS
C A P Í T U L O 7 -A V A L I A Ç Ã O Q U A L I T A T I V A
MEDIDAS DE CARÁTER ADMINISTRATIVO
D o c u m e n to s d a S e c r e ta r ia E s ta d u a l d e E d u c a ç ã o
D e p o im e n to s e c o r r e s p o n d ê n c ia
118
121EDCBA
122
123
1 2 7
127
133
140
1 4 4
144 144
148
1 5 0
152 154 155 156 156 158 159 161 161 161 162 163 164 164 1 7 0 1 7 8 185
186
1 8 7 A u to n o m ia
A v a lia ç ã o d o s is te m a
A q u e s tã o s a la r ia l
R e d e fís ic a e n o v o c a le n d á r io
R e c u r s o s m a te r ia is
C o o p e r a ç ã o c o m o s m u n ic íp io s
As MEDIDAS DE CARÁTER PEDAGÓGICO P la n o D ir e to r
C a p a c ita ç ã o
N o v a jo r n a d a
TIPOS, NÍVEIS E MODALIDADES DE ENSINO E n s in o fu n d a m e n ta l
E n s in o m é d io
P r é - e s c o la
F o r m a ç ã o d e p r o fe s s o r e s
O u tr a s m o d a lid a d e s e tip o s d e e n s in o
CONTINUIDADE DO PROJETO
C O N C L U S Ã O
B ffiL I O G R A F I A
Í N D I C E D E T A B E L A SzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
TABElA 1-PREVISÃO ORIGINAL DE IMPLANTAÇÃO
TABElAzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA2 -AVALIAçÃo DE POLíTICAS: OBJETIVOS, CRITÉRIOS E MODELOS ANALíTICOS TABElA 3 - QUADRO DAS ESCOlAS EM1939
TABElA 4 -CRESCIMENTO DE GINÁSIOS NA DÉCADA DE50 TABElA 5 -EXPANSÃO DO ATENDIMENTO DO GINÁSIO
TABElA 6 -QUADRO COMPARATIVO DA ORGANIZAÇÃO DO ENSINO
TABElA 7 -CRESCIMENTO DA OFERTA DE VAGAS EM SÃO PAULO NOS ANOS70 E80
TABElA 8 -IMPLANTAÇÃO DE AUTONOMIA FINANCEIRA DAS ESCOlAS TABElA 9 - IMPLANTAÇÃO DE ELEiÇÕES PARA DIRETOR
TABElA 10-IMPLANTAÇÃO DE CONSELHOS DE ESCOlA TABElA 11 -PROFIC - ATENDIMENTO DA DEMANDA
TABElA 12-QUADRO COMPARATIVO DOS MODELOS TRADICIONAL E PROFLUXO TABElA 13 - SIMUlAÇÃO DE FLUXO DE ALUNOS DE10GRAU - BRASIL - 1988
TABElA 14 -QUADRO COMPARATIVO DE ESTRATÉGIAS DE IMPLANTAÇÃO TABElA 15 -RElAÇÃO DAS INTERVENÇÕES AVALIADAS PElA FIPE
9
27
55 64 69 73
77EDCBA
92
93
93
105
111
114 140 141 TABElA 16 -AVALIAçÃo COMPARATIVA DOS ESTRATOS I,11E111 DA FCC A PARTIR DE CRITÉRIOS DA
FIPE 142
TABElA 17 - CUSTO MENSAL DO ALUNO POR TIPO DE ESCOlA ANALISADA
TABElA 18 - EVOLUÇÃO DA IMPLANTAÇÃO DAS ESCOlAS-PADRÃo
A g r a d e c im e n to szyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
São muitas as pessoas e instituições que, de alguma forma, contribuíram para
a existência deste trabalho.
PrimeiramentezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà CAPES e ao CNPq, que financiaram, cada qual a seu tempo,
uma parte da bolsa que possibilitou minha dedicação a este projeto durante dois anos
e meio.
Aos professores, funcionários e colegas da EAESP/FGV que contribuíram,
cada qual a seu modo, para a realização desta dissertação.
À Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, que me franqueou o uso de
sua biblioteca, sem impor nenhum tipo de restrição.
Ao Or. Luiz Patrício Cintra do Prado e ao Or. Eurico Ueda, que possibilitaram
minha presença nas aulas da EAESP/FGV.
Aos amigos que encontrei na Secretaria Estadual de Educação, com os quais
discuti diversos aspectos que agora estão presentes nas páginas seguintes.
À amiga Selma Borghi Venco pela leitura atenta e pelas sugestões.
À amiga Ora. Marta Ferreira Santos Farah, que nos cinco anos de convívio em
que foi minha orientadora acadêmica e monográfica, soube equilibrar a exigência
acadêmica com a preocupação pedagógica.
À Estela, que compreendeu minhas ausências de seu convívio e incentivou
meu trabalho em todas as horas, além de revisar os originais deste trabalho. E, por
último, à Taís que não compreendeu minhas ausências de seu convívio e várias
vezes me incentivou a abandonar o trabalho.
I n tr o d u ç ã ozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Este trabalho é uma avaliação dobaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAP r o g r a m a d e R e fo r m a d o E n s in o P ú b lic o
d o E s ta d o d e S ã o P a u lo , mais conhecido como P r o je to E s c o la -P a d r ã o . Trata-se de
uma política pública na área de educação, elaborada e implantada no estado de São
Paulo de 1991 a 1994, durante o governo de Luiz Antônio Fleury Filho.
O governo pretendia, com esse projeto, dar maior autonomia pedagógica,
administrativa e financeira às unidades escolares, mantendo nos órgãos centrais da
Secretaria Estadual de Educação de São Paulo - SEE - a prerrogativa de estabelecer
as diretrizes mais gerais da política de educação do estado. Esse projeto visava à
melhoria da qualidade de ensino oferecido pelo sistema estadual de ensino de São
Paulo.
O projeto foi elaborado por um grupo multidisciplinar de consultores
contratados, chamado Núcleo de Gestão Estratégica - NGE -, que corroborou um
diagnóstico antigo, porém difuso, entre os educadores do estado, de que o grande
problema do sistema educacional paulista era a má qualidade do ensino oferecido. De
acordo com esse grupo e com a própria SEE, os problemas de acesso ao ensino já
estavam resolvidos, uma vez que a rede estadual de educação oferecia escola para
todos.
A heterogeneidade da rede de ensino, seu gigantismo, o centralismo decisório,
associados à burocracia que se apossou da máquina administrativa, foram apontados
como as causas do colapso desse sistema. A rede de ensino estadual paulista
contava com quase 6.500 escolas, quase 300 mil professores e atendia a uma
população de aproximadamente 6 milhões de alunos, espalhados por todos os
municípios do estado. Em São Paulo não há município sem escola estadual. A
solução apresentada foi um novo modelo de gestão do sistema educacional, em que
a unidade escolar deveria ter absoluta autonomia administrativa, financeira e
pedagógica, mantendo centralizados na Secretaria de Educação somente as
diretrizes gerais mínimas, tais como, definição do currículo básico, planos de
investimento e sistema de avaliação do sistema escolar.
As mudanças propostas basearam-se numa concepção de gestão de políticas
importante das decisões. Essa transferência da capacidade de decisão alteraria a
distribuição do poder no sistema educacional e o tornaria, conseqüentemente, mais
democrático, seguindo uma tendência observada a partir dos anos oitenta no Brasil.
