NARLON GUTIERRE NOGUEIRA
O EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS REGIMES
PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES
PÚBLICOS E A CAPACIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS PELOS ENTES FEDERATIVOS
O EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS REGIMES
PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES
PÚBLICOS E A CAPACIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS PELOS ENTES FEDERATIVOS
Dissertação apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Direito Político e Econômico.
ORIENTADORA: PROFª. DRª. ZÉLIA LUIZA PIERDONÁ
N778e Nogueira, Narlon Gutierre
O Equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e a capacidade de implementação de políticas públicas pelos entes federativos / Narlon Gutierre Nogueira. São Paulo, 2011.
365 f.; 30 cm
Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico) – Coordenadoria de Pós-graduação, Universidade Presbiteriana Mackenzie, 2011.
Orientadora: Zélia Luiza Pierdoná Bibliografia : f. 287-295
1. Previdência social. 2. Regimes próprios de previdência social dos servidores públicos. 3. Equilíbrio financeiro e atuarial. I. Autor. II. Título.
O EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS REGIMES
PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES
PÚBLICOS E A CAPACIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS PELOS ENTES FEDERATIVOS
Dissertação apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Direito Político e Econômico.
Aprovado em _____/__________/_____
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________ Profª. Drª. Zélia Luiza Pierdoná - Orientadora
Universidade Presbiteriana Mackenzie
___________________________________________________ Profª. Drª. Sônia Yuriko Kanashiro Tanaka
Universidade Presbiteriana Mackenzie
___________________________________________________ Prof. Dr. Helmut Schwarzer
A Deus, que tem me abençoado com novas oportunidades mesmo quando elas já parecem distantes e improváveis, e que me fortaleceu para vencer essa longa e difícil jornada.
A Raquel, Amanda e Giovana, por terem suportado os momentos de ausência, ansiedade, angústia e, finalmente, alegria e alívio, durante esses dois anos de Mestrado. Vocês são especiais em minha vida.
Aos meus pais e avós, por terem se empenhado em me oferecer o que de melhor poderiam dar.
À Graziela Ansiliero, da Coordenação-Geral de Estudos Previdenciários, que me auxiliou na coleta dos dados estatísticos sobre o perfil dos segurados ativos dos RPPS, apresentados na seção 3 do capítulo 5.
Aos autores citados ao longo desta dissertação, pois de uma forma ou outra abriram trilhas do conhecimento pelas quais pude caminhar em minha pesquisa.
Aos funcionários do Mackenzie, sempre prontos a nos atender, em especial ao Renato, da Secretaria de Pós-Graduação.
Aos professores do programa de Mestrado em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie, por terem me proporcionado um novo despertar intelectual, vislumbrando horizontes antes pouco conhecidos.
“Doravante e sempre mais, em todos os países, governar não significa tão-só a administração do presente, isto é, a gestão de fatos conjunturais, mas também e sobretudo o planejamento do futuro, pelo estabelecimento de políticas a médio e longo prazo.”
Estudo sobre os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos no Brasil, com ênfase no equilíbrio financeiro e atuarial. Analisa a relação entre o conceito de cidadania e os direitos sociais, e o processo de constitucionalização e afirmação destes no âmbito do direito internacional. Descreve o surgimento e a consolidação do direito à previdência social no mundo e os modelos de seguro social e seguridade social. Estuda a evolução da previdência social no Brasil, enfatizando suas relações com a esfera política, social e econômica. Aborda a crise e as reformas dos sistemas previdenciários, ocorridas nas últimas décadas, em especial nos países da América Latina e da Europa. Analisa o processo político e o conteúdo das reformas previdenciárias no Brasil. Estuda o surgimento e evolução dos regimes de previdência dos servidores públicos no Brasil, em seus três períodos principais (até 1988; de 1988 a 1998; após 1998), e suas relações com o regime jurídico de contratação dos servidores. Detalha o princípio constitucional do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência. Estuda os conceitos de políticas públicas. Sustenta que a construção do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos deve ser tratada como uma política pública de Estado. Analisa a situação atuarial dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos civis no Brasil, em todos os entes da federação que os adotaram, construindo indicadores a partir da relação entre déficit atuarial, receita corrente líquida, despesas com pessoal e quantitativo de servidores ativos e inativos. Aborda questões que impactam o equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos e que poderão ser consideradas em futuras reformas.
Study of the systems pertaining to social security of public employees in Brazil, with emphasis on financial and actuarial balance. Analyze the relationship between the concept of citizenship and social rights, and the process of constitutionalization and the affirmation of international law. Describes the emergence and consolidation of the right to social security in the world and models of social insurance and social security. Studies the evolution of social security in Brazil, emphasizing its relations with the political, social and economic. Addresses the crisis and reforms of pension systems, occurred in recent decades, particularly in Latin America and Europe. Analyze the political process and content of pension reform in Brazil. Studies the emergence and evolution of security systems for public servants in Brazil, its three main periods (up to 1988, from 1988 to 1998 and after 1998), and its relations with the legal hiring servers. Details the constitutional principle of financial and actuarial balance of pension schemes. Study the concepts of public policy. Argues that the construction of financial and actuarial balance of pension schemes for public servants should be treated as a public policy of the State. Analyzes the situation of the pension pertaining to social security schemes of civil servants in Brazil, in all the entities of the federation who have adopted them, constructing indicators based on the relationship between actuarial deficit, the current net revenue, staff costs and quantity of active servers and retireds. Addresses issues that impact the financial and actuarial balance of pension schemes for public servants and that may be considered in future reforms.
GRÁFICO DESCRIÇÃO PÁG.
1 Ano de Instituição dos RPPS pelos Estados e Municípios 161
2 Segregação da Massa - Evolução Hipotética do Plano
Previdenciário 203
3 Segregação da Massa - Evolução Hipotética do Plano
Financeiro 204
4 Resultado Previdenciário dos RPPS dos Estados: 2004-2009 218
5 Resultado Previdenciário dos RPPS das Capitais: 2004-2009 219
6 Resultado Previdenciário dos RPPS dos Demais Municípios:
2004-2009 219
7 Evolução dos Investimentos dos RPPS: 2003-2009 234
8 Investimentos dos RPPS - Distribuição por Segmento - Posição
em 31.12.2009 238
9 Distribuição da População pelos RPPS dos Municípios 246
10 Quantitativo de RPPS dos Municípios por Grupo 246
11 Tempo Médio de Instituição dos RPPS por Grupo 247
12 Distribuição do Ativo Líquido pelos RPPS dos Municípios 248
13 Distribuição do Déficit Atuarial pelos RPPS dos Municípios 248
14 Distribuição dos Segurados Ativos pelos RPPS dos Municípios 249
15 Distribuição dos Segurados Inativos e Pensionistas pelos RPPS
Situação
17 Relação entre Déficit Atuarial e Receita Corrente Líquida por
Grupo - Distribuição por Situação 257
18 Relação entre Déficit Atuarial, Receita Corrente Líquida e
Despesa com Pessoal por Grupo - Distribuição por Situação 261
19 Servidores dos RPPS por Esfera e Gênero - 2007 - Brasil 264
20 Pirâmide Etária dos Servidores dos RPPS, por Esfera e Gênero
- Federal - 2007 - Brasil 265
21 Pirâmide Etária dos Servidores dos RPPS, por Esfera e Gênero
- Estadual/Distrital - 2007 - Brasil 266
22 Pirâmide Etária dos Servidores dos RPPS, por Esfera e Gênero
- Municipal - 2007 - Brasil 266
23 Distribuição dos Servidores Federais Vinculados a RPPS por
Faixa de Rendimento, Segundo a Região 271
24 Distribuição dos Servidores Estaduais Vinculados a RPPS por
Faixa de Rendimento, Segundo a Região 272
25 Distribuição dos Servidores Municipais Vinculados a RPPS por
Faixa de Rendimento, Segundo a Região 272
26 Resultado Previdenciário do RPPS da União - Servidores Civis:
2006-2009 277
27 Resultado Previdenciário do RPPS da União - Servidores
Militares: 2006-2009 278
28 Projeção Atuarial do RPPS da União para Geração Atual -
TABELA DESCRIÇÃO PÁG.
