O desenho de uma organização: o Instituto Nacional de Previdencia Social INPS

FUNDAC~O GETdLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAC~O PúBLICA

CURSO DE MESTRr~DO EM ADMINISTRAC~O PúBI TCA

o DESENHO DE

UMA

ORGANIZAC!O

o

INSTITUTO NACIONAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

INPS

MONOGRAFIA APRESENTADA ~ ESCOLA

BRASILEIRA DE ADMINISTRAC~O

PÚ-BLICA PARA A OBTENC~O DO GRAU

DE MESTRE EM ADMINISTRAÇ~O p~­

BLICA

HELENA SIMI SALLES

FUNDAÇXO GET~LIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇ~O P0BLICA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇXO P08LICA

MONOGRAFIA DE MESTRADO APRESENTADO POR HELENA SIMI SALLES

E

;WRO',,'AD(i EM

OS·

-11.

9j

PELA

COMiss~o JULGADORA

199111 1774

T/EBAP S168d

III~

11111111111111111111

1000057208

(,SSIN(1TUI~A

{llt!l!..:t;j4&:.~~

________

~_~.

_____ _

I

DEDICATóRIA

Dedico a presente monografia:

aos benEfici~rios da Previdência Social, que aprendi a amar

durante os quinze anos de trabalho no Instituto Nacional de

Previdência Social, em particular ~queles.que acreditaram, h~

cerca. de meio s~culo. num sonho e para ele contribuiram, com

grande parte do seu ganho do dia-a-dia;

aos servidores desta Instituiçio, que aprendi a admirar,

denodo e desprendimento com que trabalham.

pelo

Oxal~ este es~or~o contribua para que outras pessoas venham

11 AGRADECIMENTOS

Agrade~o

ao Or. Kleber Nascimento, a orienta~io da bibliografia consultada

e o fato de

-.biblioteca e.

ter colocado ~ minha disposi~io a sua prdpria

em particular. ~ sua amizade, nestes trinta e

tantos anos que nos conhecemos;

aos professores Ana Maria Marquesini e Jos~ Eduardo Coelho

Messeder, pelo carinho com que sempre na sua

orjenta~io;

ao colega Carlos Dias Ndvoa, qUE tEVE a paciência de me ouvir e

de ler os meus ensaios rumo a esta monografia;

ao colega Mario Querasian. que durante o ano em que trabalhamos

Juntos, ampliou a minha maneira de ver a casa onde trabalhor

principalmente quanto ~ complexidade das possibilidades de

enquadramento do benefici~rio ao requerer seus direitos;

a Artur Fonseca da Silva e Almir Ferreira da Rocha pela edi~io do

texto~

a meus pais, Jos~ Moreira Salles (in memoriam) e

Sa1les, pela maneira como me apresentaram a vida;

Herminia Simi

a meus filhos, Marcelo, Mirclo e Solange BaIles Melges e Laudelino

Marques Lopes e Simone Salles Melges Lopes, pelo que

PEssoas ~s quais amo e admiro.

IrI

ESCLARECIMENTOS

Ao ingressar. em 1976. no Instituto Nacional de Previd~ncia

Social INPS. por concurso p~blico realizado pelo Departamento

de Adminis~raçio do Pessoal Civil DASP. no cargo de

administrador (na época. técnico de administraçio). fomos

recebidos por servidores da ~rea de treinamento. muito bem

organizada. que nos apresentaram ~ Previdincia Social para qUE

pudéssemos ser lotados de acordo com a nossa formaçio e

Apds esse treinamento vestibular. fomos levados a uma nova

fase a da formaçio como agentes de modernizaçio com a

realizaçio de cursos sobre an~lise dos fatores físicos. PERT/CPM.

tabelas de decisâo etc. Guase 2 mil servidores. em todo o Brasil

receberam eSSE treinamento.

Data dessa época o convinio entre o Ministério da

Previdência e Assistência Social MPAS e a Secretaria dE

Modernizaçio - SEMOR. da Secretaria de Planejamento - SEPLAN. sob

o nome de Plano de Modernizaçio Administrativa - PLAMA. quando

Foram identificados 27 projetos. todos relativos ao INPS. dos

quais 8 foram desenvolvidos. um deles por nós coordenado.

No alvoroço das atividades decorrentes desses projetos.

aconteceu o desmembramento do INPS= troca de prédios. de pessoal.

novas atividades emergiram. provocadas pela Lei nQ 6.439/77.

surgindo a necessidade de elaborar o novo Regimento Interno.

novos organogramas. em meio a dirigentes recém-chegaaos. que nio

tinham a experiincia da velha casa, como também nia imaginavam a

IV

Essas ocorrincias agu~aram a nossa curiosidade e novo

convinio, agora entre INPS e FundaçSo Get~lio Vargas veio

propiciar a oportunidade de sat isfazê-la: o curso de mEstrado da

Escola Brasileira de Administra~io P~blica, complementando a

tamb~m concluída nEssa mesma escola, deveria, aturalmente, levar a esta pesquisa.

Aqui estamos, finalmente, apresentando o resultado dessE

esforço, -apcis uma longa hibernaçio, devida a v~rias causas, como

o nosso retorno antecipado ~s atividades no INPS e a prdpria

v

APRESENTAÇÃO

o

tema Central deste trabalho ~ o desenho organizacional7

el<pressão or i g i n<ir i a da i ng 1 es.:\ O,rgÇln i z.aLion d~,'s LSo.,. si 9n i f i c<:\ndo o complexo processo de estruturação de organizaçies. que envolve mais elementos do que aqueles normalmente apresentados num organograma.

Com ele pretendemos desenvolver, pela utilização ela metodologia de estudo de caso, a análise de uma organização~ o Instituto Nacional de Previdência Social

na Lei nQ 6.439, de 12 de setembro de 1977.

INPS, que teve origem

As informaç:6es coligidas foram ut ilizaclas dentro da clt ica dos conce i tos de Henry Mintzberg, t-\u t or escolhido pan':\ embasamento te6rico deste trabalho.

o

nosso objetivo foi te~tar esclarecer o que motivou a

elaboraç:ão da referida Lei, o que ela provocou e as conseqUências na linha de benefícios, atividade-fim do INPS.

o

Cap ítJ.llo 1 divide-se Introdução. Metodolog i <:\ e

Definlç:io Operacional de ConcEitos/Termos.

Na Introduç:ão colocamos as nossas d~vidas acerca de como são estruturadas as organizaç:ies e do resultado das sucessivas reformas administrativas pelas quais tem passado o INPS.

Apresentamos, a seguir, na Metodologia. a maneira pela qual nos propusemos a desenvolver a pesquisa.

VI

próprios da ~rea de organizaçao, próprios do INPS, ent i dad(-::

objeto do nosso estudo, e próprios da pol{tica social escolhida

-a previdenci~ria.

No Cap{tulo 2. Revisao Crítica da Literatura. f::v i d .. mc: i amos

que os autores que escreveram sobre organiza~aes enfocam apenas

aspectos das organizaçaes tais como estrutura formal. est rut l..lra

informal. ambientE, tecnologia etc., tomando por base as anilises

de Pugh, Hickson E Hinings e do próprio Mintzberg.

Constatamos que a abordagem feita sobre a organiza~io.

tomando-se somente um ou mais aspectos i sol ad"'.ftlent e, n~\o nos

levaria ~ rEsposta ~ indaga~io qUE nos conduzira a este estudo:

como sio estruturadas as organizaç3es ? Fomos encontrar em

Mintzberg a síntese desejad~.

No Capítulo 3 estendemo-nos ao reSumo do avantajado livro

lhE- S t ..cw:.t..!.J.Li n 9 o f

político canadenSE.

On:.t.an..i 7at i Q.QS. de Mintzberg, cientista

que estudou durante 10 anos essa qUEstio.

produz i ndo a sér i e de I i vros denom i nada Ibg JheoLQ pf 0 0 . PpI i..c..!.-l

tlanagem.au..!;;. ~.;obre a Cloná I i ~;e de p o I í t i cas .rbe St r: IJr.;t ur.iru.L-p.f. Qr..9..all.J..Zoat..l..QJ1.S. faz par t e dessa sér i e. Nao é do n05SO conhec i men t o a

sua ediçio no Brasil, razio pela qual sentimos a necessidade da

apresenta~io dessE reSumo.

