Banco Central do Paraguai : analise institucional da criação a autonomia

(1)

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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

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ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO POBLICA

DEPARTAMENTO DE ENSINO

CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO POBLICA

BANCO

CENTRAL

DO

PARAGUAI:

ANÁLISE

INSTITUCIONAL DA CRIAÇÃO ,A

AUTONOMIA

DISSERTAÇÃO APRESENTADA

À

ESCOLA

BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO

PQ

BLICA PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE

MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO POBLICA

ELISEO DUARTE FLORES

Rio de Janeiro, 1993

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ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PtlBLICA

DEPARTAMENTO DE ENSINO

CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO POBLICA

BANCO

CENTRAL

DO

PARAGUAI: ANÁLISE

INSTITUCIONAL DA CRIAÇÃO A AUTONOMIA

DISSERTAÇÃO DE DE MESTRADO APRESENTADA POR

ELIZEO DUARTE FLORES

E

APROVADA EM: 19.04.1993

PELA COMISSÃO EXAMINADORA

ENRIQU

ção Pública

ção Pública - PhD

Doutorando ernAdffiinistra

(3)

SUMARIO

~edi=atÓria. 4

Ag~adeclmentos. 5

Resumo, 6

Introduç~o~ 8

Capitulo 1

Evoluç!o histÓrica dos bancos c2ntrais~ 11

Os bancos centrais~ 11

Ant2ceden~es históricos do 8anco Central do Paragual,

o

setor público na econamia paraguaia~ 29

A criaç!o do Banco Central do Parag~ai~ 31

Capitulo

=

Análise Institucional do Banco Central do Paraguai~ 38

Introduç!o~ 38

Desenvolvimento institucional - modelo teórico~ 41

Variáveis internas, 41

Variáveis externas~ 43

Aplicaç!o do modelo ao Banco Central do Paraguai~ 46

Liderança~ 47

Doutrina~ 49

Programas~ 51

Recursos~ 68

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Estrutura interna~ 71

Elos institucionais~ 81

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(4)

Capitulo 3

Testes Inst~tuciona~s~ 91

Teste de sobrevl/ên=13, 92

Teste de autonomla~ 94

Teste de influ~ncla. :00

As transaç5es e o teste da instituiçlo normativa~ 107

Capitulo 4

A Autonomia dos Bancos Centrais~ 112

Constituiçlo e admi~istraç10 de bancos centrais~ 112

Fundamentos para UG banco central aut6nomo~ 120

S~tuaçlo dos bancos centrais em paises latino-amerlcanos~ 126

~studo de alguns modelos clássicos de Banco Central~ 128

Os Bancos da Reserva Federal do Estados Unidos~ 128

o

Banco Central Alem~o. 133

o

Banco Nacional da Austria~ 136

A quest~o da autonomia~ 140

A autonomia na perspectiva do Fundo Monetário Internacional, 147

A autonomia do Banco Central do Paraguai~ 152

Capitulo 5

(5)

4

~ Márcia~ mi~ha espo~~.

e aos meus filhos~ Marcelo e Den1se Tamara.

(6)

AGRADECIMENTOS

Ao Banco Central do Paraguai

A FundaçJo Get~lio Vargas~ Escola Brasileira de AdministraçJo Pública

Ao Professor Enrique SaraiYa~ pela segura e competente orientaçJo

recebida

Aos colegas do curso de Mestrado da Ebap~ F.G.V.

A todos os funcionários da Escola de AdministraçJo Pública da F.G.V.

Aos meus fami I iares ~ em especial a meus pais ~ aos amigos e a todoE.

que~ direta ou indiretamente~ colaboraram para a realizaçJo deste

(7)

6

RESUMO

BANCO CENTRAL DO PARAGUAI:

ANALISE I NSTITUCIONAL DA CRIACXO A AUTDNDlUA

Objetivo:

Anal isar- o Banco Centr-al do Par-aguai ~ sob o ângulo insti tLlcional ~ a

par-ti r- de sua fundaç1(o em 1952 até os d ias atuais, en focando SLI2.

criaç1(o~ evoluç1(o e autonomia~ par-a explicitar- as suas r-elaç5es com c

meio ambiente e as alter-nativas par-a aumentar- seu gr-au de

institucionalizaç1(o.

Metodologia:

Na par-te dos antecedentes histór-icos~ a metodologia utilizada foi a

compilaç1(o de infor-mações. A análise institucional do Banco Centr-al do

Par-agLlai foi desenvolvida à luz do modelo de Desenvolvimento

Institucional (Institution-Building), e na parte dos fundamentos par-a

um banco centr-al autSnomo foi feita uma revis~o bibliogr-áfica, desde a

teor-ia clássica até as mais r-ecentes correntes que defendem a nova

concepç~o que é atr-ibuida a um banco centr-al no mundo.

Conclus1(o:

Ao longo de seu pr-ocesso evolutivo, o Banco Centr-al do Par-aguai

(8)

polit1co-administrativa e vem atuando de modo ineficaz em algumas

áreas~ comprometendo sua imagem junto ao público.

Para alcançar outro estágio de institucionalizaçlo~ deve voltar a suas

atividades tradicionais e procurar adequar a nova Constituiçlo do

Paraguai que limitou o Banco Central à condiçlo de órglo técnico do

Estado~ reduzindo ainda mais sua autonomia. preciso que as

(9)

8

I NTRODUCIO

A presente monografia analisa uma empresa autárquica do setor

f inan cei ro da administraçlo púb I i ca paraguaia ~ o 3an co Centra 1 do

Paraguai ~ que apresenta problemas decorrentes da conj untLlra pol i tica

econSmica e social do Paraguai~ comuns a diversas outras instituiç5es

nacionais.

O Banco Central do Paraguai~ criado pelo Decreto-Lei n. 18 de 25

de março de 1952~ nasceu no periodo de profundas reformas politicas~

econ8micas e sociais~ ocorridas a partir da reforma de 1944, e aS5um1U

relevante papel no cenário paraguaio~ como 6rg1o de cúpula do Sistema

Financeiro Nacional.

Implantado~ o banco acompanhou e participou do processo de

desenvolvimento acelerado que se verificou especialmente na década de

70~ com a construç1o da Represa de Itaipu~ e atualmente apresenta

distorç5es~ que slo objeto de inúmeras criticas ao seu desempenho.

A importância deste trabalho repousa no fato de que a análise

institucional e o levantamento bibliográfico referente à autonomia de

um banco central, propósitos maiores desta monografia~ permitir10 uma

melhor compreenslo do processo de constituiç1o de um banco central e

do seu papel hoje no contexto nacional, fornecendo~ ainda, elementos

para o estabelecimento de diretrizes para a sua atuaçlo.

Vários estudos sobre bancos centrais acentuaram o aspecto

puramente econSmico de suas medidas reguladoras e o impacto dessas na

economia, particularmente no que tange à política monetária e ao

(10)

entender que o seu objetivo e alcance n~o é o detalhar as funç5es C~

Banco Central do Paraguai.

N~o se trata de detalhar suas atividades~ procedendo a uma

e:·:egese do open-market e suas oper.=.:tções de fomento~ OLI de e;.:plicar

teoricamente como se processa a elaboraç~o do orçamento monetário. DL;

qualquer outras funções do banco. O objetivo deste trabalho é ~nalisar

a gest~o do Banco Central do Paraguai a partir de uma postura

eminentemente administrativa.

O que se pretende~ com o uso do modelo~ é determinar se o Banco

Cel. tra I do Paraguai deve ou n~o e:·:ercer tais encargos e quais suas

l~gações e implicações com a ambiância externa~ considerando 05

aspectos que tim influenciado no seu processo de desenvolvimento

institucional~ como sua nova configuraç~o dentro da atual Constituiçl0

do pais ~ a e:·:trapolaçlo de suas fLlnções clássicas e a perda de SLa

independância politica.