1 Evolução das Alíquotas de Contribuição dos Servidores Civis da
União 156
2 Ano de Instituição dos RPPS pelos Estados e Municípios 160
3 Impacto das Hipóteses Atuariais no Custo do RPPS 195
4 Regime Financeiro de Capitalização - Métodos de Capitalização 198
5 Resultado Previdenciário dos RPPS dos Estados: 2004-2009 221
6 Resultado Previdenciário dos RPPS das Capitais: 2004-2009 222
7 Resultado Previdenciário dos RPPS dos Demais Municípios: 2004-2009 223
8 Evolução dos Investimentos dos RPPS dos Estados: 2003-2009 235
9 Evolução dos Investimentos dos RPPS das Capitais: 2003-2009 236
10 Evolução dos Investimentos dos RPPS dos Demais Municípios: 2003-2009 237
11 Dados Gerais dos RPPS dos Estados e Municípios por Grupo 245
12 Situação Atuarial dos RPPS dos Estados e Municípios por Grupo 247
13 Relação entre o Número de Servidores Ativos e o Número de
Aposentados e Pensionistas por Grupo 250
14 Relação entre o Número de Servidores Ativos e o Número de
Aposentados e Pensionistas por Grupo - Distribuição por Situação 253
15 Relação entre Déficit Atuarial e Receita Corrente Líquida por
17 Relação entre Déficit Atuarial, Receita Corrente Líquida e
Despesa com Pessoal por Grupo 259
18 Relação entre Déficit Atuarial, Receita Corrente Líquida e
Despesa com Pessoal por Grupo - Distribuição por Situação 261
19 Estatutários Ativos, segundo Tipo de Vínculos - 2007 - Brasil 263
20 Servidores dos RPPS por Esfera, Gênero e Faixa Etária - 2007 -
Brasil 264
21 Distribuição dos Servidores dos RPPS por Faixa Etária - 2007 -
Brasil 265
22 Distribuição dos Servidores dos RPPS por Faixa de Rendimento e
Esfera - 2007 - Brasil 267
23
Cálculo do Potencial de Contribuição Mensal dos Inativos, para Servidores Ativos com Rendimento Acima do Teto do RGPS, por Esfera - 2007 - Brasil
269
24 Distribuição dos Servidores do Magistério Vinculados a RPPS, por
Esfera e Gênero - 2007 273
25 Evolução das Despesas com Pessoal e da Receita Corrente
Líquida da União: 2003-2009 276
26 Resultado Previdenciário do RPPS da União: 2003-2009 277
27 Dados Estatísticos dos Servidores Civis do RPPS da União -
Avaliação Atuarial 2010 278
28 Balanço Atuarial do RPPS dos Servidores Civis da União -
Avaliação Atuarial 2010 279
29 Projeção Atuarial do RPPS da União para Geração Atual 280
ABIPEM Associação Brasileira de Instituições de Previdência Estaduais e Municipais
ABRAPP Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Privada
ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade
AFJP Administradora de Fondos de Jubilación y Pensión AFP Administradora de Fundo de Previdência
AFP Capitalização Individual Obrigatória AMB Associação dos Magistrados Brasileiros
ANAMATRA Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho ANC Assembléia Nacional Constituinte
ANFIP Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil
ANSES Administración Nacional de La Seguridad Social
APEPREM Associação Paulista de Entidades de Previdência do Estado e dos Municípios
APV Poupança Previdenciária Voluntária
BD Benefício Definido
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BPC Benefício de Prestação Continuada
BSP Basic State Pension
CADPREV Sistema de Informações dos Regimes de Previdência no Serviço Público
CAP Caixa de Aposentadoria e Pensão
CAPFESP Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos
CASEM Carteira do Servidor Municipal
CBO Classificação Brasileira de Ocupações
CDN Contribuição Definida Nocional
CEESP Comissão Especial para Estudo do Sistema Previdenciário
CEME Central de Medicamentos
CEPAL Comissão Econômica para América Latina e Caribe
CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal da Fundação Prefeito Faria Lima
CFSPC Conselho Federal do Serviço Público Civil
CGAAI Coordenação-Geral de Auditoria, Atuária, Contabilidade e Investimentos
CGEEI Coordenação-Geral de Estudos Técnicos, Estatísticas e Estudos Gerenciais
CGEP Coordenação-Geral de Estudos Previdenciários
CGNAL Coordenação-Geral de Normatização e Acompanhamento Legal CIDH Comissão Interamericana de Direitos Humanos
CJ/MPS Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência Social CLT Consolidação das Leis do Trabalho
CMN Conselho Monetário Nacional
COBAP Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas
CONAPREV Conselho Nacional dos Dirigentes dos Regimes Próprios de Previdência Social
COPOM Comitê de Política Monetária
CPI Comissão Parlamentar de Inquérito
CRP Certificado de Regularidade Previdenciária CSPS Conselho Superior de Previdência Social
CTASP Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público
CTM Confederação dos Trabalhadores Mexicanos
CUT Central Única dos Trabalhadores
DASP Departamento Administrativo do Serviço Público
DATAPREV Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social DNPS Departamento Nacional de Previdência Social
EFPC Entidade Fechada de Previdência Complementar FEBRABAN Federação Brasileira de Bancos
FENAFISP Federação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FINBRA Finanças do Brasil
FMI Fundo Monetário Internacional
FNPS Fórum Nacional de Previdência Social
FPE Fundo de Participação dos Estados
FPM Fundo de Participação dos Municípios FUNABEM Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor FUNRURAL Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural
GTRP Grupo de Trabalho de Reestruturação Previdenciária IAP Instituto de Aposentadoria e Pensão
IAPAS Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social
IAPB Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Bancários IAPC Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Comerciários
IAPFESP Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados Públicos
IAPI Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários IAPM Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos
IAPTEC Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Empregados em Transportes e Cargas
IBA Instituto Brasileiro de Atuária
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IEG Independent Evaluation Group
IEN Idade de Entrada Normal
IMSS Instituto Mexicano de Seguridade Social
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPESP Instituto de Previdência do Estado de São Paulo IPS Instituto de Previsión Social
IRA Individual Retiremente Accounts
LBA Legião Brasileira de Assistência LOPS Lei Orgânica da Previdência Social LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
MIG Minimum Income Guarantee
MOSAP Movimento dos Servidores Aposentados e Pensionistas MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MPS Ministério da Previdência Social
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
MTPS Ministério do Trabalho e Previdência Social
OAA Old-Age Assistance
OAI Old-Age Insurance
OASDI Old-Age Survivors and Disability Insurance