No Capítulo 4 apresentamos o objeto do nosso estudo o

Instituto Nacional de Previdincia Social - INPS.O SEU hom3nimo

INflS, que existiu entre 1967 e 1977, foi batizado com o nomE de INPS originároio ..

A anál ise realmente acontece no Capítulo 5, na tentativa de

VII

tratando de uma organizaçio complexa e da novidade dos conceitos

de Mintzberg.Nio sabíamos entio da sua aplicabilidade e nio havia

como retroceder: tínhamos despendido um tempo maior do que o

deseJado.Nessa fase evidenciou-se o dilema: desist ir diante da

constata~io de que cada parimetro do desenho organizacional~

apresentado por Mintzberg poderia ser objeto de uma tese

específica ou aplicar os seus conceitos, embora superficialmente?

Optamos pela ~ltima alternativa pois ainda permanecia a

curiosidade insatisfeita: afinal o que acooteceu com o INPS. em

decorrincia da Lei 6.439 ?

Esta pergunta nia tem apenas uma resposta. no

Capítulo 6, a perspectiva para novas pesquisas. fato que~ por si

VIII

ABSTRACT

The main subJect (Jf this work is organization design, ~.n

English expression, meaning the complex process o~ structuring

organizatioris. t hat involves more elements than

usually presented in organigrams.

We intend to develop the analysis of an organization: the

Instituto Nacional de Previdência Social - INPS. that had lJeen

e:reated by the Law nQ 6.439, in Sept€·:mber the first, 1977,

the methodology of studying a particular case.

I.1sing

The information collected had been used IJnder Henry

Mintzberg's the theorical framework.

lhe Chapter 1 can be divided in IntrodlJct i on, Methodology

anti Opérac i e>na 1 Definition of Concepts/Terms.We present, in

Methodolo9Y, Operational

the way we pl.1rposed to develop the search.We define

Concepts/Terms, proper to organization area of study,

proper to INPS and proper to the choosen social policy - social

seguI" i t~.:I.

In Chapter 2, Literature's Criticai Revision we dare present

two e:<cellent revisions from famous authors: one from Pugh,

Hickson and Hinings and the other from Mintzberg, in order to

show t hat the al.1thors who write about organizations present é\

partial abolJt

view of complex thing that one organization is.They talk

formal strlJctlJl"e, ~;tructlJr\;: , env i rOfllE:nt ,

té.'chnolo9Y f-:tc.

In Chapter 3 we try to abridse Mintzberg 's ideas 50 widely

IX

this qllE:stion dl..tring ten years, writin~J J~be lbeonl of M.aniU..l.f:.lll.fõ:.[l.t..

Pol jC\,l, compcsed of 8 books.Jbe Structur ....

uw

of ..Q.r:...<u\.O.ii.·at j<Jn"'í i 5

one: af tbese bocks.

In Ch<it.pter 4 prese:nt the Instituto Nacional de

Previd@ncia Social .... INPS, the arganization that lived between 1967-77 and tbe atber one that began in 1977, in conseqllencE of the Law nQ 6.439/77.

lbe analysis occllrs in Chapte:r 5, witb tbe attempt to apply Mintzberg's new ideas.

lhe qllestion wbat bappened witb INPS after the Law nQ 6.439 ?

doesn't have ·only· cne answer. but it opens, in Chapter 6. thf:': perspective for new search, fact by itself, tbat would Justify this present study.

x

ÍNDICE

Cap ít IJ 1 os Pág i na!-:;

t.

o

PROBL.EMA .. .. R .. .. • • • " • • • • • • • • • • • .. • • • • • • • • • • • • • • M • • • • • • • • A " • j,

1.t Introduç:ão

.

. .

.

.

. . .

.

. .

. .

.

. .

. .

.

. .

.

.

.

. . .

.

.

. . .

. .

1

1.2 Metodologia

....•...•.

..

-

... .

1.2.1 Levantamento de: Dados 6

t.2.2 Análise de Dados

1.2.3 Síntese

. . .

.

. . .

.

. . . .

.

. .

.

..

.

.

. . . .

. .

. .

..

.

.

10

t.3 Definiç:ão Operacional de Conceitos/Termos... t0

1.3.1 Conceitos/Te:rmos Prdprios da ~rea de Organizaç:ão 11

1.3.2 ConcEitos/Te:rmos Próprios da Política Escolhida 15

1.3.3 Conceitos/Termos Prdprios da Organizaç~o INPS ••• 19

2. REVIS~O CRÍTICA DA LITERATURA

. .

.

.

. .

.

.

.

.

.

.

.

.

..

. .

.

. . .

2.1 A Revisão de PIJgh 7 Hickson e Hinings

.

.

. . .

. .

. .

.

. . .

24

2.2 A Revisao de Mintzberg

.

. .

.. ..

.

.. ..

.. ..

..

.. ..

. .

..

..

..

"

.

.

" "

..

..

..

..

.

" 2B

~~. 3 A Contribuiç:ao de Galbraith

...

.. .. .. .. 101: .. .. li ti .. .. • n 32

2.4 A Contribu(ç:ão de Waterman, Peters e Phill ips. "

.. .. .. ..

..

34

2.5 A Contribuiç:ao de: Re:zende

.. .. .. ..

..

.. ..

..

..

.

..

.. ..

..

.

..

.

..

..

.

.

..

..

..

"

..

37

3. O DESENHO ORGANIZACIONAL NA ABORDAGEM DE MINTZBERG 40

3.1 O Autor e: sua Obra

.. .. ..

..

.

..

.. ..

..

..

..

..

.. ..

..

..

.. ..

.

..

40

3.2 A Estruturaç:ão das Organizaç:ies 4:1.

3.2.1 Os Mecanismos de Coordenaç:ão . . . . • a." . . . .. 42

3.2.t.l Ajuste M~tuo .. _ • .. • • .. • • • " n _ " • " • • " • _ .. .. .. .. • " • • ..

3.2.1.2 Supervisio Direta 43

3.2.1.3 Padronizaç:ao:por processo.produto p

habili-cl ad f~. " .. ti ft . . . . _ . . . " '" . . . " . . . l i " . . . " . . . " 4~~

.:;;..--4.

3.2.2 As partes Básicas de Organização

-

. . . .

.

.

.

.

.

.

.

. .

.

3.2.3 A Organiza~ão como um Sistema de Fluxos

. . . .

.

. . .

3.2.4 Os Parimetros do Desenho

. . .

.

.

.

. .

. . .

. .

.

3.2.5 Os Fatores Contingenciais : Análise

. . .

.

. .

.

.

.

.

3.2.5.1 Idade e Tamanho

3.2.5.2 Sistema e T~cnico

. . .

~

. . .

.

.

.

. .

.

. . .

3.2.5.3 Ambiente

. .

.

.

. . .

. . . .

.

. . .

.

. .

.

.

.

.

.

"

.

. . .

. . .

. . .

·

...•...•...••...•....

3.2.6 As Configuraçaes Estruturais: S{ntese

. . .

.

. . . .

.

A POLiTICA ESCOLHIDA

·

·

SOCIAL, PREVIDENCItíRIA

.

-

.

. .

.

.

. . .

4.1 Breve Histdrico da Previdincia Social

. . .

.

"

.

.

.

.

4.1.1 No Mundo

. .

. . .

.

. .

.

.

.

.

.

.

.

. . .

.

. .

.

. . .

.

.

. .

4.1.2 No Bras j 1

. . . .

.

.

. . .

.

. . .

.

. . .

4.2 O INPS originário: anteroioro à Lei n9 6.439/77

4.2.1 O seu Produto/Ser~iço

. .

. . .

.

.

.

. . .

. .

.

.

.

. . .

.

.

. .

4.2.2 Organização

.

. . .

.

. .

"

.

. . . .

.

. . .

.

.

.

XI

44 47 4B 5i 52 53 54 60 60 60 62 70 7:1.