As conclusões e recomendações traçadas~ apoiadas nessas análises~

procurar~m demonstrar para onde deverá caminhar o Banco Central~ afim

de que possa, através da interaçlo entre suas variáveis, e dessas com

os elos institucionais, dinamizar sua influincia no meio ambiente.

Este trabal ho nlo tem a pretenslo de esgotar-se em si mesmo, e

novos estudos deverlo ser realizados para o aprofundamento da análise

e do conhecimento sobre as variáveis institucionais do Banco Central

do Paraguai. Deve servir de subsidio para aquele que deseje conhecer

mais sobre o banco e esperamos que receba criticas e sugestões.

Em relaçlo ao tema da autonomia, esperamos que haj a um debate

(11)

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é polimico. Se fosse pacifica a ace1taçlo do principio da autonomia.

esta Já teria sido adotada há muito tempo.

Por óltimo~ esclarecemos que as consideraç5es expostas nlo representa~

as idéias da insti tui çlo a que pertencemos ~ senlo un i camente as d;:;

autor~ que muito agradece a todos que tenham colaborado na concluslc

deste trabalho.

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(12)

CAPiTULO 1

~VOLUÇIO

HIST6RICA DOS BANCOS CENTRAIS

Os bancos centrais

A moeda foi o elemento ordenador da vida econ8mica. Tornou-se o

principal ponto de referância e o mais importante dos objetos

utilizados pelo homem~ servindo como intermediário de troca na

realizaç~o dos negócios~ reserva de valor e denominador comum de

valores.

Com a da moeda~ surgiram os bancos~ atualmente.

insti tuições que gerem sua uti I izaç~o e permi tem o encadeamento de

poupadores/investidores de maneira simples e eficiente.

Supõe-se que os primeiros bancos tenham surgido ~ num passado

remoto~ no Oriente Médio. Na Idade Média~ negociantes e particulares

confiavam a guarda de objetos de valor aos ouri~es. Além de manter em

segurança os valores"a eles confiados~ os ourives realizavam operações

de crédito e foram~ aos poucos~ exercendo a funçlo de banqueiros.

Na Europa ~ os primeiros bancos públ icos surgiram em Veneza ~ no

século XII~ apro~·:imadamente entre 1157 e 1171~ mas desapareceram no

ano de 1797~ juntamente com a República de Veneza (Magalhles 1971).

A partir do inicio do século XV ~ surgiram outros bancos na

Europa que tiveram certa influância: em 1401~ na Catalunha (Espanha);

em 1407~ em Gânova (Itália); em 1609, em Amsterdl (Holanda); em 1619,

o Wisselbank~

(Holanda) .

(13)

Em 1661. ~ o Banco d.? Estocolmo coloc::Ju em circulaç:~o uma nota

bancária com a deslgnaç]o de um valor expresso~ que nlo representava

um depósito em espécie metállca. Esta nota bancária era garantida por

uma contrapartida em espécie~ caracterizando-se como uma emiss]o~ no

sentido em que entendemos hoje tal termo. Pode-se afirmar portanto~

a idéia de um banco emissor surgiu na Suécia~ apesar do curto

periodo de sua existâncla~ pois ao passar para o controle do Estado.

em 1668. o banco perdeu o direito de emisslo.

Segundo vários autores. até o final do século XIX~ nlc havia um

conceito claro do que seria '_Im banco central. Hoje~ quase todos os

paises tâm o seu~ e apesar de certas atividades serem comuns a todos

eles~ e;.:istem algumas diferenças e particularidades entre as suas

-4' ,~

.unçoes.

Nos paises mais antigos~ a possibilidade de um determinado banco

assumir a posiç]o de banco central estava ligada ao privilégio que ele

tivesse sobre o direito de emitir e de atuar como agente e banqueiro

do governo.

Inicialmente~ tais bancos nlo eram chamados de bancos centrais~

sendo conhecidos como bancos de emisslo ou bancos nacionais. Com o

passar do tempo~ eles foram adquirindo outras funç5es e poderes~ e o

termo banco central passou a ser empregado com um sentido mais

padronizado ( 1 ) •

Para Luiz Souza Gomes (2) ~ a e:·:presslo banco central tem sido

utilizada até agora para "classificar aqueles bancos que nlo t'em

propósitos de lucros. senlo o de e:·:ercer uma funçlo econômico-social~

1 KOCK~ M.H. Banca Central~ México. Fondo de Cultura Economica~ 1970

2 GOMES~ L.S. Bancos Centrais e Instituiç3es Internacionais de

(14)

agindo sobre o mercado ~onetár10 e sobre a estrutura geral do sistema

bancário.

o

FUschsbank da Suécia é o mais antigo dos bancos centrais~

já que foi o primeiro a ser estabelecido como tal. Mas quem primeiro

assumiu a posi ç:~o de banco central, e desenvolveu o qLle agora é

reconhecido como a art of central banking~ foi o Banco da Inglaterra.

Na Inglaterra~ os ourives foram ampliando sua área de atuaçlo e~

em 1645~concediam empréstimos mediante pagamento de juros~ realizando

negócios tipicamente bancários. Os seus maiores adiantamentos erai'n

fei tos ao rei ~ sob a gat-ant1a de certos impostos e ta:-:es. Pagavam

também juros a que lhes entregava ouro em depósito~ emitindo recibos

chamados goldsmith no te:.=: ~ que circulavam de mIo em mlo~ como

verdadeira moeda corrente.

Aos poucos~ eles passaram a exercer todas as funç5es bancárias~

de maneira mais avançada até que os próprios bancos. Estes emitiam

suas letras tendo por base os depósi tos em barras e moedas ~ com as

quais nlo faziam qualquer tipo de negócio,

montante dos titulas emitidos.

retendo-as no exato

Os goldsmiths~ porém~ emitiam com base no próprio crédito~ isto

é~ acima dos respectivos depósitos em barras ou moedas. Como se diria

modernamente ~ o lastro ouro era inferior à moeda emi tida com base

naquela reserva. Essa paI i tica bancária pouco sól ida caLlSOU grandes

dificuldades~ e sobressaltos~ com "corridas" aos guichoes dos ourives~

para retirada dos depósitos~ como ocorreu em 1667.

A suspenslo de pagamentos por parte do Tesouro inglês~ no reinado

(15)

14

Reconheceu-se~ flnalmente. que negócios bancários de tama~ho vulto n~c

podiam ser confiados a flrmas lndlviduais. e que somente ~ma sociedace

coletiva serla capa::: de oferecer garantias set-ias de emissJo sem

r1scos para os depositantes.

Assim surgiu a idéia da criaçJo do Banco da Inglaterra. que f 01

fundado em 27 de julho de 1694~ através de subscriçlo pública~ com o

objetivo e>:presso de cobrlr déficits do governo inglês. Em troca

recebeu o direito de emitir moeda~ com certas restriç5es.

o

Banco da Inglaterra nlo era~ entretanto~ Lim instituiçlo do

governo. FOl organ i :::ado nos mo I des de uma sociedade POt- ações ~ com

capital de um milhlo e 200 mil libras imediatamente cc.locado

disposiçlo do governo~ contra pagamento de juros de 8% a.a.

Nenhuma condiçlo de reembolso ficou estabelecida com o devedor e

este empréstimo marcou o inicio da divida pública do pais.

A emisslo inicial do Banco da Inglaterra foi feita na base dos

jLlros pagos~ mas o banco estava autorizado a emitir até o total do

empréstimo ao Erário.

Desse modo~ entrou em circulaçlo um novo tipo de moeda: a moeda

fiduciária~ que tinha por base a confiança~ garantida apenas pela

prudência da administraçlo~ por uma direçlo cautelosa~ que se

despersonali:::ava~ sacrificando o interesse individual do banqueiro.