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OIT Organização Internacional do Trabalho
ONU Organização das Nações Unidas
PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PBS Pensão Básica Solidária
PEA População Economicamente Ativa
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PIB Produto Interno Bruto
PIDCP Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos
PIDESC Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
PIS Programa de Integração Social
PLP Projeto de Lei Complementar
PRORURAL Programa de Assistência ao Trabalhador Rural
PSD Partido Social Democrático
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro PUC Crédito Unitário Projetado
RAIS Relação Anual de Informações Sociais RGPS Regime Geral de Previdência Social RPPS Regime Próprio de Previdência Social
S2P State Second Pension Scheme
SAR Sistema de Poupança para a Aposentadoria
SERPS State Earnings-Related Pension Scheme
SIAPE Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos
SINDIFISCO Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil
SINPAS Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social SIPA Sistema Integrado Previsional Argentino
SIPEC Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal
SOF Secretaria de Orçamento Federal
SPS Stakeholder Pensions
SPS Sistema de Pensões Solidárias
SPS Secretaria de Políticas de Previdência Social
STF Supremo Tribunal Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCU Tribunal de Contas da União
UC Crédito Unitário
UDN União Democrática Nacional
USEM União Social dos Empregadores Mexicanos VABF Valor Atual dos Benefícios Futuros
INTRODUÇAO... 20
1 CIDADANIA, DIREITOS SOCIAIS, SURGIMENTO E EVOLUÇÃO DO DIREITO À PREVIDÊNCIA SOCIAL... 24
1.1 O CONCEITO DE CIDADANIA E OS DIREITOS SOCIAIS... 24
1.2 A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS E SUA AFIRMAÇÃO NO ÂMBITO DO DIREITO INTERNACIONAL... 35
1.3 SURGIMENTO E CONSOLIDAÇÃO DO DIREITO À PREVIDÊNCIA SOCIAL NO MUNDO... 45
1.4 O DIREITO À PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL... 56
2 A CRISE DA PREVIDÊNCIA SOCIAL E AS REFORMAS... 83
2.1 REFORMAS DOS SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO... 83
2.2 REFORMAS PREVIDENCIÁRIAS NO BRASIL... 109
3 REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS... 136
3.1 PREVIDÊNCIA SOCIAL E REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS NO BRASIL ATÉ A CONSTITUIÇÃO DE 1988... 136
3.2 EXPANSÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988... 154
3.3 NOVA CONCEPÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS A PARTIR DAS REFORMAS PREVIDENCIÁRIAS DE 1998 E 2003... 166
3.3.1 Definição dos segurados dos RPPS... 169
3.3.2 Sujeição dos RPPS aos princípios do caráter contributivo e do equilíbrio financeiro e atuarial... 173
3.3.3 Novos critérios para cálculo e reajustamento dos proventos: fim da integralidade e da paridade... 176
3.3.4 Alteração dos requisitos exigidos para a concessão da aposentadoria... 178
remuneratório... 182
3.3.8 Instituição do abono de permanência... 183
3.3.9 Aplicação subsidiária das regras do RGPS... 183
3.3.10 Regime de previdência complementar... 183
3.3.11 Regime próprio de previdência social e unidade gestora únicos... 184
3.3.12 Constituição de fundo previdenciário... 185
4 EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS REGIMES DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS E AS POLÍTICAS PÚBLICAS... 186
4.1 DETALHAMENTO DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL... 186
4.2 CONCEITUAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS... 204
4.3 RELAÇÃO ENTRE O EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS REGIMES DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES E AS POLÍTICAS PÚBLICAS... 212
4.3.1 Equilíbrio financeiro e atuarial: de princípio constitucional a política pública de Estado... 212
4.3.2 Equacionamento do déficit atuarial passado... 226
4.3.3 Regularidade no repasse das contribuições... 232
4.3.4 Política de investimentos... 234
4.3.5 Gestão dos benefícios... 241
5 SITUAÇÃO ATUARIAL DOS REGIMES DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS NO BRASIL... 243
5.1 CONSOLIDAÇÃO DE DADOS DOS RESULTADOS ATUARIAIS DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL... 243
5.2 APURAÇÃO DE INDICADORES A PARTIR DOS RESULTADOS ATUARIAIS... 250
corrente líquida e o limite das despesas com pessoal... 257
5.3 OUTROS DADOS RELEVANTES PARA O EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL... 263
5.4 REGIME DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES DA UNIÃO... 274
CONCLUSÃO... 283
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 287
APÊNDICE - Dados Estatísticos: Situação Atuarial dos Regimes de Previdência dos Servidores Públicos no Brasil... 296
APÊNDICE A - GRUPO 1 (ESTADOS)... 297
APÊNDICE B - GRUPO 2 (CAPITAIS)... 298
APÊNDICE C - GRUPO 3 (MUNICIPIOS COM MAIS DE 400 MIL HABITANTES)... 299
APÊNDICE D - GRUPO 4 (MUNICIPIOS COM MAIS DE 100 MIL HABITANTES)... 300
APÊNDICE E - GRUPO 5 (MUNICIPIOS COM MAIS DE 50 MIL HABITANTES)... 306
APÊNDICE F - GRUPO 6 (MUNICIPIOS COM MAIS DE 10 MIL HABITANTES)... 313
INTRODUÇÃO
O tema a ser desenvolvido neste trabalho versa sobre o equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos, princípio este consagrado no artigo 40, caput da Constituição Federal de 1988, com a redação que lhe foi dada pelas Emendas Constitucionais nº 20/1998 e 41/2003.
A apreciação do equilíbrio financeiro e atuarial não se dará de forma isolada, considerando-o como questão de interesse estrito dos Governos Federal, Estadual e Municipal e dos servidores públicos diretamente amparados pelos Regimes Próprios de Previdência Social, porém buscando demonstrar que além de princípio constitucional, trata-se de política pública, cuja implementação guarda estreita relação com a capacidade do Estado para a efetivação de outras políticas públicas de interesse dos cidadãos.
As questões que despertaram nossa inquietação, e que motivaram a escolha do objeto de pesquisa, encontram-se assim problematizadas:
a) Quais foram os fatores determinantes para a origem do desequilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos?
b) Por que o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos permanece sem implementação pela maioria dos entes federativos?
c) Quais serão as principais consequências futuras do não atendimento ao princípio do equilíbrio financeiro e atuarial para os entes federativos, os servidores públicos e os cidadãos?
d) Quais os mecanismos aptos a possibilitarem a efetivação, pelos entes federativos, de política pública voltada à implementação do princípio constitucional do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência social dos servidores públicos?
