FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EXECUTIVO EM GESTÃO EMPRESARIAL
ÁGUAS: CAMPO ORGANIZACIONAL,
PODER E SISTEMAS DE INFORMAÇÕES. O
CEIVAP COMO PROTÓTIPO DA GESTÃO DE
RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL.
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EXECUTIVO
TÍTULO
ÁGUAS: CAMPO ORGANIZACIONAL PODER E SISTEMA DE INFORMAÇÕES. O CEIVAP COMO PROTÓTIPO DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL.
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR: ADONAI TELES DE SIQUEIRA E SOUSA
E
APROVADO EM:2
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/)00 /. PELA COMISSÃO EXAMINADORAMARCELO MILANO FALCAO VIEIRA
PH.D EM ADMINISTRAÇÃO
M RILENE RAMO MÚRIAS DOS SANTOS
DOUTORA EM ENGENHARIA AMBIENTAL
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PAULO CESAR STILPEN
AGRADECIMENTOS
Agradeço a todas as pessoas que se dispuseram a falar sobre suas experiências e emprestar sua vivência no campo organizacional da gestão dos recursos hídricos no país.
Aos colegas e professores da turma de 2002 do mestrado executivo agradeço o convívio e o muito que me ensinaram com sua experiência e críticas oportunas.
Pelo suporte nos momentos em que precisei deixar tudo de lado para escrever este trabalho, aos colegas do Núcleo de Estudos Avançados em Turismo e Hotelaria da EBAPE
Professora Marilene Ramos e professor Paulo Stilpen pela gentileza em compor a banca avaliadora.
Pela inestimável colaboração na revisão do trabalho, agradeço a professora Susana Feichas e o professor Eurípedes Falcão Vieira.
Ao meu orientador Marcelo Vieira, pela sua disposição em me aceitar como orientando e sua dedicação ao meu inédito esforço acadêmico, minha gratidão.
Edmilson, Yolanda e Melina, minha família, para não ser longo,.apenas por me amarem.
Finalmente, dois agradecimentos em especial:
Ao professor Luiz Gustavo Barbosa por me apresentar o mestrado, me incentivar a cursá-lo e, principalmente, pela amizade demonstrada no decorrer desses dois anos muito intensos;
ÍNDICE
RESUMO ... 5
ABSTRACT ... 6
INTRODUÇÃO ... 7
1.1 OBJETIVOS ... 13
1.1.1 OBJETIVO GERAL ... 13
1.1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 13
1.2 JUSTIFICATIVAS TEÓRICA E PRÁTICA ... 13
2 TEORIA INSTITUCIONAL, PODER SIMBÓLICO E SISTEMAS DE INFORMAÇÕES: UMA BASE TEÓRICA PARA A COMPREENSÃO DO CAMPO ORGANIZACIONAL DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS ... 16
2.1 TEORIA INSTITUCIONAL: PRINCIPAIS ELEMENTOS E A INTERAÇÃO ENTRE "NOVO" E "VELHO" INSTITUCIONALISMO ... 16
2.2 CAMPOS ORGANIZACIONAIS E A ABORDAGEM INSTITUCIONAL ... 20
2.3 PODER E SISTEMAS DE INFORMAÇÕES NO CAMPO ORGANIZACIONAL ... 24
2.4 NOT A FINAL SOBRE A INTERAÇÃO ENTRE OS REFERENCIAIS TEÓRICOS APRESENTADOS ... 31
3 METODOLOGIA ... 33
3 .1 PERGUNTAS DE PESQUISA ... 33
3.2 DEFINIÇÃO CONSTITUTIVA (DC) e OPERACIONAL (DO) DOS TERMOS CENTRAIS DO ESTUDO ... 33
3.3 DELINEAMENTO DA PESQUISA ... 35
3.4 TRABALHO DE CAMPO ... 36
3.4.1 EVENTOS SOBRE A GESTÃO ... 37
3.4.2 ENTREVISTAS ... 37
3.4.3 A PESQUISA ELETRÔNICA ... 39
3.5 COLETA E ANÁLISE DE DADOS ... 39
3.6 LIMITAÇÕES DO ESTUDO ... 40
4.1 O CÓDIGO DAS ÁGUAS E OS PRIMÓRDIOS DA GESTÃO BRASILEIRA .... 41
4.2 O INÍCIO DA PREOCUPAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL E A EXPANSÃO DOS INTERESSES DA GESTÃO ... 43
4.3 GESTÃO MODERNA E AGREGAÇÃO DE NOVOS ATORES E INTERESSES ... 45
4.4 A GESTÃO HISTÓRICA: CAMPO E SUA INSTITUCIONALIZAÇÃO ... 49
5 FORMAÇÃO E ESTRUTURA ATUAL DO CAMPO DA GESTÃO ... 51
5.1 MARCOS LEGAIS RELEVANTES: A DOMINIALIDADE DOS CURSOS D'ÁGUA, A LEI ESTADUAL n° 7.663/1991 DE SÃO PAULO, A LEI FEDERAL n° 9.433/1997 E A CRIAÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS ... 51
5.2 OS ATORES PRINCIPAIS ... 59
5.3 A AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS - ANA ... 60
5.4 O SETOR ELÉTRICO ... 64
5.5 FÓRUM PERMANENTE DA SOCIEDADE CIVIL ... 67
5.6 O EIXO CENTRAL DA GESTÃO E OS DEMAIS ATORES ... 69
5.6.1 O EIXO CENTRAL ... 69
5.6.2 O SETOR DE SANEAMENTO ... 70
5.6.3 A INDÚSTRIA ... 73
5.6.4 OUTROS ATORES ... 74
5.6.5 AUSÊNCIAS IMPORTANTES ... 78
5.6.6 ATORES NÃO-FORMAIS: CAMPANHA DA FRATERNIDADE E OUTROS ... 78
6 RELACIONAMENTOS E CONFLITOS NO CAMPO DA GRH ... 82
6.1 PROBLEMAS INSTITUCIONALIZADOS E OS RELACIONAMENTOS CRIADOS AO SEU REDOR ... 83
6.2 PROBLEMAS PERIFÉRICOS ... 94
6.3 RELACIONAMENTOS NA PESQUISA ELETRÔNICA ... 97
7 O PROBLEMA NÃO-INSTITUCIONALIZADO: O CONFLITO DE RACIONALIDADES AO LARGO DA GESTÃO ... 99
7.1 AS RACIONALIDADES ... 100
8 SISTEMAS DE INFORMAÇÕES E A CAPACITAÇÃO PARA A GESTÃO
PAR TICIP A TIV A E INTEGRADA ... 111
9 CONCLUSÕES E SUGESTÕES PARA ESTUDOS FUTUROS ... 118
9.1 RECAPITULAÇÃO ... 118
9.1.1 OBJETIVOS RELACIONADOS À FORMAÇÃO DO CAMPO ... 118
9.1.2 OBJETIVOS RELACIONADOS AOS SISTEMAS DE INFORMAÇÕES. 125 9.1.3 ATINGIMENTO DO OBJETIVO GERAL E O PROBLEMA DE PESQUISA ... 129
9.2 SUGESTÕES PARA ESTUDOS FUTUROS ... 130
10 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 131
11 ANEXO 1 - ROTEIRO DE ENTREVISTA ... 136
12 ANEXO 2 - QUESTIONÁRIO DA PESQUISA ELETRÔNICA ... 138
13 ANEXO 3 ~ RESULTADO DA PESQUISA ELETRÔNICA ... 144
13 .1 RESULTADOS GERAIS ... 144
13.2 TABULAÇÃO ESPECIAL SOBRE INSTRUMENTOS DE GESTÃO ... 147
RESUMO
o
modelo descentralizado, participativo e integrado de gestão de recursos hídricos que se ordena em função das bacias hidrográficas demanda um grande esforço de todos os atores envolvidos na gestão. Para compreendê-lo é essencial considerar os antecedentes históricos, os marcos legais, o arcabouço jurídico e o ferramental tecnológico moderno (sistemas de informações) que definem a representação das esferas governamentais, dos usuários de grande porte e da sociedade civil na gestão.Utilizando a teoria institucional, o conceito de campo organizacional e a tecnologia da informação, considerando sempre o poder como variável central da disputas sociais, este trabalho buscou, interpretando os discursos das entrevistas em profundidade e usando a literatura disponível, a descrição do desenvolvimento e da formação do campo formado em função do tema da gestão das águas. A escolha da teoria institucional permite obter uma visão mais abrangente do estudo das organizações, incorporando temas como valores e legitimação como elementos de sucesso das organizações em um campo.