Essa impessoalidade nas transaçSes bancárias~ que se inaugurava

no Banco da Inglaterra~ alterou completamente a estrutura comercial

dos bancos.

o

novo banco e os outros que foram criados nos mesmos moldes,

(16)

às necessidades jo comérc~o e da indústria e de aperfeiçoar a cunhage~

das moedas. cujo mau estado era fonte de grandes problemas.

Nesse periodo~ na Inglaterra~ somente empresas ou sociedades

bancár1as de~ no máximo. seis SÓcios tinham direito a emisslo.

A partir de 1826~ foi autorizada a criaçlo de outros bancos

acionários com direito de emitir~ desde que estivessem localizados a

mais de 65 milhas de Londres. Cessava~ com isso~ a exclusividade do

Banco da Inglaterra. Entretanto o Banco começou a abrir agincias em

outras cidades e~ com a legislaçlo de 1833~ somente suas cédulas

passaram a ter curso legal.

Quando se generalizaram os bancos acionários~ o Banco da

Inglaterra já era considerado o depositário das reservas dos bancos

privados~ bem como das reservas oficiais de ouro.

Seu poder aumentou em 1844~ quando foi limitado o valor das

emiss5es feitas por outros bancos. o Banco da Inglaterra passou a ter

dois departamentos distintos: o de Emisslo~ encarregado de emitir e

resgatar notas e o Bancário~ encarregado das operaç5es bancárias

comuns~ tais como depósitos, empréstimos, descontos de titulos~ etc.

Pela lei~ a emisslo de notas ficou estritamente vinculada à

reserva ouro em depósito no Banco.

Em funçlo dos acertos entre os bancos, por meio das contas que

mantinham no Banco da Inglaterra~ foi criado~ em 1854, o sistema de

compensaçlo~ que consolidou a posiçlo do banco ingl@s como centro da

estrutura bancária.

Durante as crises de 1847~ 1857 e 1866 (quando foi suspensa a

conversibilidade em ouro), o Banco assumiu o papel de emprestador de

(17)

16

conseqü&ncia verif:.cou-se a vulnerabilidade de su·:?, posiçlo~ qLle

pcder1a ser afetada tanto pela especulaçlo~ quanto pela expansl0

excessiva do crédito~ quando os possuidores de dinheiro 1am ae banco

para convert~-lo em moedas-ouro.

A

partir dessa constataç~o~ surgiu a necessidade de serem

estabelecidos certos controles~ e as ta:·:as de juros passaram a ser

manipuladas. Quando se verificava uma demanda excessiva de crédito~ os

juros aumentavam temporariamente e o redesconto era implantado como

instrumento de controle do crédito.

A manipulaçlo das ta;<as de juros~ durante as crises de 1873 e

1890 ~ impediu que a conversibi 1 idade fosse novamente sustada. N~o

houve "corrida" para troca de moeda e o banco aumentou sua

confiabilidade junto ao público.

Isso firmou sua posiç~o de banco central perante o país~

estimulando~ durante o final do século passado~ o desenvolvimento de

outros bancos centrais no mundo. à medida que os países davam a um

banco o direito de ser o principal emissor~ como foi o caso da Suécia

que~ em 1897~ restituiu ao Rischsbank a exclusividade de emiss~o~ sob

a supervislo direta do Estado.

o

Banco da França ~ fundado em 1800~ manteve logo de inicio

estreita ligaçlo com o governo~ suprindo-o de recursos para cobertura

de seus déficits. Era o banqueiro do governo~ e tinha o direito de

emitir em Paris.

Com a incorporaç~o de vários bancos provinciais ~ a partir de

1848~ o Banco aumentou seu capital~ expandiu as atividades e

(18)

controle sobre o dinheiro em circulaç~o~ garantindo a estabilidade da

moeda.

o

Banco da Holanda~ cr1ado em 1814~ e o Banco da Noruega~

instalado em 1817~ também obt1veram o direito exclusivo de emitir~ nos

moldes do Banco da Suécia. Também em 1817~ foi criado o Banco da

Aústria o Banco da Aústria com o obj et1vo de restaLlrar a caót1ca

situaçlo monetária da naçJo. Após o conflito bélico em que o pais se

envolveu~ a instituiçlo foi reorganizada com o nome de Banco

Húngaro-Austriaco~ passando a exercer~ em 1878~ as funçaes de banco central.

Dur.::'\nte esse período~ vário·:; outros bancos se desenvolveram~

como o Ban co Naciona 1 de Copenhague (1818) ~ hoj e Ban co Naciona I da

Dinamarca~ o Banco Nacional da Bélgica em 1850 - vinte anos depois de

o pais ter sido criado - ~ o Banco da Espanha ~ que em 1873 obteve o

monopólio da emisslo~ o Banco da Rússia que~ fundado em 1860~ logo

conquistou o direito exclusivo de emitir.

o

Reichsbank~ ou Banco Imperial da Alemanha~ foi fundado em 1875

para unificar os sistemas financeiros vigentes e deter o caos

monetário da época.

No regime nazista ~ o sistema bancário alemlo sofreu profundas

mudanças e o Reichsbank passou a ser uma instituiçlo do Estado~

governado por pessoas de confiança dos novos dirigentes alemles. Os

dirigentes~ chefiados por Hjalmar Shacht o "especialista das

finanças" puseram em prática uma pol i tica draconiana qLle começou

pela contençJo do crédito e o recolhimento do dinheiro circulaçlo~

estabilizando o valor do marco em 4 trilhaes e 200 bilhaes para cada

dólar posto em circulaçlo. Dificilmente a geraçlo atual poderia

(19)

18

flagelo. Segundo revelaç3es do próprio Shacht. os ba~queiros alemle3

desviavam os recursos que deveriam financiar as ativ~dades produtivas

e agricolas~ para a especular no mercado acionário.

No fim da Primeira Guerra Mundial~ os governos aliados exigiram

da Alemanha~ a titulo de indenizaçl0 de guerra, a astron8mica cifra de

132 milh3es de francos ouro. Esse valor representava mais que o dobro

da renda nacional da Alemanha em 1913, avaliada em 50 bilh3es de

marcos ouro.

o

pagamento dessa ci fra absurda empobreceria totalmente o país

com reflexos na economia dos paises que mantinham relaç3es comerciais

com a Alemanha. Na Segunda Guerra tal erro nlo se repetiu e a

indústria aleml pode recuperar-se economicamente num prazo razoável ~

transformando-se numa das maiores potencias industriais de hoje.

Pode-se afirmar que as duas graves crises inf lacionárias que o

pais enfrentou~ em 1923 e 1948, foram conseqü@ncia do financiamento do

déficit orçamentário pelo banco emissor.

O Banco do Japl0 foi fundado em 1882 para restabelecer a ordem no

sistema bancário, após o caos instalado pelas sucessivas emiss3es

feitas pelos bancos nacionais. Estes tiveram de ser retirados do

mercado de crédito, para que o meio circulante fosse saneado.

O Banco foi criado como uma sociedade por ações e a diretoria~

nomeada pelo governo, era composta por um governador, um

vice-governador e quatro diretores. Após um determinado tempo, o Banco do

Japlo, conquistou o monopólio das emissões.

Ainda no f inal do século X IX, vários outros paises insti tuiram

bancos com o monopólio da emisslo. Os principais foram: Portugal,

(20)

disto~ no início deste século~ alguns países ainda n:~o tinham banco

central e muitos sequer haviam monopolizado a sua emissJo de moeda.