Tomando por base esses problemas propostos, foram formuladas as seguintes hipóteses que nortearam a pesquisa:
a) O desequilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos foi originado pela inexistência de normas gerais de organização e funcionamento e pela concessão de benefícios sem o estabelecimento de adequadas fontes de custeio.
b) Embora desde o final de 1998 o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial esteja estabelecido na Constituição Federal e nas normas gerais de organização e funcionamento dos regimes de previdência dos servidores públicos, a ausência de sua implementação decorre do desconhecimento de suas consequências a longo prazo, da resistência dos governantes em assumirem o compromisso de equacionamento do déficit e da insuficiência dos mecanismos sancionadores a essa atitude de inércia.
educação, segurança e moradia, e conduzindo à necessidade de reformas previdenciárias que ameaçarão os direitos dos servidores.
d) O equacionamento do déficit atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos requer a conscientização dos administradores públicos sobre a relevância do princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, a crescente capacitação de seus gestores e o aperfeiçoamento dos instrumentos de controle, a serem exercidos conjuntamente pelos órgãos fiscalizadores, pela sociedade e pela participação direta e efetiva dos servidores nas instâncias de direção e deliberação dos regimes.
O objetivo da pesquisa é demonstrar a relevância do princípio do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos, estabelecer a sua relação com as políticas públicas e indicar propostas que possam contribuir para a sua implementação.
Dentro da metodologia de pesquisa, adotou-se o método de abordagem hipotético-dedutivo, ou seja, as hipóteses inicialmente formuladas foram examinadas a partir do estudo dos fenômenos por elas abrangidos, com a finalidade de verificar a sua correção.
Como métodos de procedimentos, foram utilizados de forma conjugada os métodos histórico (estudo da evolução histórica dos regimes de previdência dos servidores públicos), comparativo (estudo dos regimes de previdência dos servidores públicos nos diversos entes federativos, buscando identificar suas semelhanças) e estatístico (estudo das avaliações atuariais e de outras informações relacionadas ao perfil dos regimes de previdência dos servidores públicos, por meio da coleta de dados, sua análise e interpretação).
Os capítulos dessa dissertação estão assim estruturados:
b) O capítulo 2 (A Crise da Previdência Social e as Reformas) aborda os fatores determinantes da crise dos sistemas previdenciários e as reformas por eles sofridas, ocorridas nas últimas décadas, em especial nos países da América Latina e da Europa, além de analisar o processo político e o conteúdo dessas reformas no Brasil.
c) O capítulo 3 (Regimes Próprios de Previdência Social dos Servidores Públicos) estuda como surgiram e se expandiram os regimes de previdência dos servidores públicos no Brasil e como o seu desenvolvimento se relacionou com a escolha do regime jurídico de trabalho dos servidores públicos.
d) O capítulo 4 (Equilíbrio Financeiro e Atuarial dos Regimes de Previdência dos Servidores Públicos e as Políticas Públicas) detalha o princípio constitucional do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência, estuda os conceitos de políticas públicas e estabelece a relação entre esses dois temas, buscando demonstrar que a efetivação do equilíbrio financeiro e atuarial deve ser tratada como uma política pública de Estado.
1.
CIDADANIA, DIREITOS SOCIAIS, SURGIMENTO, EVOLUÇÃO E
CRISE DO DIREITO À PREVIDÊNCIA SOCIAL
1.1 O CONCEITO DE CIDADANIA E OS DIREITOS SOCIAIS1
Em conferência proferida na Universidade de Cambridge, no ano de 1949, o sociólogo britânico Thomas Humphrey Marshall discorreu a respeito do conceito de cidadania, de sua relação com a estratificação da sociedade em classes sociais e seu impacto sobre a desigualdade social.2 Essa exposição tornou-se clássica, não apenas para a Sociologia, mas também para o conhecimento jurídico, constituindo-se em referencial paradigmático enquanto processo evolutivo de faconstituindo-ses históricas dos direitos no Ocidente,3 e é invariavelmente analisada e referenciada pelos autores que se dedicam ao estudo da cidadania e da evolução dos direitos, ainda que com o objetivo de criticá-la ou apontar as suas limitações na atualidade.
Marshall dividiu o conceito de cidadania em três partes: o elemento civil, composto pelos direitos necessários à liberdade individual; o elemento político,
1 Nesta seção serão analisados os principais aspectos do conceito de cidadania formulado por T. H.
Marshall, a abordagem de alguns autores que o sucederam, bem como a relação desse conceito com o desenvolvimento da cidadania na realidade brasileira
2 MARSHALL, T. H. Cidadania e Classe Social. In: MARSHALL, T. H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. p. 57-114.
3 WOLKMER, Antonio Carlos. Introdução aos Fundamentos de uma Teoria Geral dos “Novos”
entendido como o direito a participar no exercício do poder político; e o elemento social, como o direito a um mínimo de bem-estar econômico e à participação na herança social. Analisando a evolução da cidadania na Inglaterra, ele atribuiu o período de formação da vida de cada um desses grupos de direitos a um século diferente, embora reconhecendo existir certo nível de entrelaçamento entre eles: os direitos civis no século XVIII, os direitos políticos no século XIX e os direitos sociais no século XX.
Segundo Marshall, a consolidação dos direitos civis, durante o século XVIII, foi caracterizada pela adição gradativa de novos direitos ao status já existente da liberdade, que pertencia a todos os membros adultos da comunidade inglesa (de forma plena para os homens, e restrita para as mulheres). Já a história dos direitos políticos difere não apenas no seu tempo, o século XIX, mas também no seu caráter, pois não consistia na criação de novos direitos para a ampliação do conteúdo de um status já existente, mas sim na extensão de antigos direitos a novos setores da população, ou seja, a ampliação do direito à participação no sistema político a um maior número de indivíduos. Finalmente, no século XX, as aspirações por uma maior igualdade social e econômica possibilitaram a incorporação dos direitos sociais ao status da cidadania.
Na sociedade feudal, as relações entre os indivíduos eram reguladas de forma localizada, em cada cidade medieval, sem que existisse um código uniforme de direitos e deveres dos indivíduos, e o status era a marca distintiva de classe e a medida de desigualdade entre nobres e plebeus, livres e servos. Com a transição do feudalismo para o capitalismo, ocorreu a evolução da cidadania, caracterizada por um duplo processo: fusão geográfica (surgimento dos Estados nacionais) e separação funcional (diferenciação dos direitos civis, políticos e sociais). A cidadania passou a ser então um status concedido a todos que eram membros de uma comunidade e que se tornaram iguais com respeito aos direitos e obrigações pertinentes ao status.
daqueles a quem é conferido o status, ao passo que a classe social é um sistema de desigualdade, e de que o crescimento da cidadania coincide com o período histórico de desenvolvimento do capitalismo, que é o sistema não de igualdade, mas de desigualdade, Marshall questiona:
Como é possível que estes dois princípios opostos possam crescer e florescer, lado a lado, no mesmo solo? O que fez com que eles se reconciliassem e se tornassem, ao menos por algum tempo, aliados ao invés de antagonistas?4
O autor verifica que a igualdade implícita no conceito de cidadania era incompatível com o sistema de classes existente no feudalismo medieval. Porém, ela permitiu que surgisse uma nova separação entre as classes sociais, não mais fundada nas leis e costumes da sociedade medieval, mas na combinação de fatores relacionados com as instituições da propriedade, da educação e da estrutura da economia nacional. Substituiu-se uma desigualdade absoluta, excessiva e rígida, por uma desigualdade relativa, não muito profunda e tolerada pela sociedade, que permitiu a formação de novos laços entre homens livres que se relacionavam em comunidade, por meio de direitos e deveres razoavelmente flexíveis. Afirma então Marshall:
Começando do ponto no qual todos os homens eram livres, em teoria, capazes de gozar de direitos, a cidadania se desenvolveu pelo enriquecimento do conjunto de direitos de que eram capazes de gozar. Mas esses direitos não estavam em conflito com as desigualdades da sociedade capitalista; eram, ao contrário, necessários para a manutenção daquela determinada forma de desigualdade.