7 "" ... 1

4.2.3 Sintese das Atividades na Linha de Beneficios •• 80

4.3

A Lei n9 6.439/77 e o novo INPS • • • • • • • • • • • • • • • • • u • •

5. APLICACaO DOS CONCEITOS DE MINTZBERG AO INPS

5.1 Os Mecanismos de Coordena~ão

.

.

.

. . .

.

. .

.

. . .

.

. .

.

. . .

5.2 Os Parimetros do Desenho • • • • • • • " • • • • • • • • Q " U • • • • • • • •

5.2.1 Especializaçio de Trabalho

. . .

.

. . . .

. .

. . .

5.2.2 Grupamento de Unidades

.

.

. . .

. . .

.

.

. .

.

. .

.

. .

. .

. .

5.2.3 Tamanho da Unidade a • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

5.2.4 Treinamento ~ Doutrina~io

. . .

.

. . .

.

. . .

.

C' ,., S::'

... 1 • Co • • ;;J Sistema

5.2.6 Ligao;:ões

dE.' Planejamento e Controle

• • • • • • • • • " • • • • • • n _ " n _ a • • • n _ n a n a . • • • • n "

XII

5.2.7 Descentral ização

. . .

.

. . .

. . .

. .

. .

.

.

.

.

.

105

5.2.8 Formalização do Comportamento 106

5.3 Fatores Contingenciajs

. .

.

.

.

.

.

. . .

.

. . .

.

. . .

.

.

.

j,07 5.3.t IdC:l,de e Tamanho ft • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 107

5.3.2 Sistema T~cnico 108

5.:i.3 Ambiente • • • • • • • • • • • • • • • • ~ • • • • • • • • u • • • • • • • • • • • • • ti j,

5.3.4 Poder 112

5.3.5 Aplicaç3es'dos Conceitos de Mintzberg ~

Previdência Social ••••••••••••••••••• 113

6. CONCLUSOES •••••••••••••••••••••••

XIII

RELAÇ~O DE QUADROS

Quadro I - Uma Nova Imagem da Organizaiâo.

Quadro 11 - As Cinco Partes B~sicas da Organizaçio.

Quadro 111 - As Configuraç3es Estruturai~

XIV

RELAÇ~O DE ANEXOS

1. LEi nQ 6.439, de 19 de setembro dE 1977 - Institui o Sistema

Nacional de Previd€ncia Social - SINPAS.

Decreto _nº de 15/07/77 - Institui o Programa de

Melhoria do Atendimento - PMA.

3. Decreto nº 86.213, de 15/07/77 - Regulamenta a concessio de

G~atifica~io de Atendimento e Habilitaçio Previdenciirios.

Decreto-Lei nQ 1.8777 de 15/07/77 - Inclui a gratificaçio no

Anexo 11 do Decreto-Lei nQ 1.341, de 22/08/74.

4. Portaria INPS/PR n_ o 83, 15/02/82 - Designa servidores para

compor a EqUIPe de Coordena~io Geral do Projeto de ·Implantaç~o

do PMA.

5. Mensagem nQ 66 de 27/05/1977 - Encaminha ao Presidente da

Rep~blica o projeto de lei qUE institui o Sistema nacional de

Previdência Social - SINPAS.

6. O Planejamento no INPS originário.

7. O Custeio no INPS originirio.

8. Organogramas Relativos ao INPS originário.

-1-i .

o

PROBLEMA

i.1 Introdu\;:ão

Warren 8ennis apresenta uma hipdtese evolutivBp seglJ.ndo a ·

qual,

Hcada e todas as ~pocas desenvolvem uma forma organizacional

que ~ mais adequada ~ lndole daquela ~pocaH e que Ucertas

mudan~as sem paralelo estão ocorrendo, as quais tornam

necess~rio revitalizar e reconstruir as nossas

or9aniza~8es.H (1)

Gercina Alves de Oliveira comenta que essa proP05i~ão de

Bennis deixa entrever duas id~ias:

como lJ.ma _{inven~ão moldada pela}

caracter(sticas ambientais-temporais;

b) a id~ia de mu~an~as extraordin~rias ocorrendo no ambiente mais

(2)

amplo, Justificando a mudan~a organizacional.

Constatamos, por essas afirma~3s, que or9aniza~aEs vêm

sendo criadas ao longo do tempo; em outras palavras,

organiza~aes podem ser vistas como uma inven~ão social.

A id~ia da QFganiza~âo vista como uma Hinven~ioH leva-nos a

concluir pela intencional idade da sua construção, de um desenho

propositalmente elaborado, e aI reside nossa curiosidade: como

i sso ~ fe i t o ?

(1) Benn i s, Warren G. De"ienv~ru;:ot o QL!1.r.1.o i ;;;;'\1"" i ooz1.1 : =PJ.íL..

(2)

c...a.t

IJ O;; ;; a • Q t:: i 9 E n s (:> P f;: r <'j p (:> c t Í\' a <:; .. E d i t o r a E eI 9 a r d B I ij c h e r ,

Ltda, São Paulo, 1972p PrEf~cio.

01 iVé:ira, Gerc iDa AlVES de, I:>,,~eíeo~'iruento

Teor i j:~ e Di Q(.:l.n..ó..s.ti.c.C.. Funda~ão Geb.i1 i o Janeiro, 1979, p. 37.

o

r q i71 n i A·: i;l, ~j .. Q.D.1l1..!L

-2-Como bem questiona Galbraith. se as or9aniza~3es surgem

naturalmente. por que dever {amos desnh~-las

?

A expectativa ~ de

que, assim fazendo, as organiza~Ses resultantes de um desenho

planejado tenham melhor desempenho do que aquelas que emergem

(3)

e:<pon t aneamen te.

Sem pretender concluir que uma organiza~io resultante de um

desenho previamente elaborado tenha melhor desempenho do que

aquela resultante da reuniio espontlnea de pessoas para a

consecu~io de fins partilhados. temos que concordar que um dia o

homem de planejamento e or9aniza~io se depara com o problema do

desenho organizacional a ser obtido para uma situaçio especifica:

crescimento da organiza~io provocando o seu desmembramento em

organiza~ies menores (caso da cria~io do SISTEMA NACIONAL DE

PREVIDÊNCIA E ASSISTÉi:NCIA SOCIAL SINPAS);

organiza~ies v~rlas sob um comando dnico (caso da fusio dos

antigos Institutos de Apo~entadorias e Pensies, r eSlll t ando no

INPS origln~rio); criaçio de nova organiza~io; transferincia de

uma para outra ou partes de uma para outra, por simples decisio

política.

Embora amplas, as disserta~Ses sobre os processos de

i nt egrCl.i;;:ão vertical 01J. _{horizontal como.} por e:·:emp lo. a dG:

Nogue i ra c/e Faria. nio nos parecem slJf I c i entes para eNP 1 i c: ar os

(4)

fen8menos de organiza~ão e reorganiza~ão7 a~ima mencionados.

---~---(3) Galbraith. J a y R .. Q.c....qan..L-:i.\.t..iQ [l Q fõ:..SLqo,. A d c/ i s~; a n .... W f:: 5 1 e y •

P'lb 1 i sh i n9 Campany. Reading, Massachusetts. 1977. p. 4 ..

( 4) Far i c\. A. Nog ue i no\, d e ~~.r:.g.~[l i ;;~c: ã o de E.nl.presas" L i vros

19777 PP 34·-?~? ..

-3-Persiste a indagaçio: ao integrar organizaç5esr vertical ou

horizontalmente, como isso ser~ feito?

Ser~, como questiona Mintzberg, que a organização é mera

coleção de partes integrantes, ls quais os elementos da estrutura

podem ser adicionados ou das quais podem ser retirados l vontade,

ou existe o pressuposto contrário,

organizacional está relacionada •

escolhermos esta ~ltima proposição,

que a efetividade

estruturaç~o ldgica

?

Se

quais os elementos que

(5)

integrariam a chamada estruturaçio ldgica

?

Um

fato de grande relevância propiciou-nos o exemplo

concreto para desenvolver as pesquisas e estudos que trouxessem

Esclarecimentos a essas indagações: a reorganização da

Previdªncia Social, provocada pela Lei 6.439, de 12 de setembro

ele 1977.