o
trabalho conclui que há um campo organizacional da gestão de recursos hídricos nos moldes proposto pela teoria utilizada. Neste campo há questões centrais que dirigem a geração de valores. Este campo se completa com atores periféricos, representantes de discursos ainda não plenamente incorporados, mas que já demandam resposta dos atores centrais. A tecnologia, através dos sistemas de informações, ainda não contribui para qualquer alteração significativa na distribuição de poder no campo.PALAVRAS-CHAVE
ABSTRACT
The integrated, decentralized and participa tive model of management of hydric
resources that order itiself in function of the hydrografic basins demand a great eflort
of ali involved actors in the management. To understand this model is necessary to
consider the historical antecedents, legal landmarks and framework and the modern
technological tools (information systems) which define how governmental spheres,
intensive users of water and society in general interact to manage water usage.
Using the institutional theory, the concept of organizational field and
information technology, considering always power as a central variable in social
disputes, this work aimed, interpreting the speeches ofthe many actors interviewed and
using available literature, to describe the composition and development of the field
formed in function of the management of waters. The choice of the institutional theory
allows a more broaden vision of the study of the organizations, while incorporating
aspects such as values and legitimation as elements that may support the success of
organizations in a field.
The work concludes that that is an organizational field built around the
management of hydrics resources in the way considered by the theory used. In this field
there are central questions that drive the generation of values. This field is completed
by peripherical actors, which represent speeches still not fully incorporated, but that
already demand the action central actors. Information technology, considered as
information systems, still does not contribute for any significant changes in the
distrihution of power in the field.
KEY-WORDS
Institutional theory, organizational fields, information systems, management,
1 INTRODUÇÃO
A água, conforme se pode observar pelo uso cotidiano que dela fazemos, ainda parece ser, para uma grande parcela da sociedade, um elemento natural inesgotável e infinitamente renovável. nada mais distante da realidade.
A água é um elemento limitado - vivemos em um sistema fechado e não costumamos receber meteoros de gelo que renovem nossos estoques do líquido - e detentora de diversos valores tangíveis e simbólicos. Segundo a proposta para uma lei do patrimônio hídrico brasileiro da Confederação Nacional de Bispos do Brasil (CNBB), além de seu supremo valor biológico, a água é dotada de valores sociais, ambientais, religiosos, artísticos e paisagísticos e outros que ainda poderiam ser evocados. Entre estes outros valores está o valor econômico, de especial interesse para este estudo, posto que a água está na base da produção dos mais diversos produtos que consumimos, tais como os alimentos e os materiais que necessitam da água em seu processo produtivo. O valor econômico da água também está no centro de uma disputa bem à feição de uma visão pós-moderna da sociedade: a disputa entre a primazia do mercado sobre uma sociedade focalizada no consumo, e a necessidade de se valorizar o ser humano, e a vida em geral, acima das necessidades e desejos imediatistas e monopolistas do mercado e de uma visão puramente economicista dos fenômenos
SOCIaIS.
Parte da idéia simplificada sobre a abundância da água pode ser explicada por alguns mitos que freqüentemente são renovados em nosso imaginário. Por exemplo, se fosse uniformemente espalhada pela superficie da Terra, a água criaria um cobertor de 2,7km de profundidade. No entanto, este número gigantesco, em termos práticos relativos ao uso da água, não passa de mera curiosidade. A água disponível para uso do ser humano e dos animais em geral é apenas uma ínfima fração deste imenso cobertor: toda a água que podemos utilizar não deixaria mais que uma fina película de 1,8m de profundidade se fosse espalhada uniformemente pelo planeta, conforme diz Villiers (2002). E nem uniformemente distribuída ela está.
que de outra maneIra entrariam em um sistema hidrologicamente fechado, I podem mudar de maneira fundamental o equilíbrio da água salgada e causar catástrofes ecológicas.
Há que se cuidar diligentemente as reservas de água disponíveis para uso imediato - água doce e superficial - e as de águas profundas e muito profundas, que são a reserva de renovação dos estoques hídricos do planeta. São necessários cuidados especiais para que a quantidade e a qualidade da água utilizável seja garantida à geração atual e às gerações futuras por meio de um rigoroso processo de gestão de seu uso e reposição na natureza.
O Brasil é uma nação privilegiada em relação ao estoque de água doce superficial: encontra-se no território brasileiro cerca de 17% do total da Terra e quase 50% do que dispõe toda a América do Sul (Tucci, 2001). Assim como no restante do planeta, a distribuição da água pelo território nacional é irregular. Em Tucci (2001) está que a Amazônia brasileira detém 81 % e o Nordeste apenas 1,9% do total do país. Todo este volume d'água é também irregularmente distribuído ao longo do ano.
A diligente gestão dos recursos hídricos - essencial para o planeta - é, apesar do privilégio de ser favorecida na distribuição da água doce pelo mundo, uma tarefa imperiosa para a população do Brasil e de seus vizinhos sul-americanos.
A preocupação com a limitação de uso e com a escassez dos recursos hídricos é recente no mundo e no Brasil. Não foi antes dos anos 1970 que, segundo Tucci (2001), ocorreram conflitos relativos ao uso da água que suscitaram discussões nos meios acadêmico e técnico-profissional sobre como minimizar os problemas decorrentes deste uso. Aqui no Brasil, segundo Ramos (1999), os proj etos relativos aos recursos hídricos eram conduzidos por setores específicos como o hidroelétrico, irrigação, saneamento ou hidroviário sem uma adequada integração entre seus projetos e suas visões sobre a gestão da água.
Com o advento de algumas leis estaduais sobre recursos hídricos como a Lei Estadual n° 11.996/92 do Ceará, a Lei Estadual n° 7.663/1991 de São Paulo e da Lei Federal nO 9.433/1997, a Lei das Águas, a gestão dos recursos hídricos no país ganha um arcabouço jurídico, o que propicia o desenvolvimento integrado e participativo. Por exemplo, as principais instâncias deliberativas e executivas definidas na Lei n° 9.433
o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH)2 e os Conselhos de Recursos Hídricos dos estados e do Distrito Federal (CRHS)3 - têm assento garantido para representantes dos governos, dos usuários e da sociedade civil.4 Também, para além daqueles poucos setores citados, com destaque para o hidroelétrico, que dominavam a discussão sobre o uso das águas no país e trabalhavam isoladamente, a representação de usuários foi ampliada. No CNRH foi estabelecida, conforme Kettelhut (2003), a participação de usuários da indústria, pescadores e usuários para lazer e turismo.