[...] o contrato moderno é essencialmente um acordo entre homens que são livres e iguais em status, embora não necessariamente em poder. O status
não foi eliminado do sistema social. O status diferencial, associado com classe, função e família, foi substituído pelo único status uniforme de cidadania que ofereceu o fundamento da igualdade sobre a qual a estrutura da desigualdade foi edificada.
[...] esse status era, sem dúvida, um auxílio, e não uma ameaça, ao capitalismo e à economia de livre mercado, porque este status era dominado pelos direitos civis que conferem a capacidade legal de lutar pelos objetos que o indivíduo gostaria de possuir, mas não garantem a posse de nenhum deles.5
Portanto, os direitos civis se harmonizavam plenamente com o capitalismo, pois reconheciam a liberdade e igualdade formais e outorgavam aos indivíduos uma personalidade jurídica que os habilitava a estabelecerem contratos entre si. Porém, se os direitos políticos, pela ampliação da participação popular, e os direitos sociais,
na busca pela redução das desigualdades econômicas, podiam potencialmente representar alguma ameaça pontual ao capitalismo, não chegavam a ser com ele incompatíveis, uma vez que o sistema podia perfeitamente absorvê-los pela via das concessões.
Liszt Vieira relaciona algumas das principais críticas feitas por diferentes autores à concepção de cidadania de Marshall:6 alinhar-se a uma cidadania conservadora e passiva, concedida pelo Estado, em contraposição a uma cidadania revolucionária e ativa, moldada por instituições autônomas; vinculação a coletividades nacionais e não aos direitos humanos universais; visão evolucionista, etnocentrista e apolítica; colocação dos direitos civis em primeiro plano, sem se reconhecer que foram precedidos de uma ação política; e há até mesmo aqueles, embora poucos, que ainda discordem da inclusão dos direitos sociais no conceito de cidadania.
Marilena Chauí formula um conceito de cidadania que ressalta os aspectos dinâmico e participativo de seu processo de conquista e contrapõe a cidadania passiva e vertical (concedida pelo Estado ao cidadão) à cidadania ativa e horizontal (fruto da ação dos cidadãos na sociedade):
A cidadania, definida pelos princípios da democracia, constitui-se na criação de espaços sociais de luta (movimentos sociais) e na definição de instituições permanentes para a expressão política (partidos, órgãos públicos), significando necessariamente conquista e consolidação social e política. A cidadania passiva, outorgada pelo Estado, se diferencia da cidadania ativa, na qual o cidadão, portador de direitos e deveres, é essencialmente criador de direitos para abrir novos espaços de participação política.7
Em abordagem semelhante, Ana Maria D’Ávila Lopes8 destaca que o grande
erro da concepção de Marshall foi ter conceituado a cidadania como um status, ou seja, um estado perene concedido ao sujeito como titular de direitos, favorecendo uma visão estática e individualista da cidadania, que foi amplamente aceita pela
6 VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalização. 2. ed. São Paulo: Record, 1997. p. 23-24.
7 CHAUÍ, Marilena. Cultura e Democracia. São Paulo: Moderna, 1984. Apud VIEIRA, Liszt, op. cit., p.
40.
8 LOPES, Ana Maria d’Ávila. A Cidadania na Constituição Federal Brasileira de 1988: Redefinindo a
sociedade ocidental na segunda metade do século XX. Nessa cidadania, moderna e liberal, o dever de participação política do cidadão fica enfraquecido e reduzido à forma simplista, voluntária e periódica do sufrágio eleitoral, o que facilita a propagação da injustiça e desigualdade. Muito diversa era a visão clássica e republicana de cidadania dos gregos, fundada na ideia de solidariedade e compromisso, na qual o cidadão deveria não apenas respeitar as leis, mas ser útil a sua comunidade.
Ao analisar as relações entre regulação (princípios do Estado, do mercado e da comunidade) e emancipação (dimensões da racionalização e secularização da vida coletiva), e entre subjetividade e cidadania, marcos do projeto da modernidade, o sociólogo português Boaventura de Souza Santos9 considera como característica do capitalismo organizado, segundo período do capitalismo nos países centrais, a passagem da cidadania cívica e política (direitos civis e políticos) para a cidadania social, marcada pela conquista de significativos direitos sociais pelas classes trabalhadoras, no domínio das relações de trabalho, da segurança social, da saúde, da educação e da habitação.
Para Boaventura, a análise de Marshall tem o mérito de articular cidadania e classe social e as consequências das relações tensionais entre cidadania e capitalismo. Enquanto no período do capitalismo liberal, a cidadania civil e política não colidiu com o princípio do mercado e possibilitou o seu desenvolvimento hipertrofiado, no período do capitalismo organizado, a cidadania social possibilitou que fossem atendidos interesses dos trabalhadores, colidindo com o princípio de mercado e conduzindo a uma relação mais equilibrada entre o princípio do Estado e o princípio do mercado.
Entretanto, as lutas operárias pela cidadania social se deram no marco da democracia liberal e, por isso, a obrigação política horizontal do princípio da comunidade só foi eficaz na medida em que se submeteu à obrigação política vertical entre cidadão e Estado. Esse processo significou a integração política das
9 SANTOS, Boaventura de Souza. Subjectividade, Cidadania e Emancipação. In: SANTOS,
classes trabalhadoras no Estado capitalista e o aprofundamento da regulação em detrimento da emancipação, permitindo ao capitalismo se transformar para, ao final do processo, resultar em um modelo ainda mais hegemônico.
Outra definição de cidadania é encontrada em texto da autoria de José Casalta Nabais:
A cidadania pode ser definida como a qualidade dos indivíduos que, enquanto membros ativos e passivos de um Estado-nação, são titulares ou destinatários de um determinado número de direitos e deveres universais e, por conseguinte, detentores de um específico nível de igualdade.10
O autor identifica três elementos constitutivos da cidadania: 1) a titularidade de um determinado número de direitos e deveres numa sociedade específica; 2) o pertencimento a uma comunidade política, normalmente o Estado, vinculada à ideia de nacionalidade; 3) a possibilidade de contribuir para a vida pública dessa comunidade por meio da participação.
Porém, ele reconhece que ao lado dessa noção de cidadania, a que se pode chamar de cidadania-padrão ou cidadania-base, juntam-se outras, uma vez que a cidadania comporta desdobramentos verticais, que permitem falar em graus ou níveis superiores e inferiores de cidadania (sobrecidadania ou subcidadania), e desdobramentos horizontais, relativos a diferentes dimensões da cidadania (por exemplo, cidadania pessoal, política e social).
Engin Isin e Bryan Turner11 afirmam, na introdução ao Manual de Estudos da
Cidadania (Handbook of Citizenship Studies), a necessidade de se considerar novas dimensões diferenciadas para a cidadania, uma vez que a cidadania liberal moderna, nascida com a garantia de certos direitos e obrigações pelo Estado-nação aos indivíduos sob sua autoridade, mostra-se cada vez mais inadequada para os tempos atuais. O conceito moderno de cidadania como meramente um status sob a autoridade do Estado tem sido questionado e ampliado, passando a incluir as várias
10 NABAIS, José Casalta. Solidariedade Social, Cidadania e Direito Fiscal. In: GRECO, Marco Aurélio;
GODOI, Marciano Seabra de. Solidariedade Social e Tributação. São Paulo: Dialética, 2005. p. 119.