Essa Lei instituiu o Sistema Nacional de Previd@ncia e

SINPAS, sob a orientação, coordenação 0~

controle do Ministério da Previdência e Assist@ncia Social

MPAS, com a finalidade de integrar as atividades da~ entidades

(6)

que configuram esse sistema,' dentre as quais destacamos o INPS.

COMO poderemos observar, foi conservado o nome

INPS,

mas

dificilmente afirmar que se trata da mesma organizaçio.Para

ma i ar clareza, IJt i

1

i zaremos os nomes I~PS ar i 9 i n<ir i o E~

1.1.ie.S.

"'r, f i m

de diferenciar as duas organizações existentes antes e apds a Lei

(5) M i n t zb er 9 , Hen nJ O..r:.g.an..iz.a.tJ..c.D..--l2p _s i _{grl : E~sh} i _{po ar EU. ?}

Harvard Business Review,.~an - Feb 1981, New.York.

-4-nQ 6.439. respectivamente.

Por tratar-se de organização extremamente complexa.

abordaremos t~o somente a ~rea de benefIcios. no per(odo de 1977,

inIcio da vigªncia da Lei 6.439. a 1981, quando foi

(7)

Programa de mRlhoria de Atendimento ao P~blico - PMA.

c.riado o

Esse Programa, institu{do pelo Decreto nQ 86.214. de 15 de

julho de 1981, evidencio~ o retorno da atenção do Governo para o

INPS.sio da mesma data o Decreto-Lei nQ 1.877 e o Dec.reto nQ

86.213. todos voltados para o INPS.

Em cumprimento ao Decreto "Q 86.214/81. o Presidente do INPS

designou servidores, mediante Portaria, para coordenarem oito

subproJetos que foram devidamente desenvolvidos, inclusive com a

(8)

nossa participaçia.

Parte dos dados utilizados nesta monografia ~ fruto desses

subproJetos, dos quais destacamos:

• sUbprojeto 01 - Alteração Estrutural;

• subproJeta 05 - Revisia de Rotinas, Fluxos e Formulários;

• subproJeto 16 - Avaliaçio do Atendimento.

(7) Veja Anexo 2.

-5-1.2 Metodologia

Tradicionalmente. o estudo de caso tem sido considerado como

um tipo de an~lise qualitativa. um meio de ordena~io de dados

sociais.

Sob o ponto de vista dos cientistas sociais. o estudo de

caso como este que nos propomos real~zar n~o ~ científico. desde

que' a reflexio acerca de uma situa~io específica n~o permite a

generaliza~io.Alia-se a este fato a dificuldade de se interpretar

(9)

entrevistas e observa~;es. sem preconceitos ou subJetivismos.

Os próprios cientistas sociais. porém. nos motivam a

continuar o estudo ~e caso. ao afirmar que

H • • • a pesquisa moderna deve rejeitar como uma falsa

dicotomia a· separa~io entre estudos qualitativos, ou entrE

pontos de vista estatisticos e nio estatísticos. A aplica~io

da matem~tica ~ sociologin nie ga~ante o rigor da prova mais

do que o uso do iosight garante a significincia da

pesq1lisa." (10)

Podemos estender ~s demais ciincias sociais.

administra~io. o que foi afirmado acerca da sociologia.

Além disso. mostram que.

"a partir da an~lise. de uma organiza~;o como um todo,

compara~;es poderio ser feitas entre organiza~ies que tenham

diferentes tipos se supervisio. diferentes tecnologias, ou

operem em ambientes diferentes."(11)

(9) Lobos. JI.11io A., COJll.J2.Ort _{amento Organj;.:.acjQllal. Editora Atlas'}

S.A •• sio Pa~lo. 1978. vaI. 1. p.21.

e H a t t, P ~\ U I o K..

tif.

t o ti O L-f:JllL.-.... P-'E .... ·, !;iS!J...i.sJ.\.

(10) Goode. William J. s.o.~. Companhia 1977. p. 398 ..

Editora Nacional, Sio Paulo. 6 a Ediçio,

-6-Essa compara~io s6 ser' poss(vel quando pessoas, detendo um

conjunto de Informa~8es a respeito de uma determinad~

organiza~io, procurarem desenvolver um estudo a seu respeito.

Quando estudos semelhantes forem feitos acerca de organlzaç8es

cong~neres e diferentes de alguma forma significante, poder-se-g

partir para compara~5es e daI para generaliza~5es, abstraç5es e,

finalmente, teoriza~io.

Segundo Goode e Hatt, para se obter dados holisticos em

termos de determinada unidade escolhida, pode-se usar todas as

t~cnicas utilizadas por qualquer outro modo de ordena~io de dados: entrevistas, question~rios,

(12)

relatos de outros c~sos etc.

autobiografias, documentos,

D~talhamos, .a seguir, as fase~ cl'ssicas de uma pesquisa:

levantamento de dados (primirios e se~und'rios),

dados e s(ntese ou conclusio.

1.2.1 Levantamento de Dados

A pesquisa visou o levantamento de dados relativos:

a) aos motivos que fundamentaram a mudan~a da estrutura do INPS,

bem como dos crit~rios utilizados para isso;

b) ~ estrutura atual, isto ~, a que resultou da mudan~a provocada

pela Lei 6.439;

c) ~s conseqUlnclas da mudan~a •

-7-Com essa finalidade foram realizadas entrevistas envolvendo

elementos que participaram do processo de reorganizaçio. tanto na

idealizaçio da mudança, como na sua implementaçio.

Foram realizadas ao todo 13 entrevistas com dirigentes do

INPS, nesta fase preliminar: 5 a n(vel de Direçio Geral DG

(Secretirios e Assessores) e 3 a n(vel de Dire~io Regional - DR

(Superintendentes e Secretirios Regionais> e, al~m disso, foi

ouvida a palavra do Dr. Celso Barroso Leite, criador do Centro de

Estudos de Previd&ncia Social - CEP e autor de in~meros livros

sobre Previd&ncia Social.

Essas entrevistas foram abertas, isto ~, nio estruturadas.

visando a obterinformaçBes para a elaboraçio de question~rio a

ser enviado • S~perintend@ncia do INpS em Sio Paulo, escolhida

para servir de base. pesquisa, pelo fato de representar cerca de

40 ~ do movimento de beneficios do INPS a n(vel Brasil. possuindo

uma variedade de drgios de execuçio desde o maior at~ o menor.

o

Secretirio Regional de Benef(cios em sio Paulo encaminhou

o question~rio aos drgios de execu~io.No per(odo da pesquisa sio Paulo contava com 91 Ag&ncias e i7i Representa~Bes da Previd&ncia

Social.Das 21 Agincias,.s quais foi enviado o question~rio, 6

enviaram respostas~ das 14 RepresentaçBes. apenas 5 o fizeram.

Obtidos esses dados primirios, a pesquisa se estendeu aos

dados secundirios, tais como exposi~io de motivos.

publica~Bes da Prevldincia Social. relat6rios e~c. Sio eles~ (13) • Mensagem nQ 66, de 1977. Mensagem do SINPAS~

. .

(14) • Lei nQ 6.439. de 1Q de setembro de 1977~

• Decretos nQ 86.213 e 86.214. Decreto-Lei nQ 1.877.

(15)

1981;

-8~'

todos de

Regimento Interno do INPS origin~rio. aprovado pela PT/MTPS nº

3.283. de 18 de setembro de 1973~

• R~gimento Interno do INPS. aprovado pela PT/MPAS n9 1.131. de

1978;

• An~llse Institucional e Plano de A~io 1979/1985. publica~io do

INPS;

Pesquisa direta que fundamentou a An~l Ise Institucional acima

citada;

• Pesquisa realizada pelo subproJeto Avalia~io do Atendimento. do

PMA.

Análise de Dados

De pOS5e das respostas ao question~rio enviado a sio Paulo.

passamos l fase de an~lise • .

A . tabula~io revelou que. numericamente. nio foi atribuído

maior destaque a qualquer resposta.

Exemplificamos: para a

1ª.

questio (Quais as conseqUincias

da Lei 6.439 na área de benef{cios) houve 17 respostas

diferenciadas. contra 3 iguais que evidenciaram que os Institutos

---~---(14) Veja Anexo 1.