Ramos (1999) ressalta que o sistema nacional de recursos hídricos e os sistemas estaduais de gestão, já implantados ou em discussão, se baseiam, entre outros aspectos, em uma forma de gerenciamento integrada cuja unidade de gestão é a bacia hidrográfica e deveria compreender também o uso do solo e a cobertura vegetal.
Esta integração se toma viável pelo caráter multidisciplinar e participativo, conforme propõe a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH)5 definida na Lei das Águas, do elemento central na gestão dos recursos hídricos: os comitês de bacia hidrográfica (CBHs).6 Estes comitês decidem sobre os projetos, impactos e aplicação de recursos em cada bacia hidrográfica e são formados por representantes de todas as esferas governamentais, sociedade civil organizada e usuários em larga escala da água. Esta representação abrangente da sociedade deve garantir - este estudo busca elementos empíricos que o comprove ou refute - o balanceamento entre os aspectos técnico e político-social e do peso das opiniões dos diferentes setores da sociedade ali representados nas decisões que afetam as águas da bacia hidrográfica.
2 Formado por representantes do governo federal, dos CRR, dos usuários e das organizações civis de recursos hídricos, o CNRR deve, entre outras atribuições, arbitrar conflitos, deliberar sobre os projetos que envolvam mais de um estado da Federação, estabelecer diretrizes complementares para implementação da PNRR e promover a articulação do planejamento de recursos hídricos entre as esferas nacional, regional, estadual e dos setores usuários (Lei n° 9.433/1997).
3 Fóruns de discussão, deliberação e aprovação dos planos estaduais e distritais de recursos hídricos (Ramos, 2002).
4 Organizações Civis de Recursos Hídricos são consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas, associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos, organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos, organizações não-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade, outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos (Lei n° 9.433/1997).
5 Instituída pela Lei das Águas de 1997, a PNRR classifica a água como recurso natural limitado e dotado de valor econômico; propõe-se a assegurar a disponibilidade da água às gerações atual e futuras; determina a integração da gestão das águas com a gestão ambiental e define os seus instrumentos, entre os quais estão os Planos de Recursos Hídricos e o Sistema de Informações sobre recursos hídricos (Lei n° 9.433/1997).
No entanto, a capacidade da integração de diferentes visões não é um benefício isento de dificuldades na sua implementação. A implantação dos comitês (CBHs) cria uma instância de poder que extrapola fronteiras estaduais e que pode misturar rios de domínio estadual e federaC - determinados pela Constituição brasileira - em uma mesma instância de tomada de decisões. Assim, a lei que garante a integração de visões na gestão da água toma, segundo Ramos (1999), extremamente complexa a montagem do sistema de gestão brasileiro.
Portanto, a fim de melhor entender a complexidade da qual fala Ramos (1999), é importante explorar a complexidade dos relacionamentos entre os diversos atores sociais - governo, sociedade civil e usuários da água - pela descrição e análise de um campo organizacional no qual se dão tais relacionamentos e os jogos de interesses que se desenrolam na gestão dos recursos hídricos no Brasil.
A Lei das Águas de 1997 e também as diversas leis estaduais correlatas permitem delinear parte do campo organizacional da gestão dos recursos hídricos e os relacionamentos formais entre os atores ali definidos quando estabelece as várias instâncias de tomada de decisão, sua composição e sua alçada de poder. É a partir desta estrutura legal que se reestrutura o campo organizacional envolvido na gestão das águas no Brasil. Segundo as leis federais e estaduais, o governo federal e/ou estadual, os governos municipais, as empresas usuárias de águas e a sociedade civil organizada devem se fazer representar em diversos órgãos de regulação, deliberação e execução das políticas de gestão dos recursos hídricos. Ao conjunto de órgãos definidos pela lei federal- Conselho Nacional de Recursos Hídricos, Agência Nacional de Águas,8 Conselhos de Recursos Hídricos dos estados e do DF, Comitês de Bacia Hidrográfica e
Recursos Hídricos da bacia e estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso da água, entre outras atribuições (Lei na 9.433/1997).
7 Há dois domínios para os corpos d'água no Brasil, conforme determina a Constituição do país: o domínio da União para os rios e lagos que banhem mais de uma unidade federada e/ou sirvam de fronteira entre unidades federadas ou entre o Brasil e outro país ou ainda que provenham ou se dirijam a outro país; o domínio dos estados se dá sobre as águas superficiais, subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, exceto aquelas de domínio da União (Garrido, 2002).
Agências de Águas - 9 se denomina Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos
(SINGRH).IO É este sistema que está no centro do campo organizacional em estudo. O SINGRH pode ser visualizado no seguinte esquema gráfico:
Figura 1 - Representação do SINGRH
Função Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos
Âmbito Conselho Governo Gestor Parlamento
CNRH MMA ANA
, ... - r
-Nacional
I
SRHCRH Governo Órgão
....
-de r - - Estadual
1
Estado CBH
Estadual
Bacia
Escritório técnico
I
Agência de Água
Obs . Secretaria de Recursos Hídricos (SRH) é a secretaria executiva do CNRH no Ministério do Meio Ambiente (MMA)
Fonte: Ramos (1999).
O campo organizacional - que além das organizações e órgãos deliberativos componentes do SINGRH, será caracterizado pela agregação de outros atores sociais que interferem na gestão dos recursos hídricos no país - é, segundo DiMaggio e Powell (1983), definido por um problema funcional (a gestão das águas) compartilhado por uma rede de organizações (governo, empresas, ONGs, associações de usuários, instituições de ensino e outras) que interagem e trocam informações com a sociedade num processo de constante adaptação ao ambiente e recriação interna. Para caracterizar mais perfeitamente um campo organizacional, são utilizadas algumas dimensões consideradas relevantes. Segundo Bourdieu (2000) o campo é caracterizado pelas crenças que o sustentam, o jogo de linguagem que nele se joga e as coisas materiais e
9 Uma agência de águas é o braço executivo de um ou mais comitês e deve gerir os recursos advindos da cobrança pelo uso das águas sob sua jurisdição, entre outras atribuições (Ramos, 2002).
simbólicas em Jogo. Logo, concluindo sobre os aspectos apresentados pelos autores citados neste parágrafo, o campo será essa rede de organizações com uma linguagem e crenças próprias que está em constante assimilação de componentes simbólicos da sociedade em que está inserido. Esta linguagem e estas crenças são estipuladas a partir dos tipos de capitalll em disputa no campo.
Então, com base na teoria institucional, será estudada a legitimidade social da estrutura organizacional e dos processos institucionais que contribuem com a constituição do campo dos recursos hídricos. Esta abordagem permite fundamentar a influência do ambiente sobre o campo organizacional da gestão dos recursos hídricos.
Mas as relações entre os diversos atores que constituem o campo se dão em tomo da disputa pelo poder de agir conforme suas convicções ou de definir quais os valores fundamentais a serem considerados no campo. Logo, essas relações de poder são relevantes para a compreensão do campo organizacional representado pelo SINGRH e, acessoriamente, em sistemas estaduais pesquisados. Estabelece-se qual a estrutura fonnal e quais são as regras - tácitas e explícitas - que regem as relações entre os atores e quais são os símbolos que refletem o exercício e a distribuição de poder no campo. Para fortalecer esta análise do poder dentro do campo organizacional, estuda-se a definição, o desenho, o desenvolvimento, a implantação e o uso do Sistema Nacional de Informações sobre Recurso Hídricos (SIRH).l2 que foi previsto na Lei das Águas. Outros sistemas de informações desenvolvidos e utilizados por organizações específicas dentro do campo, compartilhados ou não por estas, também serão procurados e sua importância avaliada relativamente ao seu papel de distribuidor ou concentrador de poder dentro do campo. Neste estudo pretende-se avaliar a relevância da informação disponível nestes sistemas para o entendimento dos problemas relativos à gestão dos recursos hídricos, seus impactos na divulgação destas informações em cada um dos atores que as utilizam.