A previsão era transformar toda a rede estadual de ensino em Escolas-Padrão
até o final de 1994, de acordo com o cronograma abaixo. Ao final desse período,
entretanto, pouco mais de um quinto da rede havia sido integrado ao projeto.
Tabela 1- Previsão original de implantaçãonmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
A n o E s c o la s -P a d rã ozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1992 300
1993 1.000
1994 5.059
Fonte: SEE, Síntese, 2
As avaliações de caráter quantitativo, na forma de estudos de impacto, e as
avaliações de processo, que medem a eficácia de estratégias de implantação de
políticas específicas, têm sido as mais freqüentes na literatura recente sobre o tema.
Neste trabalho estaremos contrariando essa tendência e fazendo uma avaliação
qualitativa da política pública conhecida como Projeto Escola-Padrão. Esse tipo de
avaliação envolve uma alta taxa de risco, considerando a subjetividade a que esse
tipo de estudo está sujeito. Para evitar, ou minimizar, esse risco, estaremos
trabalhando com um critério qualitativo bem definido e que goza de aceitação quase
unânime entre as diversas correntes do pensamento político hoje representadas na
sociedade. Esse critério é a igualdade que um sistema educacional pode gerar entre
os indivíduos de uma sociedade, favorecendo nela a efetivação da democracia.
Estaremos, ainda, avaliando a relevância que o projeto teve em termos de
ensinamentos sobre políticas públicas na área de educação. A avaliação qualitativa
faz parte da tradição da pesquisa qualitativa, sem se restringir, entretanto, à descrição
de casos observados, mas indo além e julgando-os de acordo com parâmetros
preesta belecidos.
A avaliação qualitativa não prescinde das avaliações quantitativas, antes,
necessita delas. Essas avaliações foram contratadas pela própria Secretaria Estadual
estudos, neste trabalho detalhados em capítulo específico. Apresentamos nesta
introdução somente um resumo de suas conclusões.
O primeiro foi um estudo realizado pela Fundação Carlos Chagas - FCC -, que
analisou o resultado - o impacto - das medidas adotadas pela Escola-Padrão no
processo de aprendizado das crianças matriculadas na rede pública estadual. Esse
estudo concluiu que o Projeto Escola-Padrão não melhorou a qualidade do ensino
oferecida às crianças da rede estadual de ensino. Apresentou, contudo, uma série de
variáveis que influenciam positivamente no rendimento das crianças. De acordo com a
FCC, nenhuma dessas variáveis, entretanto, têm vínculo específico com a
Escola-Padrão, conclusão que contestamos. De acordo com esse estudo, o projeto não foi
eficaz.
O segundo estudo, contratado da Fundação Instituto de Pesquisas
Econômicas - FIPE - avalia os custos de diversas medidas adotadas pela SEE no
projeto Escola-Padrão e conclui que o projeto encareceu o ensino no estado de São
Paulo. A partir desse estudo e do anterior, conclui-se que o projeto não foi eficiente.
O terceiro estudo, contratado do Núcleo de Estudos de Políticas Públicas da
UNICAMP - NEPP -, é uma avaliação de processo e estudou a estratégia utilizada na
implantação de algumas medidas da Escola-Padrão e de outros projetos da SEE.
Esse estudo não trata dos resultados da política, avalia somente as dificuldades
enfrentadas em seu processo de implantação.
Os estudos contratados não trabalham exatamente com o mesmo universo de
medidas, isto é, não analisam diferentes aspectos do mesmo projeto. Enquanto o
estudo da FCC avalia a qualidade das medidas implantadas pela Escola-Padrão e
pela Jornada Única, o NEPP trabalha com o projeto Inovações de Ensino Básico - IEB
- e com duas medidas da Escola-Padrão. Já a FIPE faz uma avaliação de custo de
várias medidas genéricas existentes no sistema de ensino paulista. Há, entretanto, um
aspecto comum existente na intersecção desses três trabalhos que é o Projeto
Escola-Padrão. Outra caractecística comum é o fato de os três trabalharem na área
restrita da região metropolitana da cidade de São Paulo, excluindo,
conseqüentemente, de seus estudos, mais da metade da rede escolar, aquela que
Nenhum dos três estudos avalia o conteúdo das medidas propostas pelo
Projeto Escola-Padrão, nem os resultados qualitativos resultantes dos entraves
encontrados pela SEE para implantá-lo na rede pública paulista. Partindo da
avaliação de impacto elaborada pela FCC, de que a política conhecida como Projeto
Escola-Padrão não apresentou os resultados esperados e considerando também que
o projeto não foi eficiente, uma vez que a Escola-Padrão é mais cara do que as outras
experiências e programas de Secretaria Estadual de Educação, e que há uma
avaliação de processo que tratou da implantação do projeto, estaremos, neste
trabalho, respondendo às seguintes questões:
1. Qual foi o resultado do Projeto Escola-Padrão na promoção da igualdade entre
os alunos, e em que medida o fracasso das medidas adotadas para a melhoria
da qualidade de ensino reflete a ausência dessa preocupação?
a) Como decorrência dessa pergunta, podemos estender nossa questão e
indagar: em que medida o Projeto Escola-Padrão foi relevante para o
sistema de ensino paulista, para o progresso dos sistemas públicos de
educação ou para as crianças que freqüentam as escolas estaduais
paulistas? As falhas se deveram ao seu conteúdo ou à sua estratégia
de implementação?
Todas as perguntas serão analisadas sob a perspectiva da administração
pública, considerando que o Projeto Escola-Padrão privilegia as questões
administrativas e as medidas de gerenciamento e promoção da política pública de
educação e trata superficialmente de aspectos pedagógicos do ensino público. A
avaliação se prenderá ao aspecto do conteúdo das decisões tomadas. Não será uma
avaliação do processo de elaboração, nem tampouco abordará as disputas internas
pela caracterização do projeto. Esse estudo estará avaliando as alternativas
disponíveis aos gestores no momento da elaboração e a maneira como elas foram
trabalhadas pelos decisores. Estaremos ainda nos referindo repetidas vezes ao
processo de implantação do Projeto, considerando que esse processo teve influência
no resultado da política adotada. Não estaremos, contudo, fazendo uma repetição do
Para responder às perguntas acima, estabelecemos um termo de
comparação ou balizamento. A referência adotada é o reflexo que cada medida
proposta no projeto, ou adotada na implantação, tem na promoção da igualdade
entre os indivíduos. Em outras palavras, a avaliação de cada proposta ou ação
concreta será mais positiva quanto maior for a promoção da igualdade entre os
cidadãos provocada por essa proposta ou ação.
A primeira parte deste trabalho, formada pelo capítulos 1 e 2, é o referencial
teórico do trabalho. O primeiro capítulo é usado para justificar a avaliação qualitativa e
apresentar o padrão de igualdade como uma referência para o balizamento da
avaliação. No capítulo 2 retomamos e aprofundamos alguns aspectos sugeridos no
primeiro capítulo, mostrando que há um consenso entre várias correntes teóricas
acerca do papel da educação como promotora da igualdade entre os indivíduos.