--9-tiveram suas atr i blJ. i t;ões específicas d istr iblJídas. A

especificidade das atribuições foi encontrada também nas

respostas ~s outras questies.

A quest~o nQ 2 (Quais as vantagens que a Lei propiciou no

desempenho do INPS, na área de benefícios) obteve 5 respostas

favoriveis, pois, em conseqUincia ~ Lei 6.439, cada Instituto

pôde trabalhar eHclusivamente numa só área.Com i st o, a

especificidade de atribuições já atinge 8 indicaç:ões como

resultado favorável da referida Lei, a nível de atuaçio do INPS

na Direçio Geral e Regional.A nível de eHecuç~o, porém, nio houve

uma resposta que obtivesse mais de uma indicaçio, variando desde

U ma / or possibilidade na soluç:~o dos problemas, com normas

dirigidas ~ áreas de benefíciosH

, at~ unenhuma vantagem até o

presente, aguardando estruturaN. Com isto, a especificidade

atinge 9 indicaçies.

A quest~o nQ 3, (Quais as desvantagens que a Lei desencadeou

no desempenho do INPS), traz 5 indicações de que nio houve

desvantagens, contra afirmaç:ões de que foi um desastre total e.

por outro lado, a ponderaçio de que houve auslncia de medidas

paralelas para a melhoria de condições de trabalho e de incentivo

aos serVidores de baixa remuneraç:io.

Quanto ~s questões nQ 4 (Sugestões a serem feitas no tocante

ao desempenho do INPS) e nQ 5 (como podem ser vistos os efeitos

dessa Lei sobre o beneficiário) seria necessário arrolar todas aC •

.,

respostas, pois foram todas diferenciadas,. variando desde NO

- -10-Deixamos registrado aqui o conflito que as respostas encerram

f.:' 'transfer imos para o C(';\P ítulo 6 as concll.,tsoes referente!!, à

pesquisa. tendo em vista a an~lise. ainda a ser feita, sobre O .,'

...

conceitos de Mintzberg, quando apl icados aoINPS. objeto do

Cap ítulo 5.

1.2.3 Síntese

A síntese. na verdade. constitui-se do Capítulo 6. com as

conclusões sobre as vantagens e desvantagens do novo desenho

organizacional. apresenta~io de problemas levantados e hipdteses

a serem verificadas com novos estudos. possive)mente projetos.

t.3 Defini~io Operacional de Conceitos/Termos

NA

terminologia universal de um campo de conhecimento

cientifico parece ser, de fato. um dos mais significat ivos

indicadores da maturidade desse campo como ci@ncia.Parecey

também. que sd pela pesquisa emp{rica ~ poss{vel chegar a

essa universalidade.

Infelizmente, esta tem sido uma das grand~s dificuldades das

ci€ncias sociais que, um sciculo apds terem sido erigidas a

essa categoria. nao dispõem. ainda. de uma terminologia

concept1lal incontroversa."(16)

i o que se passa. ~amb~m. com a administraçio.O est~gio da

maturidade desta irea de conhecimento ~ bem configurado quando

necessitamos utilizar dois termos b~sicos da ~rea de concentra~io

deste trabalho: organiza~io e estrutura.

Como observa Galbraith.

Norganiza~io e estrutura da organiza~io sio termos que todo mundo compreende at~ que algu~m lhe pe~a a definiçio."(17)

U,6) Oliveira. Gercina Alves de OE ... t: .. i..t, .. , PP. 22--23.

"" i

1-Ou. com Chiavenato,

NO conceito de estrutura ~ bastante antigo.Her~clito. nos

primórdios da histdria da Filosofia, j~ concebia o HI0₉0SH

como uma unidad~ estrutural que domina o fluxo ininterrupto

do devEr e o torna inteligível."(18)

O próprio Mintzberg, autor por nós escolhido como amparo

teórico devido ao seu interesse em sintetizar os conhecimentos

existentes acerca da estruturaçSo de organizaç8es, afirma:

Hapós a leitura de 200 livros e outros tantos artigos, nio

sei bem o que estrutura significa." (19)

Com relaçio ~ ~rea de política social escolhida,

previdenciária, a dificuldade nio ~ menor: proteçao social.

proteção individual, assistincia social, previd~ncia social

seguridad~ social, são conceitos presentes nos livros consultados soore o assunto.

A amplitude da organização em estudo, por sua VEZ, traz, na

~rea de beneficios, a dificuldade de se relacionar aquilo que E

relevante para o neófito em benef{cios, quer como fruto de

seguridade social, quer como resultado de um direito do trabalhou

1.3.1 Conceitos/Termos Próprios da ~rea de Organizaçio

Organ i za,.~ão

a) No sentido de Unidade ou Entidade Social

(18) Ch iavenato, Idalberto l.nJ:..L:..~lio __ ~_I~ji;\, Gr;'r:al di',\ é.d..nli n i s t.:J:~.ão. , Me Gr ;:\w-H i 11, ~l~~o P a 1.1 1 o. i 9fJJ, p. 32 i .

-·12-HUma organizaçio ~ uma unidade social dentro da qual as pessoas alcançam relaçies estiveis (nio necessariamente face a face) entre si, no sentido de facilitar o alcance de um conjunto de objetivos DU metas.H (20)

"Organizaç5es sio unidades sociais (ou agrupamentos humanos) intencionalmente constru{das e reconstru(das. a fim de atingir objetivos especificos.Incluem-se nesse conceito as corporaçies, os Ex~rcitos, as escolas, os hospitais,

igrejas e as prisies; excluem-se as tribos, as classesy grupos ~tnicos, os grupos de amigos e as fam(lias."(21)

"As organizaçies formais constituem uma forma de agrupamento ·social. qUE ~ estabelecido de uma maneira deI iberada ou

proposital para alcançar um objetivo espec(fico."(22)

"Uma organizaçio i a coordenaçio de diferentes atividades de contribuintes individuais com a finalidade de efetuar transaçies planejadas com o ambiente."(23)

a

termo organizaçio. significando um tipo de agrupamento r..ocial, tem para o estudante de administraçio. a 19l.1mas

implicações ~

19) o seu significado varia segundo a abordagem dentro da qual se enquadra o autor que o utiliza: cl<:~.ssi\.~a. hlJ.man i st a. estruturalista, contingcncial etc;

(20) St inchcc)mbe. Arthur L. Sor ial S.tructl.1nz and Q.r~sanJ..z.at.J..Q.n.s. •.

in Handbook of Organizations, James G. March (ed.) Chicago. Ill.Rand MacNally College Pl.1blishing Co •• 1965, p.i42.

(21) Par~;ons.

Glencoe,

Ta "1 c o t t • fi

t

i:

I) C t U r ~ a ruL.r..t:..Q.C~_Ln-ti.ru:U;:r..Jl

111., The Free Press. 1960, p.17.

(22) L i t t e-:lr Elr

• Josftph A. !J..r:..9 an i ('~~u..o.n.s...-L..sJ rl.1ct lu::.~_~.\Ud 8Eb~!J. •.

N.Y. Jonh Wil(7:Y & Son"!:;. Inc.: .. , 1963, pu 5.

( 23 > Lc\wr en c e Pau I R • e L.or sc h, ... h:\y W. Q_[L~.s.r.:.n~C) 1 \ I i ru.~ILt ... CL-1i~

~lr_$l.an .. .L.;·: i;l. c: ·õ ~ ~5 :_..J:li.ag_J:l .

.ó..!:i.!:. ..

ü.; .. CL-.~~[Q.. E d i t ("j r a E d 9 a r d B 1 ij c: h E~ r

~"13-29) o tipo específico de organiza~io que d objeto de estudo

pelo administrador ~ a formal, nio no sentido utilizado pelos

clá'!:1sicos, em oposi~go ~ informal dos humanista, mas aquela que

se caracteriza pelas regras, regulamentos e estrutura hierárquica

qUE ordenam as rela~SEs entre seus membros, j~ que se excluem

deste conceito as tribos, as classes sociais, os grupos itnicos,

os grupos de amigos e as famílias;

39> se a segunda implica~io ~ vál ida, podemos concluir que o

termo organiza~io pode ser substituído por empresa?