A situaçJo dos Estados Unidos foi um pouco diferente da dos

demais países. Antes da criaçJo do Sistema da Reserva Federal, pela

lei bancária que vigorava na época ~ todo banco tinha o direi to de

emitir, desde que efetuasse depósito em ouro no tesouro.

o

sistema vigente, porém~ tinha algumas características que

traziam muitos problemas para a economia do país, tais como:

falta de qualquer proteçJo às reservas ouro;

limite estreito de descontos, o que levava a um mal

aprovei tamento das reserVaS e a uma concentraçlo de recursos que,

muitas vezes, eram desviados para operaçSes de risco;

disparidades nas taxas de descontos praticadas entre as

regiSes, gerando muitas desigualdades no crédito.

Diante de tantos problemas, era inevitável uma reforma no

sistema, para evitar uma crise maior e, em 1893, foram apresentados ao

Congresso vários planos de reforma. Entretanto, as circunstâncias

políticas nlo permitiram que as medidas necessárias fossem implantadas

a tempo de impedir o agravamento da si tuaçlo, que culminou com o

craque de 1907.

Na bolsa de Nova Iorque as açSes começaram a cair violentamente

e uma série de corretoras foram à falê"ncia. Os bancos e outras

instituiçSes financeiras logo sofreram as conseqlH~ncias da

desconfiança do público. A situaçlo se agravou a tal ponto, que o

(21)

20

conseguiam se manter. A intervenç~o do Governo estabilizou o mercado

que lentamente voltou à normalidade.

Esta cr1se tornou inadiável uma reforma profunda no sistema

ban cár io. Foi cr iada uma comi ss~o de estudos que. aprovei tando as

idéias do p I ano A I d r i ch, enviou ao Cong resso projeto de criaç~o de

Federal Reserve System, que foi aprovado em 23 de dezembro de 1913.

Nos estudos preliminares. foram escolhidas as regiões que

sediariam os bancos principais, considerando-se n~o só a populaç~o~

como a 1mportância comercial e industrial do lugar. O território

amer i cano foi ent~o dividido em _{i ""'}...:.. distritos~ estabelecendo-se Lm

banco de reservas na principal cidade de cada um deles.

Esse sistema é composto por um conjunto de doze bancos centrais.

que tOem o nome de Bancos da Reserva Federal e s~o coordenados pela

Junta da Reserva Federal. Cada um desses bancos é um agente fiscal de

governo, depositário das reservas bancárias~ tendo direito de emitir

moeda, realizar operações de redesconto e desempenhar o papel de

emprestador de última instância.

Com o objetivo de favorecer o intercâmbio mundial, na

Confer@ncia Financeira Internacional, realizada em Bruxelas no ano de

1920~ foi aprovada uma resoluç~o recomendando "que os países que nlo

possuíam banco central, os criassem, nlo só com o propósito de

facilitar a restauraç~o e a manutençlo da estabilidade de seus

sistemas bancários, como em benefício da cooperaçlo mundial" (3)

A partir desta data, e dentro de uma certa seqQ@ncia, quase todas

as nações do mundo criaram seus bancos centrais.

(22)

Segundo M1chiel H. de Kock (4)~ o Brasil foi o último~ dentre os

paises independentes há mais tempo~ a estabelecer o seu banco central.

Na prática~ entretanto~ o Banco do Brasil~ além de suas atividades de

banco comercial~ exercia as funç5es de um banco central.

A

expanslo dos bancos centrais pode ser atribuida ao crescimento

e à comple:·:idade dos negócios bancários. A multiplicidade de bancos

emissores de moeda ~ por sua vez ~ levou mui tos paises à instabi I idade

econômica~ pela perda de confiança na moeda e no crédito nacionais.

Para um controle mais eficiente do sistema monetário~ tornou-se

necessário concentrar a emisslo em um único organismo. Assim~ para

qLlalquer pais~ é uma grande vantagem ter suas reservas monetárias

centralizadas e o controle do meio circulante e do crédito.

Entretanto é preciso levarem conta a situaçlo politico-econômica

do pais. Nlo havendo condiçaes uniformes~ os métodos a serem

empregados devem variar dependendo~ evidentemente~ do estágio

particular de desenvolvimento econômico do pais (5). Sobre este

aspecto~ Eug~nio Gudin (6) afirma que:

.. A estrutura do Banco Central deve adaptar-se ao tipo

de economia do pais~ às condiçaes de seu mercado monetário~ ao

desenvolvimento do sistema bancário e sua extenslo territorial e sobretudo ao grau de sua educaçlo politica."

Diversos autores procuraram definir a principal caracteristica

dos bancos centrais. A questlo era saber qual a funçlo que mais

particularmente poderia caracterizá-lo. Segundo Richard Sayers (7) ~

os fundamentos sobre a moderna teoria dos bancos centrais slo

4 KOCK, M. H. op. cito p.12 5 KOCK, M. H. op. cito p.13

6 GUDIN,E. E. Principios de economia monet~ria. Rio de Janeiro~ Agir,

1970~ p. 217

7 SAYERS R. S. Central Banking After Bagheot. London, Oxford

(23)

:Itr-~ buídos <:1 \.lJa I ter- Bagerlot ~ que escreveu ~ .:linda em 1873. o 1 iv r-::;

Lombarô Street.

Michiel Kocl-:. (8) defende que o pr-incípio or-ientador- do ban::c

centr-al ~ independentemente das funções cir-cunstanciais que e

.

1.:>

-desempenhe~ deva ser- o interesse público~ sem

considerar-preliminarmente Q lucro. O autor resume~ ainda~ as idéias de alguns

estudiosos sobre a principal característica ou funç~o dos bancos

centrais: emprestador de última instância ~ para Hawtrey; monopól ic

residual ou completo das emissões de moeda~ para Vera Simth; controle

do crédito~ segundo Shaw. Para Kisch e Elkin~ seria a manLltenç~o da

estabilidade do padr~o monetário e~ na \/is:1(o de JaLlncey~

compensaç~o de fundos é a principal operaç~o de um banco central.

Para Richard Sayers (9) ~ o fundamento do banco central é c

contra I e se I eto do sistema monetár ia ~ conforme opin ilo da Macmi llan

Comittee~ que define banco central como a "instituiçlo responsável pc,,""

manter a estrutura financeira em equilíbrio, sem jogo ou trepidaç~o".

Na opinilo de Luiz S. Gomes (10), um banco central deve ser o

banco do governo e dos outros bancos, nunca realizando negócios comuns

ou competindo com os bancos comerciais.

Embora e>:istam algumas variações, no mundo todo há um consenso

sobre as práticas de um banco central, e apro~<imadamente o mesmo

enfoque sobre os assuntos monetários e bancários. Desta forma, a

ess~ncia de um banco central pode ser apresentada como sendo c

desempenho das seguintes atividades:

a) emisslo de papel-moeda e moeda metálica;

8 KOCK, M. H. op. cito p. 15:16 9 SAYERS, R. op. cito p. 35 10 GOMES, L. S. op. cito p. 29

t

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I

(24)

do Estado=

c) guarda das reservas metálicas do Governo e de outros bancos:

d) redesconto de papéis comerciais;

e) aceitaçlo da responsabilidade dos empréstimos em ~ltima

instância;

f) liquidaçlo de saldos de compensaçlo entre os bancos

g) controle de crédito

h) controle de câmbio

N~o se pode negar a importância e a necessidade de um banco

central. Sua funçlo essencial de guardilo das reservas monetárias e de

controlador da moeda e do crédito~ é considerada para o funcionamento

da ordem creditícia e monetária. Além disso~ os bancos centra~s

funcionam como um órglo assessor do governo~ possibilitando a

adequaçlo da política monetária e de crédito aos altos objetivos

finais da naçlo.

Por estes motivos~ um outro aspecto relevante em relaçlo a esses

estabelecimentos é a sua independ~ncia em relaçlo ao governo.

É importante que o banco seja consultado na formulaçlo da

politica monetária e que tenha capacidade e liberdade para dar

orientaç~es objetivas e independentes ao governo. Esta é uma questlo

. 1 fundamental para o status e a independ~ncia do banco central .