A segunda parte deste trabalho é composta pelos capítulos 3 e 4. O capítulo 3
traz um histórico do sistema de educação brasileiro com ênfase no sistema paulista
de educação até o final dos anos setenta. Esse capítulo apresenta de forma quase
descritiva o processo de formação do sistema estadual de ensino. O capítulo 4
analisa a década de oitenta e as políticas e medidas tomadas nesse período, suas
causas e conseqüências, dando destaque, novamente para o sistema paulista. Mostra
diversas medidas que o projeto Escola-Padrão adotou e que foram desenvolvidas e
implantadas em inúmeras localidades nesse período. Apresenta as grandes linhas
adotadas no Brasil nesse período, principalmente nos anos recentes, e que são
importantes para se compreender e situar as medidas propostas pelo projeto
Escola-Padrão.
A terceira parte - Avaliação do Projeto Escola-Padrão - inicia com o capítulo 5,
que é a apresentação do Projeto Escola-Padrão, seu processo de elaboração, sua
descrição e sua estratégia de implantação. No sexto capítulo são explicadas e
comentadas as avaliações quantitativas do Projeto Escola-Padrão, elaboradas pelos
institutos contratados. O sétimo e último capítulo é a avaliação qualitativa do conteúdo
do Projeto Escola-Padrão, incluindo as conseqüências de seu processo de
Quando avaliamos qualitativamente uma política bem-sucedida estamos
tentando, de alguma forma, determinar as condições necessárias para que esse
sucesso se repita em situações semelhantes. Quando a política analisada não
alcança o sucesso desejado, a compreensão dos motivos de seu fracasso nãozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAé
suficiente para estabelecermos a receita para o sucesso em outras situações.
Estabelecemos, no máximo, as condições para que os mesmos erros não se repitam.
O fracasso da política deveu-se a falhas de concepção ou de implantação?
Veremos que não foi implantado exatamente o que havia sido planejado, mas se
P r im e ir a P a r te - J u s tific a tiv a T e ó r ic a
C a p ítu lo 1 - A v a lia ç ã ozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Avaliar significa atribuir valor, julgar, apreciar. Significa, portanto, escolher um
termo de comparação; algo para servir de padrão, medida, referência e comparar com
nosso objeto de interesse. Esse valor, medida ou referência é sempre subjetivo e
arbitrário (Maia 95, 185). Tanto a subjetividade quanto a arbitrariedade se manifestam
na determinação do padrão, quer seja uma medida física, quer seja uma
manifestação ética ou moral. O caráter subjetivo da medida é minimizado quando há
consenso cultural em torno do padrão. Assim, quando afirmamos que a distância
entre duas cidades é de 20 quilômetros, somos compreendidos graças ao consenso
em torno do sistema métrico e do caráter numérico da medida. A avaliação qualitativa
mantém a subjetividade de um padrão, mas o consenso em torno dele desaparece
uma vez que os padrões culturais, morais e éticos são carregados de ideologia e,
portanto, de dissensão. Apesar disso, as avaliações qualitativas continuam
empregando os mesmos procedimentos das avaliações quantitativas, resultado da
influência positiva nas Ciências Sociais. Isso não é novidade. Nas Ciências Sociais,
os aspectos ligadoszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà qualidade e à quantidade estão em choque permanente.
"No momento em que se começa a pensar positivamente em astronomia ou física, não se pode pensar de outro modo em termos de política ou de religião. O método positivo que alcançou êxito nas ciências da natureza inorgânica, deve ser estendido a todos os aspectos do pensamento. Ora, esta generalização do método positivo é evidente. Estamos condenados, então, a reproduzir em sociologia, moral ou política o método da matemática ou da física? O que se pode dizer é que este debate continua." (Aron, 78)
Herdeiros que somos da tradição iluminista racionalista, continuamos
vinculando as Ciências Sociais mais à quantidade do que à qualidade. Em
contrapartida, essa influência do racionalismo também é responsável pelo método
lógico de investigação das Ciências Sociais. Essa influência foi tão grande que se
imaginou, em determinado momento, que o estudo de políticas públicas poderia
reduzir-se meramente a aspectos numéricos.
política positiva', liberada de contaminações ideológicas pela adesão a técnicas aparentemente rigorosas - tais como a análise de sistemas, análises de custo benefício,nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp ro g ra m -b u d g e tín g e outras e pela redução do 'mistério da política' aos processos pelos quais preferências inconsistentes de múltiplos atores individuais são processadas na caixa preta e implementadas na forma de o u tp u ts que as satisfazem." (Santos e Paixão, 221)
Durante muito tempo, tentou-se associar às análises numéricas e quantitativas,
um aspecto de isenção política e ideológica impossível, em tese, nas análises
qualitativas. Como vantagem comparativa, as análises numéricas seriam
tecnicamente mais isentas que as análises qualitativas, portanto cientificamente
superiores. O aspecto da qualidade, entretanto, foi priorizado como balizador nas
Ciências Sociais. Sobre a qualidade, nos diz Pedro Demo:
"Qualidade de vida conota sobretudo a dimensão do s e r, não a do ter, que, no entanto, é instrumento necessário. Não se pode fazer um projeto de superação da pobreza política sem superar também a pobreza sócio-econômica. Mas os horizontes (quantitativo e qualitativo) possuem sua lógica própria. Na qualidade não vale o maior, mas om e lh o r, não o extenso, mas o in te n s o ; não o violento, mas o e n v o lv e n te ; não a pressão, mas a im p re g n a ç ã o ." (Demo 88, 24) (grifado no original).
A questão qualitativa trabalha com os conceitos de bom e mau, melhor e pior.
Eles dependem essencialmente de uma postura ideológica a respeito de sua
aplicação e "do quê", "para quem" e "para quê" cada coisa é boa ou má; melhor ou
pior. Se a subjetividade existente nos padrões aritméticos é compensada pelo
consenso em torno deles, este último desaparece nas questões qualitativas. Os
conceitos se definem a partir de posturas ideológicas. O consenso se mantém apenas
dentro de grupos ideologicamente determinados. Os paradigmas qualitativos são
definidos, portanto, a partir de uma visão ideológica de grupos que divergem entre si.
De acordo com Mannheim, a existência e a livre circulação de idéias impede a
formação de parâmetros consensuais de qualidade, que acabam por produzir
diferentes definições de Estado, Justiça, Sociedade, Bem-Estar, etc. A formação
desses grupos não é resultado de uma soma de pensamentos contemplativos e
individuais, mas essencialmente um processo em que ação comum e pensamento
interagem e se interinfluenciam. A formação desses grupos, entretanto, assenta-se na
ação comum dos indivíduos que o compõem e se comportam solidariamente ou
A v a lia ç ã o d e p o lític a s p ú b lic a szyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
A ação de grupos e pessoas agindo solidária ou contrariamente a outros
grupos acaba por refletir-se na implantação de políticas, no estabelecimento de
prioridades e na luta por maior prestígio e vantagens no âmbito do Estado ou fora
dele. Reflete-se também na análise e na avaliação das políticas públicas. As
avaliações quantitativas ou qualitativas associam-se, em maior ou menor grau, no
estudo da interferência que cada política teve no ambiente para o qual foi prevista.
Três medidas de aferição ganharam consenso entre os analistas para a
avaliação de políticas públicas: a eficácia, a eficiência e a efetividade. Há ainda uma
quarta medida - a relevância - que não tem a unanimidade das anteriores e se
confunde em muitos aspectos com a efetividade. A aplicação desta última é defendida
especialmente para a área de educação. A aplicação dessas medidaszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà análise de
cada aspecto das políticas públicas, entretanto, é ainda muito confusa, como veremos
adiante.
As duas primeiras medidas - eficácia e eficiência - têm caráter quantitativo, e
as duas últimas - efetividade e relevância - têm caráter qualitativo.