Entendido o modo como são geradas e fluem as informações no sistema, avaliam-se os impactos dos sistemas de informações sobre a distribuição de poder no campo organizacional e se estabelece até que ponto o fluxo destas informações, através dos sistemas, contribui para que o campo organizacional da gestão dos recursos hídricos
no Brasil se aproxime do "ideal liberal de mundo organizacional livre e de indivíduos iguais" (Clegg, 1994).
Assim, com base no exposto até aqui - determinação dos atores, estruturação e evolução do campo e estudo dos sistemas de informações - este trabalho propõe a responder a seguinte questão:
Qual a evolução recente da configuração do campo organizacional da gestão de recursos hídricos (GRH) no país sob a influência do arcabouço jurídico abordado, das relações históricas de poder entre seus atores e dos sistemas de informações nele disponíveis?
1.1 OBJETIVOS
1.1.1 OBJETIVO GERAL
Descrever e analisar a estruturação do campo organizacional composto pelas organizações envolvidas na gestão dos recursos hídricos no Brasil e o papel dos sistemas de informações sobre recursos hídricos neste campo.
1.1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
a) definir o campo organizacional com base na teoria institucional; b) identificar os fatores relevantes para sua formação e estruturação;
c) caracterizar o campo organizacional através de seus atores, contexto e processos;
d) analisar o papel dos sistemas de informações sobre a gestão e como instrumento de poder no campo.
1.2 JUSTIFICATIVAS TEÓRICA E PRÁTICA
A gestão integrada e participativa dos recursos hídricos, conforme exposto na introdução deste trabalho, é um fenômeno novo para a sociedade brasileira. Também para as organizações que se defrontam com a necessidade de gerir, sob uma realidade altamente agressiva, o uso das águas é uma tarefa altamente complexa.
Há grupos religiosos que, por suas relações com uma determinada vertente filosófica, se interessam pelo tema a reboque de seus interesses nas populações que são alvo de suas preocupações mais imediatas.
Assim como "a estrutura de um campo não pode ser determinada a priori e deve ser definida com base em uma investigação empírica" (DiMaggio e Powell, 1983), a pesquisa de campo conduzida para este trabalho proveu os elementos empíricos que permitam descrever esta estrutura e os caminhos de sua formação.
A opção teórica pelos campos organizacionais deriva do desejo de incorporar elementos analíticos que transcendam o viés econômico que dá a tônica da análise organizacional tradicional. "A abordagem do campo organizacional difere das demais por examinar os elos entre a estrutura social e o nível organizacional de uma determinada atividade" (Holanda, 2001), e é justamente nestes elos em que se deve focalizar um estudo que busca desenhar um quadro fiel da gestão de recursos hídricos no país. Assim, aborda-se a necessidade de uma gestão que não se restrinja a uma solução simplista, como proposta por alguns atores econômicos relevantes no contexto mundial. Essa já foi denunciada no Fórum Nacional das Águas, em Poços de Caldas, 2003, e também no texto base da Campanha da Fraternidade de 2004, que, resumidamente, prescreve uma virtual privatização e a mercantilização da água e de seus usos. Ou seja, da ação livre do mercado como regulador único do líquido e de seus usos, submetendo seus muitos atributos - biológico, religioso, ambiental, etc. - ao valor econômico.
A emergência de uma tarefa - a gestão - técnica e politicamente desafiantes e que trata de um elemento de vital - no sentido mais estrito da palavra - para as formas de vida em geral, se presta a um tipo de análise ainda pouco explorada no universo dos estudos organizacionais. Assim, sob um ponto de vista teórico, a opção por um trabalho que venha a contribuir para a disseminação desta abordagem - a teoria institucional em seus vários desdobramentos - justifica o trabalho em si.
Adicionalmente, incorpora-se ao trabalho o questionamento sobre os rumos que toma a própria aplicação da base teórica escolhida - a teoria institucional - e procura-se contribuir à aplicação de uma visão brasileira às conclusões tomadas à luz de teorias desenvolvidas e aplicadas em países desenvolvidos.
ao uso das águas, qUaiS os instrumentos de gestão relevantes para essa tarefa, se é correto e moralmente justificável aplicar regras de mercado à exploração da água em si e seus uso são pontos centrais dessas discussões. Neste estudo espera-se avaliar até que ponto estas questões estão presentes no campo organizacional em desenvolvimento no Brasil.
Assim, estudar a emergência de um campo organizacional que cuida das águas terá uma importância fundamental à compreensão dos dilemas envolvidos na questão e ao entendimento dos interesses e das relações de poder que se estabelecem neste campo. Com base nessas informações, entes governamentais, privados e a sociedade em geral poderão avaliar suas posições sobre o tema, relativamente ao conjunto de outros atores do campo, e, com isso, orientar sua ação no campo.
Quanto ao estudo dos sistemas de informações presentes no campo, utiliza-se uma abordagem educacional e as próprias definições acadêmicas visando caracterizar a natureza daquilo que está em uso no campo em estudo. O objetivo prático deste estudo é confirmar se o sistema de informações estabelecido na Lei das Águas, cuj a função é coletar, tratar, armazenar e recuperar as informações sobre os recursos hídricos e fatores intervenientes na sua gestão, atende à determinação do parágrafo do artigo 26 da lei, que diz que "o acesso aos dados e informações é garantido a toda a sociedade". Além deste atributo legal, analisa-se o quanto este instrumento contribui, com informação relevante e capaz de revelar a realidade da gestão dos recursos hídricos, para o aperfeiçoamento da gestão e nivelamento da capacidade de ação dos vários atores. Outros sistemas de informações, eventualmente utilizados no campo, serão igualmente avaliados quanto à sua relevância para disseminação de informação e aumento da capacidade de compreensão das complexidades da gestão para os atores do campo.
2 TEORIA INSTITUCIONAL, PODER SIMBÓLICO E SISTEMAS DE
INFORMAÇÕES: UMA BASE TEÓRICA PARA A COMPREENSÃO DO
CAMPO ORGANIZACIONAL DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS
2.1 TEORIA INSTITUCIONAL: PRINCIPAIS ELEMENTOS E A
INTERAÇÃO ENTRE "NOVO" E "VELHO" INSTITUCIONALISMO
A abordagem institucional das organizações altera o foco da análise tradicional -racionalista, formal e estruturalista - e dá um papel de destaque aos aspectos sociais da cultura e dos valores importantes no ambiente no qual as organizações desenvolvem suas atividades. Assim, o ambiente externo às organizações ganha papel de destaque na análise organizacional.
O ambiente institucional, especificamente, é aquele no qual há regras, normas, relações de poder, símbolos e valores culturais que transcendem o aspecto técnico-econômico - eficiência de mercado - na determinação do sucesso das organizações que nele atuam. Esse ambiente se contrapõe ao ambiente de predomínio técnico, que seria aquele no qual as organizações estão direcionadas a questões de âmbito econômico, buscando reduzir a incerteza do ambiente a partir da eficiente alocação dos recursos na produção de bens e serviços a serem postos no mercado (Pfeffer e Salancik; e Scott apud Oliver apud Leão Jr. et aI., 1999). Estes ambientes, técnico e institucional, não são
Como apOlo à compreensão das diferenças e às possibilidades de complementaridade entre os ambientes citados, apresenta-se a tabela a seguir:
Tabela l-Teoria institucionall
Dimensões relevantes Ambiente institucional Ambiente técnico
Contexto ambiental Político e legal Mercado Fator-chave de demanda Legitimidade Recursos
Coercitiva, mimética e Tipo de pressão
normativa Competitiva
Constituintes-chave Estado, agências e
Fontes de fatores de associações profissionais produção escassas Mecanismos de controles Regras, regulamentações, Troca crítica de
externos inspeções dependências
Fatores do sucesso Conformidade às regras e Aquisição e controle de organizacional normas institucionais recursos críticos
Fonte: Ohver (1997: 102) apud Leão Jr. et aI. (1999).