De acordo com a explicaçlo dada por um ex-presidente do Federal

Reserve Board of United States a um C011littee Congressional ~ "o banco

central, obviamente, nlo tem nenhum direito de reclamar a sua

(25)

24

po li t~ ca cambia 1 ~ mas e 1 e deve man ter '_lma puSl ç~o de independ"en ci.=."

den tro do go\/erno". ( 11 )

e>:peri"encia tem demonstrado que uma posiç~o de

semi-independânclC\ do banco~ aliada a uma cooperaç~o com o governo~ é muito

importante para o bom desempenho de suas funções e proporciona a

necessária conf iança nos meios de pagamento e de crédi to do pais ~

tanto externa como internamente.

Eugânio Gudin (12) observa que:

"Para assegLlrar ao banco Lima relativa independância do

governo~ é freqüente sLlbmeterem-se ao placâ do Senado as

nomeações dos diretores~ bem como estipLllar mandatos bastante

longos e irrevogáveis pelo ExecLltivo~ salva casos

e;":cepcionais. ( . . . ) O principia dominante é de qLle o Banco

Central deve gLlardar certo graLl de independância do Governo~

nlo sÓ para tirar-l he o caráter de repartiç~o burocrática ~

como para abrigá-lo de uma inflLlância excessiva dos politicos de hora."

o

ex-Secretário Técnico de Planificaçlo~ Sr. Washington Ashwell~

em matéria publicada no jornal Diario ABC~ de 07.07.90~ apresentoLl ao

atLlal Governo paragLlaio um estudo de viabilidade da autonomia da

gest~o monetária~ que passaria a ser feita por Llm 6rg~0 colegiado

composto por pessoas de notória e especializada capacidade~

representantes dos setores públicos e dos bancos particLllares. A

nomeaçlo desse colegiado estaria sLljeita à prévia aprovaçlo do Senado~

e seLls membros teriam mandatos rotativos~ nlo sendo demissíveis.

o

Sr. Ashwell ~ deve ter-se inspirado na tese do monetarista

norte-americano Edwin W. Kemmerer~ autor do livro The ABC of the

Federal Reserve System~ de que o banco central de uma naçlo n~o deve

ser dominado nem pelos banqueiros~

11 KOCK, M. H. op. cito p. 13

12 GUDIN~ E. op. cito p. 273

(26)

"experi~ncia tem demonstrado que os dois grupos tendem a utili=ar esse

poder na salvaguarda de seus próprios interesses".

o

artigo defende ainda a necessidade de reformular-se a atLlal

estrutura da gestlo monetária nacional~ fortalecendo o poder decisório

e fiscalizador do Banco Central do Paraguai~ para que possam melhor

desempenhar seu papel de guardi~es da moeda~ resguardados das press~es

dos quadros geopoliticos da naçlo.

Antecedentes históricos do Banco Central do Paraguai

A história do Paraguai é formada por um conjunto de fases

distintas ~ cujas caracteristicas marcaram profundamente as condiç~es

culturais do pais~ e que, provavelmente~ se refletiram de forma

significativa na estruturaçlo e funcionamento de suas instituiç~es.

o

processo de colonizaçlo ibérica trouxe todo um legado de

tradiç~es e costumes que vieram juntar-se à cultura dos indios~ muitas

vezes tentando suplantá-la, mas assimilando inevitavelmente alguns

comportamentos, costumes e cul tivos, como a extraçlo do paIo santo,

(ess~ncia do tanino) e lavoura de algodlo e mandioca, que marcaram a

primeira fase desse processo histórico.

Com a indústria açucareira, estabeleceu-se a sociedade

patriarcal, de economia escravocrata e predominantemente agricola,

tipificando o "Don" (senhor) do Engenho como classe dominante e fonte

de todo o poder e autoridade.

A e:-:traçlo do algodlo e da madeira e o surgimento do pastoreio

nlo fizeram desaparecer as caracteristicas dominantes de organizaçlo

latifundiária escravocrata que determinaram a feiçlo do processo

social, politico e econômico do pais. A monarquia agrária,

I

f

(27)

26

caracteristica do 1nicio da colonizaçlo paragua1a~ dei ;-!ou a 19un~

fu~damentos que prevalecem até os dias atua1S.

Uma das heranças de1xadas seria o caráter autoritário que

improegnou vida da sociedade paraguaia que~ na vis~o de

historiadores e sociólogos ~ sempre se distinguiu por SLlas ati tudes

escravocratas~ de chefes e subordinados~ de senhores de engenho~

perpetuando o autoritarismo dos tempos do latifúndio e que~ ainda

hoje~ permeia todos os setores e dimensões da vida social.

A familia~ desde os tempos agrários~ tinha como soberano e fonte

de autoridade~ o seu pater-familia que era considerado o representante

máximo do poder. da responsabilidade~ da lei~ dos principios da

•

obediência e da coes~o entre as pessoas.

Criando laços afetivos~ a familia conduziu a vida paraguaia para

um caráter profundamente emotivo, cordial e hospitaleiro. Em

decorroen cia disto, surge na sociedade paraguaia um culto ao

personalismo~ uma predileç~o pelo informal, um predomínio do

particular sobre o público~ profundamente manifestado nas relações de

trabalho~ onde o rec~utamento para o exercício das funções sempre se

fez de acordo com a confiança que os candidatos mereciam, em

detrimento de suas qualificações técnicas.

Assim, o padrlo da família patriarcal transferiu-se para a

sociedade de um modo geral e para as organizações em particular, como

revela a dificuldade de confiar na competência de indivíduos situados

em níveis mais inferiores, devido sua baixa qualificaçlo. De um modo

geral, o processo decisório nas organizações paraguaias tende a ser

centralizado, concentrando-se no chefe a tomada de decisões. Este modo

(28)

histórica paraguaio~ caracter1zado pela paternal1smo autoritária e

centr:tli::adar.

A prefer~ncia pela com~nicaçlo verbal e pelas cantatas pessoais~

cama manifestações de um informalismo pro·· .. 'eniente da sociedade

agrária~ manifesta-se igualmente na interior das instituições~ que

sentem dificuldade em adotar níveis de hierarquia em suas estruturas

organizacionais.

Uma característica importante para e:·:pl icar as níveis de

formalizaçlo seria a variável estilo administrativa. Empresas pequenas

e médias nacionais slo~ geralmente~ administradas pelas proprietários~

e estes nlo só estabelecem as regras~ como podem alterá-las a qualquer

momento; qualquer formalizaçlo~ com conseqüente adoçlo de um estila~

conduzirá a uma inevitável reduçlo da arbítrio patronal.

A

provislo de cargos~ em conformidade com a confiança e a

lealdade dos indivíduos~ de origem remota, é uma característica que

ainda norteia a vida organizacional. Pode-se observar que empresas

privadas~ geralmente de origem familiar, pautam-se no princípio de

parentesco, e nlo de qualificaçlo técnica e compet@ncia profissional,

para o preenchimento das posições-chave, restringindo à família as

decisões mais importantes.

o

Estado, por sua vez, também possui fortes traços tradicionais,

e toda nossa história é marcada por critérios particulares e

clientelistas.

A

administraçlo pública, direta ou indiretamente, serve

como Llm "cabide de empregos", sendo usada por políticos para

conquistar votos~ Quanto ao processo decisório, os administradores de

empresas públicas, no Paraguai, em geral, decidem conforme os

(29)

28

Países subdesery..;olvidos ~ como o F'.ar-agLla~ ~ tendem ~"t encaminhar--se

par-a uma completa especializaçlo em todas as ár-eas~ seja de pr-oduçlc.

contr-ole~ planeJamento~ engenhar-ia~ finanças~ etc. Por- efeito

subdesenvol vimento ~ as or-ganizações se bur-ocr-atizam r-apidamente ~ ri::

esforço de utilizar as técnicas de paises mais adiantados e assimila~

padrões de administr-açlo tidos como moder-nos.