Os lingüistas e filólogos não distinguem eficácia de eficiência, apresentando os
dois termos como sinônimos. Os administradores, entretanto, consagraramnmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAe fic á c ia como sendo a medida do resultado, vinculado ao atingimento das metas propostas
em determinado plano.
Benno Sander define eficácia da seguinte maneira:
"APONMLKJIHGFEDCBAe fic á c ia (do Latim e ffic a x , eficaz, que tem o poder de produzir o efeito desejado) é o c r ité r io in s titu c io n a l que revela a capacidade administrativa
para alcançar as metas estabelecidas ou os resultados propostos" (Sander, 46) (grifado no original).
Outra definição de eficácia nos é dada por Paulo Motta:
"Avaliar a eficácia significa simplesmente produzir informações sobre os resultados alcançados e verificar suas discrepâncias com os objetivos pretendidos. A eficácia é uma medida absoluta e de fácil verificação, desde que os objetivos tenham sido previamente bem definidos. [... ].
Para Motta, a aferição da eficácia tem incorporado a preocupação com a
qualidade dos serviços prestados pela Administração Pública. Essa preocupação é
uma extensão daquela existente em relaçãozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà qualidade no setor privado e tem se
estabelecido, primeiramente, nos setores de saúde e educação. O autor julga os
resultados dessas pressões ainda incipientes, mas acredita que a avaliação da
eficácia será cada vez mais identificada com a avaliação da qualidade do serviço
prestado (Motta, 234/5). Confirmada essa tendência, a medida de eficácia estará se
aproximando do conceito de efetividade (descrito abaixo), podendo confundir-se com ele.
Há programas que se destinam à melhoria da qualidade de vida de
determinadas populações, como melhores condições de saúde ou aperfeiçoamento
do sistema de educação. A eficácia, nesse caso, prende-se a índices de qualidade.
Atribuem-se valores quantitativos a aspectos qualitativos, tais como índices de
expectativa de vida ou de mortes por nascimento, no caso da saúde. No caso da
educação, os índices de adequação idade/série, repetência e evasão são exemplos
dessas medidas.
As avaliações de processo também podem ser consideradas medidas de
eficácia, apesar de sua aferição não ser numérica. Essa situação ocorre quando se
compara o planejamento para a implantação de uma política pública com sua efetiva
implantação. Há, contudo, políticas públicas que não prevêem, em seu planejamento,
a forma de implementação. Nem por isso essas políticas estão isentas de avaliações
de processo. Nesse caso, as avaliações prendem-se à influência que a implantação
teve no resultado final da política, constituindo avaliações qualitativas.
Para aferir a eficácia, a pergunta que se faz é: O que aconteceu?
AnmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAe fic iê n c ia é uma medida que vincula o resultado alcançado aos recursos
despendidos para alcançá-los. A busca da eficiência é a maximização da relação
entre os benefícios alcançados por um programa e o custo desse programa. Suas
medidas são produtolinsumo, receita/despesa ou benefício/custo.
De acordo com Paulo Motta, a medida da eficiência na Administração Pública
tende a utilizar os mesmos critérios desenvolvidos para a avaliação de empresas
privadas, usando metodologias derivadas da teoria organizacional e microeconômica.
como a eficácia, na Administração Pública, incorpora cada vez mais aspectos da
qualidade, a medida de eficiência também incorpora aspectos próprios. Esse mesmo
autor adverte:
"... na Administração Pública, o cumprimento de normas pode ser medida de eficiência, independente da análise direta de custos. Muitos procedimentos são
instituídos por razões éticas de transparênciazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà demonstração de gastos públicos como, por exemplo, prazos e trâmites de' processos judiciários.
Despesas mais elevadas do que o aparentemente necessário para processar dados e atingir os resultados são realizadas para garantir eqüidade e condições especiais de acessoà informação. (Motta, 233).
Para aferir a eficiência, a pergunta pergunta a ser feita é: Como aconteceu?
A necessidade de avaliar políticas públicas e a falta de critérios consagrados
para tal faz com que as metodologias de avaliação ora se aproximem dos aspectos
quantitativos de análise, buscando maior legitimidade para seus resultados, tendo em
vista um hipotético caráter técnico e impessoal desses critérios, ora se aproximem dos
critérios qualitativos que se utilizam de padrões eivados de subjetividade, mas que
ressaltam aspectos que desaparecem nas análises numéricas. Alguns autores
afirmam que os métodos qualitativos substituíram os métodos quantitativos em
Administração Pública.
"Profissionais de Administração e em especial acadêmicos da área há mais de dez anos vêm discutindo e combatendo o mito da neutralidade dos administradores públicos e a propalada dicotomia entre política e administração. A substituição de critérios de eficiência e eficácia por critérios de responsabilidadenmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(a c c o u n ta b ility ) e efetividade (re s p o n s iv e n e s s ) tem
forçado a inconveniência ou até mesmo o perigo da neutralidade dos administradores públicos." (Vieira e Campos, 107)
Os critérios de análise qualitativos, como já foi dito acima, não têm a mesma
precisão dos critérios numéricos. A efetividade é uma medida essencialmente
qualitativa, que é tratada de forma diferente por diversos autores. Como medida ..
essencialmente qualitativa, é natural que acerca dela haja um número maior de
divergências. Paulo Motta considera a efetividade como o impacto da decisão pública
tomada envolvendo um dimensionamento do bem-estar da comunidade. Diz o autor:
o
aspecto "valores da comunidade" tem caráter essencialmente cultural, e seconfundirá com o aspecto da relevância, como veremos a seguir. Para esse autor, a
efetividade apresenta três dimensões básicas:
• adequação - considera se os resultados satisfazem as necessidades que deram
origem à política;
• eqüidade - avalia se a política resultou em distribuição mais justa, na sociedade,
de recursos públicos, benefícios diversos e riqueza;
• propriedade política - verifica se a política pública satisfaz as demandas
expressas pela comunidade.
Para Benno Sander:
"AnmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAe fe tiv id a d e (do verbo latino e ffic e re , realizar, cumprir, concretizar) é o c rité rio p o lític o que reflete a capacidade administrativa para satisfazer as demandas concretas feitas pela comunidade externa. [...], a efetividade mede a capacidade de produzir as respostas ou soluções para os programas politicamente identificados pelos participantes da comunidade mais ampla. Em determinados aspectos o conceito de efetividade está associado ao de responsabilidade social - a c c o u n ta b ility -, segundo o qual a administração deve prestar contas e responder pelos seus atos em função das preocupações e prioridades vigentes na comunidade." (Sander, 47 e 48) (grifos no originai).
A pergunta a que a análise da efetividade responde é: Que diferença fez?
Por último, o mais controverso dos critérios de avaliação: a re le v â n c ia . Em
muitos aspectos, a relevância confunde-se com a efetividade. Benno Sander define a
relevância da seguinte maneira:
"A re le v â n c ia (do verbo latino re le v a re , levantar, salientar, valorizar) é o critério cultural que mede o desempenho administrativo em termos de importância, significação, pertinência e valor. Valor e relevância são sinônimos que constituem '... os critérios utilizados para selecionar os objetivos do comportamento" e para definir a natureza do desenvolvimento humano e da qualidade de vida. [... ]. Quanto mais participativo e democrático o processo administrativo, maiores as oportunidades de ser relevante para indivíduos e grupos, e maiores suas possibilidades para explicar e fomentar a qualidade de vida humana." (Sander, 50) (grifos no original)
De acordo com o autor, portanto, a relevância é uma medida que se adequa
bem às avaliações de processo - no sentido que discutiremos adiante, em que o
aspecto da participação, do envolvimento das pessoas e da criação de uma cultura de
participação democrática na implantação da política pública é a referência e o
paradigma de comparação. A partir da década de oitenta, esse foi um atributo
considerado fundamental para conferir qualidade aos sistemas públicos de educação.