11 ISIN, Engin F.; TURNER, Bryan F. Citizenship Studies: An Introduction. In: ISIN, Engin F.;
batalhas políticas e sociais por reconhecimento e redistribuição como instâncias do direito de reivindicação e da cidadania.
Nos vários artigos que compõem o Manual de Estudos da Cidadania, os pesquisadores demonstram que novas dimensões da cidadania se fazem presentes na era contemporânea, muitas delas não relacionadas ou pouco ligadas à questão da divisão da sociedade em classes. Podem ser mencionados os aspectos da cidadania religiosa, ambiental, cultural, multicultural, sexual e cosmopolita. Não se trata, porém, de abandonar ou refutar as proposições que foram formuladas por Marshall, mas de complementá-las naquilo em que se mostrem insuficientes para a compreensão dos desafios que se colocam diante da cidadania contemporânea.
Nessa mesma obra, Thomas Janoski e Brian Gran,12 após examinarem a natureza e a extensão dos direitos políticos e legais em vários países e a forma como ocorre o surgimento e a transformação desses direitos ao longo da história, apresentam as seguintes conclusões:
a) No século XXI as bases políticas da cidadania serão mais questionadas do que no século passado, pois as teorias de cidadania expandiram-se da relação cidadão-Estado em direção a tudo que os cidadãos podem fazer para mudar as circunstâncias existentes, quer haja ou não o envolvimento do Estado.
b) A abordagem de Marshall, focada nos interesses dos grupos e na criação de direitos de cidadania pelo Estado, tendo por consequência direitos universalistas mais sensíveis às diferenças (por meio de direitos contingentes e compensatórios), foi útil para o avanço dos direitos e a proteção de muitos cidadãos contra os abusos da sociedade civil e do Estado.
c) Por outro lado, as abordagens culturais enfocam a identidade e estão muito mais preocupadas com a formação e a operação de movimentos sociais, e, saltando um nível, com a globalização e a sociedade civil internacional.
d) O desafio para as teorias da cidadania não se encontra numa escolha excludente entre os direitos individuais ou de grupos, mas na sua integração em um sistema de direitos legítimos, a partir da complementaridade entre a abordagem de Marshall (direitos da cidadania conectados ao Estado, na esfera pública) e as teorias recentes
12 JANOSKI, Thomas; GRAN, Brian. Political Citizenship: Foundations of Rights. In: ISIN, Engin F.;
(direitos da cidadania fundados na sociedade civil, na esfera privada). Os pontos fortes de cada abordagem esbarram nas fraquezas da outra, e, com um maior desenvolvimento, ambas podem ser combinadas de forma fértil, para promover uma explicação abrangente e integradora das esferas pública e privada, cujo resultado seja uma base mais forte dos direitos e obrigações de cidadania.
Maurice Roche13 apresenta um estudo sobre os efeitos que as mudanças no capitalismo mundial, durante as últimas décadas, ocasionaram sobre a cidadania social oferecida pelo Estado de Bem-Estar Social (welfare state), concluindo que: a) Apesar das mudanças ocorridas no contexto social nos últimos anos e à crescente relevância e impacto da globalização, a análise de Marshall continua sendo uma importante referência no estudo dos direitos sociais e sobre a forma como eles são implementados, por meio de sistemas de proteção social e políticas públicas.
b) A análise de Marshall pressupõe a existência de um “sistema nacional funcionalista”, dotado de base tributária e ações de recursos humanos suficientes para a provisão dos direitos, dentro de um contexto no qual o Estado atua para regular a economia capitalista e institucionalizar sua capacidade de inovação e crescimento.
c) Os direitos sociais, como componentes da cidadania, devem ser estudados dentro do contexto sócio-histórico e normativo dos Estados e permitem resolver ou minimizar os riscos a que os indivíduos estão sujeitos nas sociedades capitalistas modernas, relacionados à pobreza, desigualdade e exclusão social, proporcionando renda necessária à manutenção, acesso ao emprego, aos serviços de saúde e à habitação. Desse modo, proporcionam integração e estabilidade social, o que resulta também em melhoria do desempenho no mercado de trabalho e maior eficiência econômica, o que favorece o próprio capitalismo.
d) Embora os direitos sociais sejam mais bem interpretados como instrumentos que dão substância para a autonomia individual, fortalecendo o exercício dos direitos civis e políticos, não se pode negar que houve momentos nos quais eles foram utilizados para reprimir a cidadania plena, com a subtração de direitos civis e
13 ROCHE, Maurice. Social Citizenship: Grounds of Social Change. In: ISIN, Engin F.; TURNER,
políticos, como ocorreu nas sociedades fascistas e comunistas da primeira metade do século XX.
e) Um dos grandes desafios atualmente enfrentado pelos sistemas de provisão dos direitos sociais decorre da globalização, pois esta tende a gerar desemprego, com o duplo mal de aumentar o custo de manutenção da proteção social e reduzir a base tributária que a financia. Além disso, a globalização impulsiona forças que desestabilizam o poder de coesão dos Estados nacionais e estimula uma competição muitas vezes predatória entre eles. A partir desse contexto, será de fundamental importância que as organizações internacionais auxiliem os Estados nacionais na sua capacidade de inovação econômica, social, política e institucional, para a proteção dos indivíduos e grupos sociais que são reconhecidos como “vítimas da globalização”.
Finalmente, há um importante aspecto a ser considerado, ao se analisar o processo de desenvolvimento e expansão do conceito de cidadania, dado por Marshall: o modelo histórico por ele adotado foi o britânico, que de certa forma aproxima-se de alguns países europeus e dos Estados Unidos, porém muito diverge dos países de desenvolvimento tardio, como é o caso do Brasil.
A esse respeito, José Murilo de Carvalho afirma que no Brasil não se desenvolveu a cidadania política, mas sim uma “estadania”14, na qual a conquista de direitos decorria sempre de alianças e concessões recebidas do Estado, contribuindo para a formação de uma espécie de “cidadão em negativo”.15 Mais adiante, o autor apresenta as seguintes considerações sobre o desenvolvimento dos direitos de cidadania:
A cronologia e a lógica da seqüência descrita por Marshall foram invertidas no Brasil. Aqui, primeiro vieram os direitos sociais, implantados em períodos de supressão dos direitos políticos e de redução dos direitos civis por um ditador que se tornou popular. Depois vieram os direitos políticos, de maneira também bizarra. A maior expansão do direito ao voto deu-se em outro período ditatorial, em que os órgãos de representação política foram transformados em peça decorativa do regime. Finalmente, ainda hoje muitos direitos civis, a base da seqüência de Marshall, continuam inacessíveis à maioria da população. A pirâmide dos direitos foi colocada de cabeça para baixo.16
14 CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro, Civilização
Brasileira, 2003, p. 61.