Pode-se dizer ~ entlo~ que existe um par-adoxo nos niveis de

formalizaçlo das estr-uturas or-ganizacionais par-aguaias. O infor-malismc

das re 1 ações in terpessoais coe>: ~ste com um a 1 to gr-au de for-ma 1 idade

burocr-.~tica . Esta poder-ia~ entr-etanto~ ser-vir- par-a

contr-olar-infor-malismo das r-elações inter-pessoais~ no cumpr-imento das nor-mas e

nas práticas administr-ativas.

No F'ar-aguai, o tr-ad i ciona I e o moder-no camin ham par-a 1 el amen te.

Como a her-ança da sociedade agrár-ia coe;·:iste com a sociedade

"moderna"~ pode-se imaginar- que as r-elações entre a sua moder-nidade

construida cer-tamente sob a égide da ideologia igualitár-ia e

individualista e a sua mor-a I idade que parece hier-ar-qui zan te.

complementar- e holistica -- sejam complexas~ parecendo atuar num jogo

circulante. Embor-a as for-mas de pr-oduçlo dos paises latino-amer-icanos~

dentr-e eles o Par-aguai, sejam de cunho capitalista~ com base no

trabalho assalariado~ instrumentos pr-odutivos complexos, etc., nlo

dei>:am de combinar-se com outr-os comportamentos e valores~ nlc

car-acter-isticamente capitalistas, estr-utur-ando modalidades pr-odutivas

que cor-respondam a tempos histór-icos desiguais.

Tais diferenças e, algumas vezes contradições, estlo presentes

nas organizações públicas par-aguais~ sendo que estas, quanc'.:J

(30)

especiali::aç1o~ ma~or formali::Et~Jo burocrát~ca~ centralismo aL\tori tarismo.

o

setor público na ~conomia paraguaia

Na década de 30~ anos de grande depressJo~ os postulados da

economia clássica e as virtudes da economia de mercado estavam no

centro da crítica~ em relaçlo às políticas públicas. Tanto a queda

simultânea das taxas de juros e de investimentos como os preços e a

demanda agregada pareciam dar um golpe mortal na teoria de Adam Smit~

sobre a auto-regulaç~o dos mercados.

Desde entJo as despesas do governo~ tido como benfeitor e

produtor~ passaram a ser a chave dos planos nacionais~ in c 1 LISi ve nos

programas de desenvolvimento das ag~ncias multilaterais criadas depoi5

da Segunda Guerra.

No Paraguai a estratégia keyneziana~ lamentavelmente~ alimentou o

desenvol vimento de governos corruptos e au tori tários e favoreceu a

subdesenvolvimento de nosso povo~ com a criaçlo de déspotas~ dos novos

ricos e de uma massa de marginalizados.

A década de 90 insinua-se, no Paraguai, como um retorno aos anos

de exaltaçlo irrestrita à economia de mercado~ como vem acontecendo,

de um modo geral~ na América Latina. Em conseqG@ncia, surge uma onda

de liberalizaçlo e privatizaçlo maciça diante do fracasso da

estatizaçlo econômica. Esta mudança de enfoque representa, entretanto,

riscos que nlo devem ser desconsiderados. A volta da iniciativa

privada sem restriç5es~ como um a estrutura de mercado~ marcadamente

monopol ista ou 01 igopol ista ~ em uma sociedade tlo desigual nlo é

!

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(31)

rec~mendável. ~ prec1so lembrar que o mercado nlo é uma 1nst1tuiçlo.

mas um pr1ncipio.

o

setor público paraguaio é formado pelo Governo Central~ ~ue

reúne os poderes E:-:ecu ti vo ~ Leg i s I a t i vc e Jud i ciário ~ insti tLlições

descentralizadas e de assist~ncia e de previd~ncia social; pelo

Governo Municipal da Capital e das 205 municipalidades do pais e pelas

20 Empresas Públicas.

Oficialmente~ para o Orçamento Nacional Paraguaio~

púb 11 co f 1nan cei ro é formado por apenas cin co ins ti tui ções: Bar; cc

Cer;tral do Paraguai ~ Banco Nacional de Ahorros _"/ Préstamos para la

Vivienda~ Banco Nacional de Trabajadores~ Banco Nacional de Fomento e

Fendo Granadero. Para efeitos do orçamento~ instituições como o

Credito Agricola de Habilitación~ Instituto ParagLlayo de Vivienda 'I

Urbanismo~ o Instituto deI Desarrollo Municipal e a Caja de Préstames

deI Ministerio de Defensa Nacional slo considerados como instituições

de assist~ncia social.

Grande parte dessas ambiguidades surgem porque o funcionamento do

setor público ainda se apóia em duas leis anacr6nicas~ completamente

defasas da realidade atual: A lei de Organizaçlo Administrativa~ que

data de 1908~ e a Lei de Organizaçlo Financeira de 1926. Ou seja~ leis

promulgadas quando ainda nlo existia o setor público empresarial~ nem

mesmo um banco central.

As empresas públicas paraguaias apresentam ainda algumas

distorções como o caráter autárquico e descentralizado; as limitações

impostas pela excessiva intervençlo do Poder Executivo~ sobretudo nos

(32)

i

referidas empresas receberam Y1a Banco Central= falta de critérios em

sua criaç!o~ entre outras.

Criaç~o do Banco Central do Paraguai

Pode-se dizer que um dos marcos da história monetária paraguaia

foi a reforma bancária de 1944. O Paraguai~ por sua estrutura agrária

e seu parque de produç!o, era um pais de grande depend~ncia do

comércio internacional ~ com uma economia vulnerável a todas as

flutuaç5es do mercado exterior.

Qualquer queda dos preços internacionais ou diminuiç!o da

produç!o exportável provocavam. imediatamente~ uma reduç!o dos meios

de pagamento e das reservas de ouro e divisas ~ com a conseqüente

restriç!o ao crédito e todos os problemas decorrentes do sistema de

padrJo ouro automático vigente no pais. Este sistema de câmbio ouro

para regulaçJo dos meios de pagamento era responsável pela

aI ternância das press5es inf lacionárias e def lacionárias, provocando

ora excessos especulativos, ora pessimismo e fuga de divisas do pais.

Buscava-se uma politica monetária que fosse capaz de estabilizar

a economia, pondo fim aos processos ciclicos de abundância e escassez

que o pais vivia. Para atenuar os efeitos das oscilações

internacionais era preciso manter uma atividade econSmica o mais

constante possivel.

O regime bancário, por sua vez ~ era inadequado às necessidades

econSmicas. O Banco Agricola do Paraguai, por exemplo, realizava

preferencialmente operações de câmbio e de crédito comercial ~

(33)

poucas e restritas 11nhas de crédito aos agr1cultores~ 3em que

houvesse qualquer requlamentaçlo ou fiscalizaçlo por parte do Estado.

Em outubro de 1940 foi formada uma comisslo para estudar a

=.ituaçlo da moeda e do crédito no pais~ a partir Banco da República.

A primeira soluçlo apresentada para combater o caos monetário foi a

estabilizaç:~o do câmbio~ o que permitiu a implantaç]o de Llm regime

monetário orgânico. Após esse primeiro passo~ decidiu-se criar o Banco

•

do Paraguai~ já se cogitando a adoç]o de Regime Legal dos Bancos.

o

Banco do Paraguai ~ que substi tuiLI o Banco da Repúbl ica ~ foi

considerando-se a realidade paraguaia e aproveitando a

experifnc1a dos demais paises~ dentro dos conceitos mais modernos de

banco central~ diferente do modelo clássico.