Para Paulo Motta, a relevância também é uma medida de caráter cultural
(Motta, 243). Aplica-se,zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAporém.: no diagnóstico necessário para a formulação das
políticas públicas e tem caráter de comparação relativa entre várias medidas
possíveis, e não absoluto, como apresenta Benno Sander. Éevidente que o processo de elaboração da política pública também poderá ser objeto de avaliação, e o quadro
de referências específicas que se apresentava aos formuladores sempre poderá ser
questionado.
Os autores que se dedicam ao estudo das políticas públicas são unânimes em
afirmar que cada análise deve ater-se a características próprias de cada setor
analisado. A área de educação tem características específicas, a mais marcante
talvez, sob o ponto de vista da qualidade, é sua capacidade de se auto-sustentar. Em
outras palavras, se os governos conseguirem imprimir um padrão de qualidade à
educação oferecida nos sistemas públicos - atendidos alguns pré-requisitos, como
acesso universal - o sistema tenderá a manter boa qualidade, criando-se um círculo
virtuoso. Se uma política pública conseguir implantar no sistema de ensino uma
cultura de participação e de democracia, aproximando a escola da sociedade, o
sistema de ensino ganhará qualidade, conferindo melhores condições de vida a toda
sociedade. Sob esse ponto de vista, a relevância, como defendida acima, terá sentido
como uma medida específica para a área de educação e existirá se algumas
condições qualitativas forem preenchidas no sistema educacional.hgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
o
PONMLKJIHGFEDCBAq u e a v a lia r n a s p o lític a s p ú b lic a sA avaliação de políticas públicas no Brasil já conta com mais de 20 anos de
estudos. A bibliografia a respeito do tema, contudo, ainda é escassa e divergente em
muitos aspectos. Ainda não se estabeleceram metodologias amplamente aceitas
sobre a melhor forma de medir o sucesso ou fracasso das políticas públicas, nem
apresentados. Entretanto, a população que financia a ação governamental e que dela
é alvo, os analistas e estudiosos da questão pública, e os próprios gestores do
Estado, cada vez mais, e por motivos diferentes, querem conhecer o resultado prático
das ações do Estado.
A análise da formação e implementação de políticas públicas é um processo
dividido em várias etapas. Luiz Pedone apresenta a seqüência abaixo como tendo
uma "concordância ampla" entre os estudiosos do assunto, a respeito do processo de
elaboração e implementação de políticas públicas.nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1 . F o rm a ç ã o d e A s s u n to s P ú b lic o s ed e P o lític a s P ú b lic a s - momento em que surgem
as questões públicas, e as diversas correntes de pensamento se organizam em
torno de um assunto. Nesse momento forma-se a "agenda (ou pauta ou temário)
política", composta de questões que merecem políticas definidas.
2 . F o rm u la ç ã o d e P o lític a s P ú b lic a s - etapa em que, dentro dos limites impostos pelas'
racionalidades econômica e político-sistêmica, são elaboradas as políticas nas
várias agências públicas, quer do executivo, quer do legislativo.
3 . P ro c e s s o D e c is ó rio - espaço em que atuam os grupos de pressão, em todas as
instâncias, influenciando os decisores.
4 . Im p le m e n ta ç ã o d a s P o lític a s - processo de execução das políticas elaboradas nas
etapas anteriormente descritas, inter-relacionando todas as instâncias envolvidas
(políticas, programas, administrações públicas e grupos sociais).
5 . A v a lia ç ã o d e P o lític a s - etapa de análise dos padrões distributivos das políticas
resultantes, isto é, quem recebe o que, quando e como, e que diferença fez com
relaçãozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà situação anterior à implementação. Analisam-se os efeitos pretendidos e
as conseqüências indesejáveis, bem como os impactos mais gerais na sociedade,
na economia e na política. (Pedone, 11 e 12)
Todas as etapas acima descritas podem ser avaliadas a qualquer momento
pelos mais diferentes atores do processo político, assumindo configurações distintas.
As avaliações interessam a diferentes grupos sociais, que se atêm a diferentes
aspectos do processo de elaboração, implementação e resultado das políticas
públicas. Essas avaliações oscilam entre os dois grandes pólos acima apresentados:
de quem avalia e da etapa avaliada. As disputas pelos recursos escassos do Estado
faz com que grupos diferentes se enfrentem desde a elaboração da agenda pública
até o resultado efetivo que cada política pública teve no meio em que foi implantada.
As agências responsáveis pela implementação utilizam-se da avaliação para
monitorar a implantação das políticas bem como para demonstrar sua própria
operacionalidade. Os estudiosos das políticas públicas tentam inferir modelos gerais
de comportamento das relações entre sociedade civil e governo através da ação
efetiva do Estado.
Se iniciarmos a avaliação pela etapa de problematização da questão social
para anmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAF o rm a ç ã o d e A s s u n to s P ú b lic o s e d e P o lític a s , veremos que essa é uma disputa essencialmente política, em que alguns grupos políticos obtêm vitórias sobre
outros. O uso de análises quantitativas é, nesse momento, puramente retórico e
estará a serviço dos interesses específicos de cada grupo.
"Uma opção de política pública feita na arena governamental sempre reflete a vitória de um grupo político sobre os outros. O impacto dessa opção beneficia um segmento comunitário em detrimento de outros. Todo o refinamento técnico e racional utilizado na análise e formulação de uma política pública jamais servirá como instrumento para resolver divergência de valores e conflitos existentes entre indivíduos e grupos de uma comunidade. Além do mais,hgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAaPONMLKJIHGFEDCBAa n á lis e r a c io n a l p o d e s e r u m m e io (fr e q ü e n te m e n te o é )
p a r a fu n d a m e n ta r o p ç õ e s p o lític a szyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAjá r e a liz a d a s e, portanto, assim, angariar
elementos para justificar as razões pelas quais valores de um grupo devam prevalecer sobre outros." (Motta, 225 - 226) (grifo nosso).
Bolivar Lamounier define agenda como sendo a expressão do poder político
na capacidade de determinar os objetos imediatos do conflito (Lamounier, 07).
Podemos expressar de outra forma e dizer que o estabelecimento da agenda é a
capacidade de elencar os conflitos que serão mediados no Estado. Lamounier ainda
classifica essa agenda a partir de três arenas: regulatória, distributiva e redistributiva.
• a arena regulatória se configura na especificação de condições para a realização
futura de determinada atividade;
• a arena distributiva se caracteriza pelo estímulo ou desestímulo de atividades para
as quais já exista alguma regulamentação;
• a arena redistributiva trata da estrutura de propriedade ou de renda e refere-se a
As etapas que seguem -nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAF o rm u la ç ã o d e P o lític a s P ú b lic a s e P ro c e s s o D e c is ó rio - são essencialmente políticas, considerando-se, entretanto, que a
formulação de políticas deve submeter-sezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà racionalidade econômica e institucional.