Todos os elementos citados como componentes do ambiente institucional -regras, nom1as, relações de poder, símbolos e valores culturais - são criados no próprio espaço de atuação das organizações ou importados para ele desde o ambiente extemo. Vale dizer que existe um fluxo de caráter estruturante em ambos os sentidos - espaço organizacional para ambiente e vice-versa. Isso se dá porque tanto este espaço organizacional quanto a sociedade vão criando, trocando, eliminando, aperfeiçoando valores e símbolos, por exemplo, que são incorporados ao ferramental de sobrevivência e atuação de seus atores. O espaço organizacional absorverá valores e símbolos válidos na sociedade e, no seu processo de institucionalização, criará valores e símbolos que serão devolvidos à sociedade como legítimos naquele contexto. A sanção ou rejeição, aperfeiçoamento ou manutenção destes valores e símbolos está no coração do processo de institucionalização deste espaço organizacional.
se desenrolam no campo organizacional formado em função da gestão dos recursos hídricos no Brasil, os elementos centrais desse estudo.
A teoria institucional citada até aqui não é um bloco teórico homogêneo e de fronteiras perfeitamente estabelecidas. A aplicação e difusão dos fundamentos dessa abordagem às organizações surgiram a partir de trabalhos da década de 1960, de autores como Selznick, Parsons e Merton. Nas décadas de 1980 e 90, entretanto, dessa base teórica, preservando a preocupação pela inclusão daqueles aspectos já citados e marginalizados na teoria organizacional tradicional, emergiu uma nova vertente que se convencionou chamar "novo institucionalismo". Nesta, segundo Leão Jr. et ai. (1999),
baseado em outros trabalhos, tais como Berger e Luckman (1967), Meyer e Rowan (1983), Zucker (1977) e DiMaggio e Powell (1991), é destacada a importância do ambiente para as organizações e para as relações entre organizações.
A tabela a seguir ressalta alguns aspectos que diferenciam as duas vertentes deste referencial teórico.
Tabela 2 - Teoria institucional 2
Dimensões Velho institucionalismo Novo institucionalismo
Conflito de interesses Central Periférico
Fontes de inércia Interesses Imperativo da legitimação Ênfase estrutural Estrutura informal Papel simbólico da
estrutura formal
Locus de
institucionalização Organização Campo ou sociedade Classificações, rotinas, Formas-chave de cognição Valores, normas, atitudes
papéis, esquemas Bases cognitivas da ordem Comprometimento Hábito, ação prática
. .
Fonte: adaptado de DIMagglO e Powell (1991) apud VIeIra e MIsoczky (2000) .
Essa abordagem institucional, então, se configuraria assim: Tabela 3 - Teoria institucional 3
Dimensões Abordagem institucional
Conflito de interesses Central
Fontes de inércia Imperativo da legitimação
Ênfase estrutural Papel simbólico da estrutura formal
Locus de
institucionalização Campo ou sociedade
Formas-chave de cognição Valores, normas, atitudes
Bases cognitivas da ordem Hábito, ação prática
Fonte: adaptado de DiMaggio e Powell (1991) apud Vieira e Misoczky (2000).
Longe de desejar criar bases para uma nova abordagem teórica, essa proposição busca apenas demonstrar o desejo deste trabalho de ressaltar os aspectos mais relevantes da própria teoria institucional em todas suas perspectivas.
Essa iniciativa encontra respaldo em Vieira e Misoczky (2000: 12) quando salientam que "a possibilidade de união das duas abordagens parece mais uma questão de perspectiva que, de fato, de episteme". Eles ressaltam ainda: "do ponto de vista interpretativo e pós-moderno, reconhecer a existência de explicações alternativas aos fenômenos organizacionais, que às vezes podem se complementar, favorece o avanço do campo" (grifo do autor). Ambos os pontos de vista citados ocorrem neste trabalho e contribuem para a adoção da abordagem institucional.
Primeiramente, o caráter interpretativo da realidade é a própria definição do trabalho de campo realizado por meio de entrevistas em profundidade e pesqUIsa na literatura. As notas metodológicas ampliarão este aspecto do trabalho.
Outra vertente pós-moderna do trabalho forma uma referência circular como fonte e justificativa da busca de uma interação entre distintos institucionalismos, e, como pode-se observar mais adiante, entre estes e outros referenciais teóricos: essa busca de integração é feita, segundo Vieira e Misoczky (2000:1), com base em uma visão pós-moderna das metanarrativas - abordagens fechadas que garantiriam "a construção de um tipo de conhecimento cumulativo e internamente coerente".
Encerrando esta justificativa do uso da teoria institucional como referencial teórico para o estudo das organizações, ressalto que esta teoria oferece uma riqueza de possibilidades de interpenetrações entre suas vertentes principais que permitem uma análise de aspectos negligenciados em outras abordagens. Neste trabalho se segue uma linha de raciocínio que busca extrair aspectos relevantes dessas vertentes que parecem se complementar - formando uma abordagem institucional - no sentido de ampliar a explicação do fenômeno da formação e desenvolvimento do campo organizacional da gestão dos recursos hídricos no Brasil.
2.2 CAMPOS ORGANIZACIONAIS E A ABORDAGEM INSTITUCIONAL
o
conceito de campo está relacionado à suposição de que as organizações são muito mais que suas estruturas formais de cargos e funções sugerem, e dos centros de poder e decisão que elas definem. Não se trata, então, de estudar organizações como um sistema fechado no qual o ambiente é, no máximo, uma variável como tantas outras que influem na vida das organizações. A relevância do ambiente nos campos pode ser compreendida numa concepção de organização segundo a qual há que se "conceber a estrutura (da organização) como um meio de controle complexo que é continuamente recriado por interações e que também molda estas interações: estruturas são constituídas e constituintes" (Ranson, Hinnings e Greenwood, 1980. Grifo do autor). Ou seja, a estrutura de uma organização não é apenas o resultado da vontade daqueles que a concebem, da hierarquização que reflete e dos papéis formais definidos internamente; é o resultado das informações - valores, símbolos, incentivos e sanções - recebidas do ambiente e do envio de informações que, quando enviadas ao ambiente externo, o alteram, moldando novos valores e símbolos.Daí, não é dificil conceber um campo como uma estrutura formal - dada, por exemplo, pela Lei das Águas - que, à força das interações dinâmicas entre organizações dinâmicas, se recria no curso do tempo. Estas interações e a dinâmica delas estão relacionadas aos interesses, relações de poder e restrições que seu contexto determina. A
FUNDAÇAOG
8I8LIOTECA MARIo El'ULIO VARGAS
estrutura formal - no caso do campo em estudo - é especialmente interessante porque, claramente, não o restringe, posto que o campo engloba organizações que não têm função formal na gestão. Ou seja, o campo organizacional da gestão de recursos hídricos (GRH) incorpora atores de peso institucional que não se conformam às regras de um elemento estruturante importantíssimo - o arcabouço legal que institui as instâncias e instrumentos de gestão aceitos no país - e que demandam adaptações do espaço e respostas de todos os atores desse campo. Assim, o campo organizacional, o qual está contido em um ambiente social mais abrangente, é o palco de relações organizacionais que transcendem o formalismo estrutural das organizações componentes, das estruturas formais no próprio nível do campo e dos aspectos técnico-econômicos que definem a atividade-fim das organizações quando em seus setores de atuação. Esta última afirmação equivale a dizer que todos os atores, por exemplo, num campo organizacional do setor elétrico não são, necessariamente, detentores de toda a formação técnica necessária para compreender os processos de geração e distribuição de energia elétrica ou de produção de equipamentos elétricos.