Dessa maneira, enquanto na Inglaterra os direitos civis, políticos e sociais, observada essa ordem, foram se desenvolvendo gradualmente nos séculos XVIII, XIX e XX, no Brasil a cidadania começou a se consolidar apenas no século XX, mais precisamente a partir da década de 1930, e tendo como ponto de partida os direitos sociais, para somente depois se desenvolverem os direitos políticos e os direitos civis, o que nos leva à conclusão de que a cidadania não é estática, mas dinâmica, conformada ao contexto histórico em que se desenrola e ao povo que a conduz.
E não se há de causar espanto, porém deve ser visto como absolutamente natural que a evolução dos direitos ligados à cidadania brasileira tenha ocorrido em momento e ordem absolutamente diversos do que se deu com a cidadania inglesa, pois a posição de destaque no capitalismo central permitiu aos ingleses desenvolverem um determinado processo de conquista dos direitos de cidadania, no seu ritmo e na sua época, ao passo que a posição brasileira como mero partícipe do capitalismo periférico ditou outra realidade. Os argumentos comparativos a seguir endossam essa afirmação:
a) Segundo Marshall, na Inglaterra do século XVII todos os homens eram livres e os direitos civis surgiram como adição de direitos a um status já existente. No Brasil, por sua vez, duzentos anos depois a escravidão ainda se fazia presente, só deixando de existir no final do século XIX, o que curiosamente foi influenciado pelas pressões dos próprios ingleses, motivados por seus interesses econômicos.
b) Enquanto a Inglaterra dos séculos XVII a XIX estava na vanguarda do capitalismo mundial, em pleno processo de Revolução Industrial e como potência que exercia o seu domínio colonial em várias partes do mundo, o Brasil se encontrava no extremo oposto, possuindo uma economia agrícola e extrativista voltada para a exportação e permanecendo como colônia portuguesa até o início do século XIX.
Em outro ponto de sua obra, José Murilo de Carvalho trata dos efeitos que a concessão dos direitos sociais tiveram sobre o nosso modelo de cidadania:
O populismo, no Brasil, na Argentina, ou no Peru, implicava uma relação ambígua entre os cidadãos e o governo. Era avanço na cidadania, na medida em que trazia as massas para a política. Mas, em contrapartida, colocava os cidadãos em posição de dependência perante os líderes, aos quais votavam lealdade pessoal pelos benefícios que eles de fato ou supostamente lhes tinham distribuído. A antecipação dos direitos sociais fazia com que os direitos não fossem vistos como tais, como independentes da ação do governo, mas como um favor em troca do qual se deviam gratidão e lealdade. A cidadania que daí resultava era passiva e receptora antes que ativa e reivindicadora.17
Uma leitura equivocada desse texto pode conduzir à interpretação de que a concessão dos direitos sociais tenha sido em si um mal. Tal interpretação muito favoreceria aos que defendem o Estado mínimo, que se limita a garantir a liberdade contratual e a igualdade formal, pois poderiam alegar que os direitos sociais geram uma dependência do indivíduo em relação ao poder estatal e por isso atuam como limitadores no processo de concretização de uma cidadania autônoma e plena.
Essa, porém, não parece ser a conclusão correta. Não foi a concessão dos direitos sociais que gerou dependência e passividade, uma vez que a origem de tais características remonta ao período colonial, e, portanto, elas se desenvolveram em momento anterior da história de formação do povo brasileiro, resultando na estrutura hierarquizada e verticalizada das relações sociais.
Sendo assim, a efetivação dos direitos sociais, amparada em um quadro institucional que afaste ou iniba o clientelismo e o favorecimento pessoal, terá um papel importante para o fortalecimento da cidadania no Brasil. Na medida em que mais e mais brasileiros forem retirados da pobreza e passarem a ter acesso a direitos básicos, tais como comer, vestir, morar, trabalhar e estudar, maior aptidão e independência eles terão para uma compreensão crítica da realidade que os cerca e para participarem ativamente da construção de uma verdadeira democracia, que assegure uma sociedade mais justa e igualitária.
1.2 A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS E SUA AFIRMAÇÃO NO ÂMBITO DO DIREITO INTERNACIONAL
O período entre os séculos XVI e XVIII foi marcado por profundas transformações, que assinalaram a passagem da Idade Média para a Idade Moderna: sedimentação do capitalismo como modelo econômico predominante; transição do sistema feudal para os Estados nacionais; ascensão da burguesia como classe dominante, em substituição à nobreza; grande avanço científico, tecnológico e artístico do período renascentista; filosofia iluminista e humanismo.
O Absolutismo, fundado no “Direito Divino” e na separação rígida entre os estamentos sociais (nobreza, clero e povo) impedia o avanço capitalista, pois não permitia à burguesia ter acesso à liberdade negocial e à equiparação aos privilégios de tratamento que eram concedidos à nobreza. A alteração do estatuto político, social, econômico e jurídico do mundo ocidental foi consolidada pelas revoluções liberais: a Inglesa, no século XVII e as Americana e Francesa, no século XVIII.18
A análise das revoluções liberais mostra que elas se desenvolveram com características bem diversas entre si:19
a) Na Inglaterra, a aliança entre as classes dominantes - a alta burguesia e a nobreza anglicana liberal - possibilitou que as classes populares fossem mobilizadas, sem que se perdesse o controle sobre elas, resultando na passagem relativamente tranquila do regime absolutista para uma monarquia constitucional, na Revolução Gloriosa de 1688.
b) A Guerra de Independência dos Estados Unidos não tinha por objetivo a transformação da estrutura econômico-social existente, mas sim a preservação de certos princípios que as colônias americanas já dispunham e sentiram estarem sob a ameaça da metrópole, tais como a liberdade individual, as garantias pessoais e a relativa autonomia política local, conduzindo à Declaração de Independência de 1776.
18 MASCARO, Alysson Leandro. Introdução à Filosofia do Direito: Dos Modernos aos Contemporâneos. 2. ed. Atlas: São Paulo, 2006. p. 38.
19 TRINDADE, José Damião de Lima. História Social dos Direitos Humanos. 2. ed. Peirópolis: São
c) Na França, por sua vez, não se buscava a mera substituição de um governo por outro, mas sim abolir a forma antiga de sociedade, transformar de forma completa e pela raiz a ordem social, a hierarquia entre as classes sociais, mudar as estruturas políticas e econômicas, redistribuir a propriedade, renovar a moral, os costumes e os valores. Por essa razão, a Revolução Francesa de 1789 foi a mais conturbada, a mais sangrenta e a que maior influência exerceu no mundo.
Entretanto, essas três revoluções tiveram um traço em comum: a burguesia, que já se tornara dominante na esfera das relações econômicas, passou a exercer também o domínio político sobre a sociedade. A ascensão da burguesia e a consolidação do capitalismo exigiram o estabelecimento de uma nova ordem jurídica, cujo fundamento foi dado pela filosofia política iluminista e pela filosofia do direito moderna, cujas perspectivas eram o individualismo, o contratualismo e o patrimonialismo. Os direitos naturais passaram a ser reconhecidos como universais, baseados na razão, e oponíveis pelo indivíduo contra o Estado e a sociedade. Privilegiaram-se a liberdade negocial, a igualdade formal perante a lei (isonomia), a propriedade privada, a segurança e a estabilidade das relações jurídicas.20 O
homem passou a ser considerado como dotado de uma personalidade jurídica e capaz para a titularidade de direitos públicos subjetivos. O Estado centralizou a produção das normas jurídicas e tornou-se a sua fonte legitimadora por excelência e o Direito (ciência jurídica) assumiu o papel de uma categoria de regulação social fundada na racionalização normativa técnico-formalista.21
Foram então aprovadas, nos séculos XVII e XVIII, as primeiras declarações de direitos (Inglaterra: Petition of Right - 1628; Habeas Corpus Act - 1679; Bill of Rights - 1689; Estados Unidos: Declaração de Direitos da Virginia - 1776; França: Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão - 1789) e as primeiras Constituições escritas do Estado Moderno Liberal (a Constituição dos Estados Unidos da América, aprovada na Convenção da Filadélfia, de 1787, alterada pelas emendas de 1791, e a Constituição Francesa de 1791, sucedida pelas Constituições de 1793 e 1795).