4Q) se a terceira implica~io tiver resposta afirmativa, como

denominar aquele drgio governamental Cple nio ~ empresa do

b) No sentido de Fun~io Administrativa

UComo parte do processo ad~inistrat ivo (como a previsio, o

comando, a coordenaçio e controle> significa o ato de

organizar, estruturar e integrar os recursos e os drgios

incumbidos de sua administraçio ~ estabelecer rela~Ses entre

eles e as atribui~aes de cada um deles. U(24)

P ar a GIl I i c k , organizaçio ci o estabelecimento da estrutura

formal de autoridade, atrav~s da qual as subdivisies de trabalho

sio integradas. definidas e coordenadas para o obJet ivo em vista.

Para Fayol, orgc\n i zaçio impl ica em constituir o duplo

organismo material e social da empresa.

--14-Estrutura

Baseando-nos em Chiavenato podemos dizer que "E s t r IJ t u r a é

q'Je subs i ~;t 1'::

di vers i'dade de mesmo com <:\

relac:ões."(25)

o conjunto formal de dois ou mais elementos p

inalterado. seja na nlúdanç:a. seja na

conte~dos. ou seja. a estrutura se mantém

alterac:~io . de IJm dos seus elementcls ou

Segundo Jean Viet. o conceito de estrutura significa

"a an~lise interna de uma total idade em seus elementos

constitutivos, sua disposiç:io. suas inter-relaç:ões etc ••

permitindo uma comparaç:io, pois pode ser apl ieado a coisas

diferentes entre si. Aldm do seu aspecto totalizante, o

estruturalismo é fundamentalmente comparativo".

Acrescenta, ainda,

"0 todo nio ~, de algtima maneira, a soma de suas

part~s ••• Para que haja estrutura é necessirio que existam

entre as partes outras relaç:ões que nio a simples

Justaposiç:io. e que cada uma das partes manifeste

propriedades que resultam da sua dependência em relaç:âo ~

totalidade.Portanto, h~ estrutura quando elementos sâo

reunidos numa totalidade e quando as propriedades dos

elementos dependem inteira ou parcialmente desses caracteres

da totalidade. Assim, toda modificaç:âo de um elemento

acarreta a mOdificaç:io dos outros elementos e relaç:ões".(26)

Outra vez, conforme ocorreu com o termo organizaç:io. temos a

influência da abordagem a que o autor se filia quando utiliza o

termo estrutura.

Desenho Organizacional

i um conceito que resulta da combinaç:io da definiç:io de

organizaç:io e de escolha estratégica. É concebido. ~5egl.lndo

Galbraith. como um

(25) Chiav(~nato, Idalberto Q.l2_a..!.:...Lt..u p. 321..

( 2 (.) V i ~~ t , ,J e a n t1cl!.:.td.o~.[.!a.tr._!.Lt.!.IJ:,i:.i..lJ..s.L~Jl.a :;i !~ i frs.l.C...Li'J.. oC:; R Q.c;..U.u..:a. y R i C)

-'15-"processo de decisio orientado ~ coerincla entre

objetivos para os quais a organizaçio existe, os padr3es

divisio de trabalho e a coordena~go entre as unidades e

pessoas que fazem o trabalho.(27) Simon afirma que

O .,·

...

a_{•·· .. "}

"todo mundo desenha aquele que idealiza cursos de açio

objetivando mudar situai'.~3es em outras preferidasu A

atividade intelectual que produz artefatos nio e

fundamentalmente diferente daquela que prescreve rem~dios

para um paciente ••• Desenho, assim definido. ~ o coraçio de

todo treinamento profissional; ~ a principal característica

que distingue as profiss3es das cifncias."(28)

Para Mintzberg, desenho envolve habilidade em alterar um

sistema, objetivando mudança de situaç5es para outras preferidas.

No caso da estrutura. significa girar os bot3es que influenciam a

divisio do trabalho, os mecan i smo~.. de coordenCl.çao.

portanto,. como a funcion<l, como

materiais, autoridade.

(29)

informa~~o e processos de decisio fluem alr'avés dela.

j .• 3.2 Conceitos/Termos Prdprios da Pol {tica Escolhida

~ com Celso Barroso Leite que podemos diferenciar os

conceitos de proteç~o social, previdência social

(30) social.

(~~7) Galbraith, Jay R.

o.e...t:.JJ:..u,

p. 5.

(28) Simon, Herbert The Sciences of the Artificial.

j.969, pp 55-,56.

(29) Mintzberg, Henry, ~e.cit., p. 65.

MIT. Pn:,:ss.

( 30) L e i te, C e I s o B a r I~ os () t:L.e.cc.t~ciú:L.S.QJ:..l.a.L....IJ.ll- .. Etl:.a;.Li..l, E d i ç Õ e s

L TR q são P al.11 o, 1. (77(3, p p. j, 6 .... ;;?;;!. f..: UUL!ãéc 1.110 oU "'.' E?r~í d f:.r.l.~

-,16,-Proteç:ão Social

Entende-se por proteç:ão social o conjunto de medidas de

can:\t €r soc i i:\ 1 destinadas a atender _{a certas necessidades}

individuais. principalmente àquelas que, não atendidas,

repercutem sobre os demais indivíduos e, em dltima anilise, sobre

a sociedade.i nesse sentido que se pode a~irmar que proteção

social ~ uma modalidade de proteção individual.

As necessidades de cariter social podem ser entendidas como

aquelas mais ligadas às condiç:~es de vida,.aos recursos de que

cada. pessoa precisa para consEguir um padrão existencial que a

sociedade considere aceitável, ou seja, um padrão mínimo de

vida.Sabe-se que esse mlnimo varia grandemente de paes para país,

de região para região, de classe para outra. por vezes dentro de

uma mesma classe e, at~ raro, de pessoa para pessoa.

Em condiç~es normais, os meios de vida correspondem aos

rendimentos e, para a grande maioria da humanidade conteporfinea,

o saldrio ~ a dnica fonte de rendimento.Assim, avançando um pouco

no conceito de necessidade de caráter social, podemos defini-la

como a qUE resulta da falta de salirio, ~uando El~ 'I~O exisl8

(invál idos, pessoas idosas, menores) ou deixa de ser recebido

(reclusão, desemprego, incapacidade etc.).ou quando temos de

enfrentar despesas para as quais o salário pode nio ser

su~iciente (nascimento de um filho, uma cirurgia etc.)

Segundo o prdprio Celso Barroso Leite, essa definição não e

.

c()l\\pleta, não tendo ele encontrado nenhuma que esgotasse o

c\s!:p.ln to.

-17,-previdência social, permite à sociedade atender a cert a~;;

necessidades essenciais dos indivíduos, mas sem a pretensio de

resolver todos os seus problemas.i certo que os limites da

prote~io social n~o sio rígidos ou seguer bem definidos, e mais. as medidas que integram variam de paes para pais: nem por

por~m, deixam de existir e de ser

~teis.-isso.

A iniciativa i nd i v i dlJa I OI). coletiva tem-se mostradn insuficiente para a cobertura de certos riscos porque quase nunca

consegue reunir, com a regularidade indispensável, o nl.Ímern

mínimo de participantes necessários à adequada distribui~io

desses riscos, para a sua efetiva cobertura.Essa in~;uf'ic iênc ia levou a sociedade a adotar medidas compulsdrias ef'icazes em lugar dos empreendimentos voluntários.

A prote~~o social nio se confunde com a previdência social nem com a justi~a social.A pr~vidência ri parte dela mu i to

importante. sim, a mais importante de todas, mas parte apenas.~ a PI~Ot eçio soc i a I que, ao lado de outros

imposto de renda,

jl.1sti~a social ..

Previdência Social

por exemplo, constitui

instrumentos como o

parte i nt eSJr<:\nt e da

A previdência social consiste basicamente num sistema de

SEgUY'O SOt~ i a I , complementado por programas assistenciais: conjunto de medidas destinadas a amparar as classes assalariadas

E outros grupos em emergências decorrentes da cessaçio do salário

--18-Assistência Social

Assistincia social traduz sobretudo presta~ies em natureza,

por vezes desligadas da idéia de contribui~50 ou, pelo menos, de

uma correla~50 precisa entre a contribuiç50 e o direito ~

assistência.