Os argumentos considerados na estruturaçlo do novo banco foram os

segLlintes:

o ajuste automático dos meios de pagamento pelo mecanismo do

padrlo-ouro revelou-se extremamente prejudicial ao pais~ por sua

depend~ncia do mercado externo;

- a escassez de linhas de crédito para produçlo que dificultava a

política de redescontos.

- a falta de um mercado de capitais organizado e de um regime de

crédito público.

a escassez de recursos financeiros e falta de pessoal

especializado que tornavam recomendável a concentraçlo em um só

organismo~ evitando-se a dispers]o entre tr~s bancos.

O Banco do ParagLlai foi criado com tr"ês Departamentos

1ndependentes: o Departamento Monetário, encarregado da politica

(34)

;:J Departamento Bancário~ responsável pelos financiamentos de cur-tc

pr-azo e o Departamento Hipotecár-io e de Poupança ~ vol tado par-a as

atividades de fomento~ dirigidos por- um conselho de Administraçlo.

Ainda que a reforma~ com a criaçlo do Banco de Paraguai.

comportasse alguns r-iscos~ certas vantagens eram evidentes:

criava me10S para a execuçlo de uma politica de estabilizaçlo;

propunha a criaçlo de um Fundo de Estabilizaçlo Monetária que

garantiria a conversibilidade do guarani em moedas estrangeiras;

passava a concentrar em LIma SÓ entidade as tarefas de bancc

central ~ comer-cial e hipotecár-io~ otimizando r-ecursos humanos e

financeiros;

- criava a Superintend~ncia dos Bancos~ para fiscalizar o Banco

do Paraguai e os demais bancos;

A reforma de 1944 criou o Banco do Paraguai como um banco de

caráter múltiplo~ um misto de banco central e comercial~ uma vez que

os bancos centrais de tipo tradicional atuavam com uma rigidez nlo

compativel com a real idade do pais. Era preciso que o Banco tivesse

uma estrutura mais ágil para realizar operaçSes com o público e

influenciasse o mercado sem necessidade de uma intervençlo direta.

Menos de uma década depois da criaçlo do Banco do Paraguai~ o

pais j á sentia novamente a necessidade de reformas que contivessem o

ritmo da inflaçlo~ uma das mais altas da América Latina.

Em março de 1952~ através do Decreto número 18~ foi criado o

Banco Central do Paraguai~ como uma das medidas necessárias à

(35)

34

Vários fatores levaram o Paraguai à essa nova situaçlo de crlse.

En tre eles destacam-se a in terrupçlo das linhas de escoamento da

produçlo, ocasionada pe 1 a f reqüen te bai ;":a de n i \/e 1 do R~o F'aragLla~.

que impedia o ritmo normal das exportaçaes; a queda de preço de alguns

produtos no mercado internacional e, sobretLldo, a desvalorizaçlo do

peso argentino.

Na época, o comércio com a Argentina representava quase dois

terços de todos os negócios do Paraguai, e a decislo governo argentino

de desvalorizar sua moeda, que passou a valer 18 pesos por dólar, em

outubro de 1955, repercutiu fortemente no Paraguai. Pelo acordo

comerc~al entre os dois países, as exportaçaes para a Argentina eram

pagas de acordo com esse novo câmbio, enquanto as importaçaes foram

cotadas ao câmb~o oficial,

consumidor paraguaio.

elevando-se muito os preços para o

Em 1956 houve uma nova reforma monetária com desvalorizaçlo da

moeda. A cotaçlo em relaçlo à moeda norte-americana, que era de 21

guaranis por dólar, passou a ser de 60 guaranis por dólar. Esta

reforma estabeleceu um câmbio único, na nova cotaçlo, para todas as

exportaçaes e para as compras do Governo.

A criaçlo do Banco Central do Paraguai tornou possível a

implantaçlo no pais de um regime de Mercado Livre de Câmbio.

Para o Conselho de Coordenaçlo EconSmica, na época o órglo

consultivo do poder executivo, a estabilidade econSmica e financeira

do país dependia de um regime cambial

comércio, e por isso o Banco Central

livre e da liberdade de

recebeu desse Conselho a

incumb"encia de adotar as medidas necessárias para a modi f icaçlo do

(36)

í30\!erno Nac~onal. a l.nteresse do Fundo Monetária Internacional e a

presslo que as forças econômicas exerceram através da imprensa.

Cama resultada das negociaç5es encaminhadas pelo Banco Central~ o

FLtndo Monetário Internacional ~ através de resoluçlo datada de 30 de

julho de 1957, concordou com a mudança do sistema cambial, sem

restriç5es quanti tativas e sem a obrigaçlo de garantia de paridades

monetárias, por um periodo de transiçlo.

No dia 12 de agosto de 1957, o Banco Central, em virtude da

acordo com o FMI e da anu~ncia da Conselho de Coordenaçlo Econ6mica,

decretou a implantaçlo do Regime de Câmbio Livre. Essa decislo foi

recebida pelos representantes mais e:·:pressivos da sociedade como a

única politica monetária possivel e saudável para o Paraguai, dada sua

grande depend~ncia econ6mica e financeira do comércio internacional.

Os resultados favoráveis obtidos com o Programa de Medidas

Econômicas Básicas criaram condições para implantaçlo do regime de

câmbio livre.

A conseqüê"ncia mais evidente desse plano, implantado em 1956 e

plenamente executado em 57, foi a estabilidade monetária que se

refletiu nos indices de preços. Os reajustes necessários de preços e

salários foram bem absorvidos, e a situaçlo apontava para a

estabilidade. As variaç5es que ocorriam eram próprias de uma economia

em desenvolvimento e as flutuaç5es sazonais, características da

estrutura econômica do país.

Diante desse quadro monetário estável, a expectativa do Banco

Central do Paraguai era limitar a expanslo dos meios de pagamento a um

(37)

36

econ6m~ca. Outras fatores favoreceram a implantaç~o reg~me de

liberdade cambial. tais como: o volume de emiss~o de moeda~ da ordem

de 8~95%~ e o aumento dos depósitos bancários - 6~06%.

A comparaçlo desses indices é interessante para ilustrar o quadro

analisado: devido ao poder multiplicador do dinheiro que o sistema

bancário possui~ é possivel afirmar que, havendo aumento de emisslo,

os depósi to tendem a aumen tar mais rapidamente, porém bai:{ando mais

lentamente, e em menor proporçlo, quando a emisslo diminui.

Tais indicadores refletiam o perigo do aumento de emisslo e o

r~sco de recrudescimento do processo inflacionário. Logo no primeiro

trimestre de 1957, entretanto, o meio circulante diminuiu em 2,48%,

mantendo-se no mesmo nivel do segundo semestre de 1956. Tal resultado

comprovou a flexibilidade dos meios de pagamento e o §xito na reverslo

do processo inflacionário que afligia o pais.

No final do ano de 1957 aumentou a presslo do setor privado sobre

o sistema bancário, em funçlo de uma relativa escassez de circulante.

Diante do perigo de uma queda maior nos ativos internacionais, j á que

os bancos resolveram enfrentar a demanda de crédito, o Banco Central

manteve as antecipações ao exportadores no nivel minimo.

Essa situaçlo chama atençlo para a possibilidade dos bancos

fugirem às medidas de um programa de estabilizaçlo econ8mica baseado

na contenç~o do crédito, se estes dispõem de uma forte carteira de

titulos públicos com garantia de recompra.

O Banco Central dispunha de instrumentos legais para dirigir a

politica nacional de crédito em relaçlo ao encaixe legal especial, aos

depósitos prévios e ao redesconto. Tais medidas foram muito positivas

(38)

monetária nac~onal. ~ med1da em que aumentava a confiança dos bancos~

estes abr1ram novas frentes de financiamento~ gerando um certo

aquecimento da economia.