Ao processo pelo qual um campo organizacional evolui em direção a uma forma além daquela ditada por sua estrutura formal e por aspectos técnicos se convencionou chamar processo de institucionalização. Ele consiste, em parte, pela criação e pela incorporação de mitos e lendas organizacionais, que segundo March e Olsen (1976) apud Ranson, Hinnings e Greenwood (1980) dão significado, relevância e prioridade à experiência organizacional. Estes mitos e lendas são, pois, experiências, processos e valores desenvolvidos na sociedade e no campo organizacional. Esse processo de institucionalização é a maneira pela qual, segundo Selznick (1957) apud Vieira e Misoczky (2000), "as expressões racionais da técnica são substituídas por expressões valorativas compartilhadas no ambiente onde a organização opera".
A adoção dos mitos pelas organizações lhes permite legitimar-se dentro dos campos e, com isso, aumentar suas chances de aceitação e sobrevivência naquele campo. Esta legitimidade é um conceito central na abordagem institucional e está "fortemente relacionada com o grau de apoio cultural que obtém a organização" (Vieira e Misoczky, 2000). É através da adoção de mitos institucionalizados no campo organizacional que as organizações adquirem legitimidade neste campo.
histórico das estruturas econômicas e sociais" (Carvalho, Vieira e Lopes, 1999). É nesta orientação que se baseia este trabalho, no qual, conforme descrevem Carvalho, Vieira e Lopes (1999) compartilha-se da reação às concepções racionalistas das organizações e se destacam as relações entre a organização e seu ambiente, ao mesmo tempo em que se ressalta o papel da cultura na formação das organizações e do campo do qual elas fazem parte.
Acredita-se que a opção pela abordagem institucional é ainda mais justificável por tratar-se de um campo organizacional criado em tomo de um elemento sobre o qual a aplicação das leis de mercado - válidas e legítimas em alguns dos setores de atividades que se fazem representar no campo - como instrumento disciplinador de seu uso gera muita polêmica. A ampliação do entendimento deste campo para além do restrito foco economicista-estruturalista tradicional, contemplando seus valores e mitos, favorecerá a compreensão da gestão dos recursos hídricos desde uma perspectiva não apenas mercadológica, mas multidisciplinar e capaz de melhor ponderar os diversos interesses envolvidos na tarefa de gerir as águas.
Um dos aspectos da abordagem institucional que será tratado neste trabalho, ainda que não com importância central, é o isomorfismo. Este é o fenômeno pelo qual, a partir da incorporação de mitos e valores institucionalizados no campo, as organizações vão se tomando cada vez mais semelhantes entre si e, por este motivo, adquirindo maior legitimidade umas em relação às outras a fim de aumentar suas possibilidades de sobrevivência dentro do campo. "O isomorfismo institucional promove o sucesso e a sobrevivência das organizações" (Meyer e Rowan, 1977). A importância do isomorfismo para o estudo do campo organizacional em tomo do SINGRH reside em descobrir, caso existam, quais os mitos institucionalizados no campo que estão dirigindo a convergência. Segundo DiMaggio e Powell (1983), "as organizações estão se tomando cada vez mais homogêneas" e esta homogeneidade pode ser muito reveladora dos caminhos pelos quais se está desenvolvendo o campo.
isomorfismo que moldam estruturalmente as organizações para analisar uma homogeneização do tipo de discurso legitimado e valorizado no campo. Assim, através do linguajar, dos mitos e valores compartilhados no campo estuda-se quão parecidas podem se tomar, e em que aspectos não-estruturais, organizações de propósitos distintos que se manifestam no mesmo campo organizacional.
A perspectiva histórica não deve ser negligenciada no estudo dos campos, principalmente, em trabalhos que se interessam também pela formação destes a fim de esclarecer, em especial nos primeiros momentos de sua consolidação, quais são os atores que, por conta de sua ação histórica sobre os elementos centrais de atividade do campo, podem orientar a formação dos valores que irão definir as bases iniciais de legitimidade.
A figura a segUlr, que reflete as etapas de formação de um campo organizacional, será referenciada futuramente para apoiar a descrição da cronologia observada no trabalho de campo.
Figura 2 - Estágios de formação de um campo organizacional
o
P ré. til nttação Organizações isoladas e independent es
Campo emergente Enlaces inter-ar ganiz acionai s
e c onc entraç ão
Fonte: Vieira e Carvalho (2003).
Campo em expansão Aumentam os
enlaces e valores convergente s
Campo instit ucio naliza.d o Alto nível de enlaces inter - organiz aei onais
e valoress e om partilhado s
Essas etapas devem se suceder no tempo e podem ser caracterizadas com o auxílio de alguns indicadores consagrados dentro da abordagem institucional. Eles são, segundo DiMaggio apudDiMaggio e Powell (1983):
a emergência de estruturas de dominação e de padrões de coalizão claramente definidos;
um aumento no volume de informação com que as organizações em um campo devem lidar;
o desenvolvimento de uma consciência mútua, entre os participantes de um grupo de organizações, sobre o fato de que estão envolvidos em um empreendimento comum.
Outro elemento a ser considerado é aquele apresentado em Vieira e Carvalho (2003) que dizem que "grandes organizações podem naturalmente dispor de maior volume de recursos para realizar investimentos em intercâmbios com outras organizações e estabelecer mecanismos que gerem fluxos mais intensos de informações, de fonna a produzir entendimentos comuns sobre vários assuntos de interesse dos participantes" .
A respeito das estruturas de govemança que agem em um campo, Vieira e Carvalho (2003) também ressaltam a importância da atuação do Estado como força importantíssima no processo de estruturação de um campo organizacional. E isso parece ser especialmente verdadeiro em relação à gestão de recursos hídricos.
Aos indicadores já citados, Scott apud Vieira e Carvalho (2003) acrescenta outros quatro, dos quais cito dois de especial relevância para este estudo:
extensão do acordo sobre a lógica institucional que direciona as atividades no campo;
o aumento da definição das fronteiras do campo.
Estes indicadores serão utilizados para evidenciar o desenvolvimento do campo organizacional da gestão de recursos hídricos no Brasil.
2.3 PODER E SISTEMAS DE INFORMAÇÕES NO CAMPO
ORGANIZACIONAL
disputa ao redor dos recursos técnicos e de retórica possuídos por cada ator, para defender ou atacar os interesses confrontados.
A análise desse jogo de interesses no campo organizacional, conforme a abordagem institucional, se baseia, como já foi dito, na legitimidade que os atores adquirem uns em relação aos outros e à sociedade em geral. Não obstante, defendo que mesmo em campos onde a legitimidade impera, o que, é possível supor, eliminaria ou minimizaria os conflitos, haverá disputas para a determinação dos símbolos que fundamentam esta legitimidade. Dessa maneira, além da abordagem institucional, serão usados outros recursos teóricos para incorporar a discussão sobre essas disputas à análise do campo. A busca de explicações complementares em uma outra abordagem -campos de poder em Bourdieu (2000) - que preencham lacunas da abordagem principal - a teoria institucional -, certamente contribuirá, consideradas as premissas sobre a validade dessa iniciativa,13 para o aprimoramento do entendimento a ser adquirido do campo organizacional em estudo.