Estabelecida a política, iniciamos a análise propriamente quantitativa, desde que os
objetivos e metas tenham sido estabelecidos de forma clara e precisa na formulação e
no processo decisório. Somente nesse caso teremos alguma condição de estabelecer
critérios numéricos bem definidos para sua avaliação. A esse respeito, contudo, Paulo
Motta diz que há três fatores que restringem a aplicação de critérios racionais
(quantitativos) e os atribui aos agentes implementadores de políticas. São eles: 1) a
coleta de informações, tanto para formulação quanto para avaliação, já é feita
segundo uma seletividade política; 2) critérios genéricos e ambíguos são preferidos
aos mais específicos; avaliações segundo instrumentos rígidos podem deixar claro
que os resultados obtidos ficaram aquém do programado e; 3) objetivos definidos de
forma ampla e imprecisa favorecem avaliações positivas (Motta, 227-8). O autor não
considera, entretanto, que a imprecisão de critérios favorece tanto as avaliações
positivas quanto as negativas, dependendo, novamente, do interesse político de
quem as faz.
A etapa de Im p la n ta ç ã o d a s P o lític a s também é uma importante fase de
avaliação, uma vez que é nessa etapa em que a proposta inicial da política pública é,
muitas vezes, inteiramente reformulada, chegando, algumas vezes, a inverter
completamente os objetivos originalmente propostos. No capítulo 6 deste trabalho,
estaremos relatando uma avaliação de processo do Projeto Escola-Padrão, realizada
pelo Núcleo de Estudos de Políticas Públicas, e cuja intenção foi "controlar
qualitativamente a implantação do conjunto de intervenções" (NEPP,rel.12, 1) da
política pública estudada. Esses estudos de avaliação de processo algumas vezes
levam em conta somente a etapa efetiva de implantação de uma política dada, outras
vezes ainda, se estendem sobre o processo de formulação das políticas e sobre o
processo decisório.
A última etapa apresentada é a própria Av a liaedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAç ê o d e P o lític a s . Assim como a
ordem acima não é necessariamente cronológica, a avaliação não acontece somente
momento, o processo de implantação exige um monitoramento de todas as atividades
e a possibilidade de correção de rumos. Os agentes implementadores, portanto,
devem preocupar-se com a avaliação da implantação desde o seu início, mas não
podem se esquecer de avaliar os impactos das medidas implantadas. O impactozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAé
formado de avaliações quantitativas e qualitativas.
Para Paulo Motta, o impacto de uma política pública é medido exclusivamente
pela efetividade.
"Sendo essencialmente uma medida externa à organização pública, a efetividade é avaliada por informações de impacto em grupos e clientelas específicas. Esse impacto pode ser medido em três níveis diversos a saber: - impacto na clientela - efeitos sobre as pessoas que o programa público
procurava servir (pesquisa de valores, atitudes e comportamentos);
- impacto em outros órgãos - mudanças organizacionais e comportamentos administrativos como uma dimensão de qualidade e atenção ao público; em alguns programas, como os de racionalização e concessão de benefícios, almeja-se impacto em outras unidades de governo, para beneficiar indiretamente o público;
- impacto no público - valores, atitudes, comportamentos e nível de bem-estar da comunidade, em decorrência de determinado programa público." (Motta, 236).
Luiz Pedone apresenta quatro modelos distintos, utilizados na análise e na
avaliação de políticas públicas:
1. O primeiro deles trata a questão da análise e da avaliação como parte integrante
do processo de viabilização política das políticas governamentais.
Para o autor, esse modelo volta-se para o processo político de formulação das
políticas. "O objetivo de tais estudos é compreender por que os programas foram
produzidos ou, ainda, qual a influência dos atores e das forças políticas na
implementação" (Pedone, 36).
2. O segundo modelo preocupa-se com os procedimentos objetivos que acontecem
na burocracia, lidando com questões operacionais da ação das políticas.
Chamado de Modelo de Análise Sistemática, esse modelo trata das propostas
elaboradas nas agências definidas para desenvolver as políticas públicas,
comparando-as com outras possibilidades, bem como nos resultados alcançados
pelas políticas. Na análise das alternativas há uma forte carga subjetiva, em que as
3. O terceiro modelo - Modelo da Análise Crítica em Políticas Públicas - trata da
questão normativa das políticas públicas, de como sua análise e sua avaliação
abrangem questões substantivas e incluem a análise ética. Por meio desse
modelo, as avaliações tentam responder às seguintes questões: a) as políticas
públicas adotadas são apropriadas?; b) são inevitáveis, dado o conjunto de
demandas?; c) são as melhores possíveis, consideradas as restrições?
4. O quarto modelo é a avaliação de impactos das políticas públicas. Nesses estudos,
"os analistas de políticas postulam as políticas governamentais como dadas e, a
partir daí, olham os resultados e conseqüências. Os impactos na sociedade são
julgados pelo exame de como os resultados são distribuídos e quais foram as
mudanças sociais e econômicas resultantes para os grupos sociais atingidos pela
ação pública." (Pedone, 41).
Há ainda outras formas de classificar e estabelecer padrões de avaliação,
utilizando os parâmetros de medida relatados anteriormente (eficácia, eficiência e
efetividade). Para Figueiredo e Figueiredo, as avaliações podem basear-se emnmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
m o tiv a ç ã o m o ra l e m o tiv a ç ã o in s tru m e n ta l. A motivação moral na avaliação de
políticas públicas resulta em dois tipos de avaliações: a primeira, administrativa, de
caráter positiva legal nos moldes das auditorias contábeis e financeiras. A segunda,
na moralidade política ou social, considera se as políticas atendem a princípios de
justiça política e social minimamente aceitos. Esta motivação gera os estudos de
"auditoria social'", que se preocupam, entre outros assuntos, com a formulação e a
decisão de políticas e suas conseqüências nas condições de vida da população.
"Neste caso, se a avaliação se detiver no exame substantivo da política e de seu produto, sem entrar no mérito da e fe tiv a apropriação de seus benefícios
por parte da população, ela fica restrita àa v a lia ç ã o p o lític a , [ ...zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
l-
Ao entrar no mérito da efetiva apropriação dos benefícios, como sugere Abranches"avançamos para a a v a lia ç ã o d e p o lític aedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA4 , tanto de seu produto quanto de seu
impacto. Aqui, então, o objeto da avaliação não é tanto o volume ou a
2Assim chamado por Sérgio Abranches em: Relatório da Reunião Sobre Metodologias de Avaliação de
Programas Sociais, CENDECIIPEA, mimeo., Brasília, 28.05.85
3idem.
4Os idiomas latinos não distinguem "política", no sentido de relação entre indivíduos, e "política pública", como intervenção do estado na sociedade. Em inglês, esses termos são traduzidos parap o litic s ep o lic y .
natureza do produto, nem o tamanho de seu impacto, mas se esses produtos condizem, minimamente, com princípios de justiça política e social sobre os quais existe um consenso mínimo. (Figueiredo e Figueiredo, 7 e 8) (grifado no original).
A motivação instrumental vincula-sezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà implementação do programa analisado.
Seu objetivo é a geração de informações para monitorar sua implantação e
relaciona-se ao processo de produção do produto (implantação) e ao impacto que essa política
causa nos meios onde foi implantada. Detalhando a definição:
"AnmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAa v a lia ç ã o d e p ro c e s s o visa a aferição da eficácia: se o programa está sendo (ou foi) implementado de acordo com as diretrizes concebidas para sua execução e se o seu produto atingirá (ou atingiu) as metas desejadas. [...]