Seguridade Social

Conj~nto formado basicamente por previdincia social, ou,

melhor aindc.\, por seguros sociais mais

sociais.Seguridade social envolve, além disso, idéi~\ de

cobertura da popula~50 inteira.

dA economia colet iva ou seguro desenvolve-se quando. a

partir da matem~tica atuarial, se logram estabelecer leis

para o acaso, isto é, fixar. com relativa precis5o. as

necessidades globais de um grupo determinado. no que

respeita a certo risco em dada unidade de tempo.Calcul&-se a

probabilidade da ocorrência de fatos danosos. relacionados.

para usar linguagem técnic~, os casos favor~veis e os casos

poss(veis.

A

fraçâo dai resultante permite fixar a quota ou

a contribuiç5o de cada componente do grupo. repartindo entre

todos o que atingiriapenas algun~ deles.N

(31)

Bem-Estar Social

Conceito que prosperou em numerosos países. especialmente os

de lingua inglesa. n50 prosperando, entretanto, no nosso.A i dé i.:\

é,

a de um amplo· conjunto de medidas de proteç5o

individual e familiar a cargo do Estado.

-19-o

Conceito de Previdência Social no Brasil

No Brasil, a maioria interpretava previdincia social como o

todo formado pelos conceitos de seguro social e assistência

social.A id~ia dessas duas partes formando um todo esti presente

na Lei Orgânica da Previdência Social LOPS. que divide as

presta~~es em benefícios e servi~os.

A

assistência social foi-se afastando gradativamente do

significado de previdincia social, tendência que se faz sentir

mais nitidamente com a cria~io do Ministd~iD da Previdência e

Assistência Social - MPAS= previdência volta a significar seguro

social, uma vez que se refere, no caso. a programas custeados por

individuais diretas dos segurados. complementadas por

contribui~aes paralelas das empresas e pela contribui~io do

Estado.Assistência social. por seu turno. fica reserv&da a

programas que. embora custeados pelo Estado, normalmente

independem de contribul~es dos beneficiados.Dentro da

terminologia que o MPAS oficializou, conv~m atentar para o fato

de qu~ assistência midica ainda constitui, um tanto

paradoxalmente, urna presta~ffo previdenciiria.

1.3.2 Conceitos/Termos Prdprios da Organizaçio INPS

o

desafio aqui reside em se passar os conceito~/termos sem

excessivo detalhamento, isto ir converter em apresenta~io sucinta

aquilo de que o servidor da linha de benef{cios leva cerca de 5

-~0-Benef{~io: prestaçio pecuniiria exig{vel pelo beneficiirio.Pode

se~ de prestaçio ~nica. como por exemplo, o aux{lio-natalidade,

ou de prestaçio continuada, tal ~ o caso da aposentadoria.

Beneficiirlcis: sio as pessoas abrangidas

previd&ncia urbana, rural e do funcinirio federal.Classlficam-se

como segurados e dependentes.

Segurado: ~ o SEgurado quem exerce atividade remunerada, efet iva

ou eventualmente. permanente ou temporariamente, com ou sem

vinculo empregatício, a titulo precirio ou, nio.A ident ificaçio

dos yirios segurados tais como: empregado e empregador, (neste

caso podem ser urbanos ou rurais), o trabalhador autBnomo, avulso

ou temporário, o trabalhador em alvareng8, o conferente de carga

e descarga,

páginas 7,

o doméstico, o pescado~, o garimpeiro etc, ocupa as

8 e 9 do Regulamento de Benef(cios da Previdªncia

Social - RBPS.

Dependente: é dependente do segurado a esposa, o marido invilido.

a companheira mantida hi ~ais de 5 anos, os filhos sob qualquer

condiçio, menores de 18 anos, ou invilidos e as filhas de

qualquer condiçio, desde que solteiras, menores de 21 anos ou

invilidas. al~m de pessoa designada (nas condiçBes prescritas).

No citado Regulamento de Benef(cios, somente a descriçio do

dependente ocupa as piginas 9 e 10.

Cddigos de E5P~cie5: os benef{cios da previd@ncia social urbana,

inclusive os que obedecem a condiçBes especiais e 05 regidos pela

legislaçio do seguro de acidente do trabalho, 05 da previd@ncia

-21-bem como os pagamentos diversos efetuados ~ conta da Uni~oy

receberia um cddigo de esp~cie: 01 - pensio do trabalhador rural,

02- pensio por acidente de trabalho do trabalhador rural, e assim

por diante, at~ 97.

Valor do benefícios: pode ser fixo (auxíl io-natalidade, funeral

etc) ou vari~vel (aposentadorias, pensies etc>.Neste caso terio

uma renda mensal calculada de acordo com a esp~cie e a categoria

a que pertença o segurado (marítimo, ex-combatente etc).

Carincia: ~ o período correspondente ~ reali?açio de ndmero mínimo

de cqntribuiçies mensais, indispensáveis ~ percepçio, pelo

beneficiário, das prestaç8es previstas no regime de previdência

social.

Período b~sico de cálculo: o per(odo de contribui~~es

considerado no cálculo do valor do benef{cio.

Inscriçio: ~ a comprovaçio, perante a previdincia social, dos

dados pessoais e do exercício da atividade reconhecida pela mEsma

previdincia.A esse reconhecimento denominamos flliaçio; nem toda

atividade d reconhecida, como ~ o caso do jogo do bicho.

Perícia M~dica: ~ a aval iaçio da capacidade laborativa do

segurado/dependente.~ realizada pelo setor de Perícias Médicas do

INPS, enquanto que a assistência médica ~ realizada ~elo INAMPS.

Reabilitaçio Profissional: é o processo de integraçio de retorno

do incapacitado ao trabalho.Visa ao aproveitamento da capacidade

laborativa residual do acidentado no trabalho ou portador de

-22-Serviço Social: compreende prestação de assistincia

complementar de natureza educativa, preventiva e promocional do

benefici~rio que vive situação de risco social.

Contagem recíproca: o tempo de serviço p~blico prestado ~

administração federal direta e autarquia federal pode ser contado

para efeito de benefício, sob o regime urbano.

Direção Geral: setor normativo e de orientação, constituído pela

Presidincia, Assessorias, Secretarias e Coordenadorias, al~m das

Divisaes e Departamentos,na área de Administração.

Superintendincias: drgãos de direç50 regional, basicamente uma em

cada Estado da.Fede~açãoN

Divisão Local d~ Seguro Social: drgão de chefia dos Postos

di

Benefícios, nas capitais dos Estados.

Agincias: drgãos de execução, no interior.

Representaç5es da Previdência Social: firmas contratadas pelo

INPS a fim de prestarem serviços previdenci~rios, atrav~s da

orientação do INPS; 'de assistincia mddica, atrav~s do INAMPS e no

setor relativo ~ arrecadação e fiscalização, atrav~s do lAPAS.

Podem ser urbanas, quando cuidam dos benefícios do regime urbano

somente; rurais, quando se trata do regime rural, e total quando

de ambos os regimes: urbano e rural.

~.-2 REVIS~O

CRiTICA

DA

LITERATURA

A Internacional idade e diversidade de formaçio dos autore~

que

t@m

escrito sobre organizaç8es enriquecem o assunto. tornando

difrcil identificar a linha de pensamento digna de um estudo mais

(32) cuidadoso, conforme a opiniio de Pugh, Hickson e Hinings.

Acrescentam, ainda. que o estudante de administraçio tem uma

dificuldade maior para selecionar a bibliografia referente ~ sua

~rea de estudos do que os seus companheiros de outras linhas de

conhecimento, pois o tempo decorrido entre o nascimento do estudo

sistem~tico da administraçio e os dias de hoje ainda nio foi

suficiente para destilar o que de melhor se tem escrito. Para

cobrir todo esse vasto campo. o estudante deve despender mais

tempo do que est~ apto a dar.

No caso do estudante brasileiro. h~ agravante de que nem

toda indicaçio bibliogr'fica est~ disponrvel. Se esta for em

I ingua estrangeira. acres~a-se a dificuldade da traduçio.

A indaga~io central deste trabalho - como as organizaç8es

sio desenhadas - levou-nos a consultar I ivros de teoria geral de

administraçio (Beatriz Wahrlichy Idalberto Chiavenato. Joio Bosco

l.odi); livros sobre an~lise orgc\n í zac i ona 1 (Charles Perrow.