Segundo Carvalho, Vieira e Lopes (1999), é crescente a preocupação da teoria das organizações pela interpenetração entre poder e instituições. Para ressaltar seu valor central para o entendimento dos campos organizacionais, Misoczky (2003) diz que a "categoria central para compreender as relações entre agentes dentro dos campos sociais é, exatamente, o poder e sua reprodução".
Por conta desta preocupação, há um esforço no âmbito da teoria institucional por criar uma tipologia de isomorfismos. A partir desta tipologia - que, em linhas gerais, define mecanismos coercitivos, miméticos e normativos de processos de isomorfismo organizacional - seria possível estudar o poder dentro da abordagem institucional posto que o desenvolvimento de estruturas semelhantes nas organizações do campo serviria como fonte de entendimento das fontes de poder dentro dele. No entanto, não se considera que os tipos isomórficos, sozinhos, permitam uma análise profunda o suficiente para esclarecer a questão das relações de poder em um campo organizacional. Isso parece ainda mais verdadeiro quando se considera que, conforme também se reflete na tabela sobre a abordagem institucional apresentada,14 o loeus de análise deste trabalho é o campo e seus atores e não o interior das organizações, que é o foco de atenção do processo de isomorfismo rigorosamente aplicado. Assim, ainda que
recorrendo a uma abordagem alternativa de isomorfismo, 1 5 utilizam-se outros referenciais teóricos para aprofundar este tópico do trabalho.
Entre as questões relevantes para o estudo do poder como conflito nos campos organizacionais está o entendimento do que seja o poder. A abordagem institucional toma o poder como legitimado pela aceitação racional da autoridade. Deste modo, a discussão de poder na abordagem institucional fica esvaziada em detrimento da discussão da legitimidade, que exclui os jogos de poder. Essa concepção de poder pode ser traduzida como poder sem conflito, segundo Vieira e Misoczky (2003), quando relatam autores que concebem o poder como um fenômeno consensual. Segundo esta visão, conforme Parsons apud Vieira e Misoczky (2000), o poder é diretamente derivado da autoridade que, por sua vez é a legitimação institucionalizada ou a institucionalização dos direitos dos líderes de esperar o apoio dos membros da co leti vidade.
A interpretação do poder neste estudo, derivada de convicção pessoal sobre o poder nos grupos humanos, é a do poder como conflito, ou seja, o poder não é uma prerrogativa diretamente derivada da autoridade conforme já exposto. O poder não é o resultado de um processo de institucionalização de valores e regras. O poder e o jogo por estabelecer sua posse ou a capacidade de exercê-lo é um processo de "construção da realidade", expressão esta utilizada por Bourdieu (2000:9) sobre o poder simbólico, e que será explorada mais adiante. Ou ainda, o poder é um fenômeno ativo, construtor e não apenas o resultado de um processo.
A concepção própria de poder, então, conduz a uma idealização do campo organizacional como sendo mais um espaço social no qual os conflitos em tomo da posse do poder ocorrem. Nesse jogo se faz necessário o incremento das relações entre os atores a fim de que cada qual possa voltar-se à definição dos símbolos, valores e regras que definem a base de legitimidade dentro do campo. O campo organizacional, portanto, se caracteriza, fundamentalmente, como um campo de poder.
Nas palavras de Bourdieu (1996b:265) apud Misoczky (2003):
"O campo do poder é um campo de forças estruturalmente determinado pelo estado das relações de poder entre tipos de poder, ou diferentes tipos de capital. Também é, de modo inseparável, um campo de lutas de poder entre os detentores de diferentes formas de poder, um espaço de jogo em que aqueles agentes e instituições, possuidores de suficiente capital específico, sào capazes de ocupar posições dominantes dentro de seus campos respectivos, e
confrontar os demais utilizando estratégias voltadas para preservar ou transformar as relações de poder. Os tipos diferentes de capital são tipos específicos de poder que são ativos em um ou outro campo (de forças e lutas) gerados no processo de diferenciação e autonomização. Dentro destes diferentes espaços de jogo surgem tipos característicos de capital que são, simultaneamente, instrumentos e objetos de disputa."
No contexto dos campos de organizações, o poder simbólico descrito por Bourdieu (2000: 10) parece ser especialmente útil como fonte de conhecimento para o presente estudo. O autor diz que "os símbolos são os instrumentos por excelência da 'integração social': enquanto instrumentos de conhecimento e de comunicação, eles tornam possível o consensus acerca do sentido do mundo social". Entendo que a isso equivale dizer que é o jogo do poder que pode criar o consenso (sempre instável e temporário?) acerca dos valores relevantes para a construção da legitimidade das organizações e dos atores no campo.
Logo, conforme Misoczky (2003), ocorre uma disputa no interior do campo que resume processos de acumulação de poder, pela utilização do poder detido, e de transformação de poder pela manipulação das regras do jogo que permitem alterar o valor dos diferentes tipos de capital (poder). A este fenômeno Bourdieu e Wacquant (1992) apud Misoczky (2003) denominam "taxa de conversão".
Adicionalmente, em Bourdieu (1996a:141) apud Misoczky (2003), o poder é descrito como um elemento de comunhão de um valor básico para a manutenção do campo: "o essencial do que é tacitamente exigido por esse campo, a saber, que ele é importante". Deste modo é central que aqueles que se determinam a participar das mudanças da estrutura de poder em um campo concordem com a importância do campo. Ou seja, a disputa de poder deve contemplar o desejo de manutenção do campo por aqueles que se engajam no propósito de deter o capital simbólico que dirigirá o processo de institucionalização da atividade-fim do campo.
referência é a um ponto anteriorl6 deste texto no qual discorre-se sobre o vocabulário que se desenvolve no campo. São estudados os elementos do discurso que indiquem qual(is) grupo(s) ou aliança(s) detém ou detiveram o poder de estabelecer o vocabulário predominante em um dado momento. Esse vocabulário ou discurso será, então, analisado também sobre o aspecto de capital simbólico relevante para o entendimento dos jogos de poder no campo.
Ainda incorpora-se um último elemento auxiliar para a compreensão de alguns aspectos relativos à manipulação de recursos de poder. Este elemento pode servir para integração intra e interorganizacional e capacitação dos atores do campo para composição e defesa de suas agendas de interesses: a informação, compreendida como os sistemas de informações utilizados pelas organizações e atores do campo da gestão dos recursos hídricos, será esse elemento.
O sistema de informações sobre a gestão dos recursos hídricos, o SIRH, e outros sistemas de informações existentes e utilizados no campo serão avaliados quanto ao tipo de linguagem predominante - técnica e voltada para aspectos quantitativos ou qualitativa e voltada para a formação de opinião - e como estes sistemas interferem na divulgação, para os interessados no tema da gestão das águas, de informações relevantes, acessíveis e capacitadoras para o debate.
O Sistema Nacional de Informações sobre o Gerenciamento dos Recursos Hídricos (SIRH) será analisado sob o ponto de vista de um sistema de informações gerenciais que deve, segundo a Lei das Águas, garantir a toda a sociedade acesso aos dados e informações gerados pelos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (SINGRH).
Desta maneira será analisado segundo as funções descritas por Dutta, Wierenga e Oalebout (1997):
- respostas com ênfase na decisão final; - processo de decisão que sustenta;
- aprendizado com ênfase na melhoria do processo de decisão; - automação do processo decisório;
- criação e provisão de informações sobre as decisões e o processo decisório; - estímulo à inovação do processo decisório.