A a n á lis e d e im p a c to , por sua vez, tem uma ambição mais ampla e bem mais complexa (Rossi, 1977)5. Ela diz respeito aos efeitos do programa sobre a população-alvo e tem, subjacente, a intenção de estabelecer uma relação de causalidade entre a política e as alterações sociais." (Figueiredo e Figueiredo, 8 e 9) (grifos no original).
Esses autores reúnem, sob o critério da eficácia, não só as metas e os
resultados quantitativos, como também o processo de implantação, ou seja,
consideram se o procedimento de implantação da política segue a estratégia
anteriormente traçada. Para eles, há três fatores básicos e essenciais para a
avaliação:
a) definições operacionais claras dos objetivos do programa;
b) especificação dos critérios de sucesso;
c) medidas de aferição do sucesso.
Para esses autores, não é a etapa da política analisada nem o interesse do
avaliador que determina o tipo de avaliação mais apropriada, mas sim o tipo de
política pública analisada. Haveria, portanto, um tipo de avaliação adequada para
cada tipo de política pública implementada, conforme resumido a seguir:
T a b e la 2 - A v a lia ç ã o d e p o lític a s : o b je tiv o s , c r ité r io s e m o d e lo s a n a lític o szyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
N -...jDCBA
P r o p ó s i t o d a p o l í t i c a o u O b j e t i v o d a a v a l i a ç ã o T i p o s d e p e s q u i s a C r i t é r i o s d e a f e r i ç ã o d o M o d e l o s a n a l í t i c o s p r o g r a m a ( o b j e t o d e a v a l i a ç ã o ) s u c e s s o l f r a c a s s o p a r a m e n s u r a ç ã o d o
s u c e s s o l f r a c a s s o
1.A tin g ir m e ta s de supri- A v a lia ç ã o d e p r o c e s s o : 1. Realização de Metas ou 1. Eficácia objetiva metas metaszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
=
~-mento ou expansão de acompanhamento e avalia- Resultados atingidas propostas
bens ou serviços. (policy ção da metodologia de
im-outputs) plantação e execução do
Condições: ~ Z O. sucesso
programa (Monitoração)
~ <O. fracasso
2. Meios: metodologia de 1. Eficácia funcional 1. Adequação entre meios
implantação e execução 2. Eficácia administrativa e fins (objetivos)
3. Eficácia contábil 2. Auditorias
3. Relação esforço / Resul- 1. Eficiência instrumental Otimização da relação
Se-tado, análise de custo- 2. Eficiência política nefício máximo/Custo
mí-benefício e custo-resulta- nimo
do
2. P r o d u z ir im p a c to s , rnu- A v a lia ç ã o d e im p a c to s : 4. Im p a c to o b je tiv o : rnu- · Efetividade objetiva Modelo causal experimental
danças nas condições acompanhamento, avalia- danças quantitativas nas
sociais de vida da popu- ção e controle dos efeitos mudanças materiais Em uma situação de "inércia
lação (policy impacts) do programa (intervenção social", faz-se uma"
inter-controlada) venção controlada"
5. Im p a c to s u b je tiv o : rnu- · Efetividade subjetiva
danças subjetivas na É preservada parte da
sítu-percepção da população ação anterior como "grupo
sobre o seu bem-estar de controle"
(nível de satisfacâo)
6. Im p a c to s u b s ta n tiv o : · Efetividade substantiva A nova situação é
compara-mudanças qualitativas da com um grupo de
contro-nas condições de vida. le preservado na situação
anterior.
A avaliação das políticas tem seu caráter numérico restrito às vantagens
palpáveis que o serviço público cocloca à disposição da população. Uma política de
saúde oferece um número determinado e mensurável de leitos ou de vacinas.
Políticas de saneamento básico estendem seu atendimento a um número definido de
lares. Políticas de educação abrem vagas para crianças em idade escolar. Políticas de
previdência ampliam seu quadro de atendidos. O aspecto qualitativo desses serviços
sempre pode ser contestado. Os serviços oferecidos eram prioritários? Não haveria
outros mais importantes a serem oferecidos naquele momento? A forma de oferta dos
leitos, ou das ligações de esgoto, ou das vagas escolares foi a melhor possível?
Poderia ter sido mais barata? Os serviços foram realizados para atender a população
ou para atender empreiteiras? Os serviços cumpriram o planejamento
pré-determinado? Qual porcentagem do problema resolvido? Que problema foi resolvido?
Quais outros problemas foram criados? Todas essas perguntas - e muitas outras não
formuladas - são formas de avaliação qualitativa.
A avaliação quantitativa de políticas públicas, de acordo com o que vimos
acima, fica restrita à comparação entre as metas objetivas originalmente planejadas e
os resultados efetivamente alcançados. Todas as outras avaliações referem-se a
aspectos políticos qualitativos envolvendo, portanto, enorme carga subjetiva na
determinação dos parâmetros de comparação. A esse respeito, Wanderley Guilherme
dos Santos já havia dito:
"... a análise de políticas públicas não consiste em nada mais do que num rótulo novo para o vetusto exercício de investigação e formulação de teorias sociais. Melhor dizendo, a análise contemporânea de políticas públicas trata, precisamente, da temática clássica das teorias sociais - a distribuição e redistribuição do poder, o papel do conflito, os processos de decisão a repartição de custos e benefícios sociais, por exemplo, somente com a diferença de atentar, com maior cuidado, para a necessidade de demonstrar, ao contrário de apenas presumir ou imputar, a plausibilidade de suas hipóteses." (Santos 87, 11)
Como vimos, existem muitas possibilidades e tipologias de avaliação.
Nenhuma delas conseguiu até agora constituir um parâmetro de análise universal ou
unânime entre os analistas. Cada uma das possibilidades de avaliação ou análise
prestam-se ao objetivo pretendido. Da mesma forma como existe um planejamento da
avaliação da política com objetivos e critérios claros. Para realizar qualquer avaliação,
há que se determinar o parâmetro ideológico e qualitativo sob o qual deveremos estar
trabalhando. Em outras palavras, devemos determinar o padrão com o qual a política
pública avaliada estará sendo comparada.hgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
A n á lis e d a s p o lít ic a s s o c ia is
Marcos Antônio Coimbra sugere, a partir da literatura a respeito, sete maneiras
de abordar as políticas sociais. Essas sete abordagens, compiladas pelo autor,
situam-se genericamente entre dois grandes referenciais teóricos:
"... um genericamente chamado 'individualismo' ou 'liberalismo' claramente derivado da teoria econômica clássica, e outro que podemos designar 'coletivista' ou 'socialista', umbilicalmente ligado ao pensamento de Marx." (Abranches e outros, 72).
Essas abordagens ora se aproximam de um dos referenciais teóricos, ora se
aproximam de outro, não constituindo, entretanto, etapas intermediárias de passagem
de um referencial para o outro. Algumas vezes, essas abordagens são mais
ideológicas, outras mais pragmáticas, outras ainda resumem-se à constatação da
inevitabilidade da intervenção no curso histórico das políticas sociais ou do estágio de
desenvolvimento econômico. As sete abordagens são as seguintes: a "perspectiva do
serviço social"; o "marxismo"; o "funcionalismo"; a "teoria da convergência"; as "teorias
econômicas da política social"; o "pluralismo" e a "teoria da cidadania". Elas foram
criadas a partir de visões ideológicas distintas e acabam definindo diferentes
paradigmas prioritários de comparação nas avaliações qualitativas ou na justificativa
das avaliações quantitativas.