Joseph A. l.itterer): livros sobre mudan~a organizacional

Bennis, Gercína de Oliveira. Fernando Achilles de Faria Mello);

sobre desenho organizacional (Jay Galbraith. Paul Lawrence e Jay

Lorsch)~ sobre estrutura matricial (Stanley

M.

Davis. Paul

R

---(3~!.) P ug h • D. S. • H i c k son 7 D .. ... 1 w e H i n i n g s , C • R • W.r...iJ;.U_~ __ !;.l[l.

Q.L.<u\.u..U~.LiJ.l~7 P e n 9 1.1 i n Modern Texts, Second Edit ion. 1970.

--24-Lawrence e Thomas J. Peters).

Essa consulta se estendeu a artigos publicados pela Editora

Informaçio em Ci&ncia Social Apl icad .. -\. Ltda. INCISA.

cadernos da Fundac;:io que serão c i tado",;

oportunamente.

Apresentaremos os sum~rios de duas excelentes revisSes

bibliogrificas e o det~lhamento das contribuiçiE5 de outros

autores. não inclu(dos nessas revisSes.

(33) 2.1

A

Revis~o de Pugh. Hickson e Hinings

Nesta revisão foi adotado o crit~rio de grupar os autores

segundo os diferentes aspectos das organizac;:ões. por eles

enfocados.

i bem verdade que isso leva a uma evidente simplifi~ac;:i07

pois um mesmo autor faz contribUic;:ões que podem ser inclu(das em

mais de um enfoque.

Nesta ótica, escritores passados e presentes podem ser

reunidos'" de acordo com o maior impacto de seus tn,:\b,:\lhos em

termos de estrutura, funcionamento. gerincia. elemento humano nas

organizac;:ies e a organizac;:ão na sociedade. Vejamos cada enfoque.

Estrutura

Na consecução de seus objetivos as organizac;:ies devem

desenvolver regulamentos sobre atividades tais como alocac;:ão de

t ar-efas. supervisão e coordenac;:ão. Tal regulamentac;:io cbnst itui a sua estrutura. Como essas atividades podem ser arl~anj<:1.da<:; de

....

25-virias maneiras, conforme o objetivo da organizaçio, o tamanho. a

localiza,âo geográ~ica a tecnologia de produçâo adotada etc.

virias sâo as estruturas conseqUe~tes.

Todos os autores aqui enquadrados sugerem que uma estrutura

adequada é vital para a eficlincia da organizaçio e deve ser

objeto de cuidadoso estudo.Dentre eles= Max Weber, Alvin

w.

Gouldner, Amitai Etzioni. Joan Woodward. Tom Burns € Eric Trist.

em eujos trabalhos os autores

Inst it'Jte.

o

Funcionamento das Organiza~3es

Ace i t c\ndo a PC)~;s i b i I i d<.-\de

incluem aqueles do Tavistock

do estabelE:c imento de ' .. una

tipologia de organiza,Ses, como sugerem os autores do trabalhos

em termos de estrutura. ser~ factivel pensar em analisar as suas

atividades? Ser~ possível

organizaç8es fazem?

dividir em categorias a (.1 1.1 i 10 que a~:;

V~rios esquemas tedricos apl iC~Veis. quer às organ i ~~aç:3e!:;

industriais. quer. mais amplamente.

a

todas as organizaçSes. têm

s.ido propostos ••

Os administradores. <:l,O analisarem as atividades

desenvolvidas em suas organ i ;~Cl,ções. acabam por estabelecer

categorias tais como: atividades auxil iares. de produçio. 1 inha e

de staff. administrativas e executivas etc".

Nest;,:\ 1 i ohCl, de r c\c i oe í n i o for'am feitas análises que

produzissem conceitos que pudessem ser

tais como aquelas de Henri Fayol. Chester 8ar'nard. Wight

-26-A Gerência das organizações

As organizaçSes. qu.isquer que sejam suas estruturas ou modo

operacional, têm que ser administradas. Sempre haveri o problema

de como administrar melhor. As tentativas de obter respostas a

esse desafio serio tio numerosas quanto os gerentes de cada

organizaçio, tarefa_

cada qual trazendo a sua própria individualidade ~

Os autores classificados neste grupo reconhecem que hi muito

em comum na maneira de atuar dos gerentes de organizaçio e buscam

salientar essas semelhanças.

Dentre os mais conhecidos temos Frederick W. Taylor. Mary

Parker Follet. Lyndall

F.

Urwick, E~F.L Brech, Herbert A.

Peter F. Drucker e Alfred p • Sloan Jr •• Todos buscaram

ingredientes para uma melhor administraçio, cada qual

sua contribuiçio.

trazendo

o

Elemento Humano na Organizaçio

Os escritores classificados nesta abordagem sio cientistas

sociais especialmente orientados para a an'lise do comportamento

das pessoas e seus efeitos em todo os aspectos da organizaçio.

Reconhecem que as organizações sio sistemas formados por seres

humanos interdependentes. Esse fato ~ reconhecido implicitamente

por muitos dos autores jJ citados e explicitamente por alguns. A

sua maior orientaçâo, contudo, tem sido para com o sistema

formal SEUS objetivos. os princípios que d~vem ser

-27-"

sistema deve funcionar. As pessoas tim sido consideradas como um

dos recursos essenciais para que a organlzaçio atinja os seus

objetivos, mas as pessoas sio, na verdade, uma esp~cie de recurso

muito especial.Elas nio somente trabalham para a organizaçio

elas sio a organizaçio.

o

comportamento dos membros de uma organizaçio afeta a sua

estrutura e funcionamento. bem como os princ{pios pelos quais sio

gerf:~nc i ados.

Os escritores enquadrados neste grupo sio cientistas sociais

orientados para a an~lise do comportamento das pessoas e seus

efeitos em todos os aspectos de organizaçio.

George Elton Mayo fundou o Movimento das Relaçies Humanas

que deu destaque ao homem social, fundamentando a id~ia de que

trabalhadores e administradores devem ser compreendidos, antes dE

mais nada, como seres humanos e a organizaçio entendida como um

sistema natural um organismo cujos processos dever~ ser

estudados de forma prdpria ao inv~s de sistema formal

mecanismo elaborado para atingir fins espec(ficos.

A Organ i z<:\çio na Soc i ed <":\d e

As organizaçies nio existem no ~ter.As press8es de uma

economia de mercado, de decisies pol{ticas, de restriç8es

etc. afetam as organizaçies.Elas tim que estar em conformidade

com as necessidade e padries baixados por outras instituiç8es qUE

nio elas próprias.

A rec{proca ~ verdadeira: muitos escritores tim tentado

demonstrar o quanto a natureza das organizaç8es tem mudado a

Estio neste grupo: Jê'.mes Burham, Galbraith.

2.2

(34) A Revisio de Mintzberg

A literatura que primeiro se

-28-Kenneth Doulding,

ev i denc i Oll na área da adm i n i stt~ aç:ão, segundo Mintzberg, focalizava a estrutura formal~

aquela relaç:io documentada, oficial, entre os membros da

orga~izaç;o.Duas escolas do pensamento administrativo dominaram a

I iteratura ~t~ a d~cada de 50: uma preocupada com a supervisâo

direta, a olltra, com a padronizaçio.Na primeira, M i ntzbenJ

enquadra Henri Fayol e seus seguidores da lingua inglesa, Lyndall

Urwick e Luther Gulick.Esses escritores popularizaram termos tais

como uunidade de comandou, e ualcance de

controle", significando, respectivamente, a noçio de que um

subordinado deveria ter um sd superior, a linha direta de comando

do chefe através de sucessivos

subordinados at~ o trabalhador e o n~~ero de subordinados que se

reportam a um ~nico superior.

A

escola baseada na padronização divide-se em dois grupos:

a) na América, Frederick W •. Taylor, liderando o movimento da

administraç:io cientifica, preocupado com a

conte~do do trabalho operacional de trabalhadores em minérios de

b) na Alemanha, Max Weber enfatizou a formalização das atividades

por regras, descrição do trabalho e treinamento.