Pode-se concluir~ ent!o~ que esse seja o caminho para os bancos

comerciais: empréstimos e crédi tos de curto prazo que estimulem a

produç!o ou a disponib11idade rápida de produtos agrícolas OLI

industriais de consumo.

o

crédito específico para o desenvolvimento

de infra-estrutura seria reservado às instituiçZes especiais~ que

deveriam~ entretanto~ estar realmente compromet.idas com o

desenvolvimento do país. Para isso é necessário que as instituiç5es se

fortaleçam~ que respeitem as leis e sejam respeitadas pelos políticos.

A história está repleta d.e e>:emplos de uso da moeda com fins

políticos. Reis~ imperadores e governantes muitas vezes

transformaram-na em meio de solucionar suas dificuldades financeiras~ cometendo

todo tipo de abuso e forjando um poder aquisitivo inexistente.

O

uso

1ndevido da moeda altera sua funç!o específica, além de aumentar a

divida pública e a circulaç!o monetária.

o

exemplo de vários paises~ inclusive o Brasil, que recorrem ao

fáci 1 e:·:pediente de imprimir dinheiro para cumprir programas mui to

ambiciosos~ leva à constataç!o da necessidade de uma reforma da

administraç~o Fiscal.

Para mui tos observadores da crise paraguaia ~ ainda hoj e ~ o

'e~ü to de um programa anti-inf I acionário depende de uma reforma mais

geral do mercado financeiro. Com a reorganizaç~o fiscal, em fase de

implementaç!o~ é necessário dar continuidade aos programas de

estabilizaç!o financeira e à modernizaçlo das instituiç5es públicas

(39)

ORGANIZACION DE LA ADUINISTRACION PUBLICA DEL PARAGUAY - 199.

PaIR LEGIstATl\O _,_..._{_ ...}

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MlNISIERIO DE MlNlSIERIO DE MlNlSTERIO

IIIlUSIRIA Y AGRICUlIIJIA INTEGRM:IIJI

CIlIERCIO Y_RIA

[ .. IlESAS Pl8.IUS fllW([IRAS EIfIIESAS PI8. IUS lCl flfW(URAS

FCH1E, UIRlS A. lUIS & (AlISE Rlr.AAOO. LA 1IIf!STTIJ'IIJIACICIIIlDClCRATlCA DEL SECTIIII'I.IlICXI. ASSlKICH. CEDES. 1991.

calTE

SlJ'llEIIo\ DE JUSTlCIA

(40)

ANALISE INSTITUCIONAL DO BANCO CENTRAL DO PARAGUAI

Introduç~o

o

desenvolvimento de um país está r-elacionado a mudanç.5.=

estrutur-ais e sociais~ que englobam aspectos econSmicos e ideológicos.

A par-tir da década de 60, uma nova estratégia de modernizaç~c,

gener-icamente chamada de 1nstitucicnal1zaç~o or-ganizacional, vem sen==

pr-Opost2. por organismos internacionais de ajuda aos países Em

desenvolvimento.

Na montagem de um progr-ama mais amplo de desenvolvimen~o

insti tucional ~ a Fundaç~o Ford e a Agency for Internationãl

Development (AID) estabeleceram o que ser-iam as dir-etrizes conceitua~s

do programa Institution-Building, visando aper-feiçoar- o modelo que, no

periodo de 1964 a 1969, foi testado em vár-ias exper-i@ncias com países

em desenvolvimento, na Africa, Asia e América Latina, sobr-etudo em

organizaç5es educacionais e agrícolas.

Este modelo estabelece variáveis para o desenvolvimento

institucional, que adotaremos no presente capitulo para analisar a

estrutura e o funcionamento do Banco Central do Paraguai.

Antes de passar- à analise institucional do banco, entretanto,

vamos procurar estabelecer- o sentido e a abrang@ncia de determinados

conceitos, importantes par-a a compreens~o da análise proposta. O que

(41)

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Fr-eqüentemente tais questões t~m5ido objeto de t-ef le:-:lo teórica e

e;:iste hOJe uma consider-á"/E? 1 literatura e-5ses conce~tos~

aplicados ao tema do desenvolv~mento institucional.

As palavras . insti tui ç:~o e institucionalizaçlo' s:~o mLli to

empregadas na linguagem corrente referindo-se~ de um modo geral~ a

man i. fes tações cul turai s ou a organizações formais da sociedade. No

sentido técnico, estes termos v§m de conceituações mais abrangentes na

soci.o I og ia para usos mai s especi f i cos, referindo-se a or-gan izações e

programas sociais.

Segundo Paul Horton (13):

"a ma~oria dos sociÓlogos atuais está definindo instituiçlo em

termos de um sistema organizado de normas e relacionamento

sociais que personificam certos valores e procedimentos

comuns, os quais v]o ao encontro das necessidades básicas da sociedade" .

Para Talcott Parsons (14)~ a sociedade pode ser vista como um

sistema de interaçlo e as relações entre os que atuam nesse sistema,

como a sua estrutura. As instituições seriam os padrões que ordenam o

comportamento e as relações sociais. Essa orden~çlo estabelece normas

decisivas para os papéis que ~ por sua vez, slo decisivos para as

instituições. Dessa forma, as instituições representam o conjunto de

papéis com importante significado estrutural no sistema social.

Pode-se afirmar que nlo existe uma definiçlo única e universal de

instituiçlo. Entretanto, e;-:istem alguns traços comuns nas diversas

teorias. Um destes traços é a noçlo de valor das instituições.

13 HORTON P. B. e HORTON L. Robert, Introdução à Sociologia~ Slo

Paulo. Brasiliense. 1975. p. 48

14 PA~SONS T., Ess~ys In Sociological Theory, Hew York~ The Free

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A idéia da insti tucional ~ zaç:~o em or-gan i zações e da ar- ien taç~o

.... 'al or-a ti .... ' a do pr-ocesso apar-ece ~ por- e::emp 1 o ~ nas obr-as do c~en tis ta

polit~co Samuel

P.

Huntington que define o pr-ocesso de

~r:sti tucional izaç~o como "a maneir-a atr-avés da qual or-ganizações e

pr-ocedimentos adquir-em valor- e estabilidade".

Consider-a-se como atr-ibuto do valor- a capacidade de satisfazer- a

uma necessidade~ fundamental OLt supér-flua~ do gr-upo .

,

soc~a .... A

incor-por-açlo do valor-~ ou seja a satisfaç~o de necessidades~ se

r-eal i za atr-avés de um conj unto comp I e:<o de insti tui ções sociais. O

r-econhecimento público que decor-r-e dessa incor-por-aç~o do

valor-institucional~za uma or-ganizaçlo.

Emílio Willems (16) dá a seguinte definiçlo de valor- soc~al:

" I déias ~ nor-mas ~ con rlecimentos ~ técn icas e obj etos mater- ia.l. s

em tor-no dos quais se vlo condensando~ pela inter-açlo social,

opiniões e ati tudes favor-áveis ~ baseadas sobr-etLtdo em

e:·:per-iências posi tivas."

Ao conceito de valor- liga-se, intimamente, a noçlo de mudança. O

cr-escimento pur-amente quantitativo da economia nlo é suficiente par-a

pr-ovocar- mudanças sociais aLI desenvolvimento. Há necessidade de Lima

evoluç~o qualitativa que r-eflita uma melhor-ia na qualidade de vida dos

membr-os da sociedade.

Assim, o objetivo do desenvolvimento institucional é pr-omover- as

necessár-ias mudanças na estr-utur-a da sociedade, par-a atender às

aspirações da populaçlo e superar o atraso que caracteriza um pais

subdesenvolvido. Nesse sentido, ao analisar a estrutura e o desempenho

de uma instituiçlo, dentro da estratégia de desenvolvimento global do

15 HUNTINGTON S. P. A Ordem Pol/tica nas Sociedades em Mudança. Rio de

Janeiro, Forense, 1975.~ p. 24