Analisando esses aspectos do sistema de infonnações pode-se responder quais as questões que ele responde efetivamente em comparação com seus objetivos declarados, que segundo a Lei das Águas são:
- reunir, dar consistência e divulgar os dados e infonnações sobre a situação qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos no Brasil;
- atualizar pennanentemente as infonnações sobre disponibilidade e demanda de recursos hídricos em todo o território nacional;
- fornecer subsídios para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos.
No entanto, a resposta às questões técnicas explica apenas a face de sistemas da questão. Para apoiar a leitura do sistema como instrumento de democratização da infonnação e de infonnação relevante, será analisado o SIRH sob o aspecto de um sistema de inteligência de negócios (SIN ou BI, em inglês para Business lntelligence ). A definição de um SIN é dada por Abukari e Jog (2003) como sendo "ter a infonnação correta disponível para os tomadores de decisão corretos no tempo correto para ajudar as organizações a tomarem as melhores decisões rapidamente". Assim, aos aspectos mais tangíveis, ou técnicos, do processamento de infonnações são acrescentados a dimensão de tempo e os atores do processo decisório.
Manuel Castells fornece alguns elementos teóricos que autorizam, no estudo do fenômeno social dos campos organizacionais, a invocar essa interação entre infonnaçào e tecnologia para expandir a pesquisa sobre poder. O autor diz, por exemplo, que "a tecnologia é a sociedade, e a sociedade não pode ser entendida sem suas ferramentas tecnológicas" (Castells, 1999:25). Essa tecnologia é descrita mais adiante como um elemento que se difunde "por todo o conjunto de relações e estruturas sociais, penetrando no poder e na experiência e modificando-os" (Castells, 1999:35). Castells fala extensamente sobre a rede de infonnação que se estabelece no planeta e sobre isso há muita infonnação disseminada nos meios mais infonnados da sociedade. Esse fenômeno das redes, de amplitude global, é conseqüência do avanço tecnológico, podendo ser usado num sistema de infonnações para análise do poder no campo organizacional da gestão das águas no Brasil.
Figura 3 - Visão de elementos de um campo organizacional
Jogos de
Fonte: Leão Ir. (2002).
E spaço social
Relações de int er dep endência
Com esta análise do papel dos sistemas de informações no campo é possível avaliar até onde:
- esses sistemas auxiliam efetivamente na expansão do campo no qual, como destacam DiMaggio e Powell (1983), "há um incremento na carga de informações com a qual as organizações no campo devem lidar";
- está sendo exercido um tipo de poder que reside na habilidade dos detentores do poder de "restringir o escopo da tomada de decisões a questões 'relativamente' seguras" (Ranson, Hinnings e Greenwood, 1980) para sua posição no campo;
- qual a relevância desse sistema para a inserção e capacitação dos detentores de menor capital técnico para a atuação efetiva e conseqüente na gestão?
Outros referenciais teóricos serão utilizados para dar base à discussão do poder e da sua distribuição nesse campo. Considerando a importância do discurso e das relações que se desenvolvem entre os atores na busca dos sinais materiais e simbólicos de poder e mesmo da possibilidade de definir quais sejam esses sinais, a pesquisa será orientada aos elementos que permitam entender este balanço de poder. Finalmente, a fim de adicionar um elemento tecnológico e gerencial ao estudo, estudar-se-á a implantação e o uso do sistema de informações, que foi definido dentro da Lei das Águas. Interessa, particularmente, entender até que ponto este sistema, na sua concepção original e na sua utilização efetiva, contribui para a disseminação de poder dentro do campo, distribuindo informações relevantes para todos os atores interessados no tema da gestão dos recursos hídricos no Brasil.
Os sistemas de informações, como elementos de capacitação para o diálogo entre os atores no campo da gestão, ainda serão abordados pelo foco do processo de investigação-ação, descrito por Park (1997) apud Saito et aI. (2000); trata-se da aquisição do conhecimento que capacita os indivíduos que dele (do processo) participam à atuação crítica, consciente e autônoma na realidade social. Este processo também exige, segundo Elliot (1978) apud Saito et aI. (2000), "uma rede ética mutuamente pactuada, que governa a busca, o uso e a difusão do conhecimento".
2.4 NOTA FINAL SOBRE A INTERAÇÃO ENTRE OS REFERENCIAIS
TEÓRICOS APRESENTADOS
No que refere a trabalho de dissertação de mestrado, considera-se que o conjunto de referenciais teóricos apresentado forme uma base consistente e suficientemente abrangente para o estudo da formação e estruturação do campo organizacional da gestão dos recursos hídricos no Brasil.
No entanto, cabe ainda algum esclarecimento sobre a natureza da interação pretendida entre os referenciais teóricos apresentados.
geração de valores, símbolos e do discurso no campo serão considerados sob a ótica dessa abordagem.
Porém, a perspectiva pós-moderna utilizada neste estudo permite, com o apoio de autores citados, ousar e buscar uma interação entre a abordagem institucional e outros referenciais teóricos para melhor explicar o fenômeno da formação do campo organizacional da gestão de recursos hídricos no Brasil.
Em função disto, o poder simbólico e o conceito de campo na visão de Pierre Bourdieu serão utilizados para aprofundar o entendimento do campo organizacional para além dos entes formalmente participantes da gestão e que, em função do que se pode demonstrar, a partir da abordagem institucional, não estariam institucionalizados. Assim, atores que mesmo não preenchendo todas as características de institucionalização requeridas pelo principal referencial teórico, poderão ser analisados como jogadores de um jogo de poder e influência, expandindo o campo para além das fronteiras do institucionalismo.
Outra explicação se faz necessária à incorporação da tecnologia de informação ao estudo. Os entes institucionalizados, principalmente, podem ser analisados em função, conforme proposto pela teoria institucional, do fluxo de inforn1ação que se estabelece entre eles. Logo, como a moderna tecnologia de comunicações permite imensa rapidez e demolição de fronteiras na comunicação pela internet, parece fazer sentido incorporar este elemento como um complemento à abordagem institucional. Conhecendo os sistemas de informações presentes no campo, sua utilização e sua capacidade de favorecer, ou desfavorecer, a comunicação entre os diversos atores institucionalizados da gestão.
3 METODOLOGIA
3.1 PERGUNTAS DE PESQUISA
As perguntas serão as seguintes:
1. Há um campo organizacional formado em tomo da gestão dos recursos hídricos?
2. Quais organizações fazem parte do campo organizacional da gestão de recursos hídricos (GRH) no Brasil?
3. Qual o contexto de referência das organizações que compõe o campo? 4. Quais os principais atores sociais envolvidos na formação e estruturação
do campo?
5. Qual a influência dos pnnCIpaIS atores no processo de formação e estruturação do campo?
6. O campo organizacional estudado pode ser considerado como um campo institucionalizado?
7. Qual a relevância do sistema de informações para a formação de opiniões e de uma agenda de ações pelas organizações do campo, melhoria do processo de gestão e alteração dos recursos de poder estabelecidos?
3.2 DEFINIÇÃO CONSTITUTIVA (DC) e OPERACIONAL (DO) DOS
TERMOS CENTRAIS DO ESTUDO
Com base no trabalho de Holanda (2001), as definições constitutiva e operacional dos termos centrais do estudo podem ser as que se seguem:
Campo organizacional
DC: comunidade de organizações que, direta ou indiretamente, se relacionam e exercem influência umas sobre as outras, compartilhando um sistema de significados comuns;