José Joaquim Gomes Canotilho conceitua Constituição moderna como “a ordenação sistemática e racional da comunidade política através de um documento escrito no qual se declaram as liberdades e os direitos e se fixam os limites do poder político”.22 O constitucionalismo moderno ou liberal, iniciado pela Constituição
Americana de 1787 e pela Constituição Francesa de 1791, foi reproduzido em todas as Constituições produzidas em diferentes países ao longo do século XIX, e trouxe como algumas de suas principais contribuições, segundo Uadi Lammêgo Bulos:23 ordenações constitucionais escritas e formais, dotadas de coercibilidade, instrumentalidade e segurança jurídica; distinção entre o poder constituinte originário, o poder constituinte derivado e os poderes constituídos (Executivo, Legislativo e Judiciário); alterações no texto constitucional submetidas a processo legislativo cerimonioso; supremacia material e formal das Constituições; surgimento do controle de constitucionalidade das leis e atos normativos; limitação das funções estatais; princípio da separação dos poderes; responsabilização dos agentes públicos; tutela dos direitos e garantias fundamentais, obrigando o Estado; princípio da força normativa das Constituições, dirigindo a ação social, política, econômica e cultural do Estado.
O século XIX assistiu a um notável crescimento econômico, proporcionado pela Revolução Industrial, com contínuo aumento da capacidade produtiva e grande expansão dos centros urbanos. Porém, a sociedade industrial não trouxe melhoria de vida para a grande maioria da população; pelo contrário, a classe trabalhadora permaneceu empobrecida e submetida a um regime de severa exploração. As garantias individuais e as liberdades negativas previstas nas Declarações de Direitos e nas Constituições liberais estavam voltadas apenas para limitar a opressão política, mas não levavam em consideração a opressão econômica, agora exercida pela burguesia.24
22 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3. ed.
Coimbra, Portugal: Livraria Almedina, 1999. p. 48.
Marx, cujas obras, escritas em conjunto com Engels, inspiraram os movimentos operários e as revoltas populares da segunda metade do século XIX, que desaguaram na Revolução Russa de 1917 e na implantação do primeiro Estado Socialista, fez a crítica da questão dos direitos do homem sob a lógica liberal e individualista, separados dos direitos do cidadão, da seguinte forma:
Registremos, antes de mais nada, o fato de que os chamados direitos humanos, os droits de l’homme, ao contrário dos droits du citoyen, nada mais são do que direitos do membro da sociedade burguesa, isto é, do homem egoísta, do homem separado do homem e da comunidade. 25
Já se demonstrou como o reconhecimento dos direitos humanos pelo Estado moderno tem o mesmo sentido que o reconhecimento da escravidão pelo Estado antigo. Com efeito, assim como o Estado antigo tinha por fundamento natural a escravidão, o Estado moderno tem por base natural a sociedade burguesa e o homem da sociedade burguesa, isto é, o homem independente, ligado ao homem somente pelo vínculo do interesse particular e da necessidade natural inconsciente, tanto a própria como a alheia. O Estado moderno reconhece esta sua base natural, enquanto tal, nos direitos gerais do homem. Todavia, ele não é seu criador. Sendo como é, produto da sociedade burguesa, impelida por seu próprio desenvolvimento além dos velhos vínculos políticos, ele mesmo reconhece, por sua vez, seu lugar de nascimento e sua própria base mediante a proclamação dos direitos humanos.26
Em janeiro de 1918 os revolucionários russos proclamaram a Declaração dos Direitos do Povo Trabalhador e Explorado, que se constitui em um contraponto proletário à Declaração burguesa de 1789, com o abandono da perspectiva individualista do homem abstrato em prol do homem concreto que vive em sociedade e a substituição do ideal de neutralidade social do Estado pela sua ação em favor dos explorados e oprimidos, contra o poder econômico e político dos exploradores. Essa Declaração foi incorporada ao texto da Constituição da República Socialista Federativa Soviética da Rússia, de julho de 1918, cuja ênfase estava centrada na igualdade, suprimindo qualquer referência aos direitos e garantias individuais.27
Nas primeiras décadas do século XX surgiu o constitucionalismo social, também denominado contemporâneo, que veio se contrapor ao constitucionalismo liberal do século anterior e passou a incorporar nos textos constitucionais os direitos
25 MARX, Karl. A Questão Judaica. São Paulo: Centauro, 2000. Apud MASCARO, Alysson Leandro,
op. cit., p. 123.
26 MARX, Karl. A Sagrada Família. São Paulo: Boitempo, 2003. Apud MASCARO, Alysson Leandro,
op. cit., p. 123-124.
trabalhistas e sociais. No constitucionalismo social os textos constitucionais tornaram-se mais amplos, analíticos e extensos, os temas constitucionais foram alargados e não mais se ocuparam apenas da ordenação e delimitação do poder político e da garantia dos direitos civis e políticos, mas também do detalhamento dos direitos econômicos, sociais e culturais.
A primeira expressão do constitucionalismo social se concretizou com a Constituição do México de 1917, também fruto de uma revolução que se estendeu por vários anos, e que sistematizou um conjunto de direitos sociais, tais como educação, reforma agrária e um extenso rol de direitos dos trabalhadores, neles incluído o seguro social para os eventos decorrentes de invalidez, velhice, morte, enfermidade e maternidade.
O segundo expoente veio da Alemanha, derrotada na Primeira Guerra Mundial, submetida ao Tratado de Versalhes e pressionada pelo movimento operário socialista. Em agosto de 1919 foi promulgada a Constituição da República de Weimar, que buscava a conciliação das contradições sociais e inspirou várias outras Constituições posteriores, numa tentativa social-democrata de afastar o fantasma da revolução socialista mediante concessões aos trabalhadores, preservando o capitalismo. Embora mais tímida, do ponto de vista social, do que a Constituição mexicana, a Constituição de Weimar inscreveu entre os direitos fundamentais do cidadão importantes direitos relacionados à vida social e econômica, voltados a assegurar uma existência conforme a dignidade humana,28 prenunciando o
surgimento do chamado Estado Social de Direito.
Contudo, em menos de duas décadas viu-se que nenhuma dessas três nações conseguiu concretizar o conjunto de direitos civis, políticos e sociais: a revolução proletária na União Soviética perdeu-se no domínio da burocracia estatal e no regime totalitário stalinista; a revolução mexicana esgotou-se sem nenhum avanço significativo na implementação dos direitos previstos na Constituição de 1917; a Alemanha foi seduzida pelo nacional-socialismo e permitiu a ascensão de