A avaliação qualitativa pode ser feita a partir do referencial teórico e dos
paradigmas ideológicos que cada uma dessas visões defende e adota para as
políticas sociais avaliadas. Apesar de não podermos definir uma regra que vincule
cada uma das abordagens compiladas por Coimbra a um tipo específico de avaliação,
é inegável, como veremos a seguir, que algumas visões adaptam-se melhor a um
determinado tipo de avaliação do que outras, graças às suas características. Há,
A perspectiva do serviço social - a mais tradicional de todas - privilegia
segundo Coimbra, a ação em detrimento da teoria. Sua vocação para o empírico e
para o pragmático e sua indiferença - que por vezes chega à hostilidade - para com a
teoria, traz pontos positivos e negativos. Os pontos negativos são uma certa
ingenuidade no trato das origens de determinado problema e sua caracterização local
e particular. Já os pontos positivos são sua preocupação com problemas relevantes e
a praticidade de suas interpretações e recomendações para a solução dos mesmos.
As avaliações sob a perspectiva do serviço social adequam-se melhor às avaliações
que medem a eficácia e, secundariamente, à efetividade das políticas adotadas.
O marxismo, para Coimbra, não constitui uma corrente unitária e coesa, mas
deve ser dividida em três correntes distintas. A primeira delas, formada pelo próprio
Marx, que não trata do assunto, por dois motivos: o primeiro porque em sua época
nenhuma das modernas instituições de política social existia; o segundo, porque, para
Marx, o bem estar social somente seria alcançado a partir do estabelecimento de
novas formas de relacionamento social. A segunda grande corrente de pensadores
marxistas, identificada com os autores do início do século XX até a década de
setenta, também não se preocupou muito com as políticas sociais, atribuindo a elas
um aspecto de funcionalidade para o capitalismo e, portanto, em plena harmonia com
este. Foi surpreendente para essa corrente de pensamento que, na década de
oitenta, as políticas sociais implementadas nos países centrais começassem a sofrer
ataques provenientes da direita, por parte dos teóricos e representantes políticos e
ideológicos da burguesia. A partir da década de oitenta surge a terceira vertente do
pensamento marxista, que faz uma revisão da interpretação funcionalista das políticas
sociais e passa a defendê-Ias dos ataques provenientes da direita. Contrariando as
correntes anteriores, esses novos pensadores marxistas acabam atribuindo às
políticas sociais melhorias substantivas no modo de vida dos trabalhadores. Para esta
última vertente, e somente para ela, a efetividade das políticas públicas é o aspecto
mais importante, considerando que o grande substrato teórico dessa corrente
aplica-se aos processos de formulação e implementação das políticas, nos quais os limites
o
baZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAfu n c io n a lis m o , no estudo das políticas sociais,zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAé considerado mais importante pela influência que exerceu sobre outras abordagens - principalmente aperspectiva do serviço social - do que pelos escritos de sociólogos funciona listas
sobre o tema, que praticamente inexistem. Apesar disso, a visão funcionalista sugere
um espaço para as políticas sociais dentro das sociedades, qual seja, "... a política
social existiria para aumentar o nível de integração na sociedade, por isto se
entendendo tanto a coesão social, quanto a harmonia nas relações entre as pessoas
e os grupos." (Coimbra, 94). Essa visão é semelhante à dos marxistas funcionais,
variando a qualidade do resultado das políticas sociais. O que os funcionalistas
consideram positivo e integrador, para os marxistas é negativo e alienador.
A te o r ia d a c o n v e r g ê n c ia pode ser entendida como uma variante do
funcionalismo. Enquanto no funcionalismo as políticas sociais têm um fim em si
mesmas, para a teoria da convergência, as políticas sociais surgiriam para solucionar
problemas decorrentes da industrialização. Por esse motivo, as nações, sejam elas
capitalistas ou socialistas, precoce ou tardiamente industrializadas, deveriam enfrentar
os mesmos problemas da mesma maneira, isto é, impondo políticas sociais idênticas. Dessa maneira, nas sociedades capitalistas haveria uma maior tolerância para a
intervenção do Estado, assim como os países socialistas acabariam tolerando alguns
mecanismos de mercado.
As te o r ia s e c o n ô m ic a s d a p o lític a s o c ia l podem ser divididas em três
variantes: as aplicações da teoria econômica do bem-estarnmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(w e lfa re e c o n o m ic s ); os
textos de liberais; e os estudos macroeconômicos do gasto público. Nenhum dos três
é, propriamente, uma teorização das políticas sociais. A teoria econômica do bem-estar trata das decisões dos indivíduos em meio a cenários de proteção social. Os
escritos de liberais resumem-se a apresentar argumentos para a drástica redução das
políticas sociais e, por último, os estudos macroeconômicos preocupam-se em
entender como os grandes agregados macroeconômicos se comportam e como as
múltiplas políticas sociais interferem nos gastos públicos. As avaliações baseadas
nessa abordagem privilegiam os resultados que mostram a eficiência e a eficácia.
P lu r a lis m o é como Coimbra define a concepção que trata a política como a
causas para transacionar. Nessa arena são usados os mais diferentes recursos -inclusive a força - na defesa de interesses cuja origem é a mais diversa e múltipla
possível, não se resumindo à perspectiva econômica de cada um destes atores.
Como resultado final dessa multiplicidade haveria uma anulação da exclusividade
causal de qualquer destas correntes. Como conseqüência desta visão, onde os
marxistas vêem conflito de classes, os pluralistas vêem um conjunto desarticulado de focos de poder e influência dentre os quais o Estado é apenas um deles.
"Onde o marxismo concebe as políticas governamentais como
explicáveis a partir de uma 'lógica' imanente ao próprio capitalismo, os
pluralistas irão considerá-Ias como decorrentes de um jogo de causas mais
complexo e original, no sentido de peculiar a cada uma. Em outras palavras, a
explicação de uma política qualquer somente por acaso seria válida para
outra." (Abranches e outros, 98)
Como resultado disso, o próprio Coimbra conclui:
"Quer seja utilizada isoladamente ou em associação a outras
abordagens, a perspectiva pluralista é das mais adequadas ao estudo das
políticas sociais enquanto políticas singulares. Dela, porém, pouco se pode
esperar, se o que queremos são explicações mais generalizantes e mais
estruturais para a política social. Alguns de seus supostos, como a postulação da racionalidade dos atores políticos, também podem ser criticados, como faz Pinker", que com razão nota que a ausência da reflexão sobre a ideologia prejudica significativamente seus alcance e utilidade. No balanço final, porém,
há mais com que concordar do que discordar nas aplicações do pluralismo da
política social." (Abranches e outros, 98 e 99)
As avaliações de políticas sociais realizadas sob a perspectiva do pluralismo
restringem-se quase que exclusivamente às avaliações de processo, abrangendo as
etapas que iniciam com a formulação das agendas públicas até a implantação efetiva
das políticas, suas conseqüências e os novos ambientes e cenários que resultaram
dessas políticas.
AbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAte o r ia d a c id a d a n ia foi a principal teoria a respeito .das políticas sociais até o início da década de setenta. Baseada nas idéias de T. H. Marshall, essa teoria deve ao conceito de "cidadania" sua principal característica. Para Marshall, a cidadania se
divide em três elementos distintos e concretizados na seguinte ordem cronologica:zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
